JUEZ PONENTE: OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
EXPEDIENTE Nº: AP42-N-2004-000506

En fecha 30 de septiembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 04-479 de fecha 25 de mayo de 2004, emanado del Juzgado Superior Primero Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y el Adolescente y Contencioso Administrativo del Estado Bolívar, mediante el cual remitió anexo expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por el abogado RONALD ZURITA, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 100.054, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil PRODUCTOS FORESTALES DE ORIENTE, C.A., (C.V.G PROFORCA), inscrita ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, bajo el N° 41 en fecha 26 del mes de febrero de 1988, modificado su documento estatutario según participación efectuada por ante el mismo Registro en fecha 26 de noviembre de 2003, bajo el N° 79, Tomo 39-A-Pro, contra la Providencia Administrativa N° 03-162 de fecha 13 de noviembre de 2003, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE LA ZONA DEL HIERRO DEL ESTADO BOLÍVAR, que ordenó el reenganche y pago de los salarios caídos del ciudadano Rafael Ramón Fernández, venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad N° 1.958.270.

Dicha remisión se efectuó en virtud de la declinatoria de competencia efectuada por el mencionado Juzgado, en fecha 14 de mayo de 2004.

En fecha 9 de noviembre de 2004, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente al Juez OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, a los fines de que la Corte decida acerca de su competencia para conocer del presente recurso.

Vista la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, el 18 de marzo de 2005, se reconstituyó la Corte, quedando conformada de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Presidenta; OSCAR ENRIQUE PIÑATE, Vicepresidente, y RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez.

Realizado el estudio de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previo el resumen de las actuaciones correspondientes:

-I-
DEL RECURSO DE NULIDAD Y SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DE
EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

Mediante escrito de fecha 12 de mayo de 2004, el apoderado judicial de la sociedad mercantil PRODUCTOS FORESTALES DE ORIENTE, C.A., (C.V.G PROFORCA), antes identificada, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar se suspensión de efectos contra la Providencia Administrativa N° 03-162, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE LA ZONA DEL HIERRO DEL ESTADO BOLÍVAR, que ordenó el reenganche y pago de los salarios caídos del trabajador Rafael Ramón Fernández, con fundamento en las argumentaciones siguientes:

Alega que el acto administrativo de fecha 13 de noviembre de 2003, objeto de impugnación, está viciado de ilegalidad por varios motivos de mérito, tales como la incompetencia del funcionario, falso supuesto, abuso y desviación de poder, parcialidad e indefensión.

Respecto al alegato de incompetencia del funcionario, señala que se sustanció y se expidió el acto administrativo por un funcionario que no era el Inspector del Trabajo, que además no actuó por delegación ni de ninguna otra forma. Que de conformidad con lo previsto en el artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo, corresponde al titular de la Inspectoría del Trabajo no sólo recibir la solicitud de reenganche sino además abrir la articulación probatoria y decidir dicha solicitud.

Asimismo indica, que se viola el artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo, por cuanto corresponde únicamente al titular de la Inspectoría del Trabajo, revisar las condiciones de admisibilidad de la solicitud interpuesta; viola igualmente el artículo 455 ejusdem, por cuanto corresponde al Inspector del Trabajo abrir la articulación probatoria que alude el dispositivo apuntado; viola además el artículo 456 de la Ley Orgánica del Trabajo, por cuanto es al titular del Órgano Administrativo dictar la decisión respectiva; señalando finalmente el apoderado actor, la violación de los numerales 5 y 7 del artículo 18 de Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues no se encuentra acreditada en el expediente la condición del funcionario que revisa las condiciones de admisibilidad de la solicitud y, de igual manera, sobre la clausura del procedimiento.

Por otra parte, sostiene el apoderado actor, que el acto administrativo impugnado adolece del vicio de falso supuesto, visto que la incompetencia del funcionario constituye un vicio de mérito afectando en su causa el acto administrativo atacado.

Aduce, que el acto impugnado está viciado por abuso y desviación de poder, por cuanto en el procedimiento tramitado por la Inspectoría del Trabajo su representada probó las condiciones de extinción de la relación de trabajo y en modo alguno el Inspector del Trabajo señaló que era prudencial para la recurrente tramitar un procedimiento de calificación de despido. Que las circunstancias apuntadas determinan que un funcionario hace uso desmedido de las atribuciones que la Ley dispone para el Inspector del Trabajo, al ordenarse el reenganche del solicitante e imponerle a la empresa accionada la obligación de satisfacer las prestaciones a éste, sin dar oportunidad alguna a la parte accionada, subordinándola a los intereses del reclamante.

Indica, que el Inspector del Trabajo desconoció el principio de legalidad sustancial, ya que ninguna norma legal le autorizaba a declarar fueros o inamovilidades, consecuencia directa de la protección especial del Estado a que aluden los artículos 454, 455 y 456 de la Ley Orgánica del Trabajo, principio constitucionalizado en los términos que señala el dispositivo técnico del artículo 137 de la Carta Magna.

Insiste, en que el Inspector del Trabajo al dictar la providencia administrativa impugnada, violó las normas contenidas en los artículos 94, literal b, de la Ley Orgánica del Trabajo y 42, literal d, de su Reglamento.

Señala, que su representada demostró conforme a lo preceptuado en el artículo 98 de la Ley Orgánica del Trabajo y 46 de su Reglamento, literal b, que por causa ajena a la voluntad de las partes, “la incapacidad o inhabilitación permanente del trabajador para la ejecución de sus funciones (…)”, se extinguió y terminó la relación de trabajo.

Sostiene, que la solicitud formulada por el trabajador se refería a un procedimiento por Desmejora, y el Inspector del Trabajo cambió el tratamiento de dicha solicitud, señalando que se trataba de un despido y no de una desmejora.

Continúa señalando, que su defendida nunca tuvo la intención de despedir, trasladar o desmejorar al Sr. Fernández de su puesto de trabajo, sino que debido a causas de la relación de trabajo y procedimientos legales, al tener certeza de la incapacidad del trabajador para seguir laborando conformada por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (médico tratante), cumplió con lo señalado en los artículos 94 literal b de la Ley Orgánica del Trabajo, 98 eiusdem, y 42 literal d, de su Reglamento.

Por otra parte, sostiene el apoderado judicial de la recurrente que el acto administrativo impugnado está viciado por parcialidad e indefensión, conforme lo previsto en el artículo 30 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Que tal principio de imparcialidad preserva otro principio fundamental del proceso, cual es el principio de igualdad procesal; y el Inspector del Trabajo –a su decir- al dictar su auto de fecha 13 de noviembre de 2003, incumplió la obligación de imparcialidad que le imponía la ley, pues la parcialidad de la actividad administrativa desarrollada por ese funcionario se observa patentizada al desconocer “sin prurito” los alegatos probados en autos por la recurrente, que más si la extinción de una relación de trabajo por encontrarse el solicitante de reposo cumplidas 52 semanas.

Que la Providencia Administrativa impugnada está viciada de “parcialidad”, vicio que la hace anulable por aplicación del artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Finalmente, la empresa recurrente solicita la suspensión de efectos de la Providencia Administrativa N° 03-162, de fecha 13 de noviembre de 2003, dictada por la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro, de conformidad con el artículo 136 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, “(…) por cuanto su ejecución actualiza daños irreparables y de difícil reparación por la definitiva a (…) la empresa C.V.G PRODUCTOS FORESTALES DE ORIENTE C.A. (C.V.G PROFORCA) (…)”.

Fundamenta dicha solicitud en que la providencia impugnada causa un perjuicio económico a su representada, C.V.G. PROFORCA, e impone el cumplimiento de prestaciones económicas a esta empresa, sin la ocurrencia de un procedimiento justo y apegado a la ley. Que ciertamente la ejecución conllevaría necesariamente no sólo el pago de salarios a favor del Sr. Rafael Fernández, sino también el pago de todos los beneficios prestaciones, bonificaciones, conceptos y demás prestaciones pecuniarias derivadas de una “supuesta” condición de trabajador.

Asimismo, agrega el apoderado judicial de la empresa recurrente, que no se trata sólo del aspecto económico y financiero que podría desencadenar la forzada ejecución del acto administrativo atacado. Que aún explicando la presencia del trabajador Rafael Ramón Fernández con la orden impartida por un funcionario, es conocido ampliamente en la comunidad de trabajo, la conducta desplegada por dicho trabajador de no prestar servicios para su representada por razones de enfermedad que adolece, lo cual amerita reposo médico consecutivo que exceden las 52 semanas.

Que en el presente caso, hay elementos suficientes que permiten a la Corte suspender los efectos de la Providencia Administrativa impugnada de conformidad con el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y así solicita sea declarado.

-II-
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

Mediante decisión de fecha 14 de mayo de 2004, el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Estado Bolívar, declaró su incompetencia para conocer del caso de autos, en aplicación del criterio vinculante establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 20 de noviembre de 2002, relativo a la competencia de los recursos de nulidad contra providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo y, en consecuencia, declinó la competencia en esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

-III-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE

Siendo la oportunidad para pronunciarse acerca del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos contra el acto administrativo impugnado, esta Corte considera necesario entrar a revisar su competencia para conocer del presente caso, para lo cual pasa a realizar las siguientes precisiones:

En este sentido se observa, que la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia por sentencia del 2 de marzo de 2005, caso: Universidad Nacional Abierta, determinó que jurisdicción y a que nivel se es competente para conocer de casos como el de autos, verbigracia:

“(…) Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara”.

En efecto, los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa no son sólo aquellos que ostentan esa denominación (la llamada jurisdicción contencioso administrativa ‘ordinaria’), a saber, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, Tribunales Superiores Contencioso Administrativos y Tribunales Contencioso Administrativos especializados. También los demás tribunales de la República, al conocer de impugnaciones contra determinado tipo de actos administrativos por expresos mandatos de las leyes correspondientes, actúan en esas causas como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (‘especial’, si se quiere). Y ello no resulta contrario a lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino que obedecerá en todo caso, a que por razones de política judicial (afinidad de la materia, especialidad del órgano judicial, entre otras), se haya optado por la decisión de asignar una competencia específica y de esencia contencioso administrativa, a un tribunal cuya competencia fundamental se inscriba dentro de la jurisdicción ordinaria. Pero en tales casos, los referidos tribunales actuarán como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, independientemente de su denominación, competencia fundamental o ubicación en la distribución de los tribunales de acuerdo con su ámbito material de competencia.

Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.

Conforme a la doctrina expuesta -léase sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional-, en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide (…)”. (Resaltado, subrayado e incisos de esta Corte).

Como se observa de la sentencia destacada, la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República Bolivariana de Venezuela, determinó que en aquellos casos en que se demande en nulidad las Providencias Administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo ubicadas en regiones distintas a la Capital, serán competentes en primera instancia, en razón de los principios de acceso a la justicia, celeridad en la misma y universalidad de control, los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos de la Circunscripción Judicial que corresponda.

Sobre el mismo punto, y en atención al criterio brindado por la Sala Plena del Máximo Tribunal, tuvo oportunidad de pronunciarse esta Corte con Ponencia Conjunta, en sentencia de fecha 28 de abril de 2005, registrada bajo el N° 193, caso: Proagro Compañía Anónima, al tenor siguiente:

“(…) De modo que entiende esta Corte que los órganos del contencioso administrativo competentes para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo de todo el país corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, incluso los ubicados en la región capital, tal como lo sostuvo el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa en reciente decisión de 21 de abril de 2005, en el caso Laboratorios Ponce, C.A., en el cual se remitió el expediente al Juzgado Superior Distribuidor de la Región Capital.

Ahora bien, en casos como el de autos, hubo una declinatoria de competencia a esta Corte por parte del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, y en virtud de los criterios antes expuestos le corresponde conocer al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte con sede en Valencia (estado Carabobo) que conoce de los asuntos contencioso-administrativos en los estados Yaracuy, Cojedes, Carabobo y Municipio Silva del Estado Falcón, y así se declara.

De tal modo que lo que aconseja la prudencia judicial es remitir el expediente al mencionado Juzgado para que asuma la competencia y le de el trámite correspondiente a la pretensión nulificatoria, de conformidad con el presente fallo y la sentencia de la Sala Plena antes aludida, y así se declara (…)”. (Resaltado de esta Corte).

Ahora bien, en el presente caso se observa que se está ante un recurso de nulidad incoado conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Providencia Administrativa N° 03-162, de fecha 13 de noviembre de 2003, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE LA ZONA DEL HIERRO DEL ESTADO BOLÍVAR, por lo que en aplicación del criterio sentado por la Sala Plena del Máximo Tribunal, parcialmente transcrito, esta Corte concluye que en el caso de autos resulta competente para conocer en primera instancia del recurso de nulidad interpuesto, Juzgado Superior Primero Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y el Adolescente y Contencioso Administrativo del Estado Bolívar. Así se decide.

En consecuencia, visto el alcance que a nivel de competencia territorial tiene la decisión de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo entiende, que una vez regulada la competencia por el Tribunal Superior, como lo es el Tribunal Supremo de Justicia, tal decisión debe ser acatada sin que sea necesario solicitar la regulación de competencia con fundamento en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil y sin que ello implique, a criterio de este órgano jurisdiccional, la procedencia de la sanción “error jurídico inexcusable” (véase al respecto sentencia N° 01878 del 20/10/04 SPA/TSJ), pues tal como lo ha afirmado el Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Social: “(…) cuando la competencia esté regulada definitivamente por un Tribunal Superior, los Tribunales inferiores debe acatar dicha decisión (...)” (SCS/ TSJ/sentencia N° RG0077 del 20/02/03).

DE LA MEDIDA CAUTELAR

Observa este órgano colegiado que en el caso sub-examine, la sociedad recurrente en nulidad, ha solicitado una medida de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado de conformidad con el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, lo que obliga a esta Corte a plantearse el aspecto sobre el alcance de la facultad de los órganos jurisdiccionales con competencia nacional, como esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para acordar medidas cautelares, no obstante la regulación de competencia efectuada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en la antes citada sentencia del 5 de abril de 2005.

En este punto importa en primer término precisar el ámbito material de la jurisdicción contencioso administrativa, cual es conforme al articulo 259 de la Carta Magna, los actos administrativos de efectos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; la condena al pago de sumas de dinero; la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; los reclamos por la prestación de servicios públicos y el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa; es precisamente este reestablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la actividad administrativa, lo que interesa a los fines del pronunciamiento de la decisión que más adelante explanaremos.

Importando a los fines de dicha decisión, invocar la incorporación hecha por la doctrina y la jurisprudencia de la justicia cautelar al derecho a la tutela judicial efectiva, lo que ha motivado al legislador español a afirmar que la adopción de medidas cautelares “(…) no debe contemplarse como una excepción, sino como una facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario (…)” (Véase Exposición de Motivos Ley Española de la Jurisdicción Contencioso Administrativo Nº 29/1998 de 13/7/1998). De allí que la efectividad que se predica respecto a la tutela judicial efectiva, reclama una reinterpretación por parte de los órganos jurisdiccionales de las facultades del juez con potestad jurisdiccional, para acordar medidas cautelares que aseguren la eficacia de la sentencia de fondo, obviamente dentro del respeto a los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, conforme lo ha delineado la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal. Dentro de este orden de ideas, esta Corte observa que mucho se ha discutido si puede un juez conocer de una pretensión cautelar aun cuando se considere incompetente. El problema no es nuevo, y ofrece soluciones encontradas en el Derecho venezolano. Es tradicional la afirmación según la cual “el juez competente para la cautelar es el mismo juez del juicio principal”, en razón de una supuesta “accesoriedad” de las cautelas con respecto a éste. Sin embargo, tal modo de razonar no resulta compatible con una exigencia fundamental postulada en nuestra Constitución, esto es, la tutela judicial efectiva, contenida en el artículo 26 de nuestra Carta Fundamental (“Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente”).

Ahora bien, nos preguntamos cual es el impacto de este mandato constitucional sobre el justiciable o más genéricamente sobre los ciudadanos, ese inefable ser sin rostro en los expedientes judiciales, ese “justiciable de a pie”, a quien para nada le interesa las discusiones doctrinarias y hasta las jurisprudenciales sobre quien debe decidir sus asuntos, lo importante es que muchos de ellos llevan años con una demanda de nulidad que ni siquiera ha sido admitida, y desafortunadamente las migraciones procesales frecuentes en nuestros tribunales, han hecho que las causas -en algunos casos - vayan y vengan de un tribunal a otro durante largos periodos, y, lo que resulta peor todavía sin obtener respuesta. Realidad social que nos lleva a afirmar que el modelo de Estado Social de Derecho y de Justicia sólo dejará de ser vacío en la medida en que los operadores de justicia vivifiquen su contenido, y la Constitución dejará de ser un simple papel cuando sus operadores asuman un rol activo y decisivo, aun cuando pueda catalogarse de osadía.

Consciente de lo anterior y de la realidad de la práctica forense en nuestro país, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo aspira con la presente decisión abrir el espacio para la discusión, que nos permita alcanzar una forma más “efectiva” de administrar justicia, sin temor a equivocarnos con nuestra propuesta y reconociendo las normales debilidades propias de la tesis novedosa y que darán origen a múltiples cuestionamientos; no obstante, para este Órgano Jurisdiccional, lo importante es darle respuesta “oportuna” (con la “relatividad” que ello implica en los procesos judiciales) a ese ciudadano que “espera justicia”, por cuanto resulta contradictorio y altamente preocupante que mientras nuestra Constitución postula una justicia “breve, expedita y sencilla”, existan personas que tienen más de cinco años (los mismos de la vigencia constitucional) para que se les admita su pretensión y el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la tutela cautelar que se supone “urgente”.

Si existe sólo la posibilidad de que esta Corte Primera, preocupada por tal situación, pueda dar esa respuesta, entonces los jueces que la conformamos estaremos satisfechos, por cuanto estaremos cumpliendo con nuestra misión: el impartir justicia.

Sobre la base de esta preocupación, y en aras de salvaguardar los derechos y valores que nuestra Constitución postula (sobre todo en lo referido a la celeridad de la justicia, y la tutela judicial efectiva), pasa esta Corte a afirmar que el juez con potestad jurisdiccional se encuentra legitimado para acordar medidas cautelares, no obstante que se encuentre dentro de un supuesto de incompetencia por el territorio.

Afirmación de esta Corte que encuentra fundamento en lo siguiente: i) la jurisdicción y la competencia con relación a la “admisión de la pretensión” y el pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada; ii) la admisión de la pretensión principal a los efectos de la existencia del proceso y en consecuencia la admisibilidad de la cautela solicitada; y, iii) el conocimiento de los mecanismos de impugnación que se proponga contra el Decreto cautelar. (Véase explicación detallada del asunto en sentencia de esta Corte recaída en el caso Proagro –supra identificado-).

En suma, esta Corte en su Ponencia Conjunta –caso Proagro- concluyó que: Un juez puede decretar medidas cautelares aunque, posteriormente, decline la competencia. Esto se ve claramente cuando se constata que las medidas cautelares no constituyen un pronunciamiento sobre el fondo, ni tiene porqué afectarlo (salvo sus efectos preventivos o instrumentales), y además cumplen cabal y concretamente la exigencia de tutela judicial efectiva que el artículo 26 constitucional ordena enfáticamente.

Tal conclusión, obedece a que la competencia de que trata el asunto de autos es una competencia territorial donde no existe la obligación de orden público de declararla sino que opera como excepción o defensa del demandado, es decir, mientras la competencia por la materia es de orden público, la competencia territorial es disponible por las partes, pudiendo éstas mediante la figura de la sumisión expresa o tácita someterse al imperio de un tribunal diferente del llamado territorialmente a conocer del asunto.

Siendo eso así, surge otro aspecto más complejo de visualizar, la posibilidad de que el juez admita preliminarmente la pretensión aunque luego declare su incompetencia. Si el razonamiento supra mencionado es válido, se observa inmediatamente que el juez incompetente produce actos jurídicos válidos, y la admisión de la pretensión es un acto esencialmente jurisdiccional para lo cual lo único que se requiere es la jurisdicción. Ello explica que un juez incompetente “admita” una pretensión de carácter laboral, o que el juez incompetente de amparo admita tal pretensión e, incluso, resuelva el mérito del asunto con la obligación de someter su decisión al juez efectivamente competente.

Asimismo, no puede inobservarse que el acto de admisión de la pretensión sólo le da entrada (del latín mittere), que de ninguna manera implica un juicio sobre su mérito. Ahora bien, el juicio de “admisión” sólo permite que el asunto planteado pase a la etapa de conocimiento (cognición procesal), y a la fase de decisión. No implica, en modo alguno, un pronunciamiento sobre el mérito de la pretensión misma.

Esto explica que el juicio de admisibilidad se realiza al inicio del proceso y, muy excepcionalmente, en cualquier otra etapa del proceso, mientras que el juicio de procedencia se realiza, por regla general, en la sentencia de mérito, y muy excepcionalmente in limine litis en cuyo caso recibe el nombre de juicio de improponibilidad. (Véase una vez más sentencia Proagro dictada por esta Corte el 28 de abril de 2005).

RESPECTO DE LOS MECANISMOS DE IMPUGNACIÓN

Uno de los aspectos más difíciles de resolver es la situación que se presenta con respecto de los mecanismos de impugnación, pues, el pronunciamiento sobre la cautela da derecho a los justiciables a impugnarlo, y si el expediente es remitido a un tribunal inferior, se vería en la difícil situación de una apelación u oposición de una cautela dictada por la Corte pero, la tramitación del juicio principal estaría en una instancia inferior.

No hay dudas de que tales mecanismos de impugnación no podrán ser oídas y menos decididas por los tribunales inferiores a esta Corte sino por la Corte misma, en consecuencia, a los efectos procesales pueden disponerse las siguientes reglas conforme lo permite el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil:

a) Decretada o negada una medida cautelar, la remisión del expediente principal al tribunal diferido sólo podrá realizarse una vez que transcurran los lapsos de impugnación los cuales se computarán a partir de la notificación que se haga tanto de la remisión del expediente como del Decreto pronunciado. Si la medida no es impugnada se realizará la remisión del expediente, y si es impugnada se procederá como se indica:

b) Si la medida es objeto de apelación, el Juzgado de sustanciación deberá formar expediente separado y debidamente certificado con inserción de libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, todo lo cual deberá remitirse a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; y,

c) Si la medida es innominada o amparo cautelar y es impugnada, el Juzgado de sustanciación deberá abrir cuaderno separado de medida con inserción certificada de las mismas documentales referidas y tramitar la incidencia de oposición, debiendo remitir el expediente al ponente respectivo a los efectos de la decisión correspondiente. Esta decisión, a su vez, podrá ser objeto de apelación para ante la Sala Político Administrativa.

Sobre lo expuesto, resulta pertinente pasar a revisar –provisionalmente- los requisitos de admisibilidad de la pretensión de autos, a saber:

REVISIÓN PROVISIONAL DE LA ADMISIBILIDAD
Y DECISIONES CAUTELARES

De conformidad con lo expuesto, esta Corte pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la pretensión principal de nulidad, con el objeto de examinar la solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo.

En efecto establece el párrafo 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela que:

“Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recursos es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada”. (Negrillas de esta Corte).

En ese sentido, no observa este Órgano Colegiado que el recurso bajo análisis presente alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en la norma in refero, en consecuencia, se ADMITE provisionalmente el mismo cuanto ha lugar en derecho, resultando pertinente señalar que el análisis de la admisibilidad efectuado en este fallo, debe dejar a salvo la posibilidad si, sobrevenidamente, se configura alguno de los motivos de inadmisibilidad por efecto de la remisión de los antecedentes administrativos del caso y del juicio que pueda realizar el juez diferido. Así se declara.

DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS

Esta Corte ya ha señalado en distintas oportunidades que las medidas cautelares deben cumplir con unos requisitos específicos de admisibilidad, a saber: (i) la existencia de un juicio de nulidad previamente admitido, (ii) la ponderación de los intereses generales, y (iii) el análisis del principio de proporcionalidad.

En cuanto al primero de los requisitos, no hay dudas de que en el caso de autos se pretende la nulidad de una providencia administrativa emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE LA ZONA DEL HIERRO DEL ESTADO BOLÍVAR, pretensión esta que ha sido debidamente admitida en el cuerpo de esta decisión; por otro lado, no se aprecia que se afecte con la suspensión solicitada ningún interés social o general, y en cuanto al principio de proporcionalidad se observa que, el principio de proporcionalidad implica hacer un análisis de los intereses en juego, es decir, las respectivas posiciones de los sujetos involucrados en la pretensión cautelar. Con respecto del trabajador afectado, la cautelar de suspensión de efecto “diferirá” su reincorporación al trabajo (en caso de haber sido separado del cargo) y los eventuales daños se resarcirán mediante el pago de los salarios dejados de percibir, de modo que la “ejecución del fallo” y los “eventuales perjuicios” que cause el proceso podrán ser resarcidos por un mandato expreso del legislador del trabajo al prever al pago de salarios dejados de percibir. Con respecto del patrono, solicitante de la medida, en caso de resultar vencido en el juicio deberá cumplir con la providencia administrativa y pagar a título de sanción el pago de los salarios dejados de percibir; en cambio, de resultar victorioso en la contienda y no haber suspendido el acto, significa que se vería forzado a cumplir con un acto administrativo cuya validez está siendo cuestionada en juicio, y mantendría con el trabajador una relación jurídica irregular durante la tramitación del proceso, además que se vería forzado a cancelar unos “salarios dejados de percibir” cuyo reintegro o recuperación será altamente difícil como lo muestra la experiencia común de quienes conocemos la realidad del mercado laboral.

De modo que, en el análisis del principio de proporcionalidad de la cautela, aconseja darle entrada (admitir) a la petición para analizar de seguidas, el cumplimiento de sus requisitos de procedencia.

En este sentido, de la redacción de la norma contenida en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se aprecia:

1.- Contenido específico o determinado: la cautelar así prevista sólo está dirigida a la “suspensión” de los efectos de un acto administrativo, esto es, enerva la eficacia del acto (su ejecutabilidad) pero no afecta la validez del mismo que constituye la pretensión deducida en el juicio principal. Al tratarse de una medida cautelar típica significa que no es posible la aplicación residual del Código de Procedimiento Civil (medidas innominadas) para pedir, en los juicios de nulidad, la suspensión de los efectos del acto, pero, la cautelar innominada se hace necesaria frente a la necesidad de prevención de otras conductas lesivas, mediante órdenes positivas (autorización) o mandatos generales negativos (prohibición).

Con esto quiere dejar asentado esta Corte que resulta inadmisible una pretensión cautelar innominada con la finalidad de suspender los efectos de un acto administrativo en los juicios de nulidad, pues, el texto procesal civil que las prevé sólo se aplica de manera residual o supletorio, debiendo los justiciables hacer su solicitud sobre la base de la cautelar típica y especial consagrada en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, o extraordinariamente, cuando estén amenazados derechos o garantías constitucionales, solicitar la protección constitucional cautelar de amparo.

2.- Requisito de admisibilidad especial: que el acto cuya eficacia pretende enervarse hubiese sido demandado en nulidad, y además que el juicio nulificatorio haya sido admitido por el órgano que conoce de la pretensión.

3.- Requisitos de procedencia: se exige un “periculum in mora específico”, esto es, a diferencia de las medidas cautelares típicas cuyo periculum in mora se concreta en la “infructuosidad del fallo” que debe dictarse en el procedimiento principal, en la cautelar típica de suspensión de efectos requiere que el periculo que consiste en un “perjuicio irreparable” o de “difícil reparación”, esto trae como consecuencia que esta cautela especial no se fundamenta en la futura “ejecución del fallo” sino evitar que durante el proceso ocurran unos perjuicios que la definitiva no pueda reparar, e incluso que esos perjuicios sean de difícil reparación.

Para esta cautela también se requiere que el juzgador analice su “adecuación” y “pertinencia”, de allí que el legislador haya establecido como cualificante de la decisión que la Corte debe tener “en cuenta las circunstancia del caso”.

Desde luego que, en casos como el de autos, debe constatarse el cumplimiento de los señalados requisitos de procedencia de la cautelar típica solicitada: (i) el fumus boni iuris; y (b) el periculum in mora específico.

El primero de ellos, el fumus boni iuris, es definido por la doctrina científica venezolana como la presunción grave del derecho que se reclama (Pedro Alid ZOPPI. “Providencias Cautelares en el nuevo Código de Procedimiento Civil venezolano”. Vadell Hermanos Editores. Valencia, 1988. Pág. 16). Se trata de una posición jurídica que merece tutela prima facie, y se conecta con la legitimación que tiene el recurrente para solicitar la nulidad y para pedir la protección cautelar.
Conforme a ello, basta que el peticionario de la medida sea destinatario del acto para verse en la posición jurídica, evidenciando un interés jurídico y una cualidad suficiente no sólo para retar la legalidad del acto sino también para invocar la protección cautelar como medio de tutela judicial efectiva.

En el caso de marras, se verifica que la providencia administrativa Nº 03-162, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE LA ZONA DEL HIERRO DEL ESTADO BOLÍVAR, se dirige en contra de la sociedad PRODUCTOS FORESTALES DE ORIENTE, C.A., (C.V.G PROFORCA), parte actora en el presente juicio, por cuanto dicho acto administrativo ordenó de manera directa a esa empresa, el reenganche del ciudadano Rafael Ramón Fernández, y condenó al mismo al pago de salarios caídos. Además, puede apreciarse que el peticionante tiene interés jurídico y cualidad suficiente para invocar la protección cautelar (verificación del fumus boni iuris).

En el caso sub examine se observa que la empresa recurrente solicita la medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado “( por cuanto su ejecución actualiza daños irreparables y de difícil reparación por la definitiva a mi representada, la empresa C.V.G. PRODUCTORES FORESTALES DE ORIENTE C.A. (C.V.G. PROFORCA) (…)”.

Asimismo, fundamenta dicha suspensión de efectos en que “(…) la providencia causa un perjuicio económico a la C.V.G. PRORCA (sic), e impone el cumplimiento de prestaciones económicas a esta empresa, sin la ocurrencia de un procedimiento justo y apegado a la Ley. Ciertamente la ejecución traería necesariamente consigo (sic) no solo (sic) el pago de los salarios a favor del Sr. Rafael Fernández, sino también el pago de todos los beneficios prestaciones, bonificaciones, conceptos y demás prestaciones pecuniarias derivadas de una supuesta condición de trabajador (…)”.

Continua señalando que: “(…) No se trata (…) del sol (sic) aspecto económico y financiero que podría desencadenar la forzada ejecución del acto administrativo atacado. Aún explicando la presencia del Sr. Rafael Fernández, con la orden impartida por un funcionario, es conocido ampliamente en la comunidad de trabajo la conducta desplegada por él de no prestar servicios para mi representada por razones de enfermedad que adolece, lo cual amerita que el Sr. Fernández se encuentra en reposo médico consecutivo que exceden de 52 semanas (…)”.

Respecto al periculum in mora este Órgano Jurisdiccional estima que de permitirse la ejecución inmediata de la providencia administrativa impugnada, la empresa deberá cancelar una sanción consistente en el pago de salarios caídos que representan una cantidad de dinero que de resultar victoriosa en la definitiva sería de difícil recuperación; siendo así, se concluye se configura el segundo requisito de procedencia de las medidas cautelares. Así se decide.

Por las razones precedentemente expuestas esta Corte declara PROCEDENTE la solicitud cautelar solicitada, toda vez que se constataron cada uno de los requisitos de procedencia de la medida cautelar típica solicitada, razón por la cual se ORDENA la suspensión de los efectos del acto contenido en la Providencia Administrativa N° 03-162, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE LA ZONA DEL HIERRO DEL ESTADO BOLÍVAR, que ordenó la reincorporación del ciudadano Rafael Ramón Fernández y el pago de los salarios caídos. Así se declara.

En este punto, si bien correspondería fijar la caución que debiera prestar la empresa recurrente como consecuencia de la declaratoria de la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, conforme al artículo 21 párrafo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, debe atenderse a lo señalado por esta Corte en sentencia del 5 de mayo de 2005, caso: sociedad mercantil Tropigas, S.A.C.A., al tenor siguiente:

“(…) Para un análisis de la situación debe esta Corte advertir que la exigencia de la caución, postulada en la ley, es para ‘garantizar las resultas del juicio’, pero, en materia de nulidad de providencias administrativas ¿cuál es el resultado que la caución tiende a garantizar? La naturaleza de la sentencia que se dicta en las pretensiones de nulidad de estos actos administrativos (emanados de la Inspectoría del Trabajo) es de mera declaración, es decir, no comporta fines patrimoniales, ni se discute cantidades de dinero. De modo que mal puede ‘garantizarse’ las resultas del juicio con una cantidad de dinero, cuando el juicio mismo no comporta pago dinerario alguno. Pudiera creerse que el aspecto patrimonial está constituido por los ‘salarios dejados de percibir’ (que efectivamente ordena la providencia impugnada) pero, se trata de un efecto del acto administrativo y no de la sentencia de nulidad.

Por otro lado, ¿de qué manera se garantizaría las resultas del juicio de nulidad? ¿Podrá la Corte ordenar el pago de los salarios dejados de percibir sobre la caución consignada?, ¿Conoce el juez contencioso-administrativo de las discusiones patrimoniales derivados de la providencia administrativa?

La respuesta es negativa, pues si el trabajador discute el monto de los salarios caídos, son los tribunales laborales los llamados a decidir tal controversia. De modo que la exigencia de la caución para ‘garantizar las resultas del juicio’ en materia de inamovilidad no tiene sentido.

De igual modo, otra dificultad se presenta en casos como el presente: ¿cuáles parámetros utilizaría el juez contencioso administrativo para fijar la caución? La respuesta sería también negativa, pues salvo los salarios dejados de percibir no existe ningún otro elemento de patrimonialidad que justifique tal exigencia legal, para casos como el que se analiza.

Esto no quiere decir que la exigencia de caución no sea viable en otro tipo de actos administrativos como serían, por ejemplo, los casos de multas y sanciones pecuniarias, ordenes de demolición de infraestructuras, pago de prestaciones dinerarias, etc., donde existe un elemento patrimonial discernible y ejecutable por los jueces contencioso-administrativos. Pero, en los casos, por ejemplo de querella funcionarial donde se solicita la suspensión de un acto de retiro o destitución, o en casos como el presente donde se solicita la suspensión de una providencia administrativa de un Inspector del Trabajo, la exigencia de la caución se revela como inoperante.

En conclusión, esta Corte considera que la norma contenida en el artículo 21.21 en cuanto a la exigencia de la caución para pretender la suspensión de los efectos del acto, resulta inaplicable en los supuestos de nulidad de actos emanados de la Inspectoría del Trabajo, lo cual no quiere decir que no pueda ser aplicado a otros supuestos, como sería el caso de multas u otras sanciones pecuniarias administrativas, o que el acto tenga un reflejo directo en el patrimonio y sea evaluable en dinero, y así se decide (…)”. (Resaltado de esta Corte).

Sobre la tesis expuesta, la cual constituye Doctrina de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, se releva a la sociedad mercantil PRODUCTOS FORESTALES DE ORIENTE, C.A., (C.V.G PROFORCA), de la obligación de prestar caución conforme al artículo 21 párrafo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.
-IV-
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- ADMITE provisionalmente el recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, por el abogado el abogado RONALD ZURITA, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil PRODUCTOS FORESTALES DE ORIENTE, C.A., (C.V.G PROFORCA), identificada anteriormente, contra la Providencia Administrativa N° 03-162 de fecha 13 de noviembre de 2003, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE LA ZONA DEL HIERRO, que ordenó el reenganche y pago de los salarios caídos del ciudadano Rafael Ramón Fernández.

2.- PROCEDENTE la solicitud cautelar de suspensión de efectos interpuesta por la empresa recurrente, en consecuencia, se ORDENA la suspensión de los efectos del acto contenido en la Providencia Administrativa distinguida con el N° 03-162, de fecha 13 de noviembre de 2003, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos del ciudadano Rafael Ramón Fernández.

3.- Se RELEVA a la sociedad mercantil PRODUCTOS FORESTALES DE ORIENTE, C.A., (C.V.G PROFORCA), de la obligación de prestar caución conforme al artículo 21 párrafo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

4.- REMÍTASE el presente expediente al Juzgado Superior Primero Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y el Adolescente y Contencioso Administrativo del Estado Bolívar, para que asuma la competencia en virtud de la nueva doctrina de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia n° 9/2005, de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), la sentencia SPATSJ 2005/1.843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.), y la presente decisión.

Se advierte al Juzgado de Sustanciación de esta Corte que la remisión ordenada deberá cumplirse una vez transcurridos los lapsos de apelación, y en caso de impugnación deberá abrir cuaderno separado certificado con inserción del libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, a los fines consiguientes.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los treinta (30) días del mes de junio de dos mil cuatro (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.



La Juez Presidenta,


TRINA OMAIRA ZURITA

El Juez Vicepresidente,


OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Ponente



El Juez,


RAFAEL ORTIZ-ORTIZ

La Secretaria Temporal,


MORELLA REINA HERNANDEZ

Exp. N° AP42-N-2004-000506.-
OEPE/16.-
En la misma fecha treinta (30) de junio de dos mil cinco (2005), siendo las dos horas y dieciocho minutos de la tarde (02:18 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000590.


La Secretaria Temporal