JUEZ PONENTE: RAFAEL ORTIZ-ORTIZ EXPEDIENTE Nº AP42-N-2004-001115 - I – NARRATIVA Se inició el presente procedimiento por demanda presentada el 9 de noviembre de 2004, ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, por el abogado Carlos Malaver Tossut, inscrito en el Inpreabogado bajo el n° 20.149, procediendo con el caracter de apoderado judicial de la sociedad mercantil CONSTRUCCIONES GOBBO & COIN, C.A., inscrita en el Registro de Comercio que llevó el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, en fecha 12 de marzo de 1973, bajo el n° 279, Tomo 3; contentiva de pretensión de nulidad de la Providencia administrativa n° 04-287 de fecha 30 de agosto de 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN PUERTO ORDAZ ZONA DEL HIERRO ESTADO BOLÍVAR, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por los ciudadanos NEHOMAR LÓPEZ, JUVENAL GARCÍA Y JHONNY VELÁSQUEZ, mayores de edad y titulares de la cédula de identidad números 16.025.248, 11.446.046 y 12.650.193, respectivamente. De igual modo contiene solicitud de suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado. En fecha 11 de noviembre de 2004, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a los fines de que esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo decidiera acerca de la admisibilidad y la procedencia de la cautelar solicitada. Reconstituida la Corte por la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, la misma quedo conformada de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Jueza-Presidenta; OSCAR PIÑATE ESPIDEL, Juez Vice-Presidente, y RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez. Por auto de fecha 31 de mayo de 2005, se reasignó la ponencia a quien con tal caracter suscribe la presente decisión. Analizadas como han sido las actas que conforman el presente expediente, se pasa a decidir con base en la argumentación siguiente: - II - DETERMINACIÓN PRELIMINAR DE LA PRETENSIÓN NULIFICATORIA La pretensión nulificatoria se dirige contra la Providencia administrativa n° 04-287 de fecha 30 de agosto de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo en Puerto Ordaz Zona del Hierro Estado Bolívar, órgano integrante del Ministerio del Trabajo. Esta providencia declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de los ciudadanos Nehomar López, Juvenal García y Jhonny Velásquez, titulares de las cédulas de identidad números 12.650.193, 11.446.046 y 16.025.248, contra la empresa hoy demandante en nulidad. Para fundamentar su pretensión, la sociedad de comercio Construcciones Gobbo & Coin, C.A, parte demandante en este procedimiento, denuncia como vicios del acto: a) “incompetencia manifiesta de los funcionarios que expiden todos los actos administrativos de impulso, intimación, transmisión, dirección, resolutorios y de documentación”, b) “parcialidad e indefensión”, c) falso supuesto, d) ausencia de base legal y, e) abuso de poder, de lo cual se logra extraer el siguiente argumento: En relación a la incompetencia del funcionario que expide los actos administrativos de impulso, intimación, transmisión, dirección, resolutorios y de documentación, señala lo siguiente: Digo, en esta oportunidad, que la Providencia Nro. 04-287 de fecha 30 de agosto de 2004, se encuentra inficionada de nulidad, por cuanto todos y cada uno de los actos del procedimiento que le da origen, fueron sustanciados y decididos por funcionarios manifiestamente incompetentes. (…) Que la competencia para conocer sobre solicitudes de reenganche y pago de salarios caídos, admitirla, formular el interrogatorio, admitir las pruebas, fijar los actos de evacuación, presenciar su evacuación, clausurar el procedimiento, la tiene EXPRESAMENTE el Inspector del Trabajo. (…) Con arreglo a la preceptiva del artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo, corresponde al Inspector del Trabajo aplicar el derecho al caso. A dicho funcionario corresponde revisar las condiciones de admisión de la solicitud interpuesta, admitirla, abrir la articulación probatoria, recibir el interrogatorio, incorporar las pruebas en proceso de evacuación y decidir la solicitud. La admisión, acumulación, admisión y actos de evacuación de pruebas, fueron decididos por (supuestos) funcionarios que no son ni fueron, el Inspector del Trabajo. Por tanto, nulos absolutamente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. (…) Digo, con respecto a los actos del procedimiento, que los funcionarios que suscriben en los actos administrativos de impulso, intimación, transmisión, dirección, resolutorios y de documentación, admiten que no son el Inspector del Trabajo, admiten no actúan por delegación y no mencionan la norma de competencia que les permita actuar por el Inspector del Trabajo. (…) Aquí, un funcionario que no tiene la investidura de Inspector del Trabajo admite la solicitud. Un funcionario que no es el Inspector del Trabajo libra un cartel a la Empresa, emplazándola. Un funcionario que no es Inspector del Trabajo interroga a la reclamada. Un funcionario que no es Inspector del Trabajo modifica los plazos de pruebas, incluso el prefijado por otro funcionario incompetente. Un funcionario que no es Inspector del Trabajo sustancia, recibe e incorpora pruebas al expediente. Un funcionario que no es Inspector del Trabajo toma juramento a los testigos. Un funcionario que no es el Inspector del Trabajo clausura el procedimiento. (…) Que duda cabe, que se trata de actos absolutamente nulos. Las competencias que se apropian los supuestos funcionarios, son aquellas que la Ley Orgánica del Trabajo expresamente le atribuye al Inspector del Trabajo. Igualmente señala que la Providencia administrativa está viciada por parcialidad e indefensión, al respecto manifiesta: Como se recordará, las partes de procedimiento presentaron pruebas en fecha 01 de diciembre de 2003. Una funcionaria que no es Inspectora del Trabajo (la Abg. Pagola) las “admite” en fecha 30 de marzo de 2004 después de transcurridos cuatro (4) meses de la presentación de las pruebas en el expediente. En esa ocasión exhibe las pruebas en el procedimiento. Sin Notificación de la empresa accionada esa misma funcionaria fija la oportunidad de evacuación de las pruebas promovidas por la parte accionante sin notificar a la parte accionada; oficia a una institución bancaria requiriendo Informe, evacua testigos, acusa recibo de pruebas y las agrega al expediente; clausurando el procedimiento. Todos estos actos, sin notificarse a la empresa accionada CONSTRUCCIONES GOBBO COIN, C.A. Sin embargo, no sé porque razón (no se libraron notificaciones a las partes), siempre estuvo presente la parte accionante. La conducta desplegada por una funcionaria que admite y sustancia prueba sin notificar a la parte contra quién se pretende surta sus efectos, tiene el claro propósito de favorecer la posición de otra en el procedimiento. (…) No se le dio oportunidad a la empresa accionada, para ejercer la contradicción de las pruebas promovidas por la parte accionante. No se le dio la oportunidad a la empresa accionada para que ejerciera el control de las pruebas de su contraparte, que dispuso tramitar la funcionaria (manifiestamente incompetente) en el procedimiento. No se le dio oportunidad a la empresa accionada para ejercer el control y contradicción de las pruebas que fueron incorporadas al expediente. Todo lo anterior, por cuanto una funcionaria que no es el Inspector del Trabajo, SIN NOTIFICACIÓN DE LA EMPRESA ACCIONADA exhibió las pruebas y proveyó sobre ellas, expidiéndose después de cuatro (4) meses de ocurrida la presentación de los escritos de pruebas en el procedimiento. Prueba entonces la recurrente que la supuesta Inspectora del Trabajo no actuó con imparcialidad, conducta preexistente para la autoridad administrativa según se desprende de los artículos 30 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 12 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, al subordinar sin fundamento legal los intereses de la empresa accionada a los intereses de la reclamante, en el procedimiento, particularmente, en lo que a la actividad probatoria respecta. (…) Está afectado el acto administrativo de Indefensión, al no dársele oportunidad a la empresa accionada para ejercer el control y contradicción de las pruebas promovidas por la parte accionante. (…) No publicó la funcionaria (incompetente), las pruebas de la partes concluido como fue el plazo de promoción de pruebas, haciéndolo cuatro (4) meses después al expedirse en su auto de admisión (folio 53 y 54 respectivamente). No notifico de la admisión de las pruebas (29 de marzo de 2004), acto administrativo en la cual fija la oportunidad para la evacuación de las pruebas testimoniales y ordena requerir Informes a una Institución Bancaria. Esa conducta verdaderamente reprensible, perseguible y castigable, impidió a la parte accionada la contradicción y control de las pruebas promovidas por la parte accionante. (…) En consecuencia, la providencia administrativa atacada está viciada de Parcialidad e Indefensión, si se aprecia que, la Providencia N° 04-287 objeto de ataque, consintió y asume por eficaces, valora y sustenta su decisión con actos de procedimiento que vulneran el derecho de mi representada a la defensa y pruebas obtenidas en violación del debido proceso. En cuanto al “falso supuesto” alegado, en primer término lo fundamenta en la supuesta incompetencia del funcionario que expide los actos administrativos de impulso, intimación, transmisión, dirección, resolutorios y de documentación, argumentando lo siguiente: Los funcionarios que expiden en el decurso del procedimiento administrativo, no son ni fueron el Inspector del Trabajo de la Zona del hierro, ni de ninguna otra Inspectoría del Trabajo, ni actúan por delegación; omitido todo señalamiento del número y la fecha del virtual acto delegatorio que les confirió la competencia para actuar, si éste fuera el caso, en renovada infracción del inciso 7° de la invocada Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. (Sic) (…) Con arreglo al artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo, corresponde al Inspector del Trabajo, dictar todos los actos administrativos de impulso, intimación, transmisión, dirección, resolutorios y de documentación del expediente. Por tales razones, la causa del acto administrativo atacado se encuentra viciada. Efectivamente, la revisión de los supuestos de admisibilidad y clausurar el procedimiento efectuado por un funcionario incompetente, vicia la voluntad del órgano (la Inspectoría del Trabajo) por Falso Supuesto, visto que el funcionario actuó sin tener atribuida competencia para ello. De igual forma señala que incurre en el vicio denunciado la Inspectoría del Trabajo al señalar la existencia de la relación laboral entre los trabajadores y su representada, indicando lo siguiente: El falso supuesto que se denuncia en el presente acápite, se ubica en la declaración efectuada por la funcionaria cuando afirma en el particular CUARTO de la motiva (que) “..en atención a la totalidad de las pruebas incorporadas al procedimiento y valoradas consecuencialmente, se evidenció suficientemente para este Despacho la existencia de la relación laboral entre los trabajadores solicitantes JUVENAL GARCIA, JHONNY VELASQEZ y NEHOMAR LÓPEZ con la empresa solicitada CONSTRUCCIONES GOBBO & COIN, quedando esclarecida la traba de la litis y por ende queda firme la denuncia del despido invocado por los solicitantes; así mismo éste órgano administrativo constató que dichos solicitantes se encuadran dentro del amparo de la inamovilidad invocada..” (Sic) De modo alguno la funcionaría del Trabajo puede sostener que ha evidenciado la existencia de la vinculación invocada por los accionantes o firme la denuncia del despido, siempre que con semejante afirmación quiere decir que se probó el despido invocado. Sin duda, incurre en un Falso Supuesto. A la solución aportada en la Providencia atacada, necesariamente tendría la autoridad administrativa que fijar los hechos con las pruebas promovidas por los accionantes, admitidas en el auto de fecha 29 de marzo de 2004. Con las pruebas de los accionantes no puede fijar los hechos y darlos por probados. Carecen las pruebas de eficacia jurídica al violar el debido proceso y por tanto absolutamente nulas, atendiendo al precepto constitucional invocado en los precedentes de este memorial. En esa oportunidad (29.03.2004), como se ha dicho, una funcionaría publicó las pruebas promovidas, admitió la prueba documental, admitió la prueba de informes ordenando, oficiar a una Institución Bancaria y fijó día y hora de la admitida prueba testimonial. Pero también se ha dicho (y demostrado por la recurrente) que la expedición del referido auto, violentó el derecho a la defensa y el debido proceso, por cuanto fue expedido sin notificar a la recurrente, visto que se emite a cuatro (4) meses de presentarse las pruebas. En relación al vicio por ausencia de base legal, señala lo siguiente: Ninguna norma autoriza a la Inspectoría del Trabajo a decidir como lo hizo y por tanto nula, la Providencia atacada. Mediante “Auto de Elevación para Decisión” una funcionaría, decide dar por concluido el procedimiento. A su solo juicio, por cuanto se ha cumplido por ante ésta Instancia (sic) “..todos los lapsos y diligencias en el presente procedimiento de reenganche y pago de salarios caídos..” Se aprecia claramente, la Inspectoría del Trabajo consideró apropiada la conducta del funcionario (manifiestamente incompetente). Da por vencidos todos los plazos del expediente. Ninguna norma le autoriza a la funcionaria del “Auto de Elevación” a clausurar el procedimiento. La Abg. Pagola no es ni fue, Inspector del Trabajo. Por ello, carente de base legal el acto administrativo impugnado. Por ultimo manifiesta que la Providencia administrativa se encuentra viciada por abuso de poder, al respecto señala: Las múltiples deficiencias del procedimiento y el grotesco comportamiento de la funcionaria que “admite” y “sustancia” las pruebas, sin notificar a la empresa accionada (siempre estuvo presente la parte promoverte-accionante) dan cuenta del vicio denunciado: Abuso de Poder. El incumplimiento de primarias disposiciones contenidas en las normas rectoras del procedimiento (arts. 454, 455 y 456 de la Ley Orgánica del Trabajo), el consentir que se tramitaran las pruebas de la contraparte impidiendo a mi representada su contradicción y control y valorar las pruebas que se tramitan en ostensible indefensión (recuérdese el testigo-accionante evacuado por dicha funcionaria) determinan que un funcionario, hace uso desmedido de las atribuciones que la ley dispone para el Inspector del Trabajo para ordenar el reenganche de los accionantes, sin probarse los hechos que legitiman la decisión. No menos importante. Consentir el comportamiento de un funcionario manifiestamente incompetente, de “admitir” y “sustanciar” pruebas en el procedimiento fuera de todo plazo (sin notificar a la empresa accionada) y luego de evacuadas el mismo funcionario clausura el procedimiento evidencia un comportamiento inusitado del funcionario, que no reconoce ni la bases legales que rigen la actuación del Inspector del Trabajo ni sus limites, todo con un propósito: satisfacer las pretensiones de los reclamantes, sin contradictorio, para subordinar los intereses de mi representada a los intereses de los reclamantes. Tales circunstancias respaldan la tesis de la recurrente. Incurrió la Autoridad Administrativa en Abuso de Poder por cuanto que, además de no probar la autoridad administrativa las condiciones de la ley que legitimara su actuación (debe probar la vinculación y el despido de los accionantes), la suma de las omisiones, defectos e irregularidades que presentan los antecedentes y el alcance de tales, prueban el desmedido uso de las facultades que la ley le atribuye al funcionario que se expide en la providencia atacada. - III - DE LA SOLICITUD DE TUTELA CAUTELAR El recurrente solicita se suspendan los efectos de la Providencia administrativa recurrida, al respecto señala lo siguiente: De acuerdo con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia pido a ésta respetable Corte de lo Contencioso-Administrativo suspender los efectos del acto administrativo impugnado por cuanto su ejecución actualiza daños irreparables o de difícil reparación por la definitiva a mi representada. Por los efectos ejecutivos y ejecutorios de la providencia atacada, mi representada se encuentra obligada a ejecutar una orden de “reenganche” a favor de los accionantes Jhonny Velásquez, Juvenal García y Nehomar López. En términos prácticos, significa asignarles un puesto de trabajo y una importante suma de dinero a cada uno de ellos, discriminadas de antemano en la providencia impugnada, sin tener la condición de trabajadores subordinados de la empresa. - IV - DE LA COMPETENCIA Como se señaló anteriormente, la pretensión de nulidad se interpuso ante esta Corte, por lo que ésta se ve obligada a revisar su competencia para conocer la presente causa, en virtud de lo cual observa: Después de una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial que se inició con la sentencia Fetraeducación de la Sala Político Administrativa del hoy Tribunal Supremo de Justicia en 1980, continuó con el fallo Bamundi de la misma Sala en 1992, la Sala Constitucional estableció el criterio a seguir en los casos de pretensiones jurídicas contra la actividad e inactividad de las Inspectorías del Trabajo. En tal sentido, en la sentencia n° 2002/2862 de 20 de noviembre, dispuso: Con fundamento en la norma constitucional, y según el criterio orgánico, toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentra sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, y de conformidad con el criterio material, toda pretensión procesal cuyo fundamento sea una actuación –lato sensu– realizada en ejercicio de la función administrativa, con independencia de la naturaleza del órgano autor, compete ex Constitución a los tribunales contencioso-administrativos. Más adelante, la Sala concluyó en que el conocimiento “de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia”. Con respecto de las Inspectorías del Trabajo la Sala concluyó: Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República: (i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional – que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa. (ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal. (iii) De las demandas de amparo constitucional autónomo que se intenten contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, conocerán los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial correspondiente al lugar donde se produjo la supuesta lesión al derecho constitucional, y en segunda instancia, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Esta Corte considera pertinente agregar algunas consideraciones sobre su competencia para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo conociendo en materia de inamovilidad laboral: La creencia de que son los tribunales laborales los llamados a conocer de este tipo de pretensiones se sustenta sobre argumentos fácilmente desechables, porque ha existido un difundido error en considerar que los “actos” de las Inspectorías del Trabajo tienen una naturaleza “cuasi-jurisdiccional”, bajo la falsa creencia que ‘solucionan un conflicto de la misma manera en que lo hacen los órganos jurisdiccionales’. Los partidarios de la existencia de tales tipos de actos consideran que si se aplican normas sustantivas laborales en la solución de un “conflicto laboral”, entonces deben ser los órganos de competencia laboral los llamados a conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en esa materia. La otra razón ‘formal’ aducida para creer que la competencia le corresponde a los tribunales laborales es en la supuesta omisión de clarificación por parte del legislador del trabajo sobre a cuál órgano jurisdiccional le corresponde conocer de tales pretensiones de nulidad. El planteamiento parte de una falsa premisa en torno a lo que debe entenderse por “jurisdicción” y una equivocada visualización de la “naturaleza” del acto dictado por el Inspector del Trabajo. Un acto “jurisdiccional” no lo es por el hecho de que “solucione conflictos”, sino por la tutela de intereses jurídicos que ella involucra, es decir, la noción de jurisdicción ni se identifica ni se agota con el conflicto sino que lo excede, también son jurisdiccionales todas aquellas actuaciones donde, sin la existencia del conflicto, se tutela de manera definitiva un determinado interés jurídico. Pero es que, además, el Inspector del Trabajo no resuelve un conflicto, y en consecuencia se cae la tesis de los actos cuasi-jurisdiccionales. Cuando el Inspector del Trabajo conoce de una solicitud de calificación de despido, se coloca en la misma posición en que la Administración debe intervenir para “levantar un obstáculo” a un particular en esferas que, en principio, deba estar regido por la autonomía de voluntad. Existen numerosas situaciones en que, por los intereses involucrados que, normalmente, son intereses generales, el Estado coloca determinados obstáculos que frenan la libertad de los ciudadanos, tal ocurre con la publificación de las actividades de servicio público, actividades reservadas, y en las áreas económicas de interés general (como es el caso de las telecomunicaciones). Para que el particular pueda “intervenir” en estas situaciones requiere de técnicas especializadas de Derecho público como son las figuras de la concesión administrativa (en servicios públicos) y las autorizaciones o habilitaciones (en las áreas económicas de interés general). No otra cosa distinta ocurre en materia de inamovilidad laboral. El patrono que, en principio, goza de autonomía y libertad de empresa, por la existencia de un interés superior, el Estado coloca límites precisos: a) en materia de estabilidad general o relativa, la carga de satisfacer la reparación de un daño por despido injustificado; y b) en lo correspondiente a la estabilidad especial o inamovilidad, y dada la existencia de un interés general, el Estado prohíbe el despido, traslado o desmejora si, previamente, un órgano de la Administración pública no lo autoriza. Tal autorización o habilitación es previa al acto de despido y está sujeta, como todas las habilitaciones, al cumplimiento de determinadas condiciones que, en el caso de inamovilidad, es la existencia de una causa “justificada” para el traslado o el despido. De modo que el acto que dicta la Inspectoría del Trabajo no es más que una autorización administrativa por medio de la cual el patrono puede despedir o trasladar a una persona que ostenta una condición especial de tutela por inamovilidad. Ello implica que tanto el procedimiento de autorización como el acto autorizatorio no es “jurisdiccional”, ni mucho menos “cuasi-jurisdiccional”, sino un clarísimo procedimiento administrativo y un verdadero acto administrativo. Esta es la razón central por la cual es imposible que los Inspectores del Trabajo puedan aplicar en el procedimiento administrativo constitutivo instituciones procesales jurisdiccionales como la confesión ficta, medidas cautelares, posiciones juradas, etc. Tal actuación se corresponde con una desviación de sus funciones y lesivas al principio de legalidad y al debido proceso administrativo. Así entonces, concluye esta Corte, que los siguientes elementos cualificantes de la situación analizada traducen como consecuencia necesaria que no sean los tribunales laborales sino los órganos competentes en lo contencioso administrativo los llamados a conocer de las pretensiones de nulidad de los actos emanados del Inspector del Trabajo: 1) Por la naturaleza administrativa del órgano: La Inspectoría del Trabajo es un órgano administrativo dependiente de la Administración pública central, y forma parte de la estructura del Ministerio del Trabajo; 2) Por la naturaleza administrativa del procedimiento: Se trata de un verdadero procedimiento administrativo con todas las características de este tipo de procedimientos en su fase constitutiva; 3) Por la naturaleza administrativa del acto: Se trata de una habilitación administrativa por medio de la cual se le autoriza al patrono a proceder a despedir o trasladar a un trabajador investido de estabilidad especial o inamovilidad. En los casos de reenganche y pago de salarios caídos el procedimiento administrativo es “sancionatorio” por cuanto el patrono despidió o trasladó sin la correspondiente autorización previa por parte del Estado. Además de ello, la pretensión de nulidad no conoce directamente de infracciones de Derecho sustantivo laboral, sino de la actuación administrativa del órgano autor del acto, es decir, el juicio de nulidad se centra en determinar si el acto administrativo cumple con los requisitos de validez de todo acto administrativo regulados éstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, o si el procedimiento administrativo fue seguido conforme a las pautas del debido proceso. Eventualmente, el juez contencioso conocerá de infracciones al Derecho sustantivo laboral a través del vicio de falso supuesto de hecho o de Derecho, pero ello, es uno de los modos en que el acto impugnado pueda estar inficionado pues afecta la teoría integral de la causa de la voluntad administrativa. En cuanto al segundo argumento que utilizaba la jurisprudencia anterior para creer que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos de la Inspectoría del Trabajo, se sostenía que los tribunales laborales ejercían un “contencioso-administrativo eventual”, por cuanto la Ley Orgánica del Trabajo no establecía una norma expresa atributiva de competencia. Tal argumento, ha venido a ser derrotado por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia n° 2005/9 de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), cuando señaló: De allí, que al ser las providencias emanadas de las Inspectorías del trabajo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a órganos que no forman parte de la jurisdicción contencioso administrativa “ordinaria”, sino de tribunales de la jurisdicción laboral (que en esos procesos actuarían como contencioso administrativos especiales), debe necesariamente apoyarse en una norma jurídica que expresamente establezca tal excepción al principio general, y en modo alguno cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso. Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara. Con esta sentencia, nuestro Máximo Tribunal viene a dilucidar la vieja polémica de la discusión sobre la competencia en el contencioso administrativo laboral, estableciendo que corresponde a la competencia ordinaria contencioso-administrativa, el conocimiento de las demandas de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad, y dentro de esa competencia ordinaria precisó que corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo la competencia en primer grado de jurisdicción, lo cual viene a materializar una vieja aspiración de la doctrina venezolana de acercar la justicia a los justiciables, reforzar el derecho de accionar (derecho de acceso a la jurisdicción), y hacer plena la garantía de tutela judicial efectiva, sobre la cual señaló: Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela). (…) Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide. Siendo ello así, comparte esta Corte y lo asume como doctrina a seguir en lo adelante, que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en materia de estabilidad especial (inamovilidad laboral), serán los Jugados Regionales de lo Contencioso Administrativo y en alzada a esta Corte de lo Contencioso Administrativo. Este criterio fue asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia 2005/1843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.) en cuanto a los tribunales superiores de lo contencioso administrativo regionales, pero persiste la duda en cuanto a los juzgados superiores ubicados en el Área Metropolitana de Caracas. La sentencia analizada, entonces, resuelve el problema de acceso a la justicia que tendrían los justiciables del interior del país, para ello deben precisarse las siguientes premisas: 1. La Sala Plena distinguió perfectamente la “jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa” (Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativa, y Juzgados regionales de lo contencioso administrativo) de la llamada “jurisdicción contencioso-administrativa especial o eventual” (serían todos los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos); 2. Como quiera que no existe una norma expresa atributiva de competencia del contencioso-administrativo eventual, entonces debe concluirse que “dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes”, y corresponderá a “los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos”; 3. En cuanto a la determinación de los tribunales competentes territorialmente, dentro de la estructura competencial del contencioso-administrativo ordinario, la Sala precisó: Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo. A este respecto existen precedentes, como la sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, en la cual señaló: “(...) 2. No existe un tribunal contencioso-administrativo especialmente competente para dilucidar conflictos suscitados con ocasión del ejercicio de las competencias de las inspectorías del trabajo; por ello, toca a la jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa ver de estos casos (ver: sentencias núms. 207/2001, 1318/2001 y 2695/2001). Siendo, pues, que a la accionante le resulta más accesible un Juzgado del Estado Bolívar, corresponde tramitar la acción de amparo incoada al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y Contencioso-Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se decide.” Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide. De modo que entiende esta Corte que los órganos del contencioso administrativo competentes para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo de todo el país corresponde a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo, incluso los ubicados en la región capital, tal como lo sostuvo el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa en reciente decisión de 21 de abril de 2005, en el caso Laboratorios Ponce, C.A., en el cual se remitió el expediente al Juzgado Superior Distribuidor de la Región Capital. Ahora bien, en casos como el de autos, el recurrente intentó el recurso ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y esta en virtud de los criterios antes expuestos declara que le corresponde conocer de la presente causa al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Bolívar que conoce de los asuntos contencioso-administrativos en el Estado Bolívar. En consecuencia, se ordena remitir el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Bolívar. Así se decide. - V - DE LA MEDIDA CAUTELAR Recientemente esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativa, con ponencia conjunta de sus jueces integrantes, en sentencia n° 2005/193 de fecha 28 de abril, caso Proagro. C.A., en contencioso de anulación, estableció las premisas a seguir en aquellos casos de remisión con pronunciamiento previo de la cautelar solicitada en las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados por la Inspectoría del Trabajo, con base en los términos siguientes: Observa este órgano jurisdiccional que en el caso sub-examine, la sociedad mercantil demandante en nulidad, ha solicitado una medida cautelar, con la finalidad de suspender los efectos del acto administrativo impugnado, lo que obliga a esta Corte a plantearse el aspecto sobre el alcance de la facultad de los órganos jurisdiccionales con competencia nacional, como esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para acordar medidas cautelares, no obstante la regulación de competencia efectuada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en la antes citada sentencia del 05 de abril de 2005. En este punto importa en primer término precisar el ámbito material de la jurisdicción contencioso administrativa, cual es conforme al artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los actos administrativos de efectos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; la condena al pago de sumas de dinero; la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; los reclamos por la prestación de servicios públicos y el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa; es precisamente este reestablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la actividad administrativa, lo que interesa a los fines del pronunciamiento de la decisión que más adelante explanaremos. Importando a los fines de dicha decisión, invocar la incorporación hecha por la doctrina y la jurisprudencia de la justicia cautelar al derecho a la tutela judicial efectiva, lo que ha motivado al legislador español a afirmar que la adopción de medidas cautelares…“no debe contemplarse como una excepción, sino como una facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario”… (Exposición de Motivos Ley Española de la Jurisdicción Contencioso Administrativo Nº 29/1998 de 13 /07/1998). De allí que la efectividad que se predica respecto a la tutela judicial efectiva, reclama una reinterpretación por parte de los órganos jurisdiccionales de las facultades del juez con potestad jurisdiccional, para acordar medidas cautelares que aseguren la eficacia de la sentencia de fondo, obviamente dentro del respeto a los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, conforme lo ha delineado la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal. Dentro de este orden de ideas, esta Corte observa que mucho se ha discutido si puede un juez conocer de una pretensión cautelar aun cuando se considere incompetente. El problema no es nuevo, y ofrece soluciones encontradas en el Derecho venezolano. Es tradicional la afirmación según la cual “el juez competente para la cautelar es el mismo juez del juicio principal”, en razón de una supuesta “accesoriedad” de las cautelas con respecto a éste. Sin embargo, tal modo de razonar no resulta compatible con una exigencia fundamental postulada en nuestra Constitución, esto es, la tutela judicial efectiva, contenida en el artículo 26 de nuestra Carta Fundamental (“Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente”). Ahora bien, nos preguntamos cual es el impacto de este mandato constitucional sobre el justiciable o más genéricamente sobre los ciudadanos, ese inefable ser sin rostro en los expedientes judiciales, ese “justiciable de a pie”, a quien para nada le interesa las discusiones doctrinarias y hasta las jurisprudenciales sobre quien debe decidir sus asuntos, lo importante es que muchos de ellos llevan años con una demanda de nulidad que ni siquiera ha sido admitida, y desafortunadamente las migraciones procesales frecuentes en nuestros tribunales, han hecho que las causas -en algunos casos - vayan y vengan de un tribunal a otro durante largos periodos, y, lo que resulta peor todavía sin obtener respuesta. Realidad social que nos lleva a afirmar que el modelo de Estado Social de Derecho y de Justicia sólo dejará de ser vacío en la medida en que los operadores de justicia vivifiquen su contenido, y la Constitución dejará de ser un simple papel cuando sus operadores asuman un rol activo y decisivo, aun cuando pueda catalogarse de osadía. Consciente de lo anterior y de la realidad de la práctica forense en nuestro país, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo aspira con la presente decisión abrir el espacio para la discusión, que nos permita alcanzar una forma más “efectiva” de administrar justicia, sin temor a equivocarnos con nuestra propuesta y reconociendo las normales debilidades propias de la tesis novedosa y que darán origen a múltiples cuestionamientos; no obstante, para este Órgano Jurisdiccional, lo importante es darle respuesta “oportuna” (con la “relatividad” que ello implica en los procesos judiciales) a ese ciudadano que “espera justicia”, por cuanto resulta contradictorio y altamente preocupante que mientras nuestra Constitución postula una justicia “breve, expedita y sencilla”, existan personas que tienen más de cinco años (los mismos de la vigencia constitucional) para que se les admita su pretensión y el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la tutela cautelar que se supone “urgente”. Si existe sólo la posibilidad de que esta Corte Primera, preocupada por tal situación, pueda dar esa respuesta, entonces los jueces que la conformamos estaremos satisfechos, por cuanto estaremos cumpliendo con nuestra misión: el impartir justicia. Sobre la base de esta preocupación, y en aras de salvaguardar los derechos y valores que nuestra Constitución postula (sobre todo en lo referido a la celeridad de la justicia, y la tutela judicial efectiva), pasa esta Corte a afirmar que el juez con potestad jurisdiccional se encuentra legitimado para acordar medidas cautelares, no obstante que se encuentre dentro de un supuesto de incompetencia por el territorio. Afirmación de este Órgano Jurisdiccional que encuentra fundamento en lo siguiente: A los fines de un mejor desarrollo metodológico del asunto a tratar, abordaremos los aspectos de orden procesal, como sigue: a. La jurisdicción y la competencia con relación a la “admisión de la pretensión” y el pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada; b. La admisión de la pretensión principal a los efectos de la existencia del proceso y en consecuencia la admisibilidad de la cautela solicitada; c. El conocimiento de los mecanismos de impugnación que se proponga contra el Decreto cautelar. 1. LA JURISDICCIÓN COMO PRESUPUESTO DEL PROCESO Y LA COMPETENCIA COMO PRESUPUESTO DE LA SENTENCIA DE MÉRITO Lo primero que debemos precisar es que la competencia no es un presupuesto del proceso ni de validez de los actos procesales, sino de la sentencia de mérito; a diferencia de la jurisdicción que su carencia afecta la validez de todo el proceso y sus actos. El Constituyente de 1999 estableció un mandato dirigido a todos los órganos del Poder Público consistente en el deber de garantizar el goce y ejercicio de los derechos y garantías que la propia Constitución consagra (artículo 19 de la Constitución), y en el artículo 26 estableció, a modo de derecho fundamental, la posibilidad de tutela judicial efectiva garantizado universalmente para todas las personas habitantes de la República Bolivariana de Venezuela. Este mandato primigenio y fundamental por una parte y la sentencia del Pleno del Tribunal Supremo de Justicia del 5 de abril de 2005, por la otra, colocan a esta Corte en la disyuntiva si declarar de una vez su incompetencia y solicitar conforme al artículo 70 del Código de Procedimiento Civil la regulación de competencia para ante la Sala Político Administrativa, o si por lo contrario, “darle entrada” a la demanda (‘admisión’), pronunciarse sobre la medida cautelar y posteriormente declinar su competencia para conocer el mérito de la causa, sin que ello sea considerado como “error inexcusable” (véase sentencia SPA/TSJ n° 1.878/2004 de 20 de octubre). La solución se encuentra, a manera de ver de este órgano jurisdiccional, en la clara determinación de lo que es la “competencia” y su impacto o efecto en el conocimiento de la cautela, y la solución de la pretensión. En efecto, la nueva Constitución ofrece elementos suficientes para abordar el problema de una manera distinta a como tradicionalmente se había venido tratando: en primer lugar, se consagra, con rango constitucional, el derecho a la jurisdicción entendido como la posibilidad de accionar colocada en cabeza de todos los ciudadanos y ciudadanas de dirigirse ante los órganos de administración de justicia a realizar sus peticiones sobre derechos e intereses, y, en segundo término, se reconoce el derecho a obtener tutela judicial efectiva de los mismos; es decir, no se requiere una “cualificación previa” del interés o del derecho, basta con que se habite en este país para que se tenga acceso al servicio público de administración de justicia, que es la esencia de la jurisdicción. Siendo entonces que la obligación de garantizar una tutela judicial efectiva está en cabeza de todos los órganos del Poder Público, y que a todo ciudadano o ciudadana se le garantiza una tutela efectiva de sus derechos e intereses, debe ponderar esta Corte la posibilidad de proceder conforme a su doctrina de “admitir” la demanda aunque se carezca de competencia para conocer del fondo de la controversia. Admitir la demanda es un acto esencialmente jurisdiccional, esto es, para la existencia del proceso constituye un presupuesto básico que el órgano sea de carácter “jurisdiccional” (entendiendo por jurisdicción el servicio público en manos del Estado para dirimir intereses y controversias entre los miembros de una comunidad determinada); luego, el órgano jurisdiccional en este acto de darle entrada a la demanda basta con que verifique si la misma no es contraria a la moral, las buenas costumbres o alguna disposición expresa de la Ley, y este examen lo puede realizar perfectamente cualquier órgano jurisdiccional. Luego, la conclusión necesaria de esta primera parte que funge como premisa del resto del análisis es que “la jurisdicción es un presupuesto esencial del proceso”, por medio del cual todo órgano de carácter jurisdiccional puede revisar si una demanda es o no, contraria al orden público, a las buenas costumbres o a alguna disposición expresa de la Ley. Ahora bien, la “competencia” no es un “presupuesto del proceso” (en cuanto a la “existencia” del mismo) sino tan sólo de la validez de la decisión que resuelva el mérito del asunto planteado ante los órganos jurisdiccionales. En otras palabras, la competencia es el límite material y objetivo de la actuación de los órganos jurisdiccionales en cuanto a la resolución de un conflicto o de una controversia, y por ello es de orden público, no absoluto, sino de orden público relativo. Este carácter de orden público relativo de la “competencia procesal” puede desprenderse de algunas circunstancias que esta Corte precisa: a) En materia de amparo constitucional se permite que un órgano jurisdiccional incompetente puede entrar a decidir la pretensión de amparo solicitada y consultarla, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes, ante el Juez que efectivamente sea el competente (artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales); b) En materia laboral, es perfectamente posible que se presente la demanda ante un juez incompetente, y éste debe admitirla si cumple con los requisitos de ley, para producir efectos jurídicos tan importantes como lo es la interrupción de la prescripción; c) En materia de invalidación, los actos llevados a cabo por un juez incompetente producen efectos jurídicos válidos y sólo se repone la causa al estado que se dicte nueva decisión; d) En el juicio ordinario civil, declarada la “incompetencia” tiene como efecto que la causa continúe su curso ante el juez que sí sea competente, siendo válidas todas las actuaciones salvo que, concretamente, se violenten o quebranten normas de orden público lo cual apareja la anulación del acto irrito. e) La declaratoria de incompetencia mientras se tramita el recurso de ‘regulación de competencia’ no impide la continuación de la causa, y sólo se ‘suspende’ en estado de dictar sentencia. Todos estos ejemplos señalan que la competencia no es un “presupuesto del proceso” sino de la sentencia, esto es, produce efectos sobre la “pretensión” (contenido de la acción) pero con respecto del ejercicio del derecho de accionar el único presupuesto es que se trate de un órgano con “jurisdicción”. 2. LA POSIBILIDAD DE ADMISIÓN PROVISIONAL POR ÓRGANO INCOMPETENTE El otro aspecto, más complejo de visualizar, es la posibilidad de que el juez admita preliminarmente la pretensión aunque luego declare su incompetencia. Si el razonamiento anterior es válido, se observa inmediatamente que el juez incompetente produce actos jurídicos válidos, y la admisión de la pretensión es un acto esencialmente jurisdiccional para lo cual lo único que se requiere es la jurisdicción. Ello explica que un juez incompetente “admita” una pretensión de carácter laboral, o que el juez incompetente de amparo admita tal pretensión e, incluso, resuelva el mérito del asunto con la obligación de someter su decisión al juez efectivamente competente. Recientemente, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia señaló lo siguiente: Ciertamente, esta Sala estima que es contrario al artículo 26 de la Constitución que la Sala Político-Administrativa declare inadmisible una demanda y ordene el archivo del expediente cuando considere que no es el tribunal con competencia para su conocimiento, pues de ese modo, dicha decisión se estaría fundamentando en una interpretación literal del entonces artículo 84, cardinal 2 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (hoy reproducido en el artículo 19, párrafo 6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia) que no toma en cuenta los criterios de esta Sala que antes fueron expuestos en relación con el favorecimiento al derecho de acceso a la justicia, al derecho a la acción y, en definitiva, con la absoluta garantía del derecho a la tutela judicial efectiva. En abundancia, esta Sala recuerda que es una máxima del Derecho Procesal que la competencia es requisito esencial para la resolución de fondo del asunto, no así para su tramitación, de manera que mal puede declararse la inadmisibilidad de una demanda por razón de la incompetencia sin que con ello se enerve el contenido esencial del derecho de acceso a la justicia y, en definitiva, el derecho a la tutela judicial eficaz. (Sentencia Nº SCTSJ 2005/97 de 2 de marzo). Ciertamente, la Sala se refería a la “inadmisibilidad por incompetencia” que se venía aplicando en el contencioso administrativo, pero la afirmación sobre la competencia como un presupuesto de la decisión de mérito es un asunto sobre el cual hay que prestar detenida atención. El acto de admisión de la pretensión sólo le da entrada (del latin mittere) que de ninguna manera implica un juicio sobre su mérito. En efecto, la doctrina procesal contemporánea ha distinguido claramente: 1. El juicio de admisibilidad: que consiste en los condicionamientos materiales que debe reunir la pretensión o las personas para darle inicio a un proceso judicial. Como lo ha señalado el ponente de esta decisión: “se habla de admisibilidad a aquella labor de verificación que hace el juez por medio del cual determina que el objeto sometido a su conocimiento revistan las características generales de atendibilidad, y con respecto a los sujetos o el juez se refieren a problemas de presupuestos procesales que impiden la continuación del proceso”. Ahora bien, el juicio de “admisión” sólo permite que el asunto planteado pase a la etapa de conocimiento (cognición procesal), y a la fase de decisión. No implica, en modo alguno, un pronunciamiento sobre el mérito de la pretensión misma. Esto explica que el juicio de admisibilidad se realiza al inicio del proceso y, muy excepcionalmente, en cualquier otra etapa del proceso, mientras que el juicio de procedencia se realiza, por regla general, en la sentencia de mérito, y muy excepcionalmente in limine litis en cuyo caso recibe el nombre de juicio de improponibilidad. 2. El juicio de procedencia: Este juicio se realiza, normalmente una vez efectuada el trámite procesal de conocimiento de la pretensión del actor y la pretensión jurídica del demandado, realizando el juez una operación lógica de los alegatos y las pruebas existentes a los autos. Aquí el juez estimará si la pretensión merece tutela del ordenamiento jurídico. Resulta obvio, además, que una pretensión para ser procedente debe ser admisible, pero no toda pretensión admisible es, al final, procedente. La admisión es de carácter “procesal” o “adjetiva”, mientras que la procedencia es de carácter “material” o “sustantiva”. 3. El juicio de improponibilidad: La declaración de de “improponibilidad” supone un análisis de la pretensión que concluye con un pronunciamiento sobre el fondo de la misma, pero, in limine litis, es decir, sin haber tramitado la pretensión específica sino un juicio general que se funda en el hecho de que la pretensión no puede ser planteada en modo alguno por ante ningún órgano jurisdiccional. Es a lo que llamaba Jorge Peyrano un defecto absoluto en el acto de juzgar. De la misma manera se pronunció nuestro Tribunal Supremo de Justicia, en su sentencia n° 2003/453 de 28 de febrero (Caso Expresos Camargui, C.A.) cuando precisó lo siguiente: Dilucidada su competencia, antes de resolver el presente caso, la Sala estima conveniente precisar el significado de dos vocablos distintos utilizados equívocamente por el a quo, por las consecuencias también disímiles que derivan de su declaratoria judicial: admisibilidad y procedencia. En cuanto a la «admisibilidad de la pretensión», merece recordarse que ésta se encuentra referida al cumplimiento de los requisitos legales (generalmente de orden público) que permiten su tramitación, pero su declaratoria en modo alguno implica un pronunciamiento sobre el mérito del asunto debatido en el proceso. Por interpretación en contrario, la inadmisibilidad de la pretensión se produce por la insatisfacción de esas exigencias que -in limine litis- impiden la continuación del proceso. Ahora bien, la «procedencia de la pretensión», equivalente a la expresión «con lugar», es propia de un pronunciamiento de fondo (incidental o definitivo) y está necesariamente referida al mérito del asunto debatido en la incidencia o en el proceso, según el caso; es decir, a la aceptación que de un pedimento determinado hace el órgano jurisdiccional. Caso contrario, el tribunal declarará «sin lugar» o «improcedente» la pretensión, pero -en principio- luego de haber sustanciado el proceso. En materia de amparo, esta Sala incluso ha admitido otra posibilidad, que radica en evaluar la procedencia de la pretensión, in limine litis; esto es, atendiendo los principios de economía y celeridad procesal, verificar las posibilidades de éxito de la pretensión y negar el examen de aquélla cuando se evidencie de manera inequívoca que no puede prosperar en la definitiva. Esta última posibilidad ha sido advertida por la doctrina procesal contemporánea, liderada en Argentina por Jorge Walter Peyrano, A gusto Morello, Roberto Berizonce; en Brasil por Norberto Ollivero, Alberto Roca, entre otros, y se denomina técnicamente improponibilidad manifiesta de la pretensión. Ahora bien, sobre la base del razonamiento anterior, la competencia no es un presupuesto del proceso y que la “admisión” de la pretensión es un acto procesal no decisiorio del fondo del asunto, de lo cual puede concluirse que es perfectamente viable que un juez admita la pretensión si no es contraria a la moral, las buenas costumbres o alguna disposición expresa de la ley, e incluso analizando sumariamente los motivos de inadmisibilidad especialmente señalados. 3. LA CAUTELAR DICTADA POR ÓRGANO INCOMPETENTE Un juez puede decretar medidas cautelares aunque, posteriormente, decline la competencia. Esto se ve claramente cuando se constata que las medidas cautelares no constituyen un pronunciamiento sobre el fondo ni tiene porqué afectarlo (salvo sus efectos preventivos o instrumentales), y además cumplen cabal y concretamente la exigencia de tutela judicial efectiva que el artículo 26 constitucional ordena enfáticamente. Sobre esta posibilidad, adoptada en un par de sentencia de la Corte Primera del 2000 (Caso Consorcio Maderero Forestal, COMAFOR de mayo de 2000, y la sentencia José Ángel Rodríguez de febrero de 2000), la Sala Constitucional, a pesar de que en anteriores oportunidades se había pronunciado en sentido diferente, sin embargo en sentencia n° 2001/2.723 de 18 de diciembre (caso: Tim Internacional B.V.) ha señalado lo siguiente: Siendo así, los amparos autónomos intentados por terceros contra las decisiones que se dicten en esos amparo conjuntos, lo lógico es que sean conocidos por los tribunales que pueden decidir las apelaciones y consultas, a fin que no se dicten sentencias contrarias o contradictorias en ese tipo de amparos, y ello es razón suficiente para que esta Sala no sea competente para conocer los amparos autónomos de partes o terceros interpuestos contra los fallos que se dicten en los amparos incoados conjuntamente con las acciones de nulidad de los actos administrativos. Asentado lo anterior, la Sala apunta, que a pesar de ser incompetente, y de haber sostenido que los jueces que conocen del amparo autónomo y se declaren incompetentes, no pueden decretar medidas cautelares, ya que si ellos rechazan conocer la acción, mal pueden decretar aspectos accesorios de la misma, esta Sala, por considerar que la situación del llamado amparo cautelar del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales es distinta, ya que él actúa como una cautela, es aplicable a un caso como éste –con el fin de mantener la esencia de esos amparos- el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, el cual señala: Artículo 71. “La solicitud de regulación de la competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aun en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El Juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación. En los casos del artículo 70, dicha copia se remitirá a la Corte Suprema de Justicia si no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción. De la misma manera procederá cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior. Salvo lo dispuesto en la última parte del artículo 68, o que fuere solicitada como medio de impugnación de la decisión a que se refiere el artículo 349, la solicitud de regulación de la competencia no suspenderá el curso del proceso y el Juez podrá ordenar la realización de cualesquiera actos de sustanciación y medidas preventivas, pero se abstendrá de decidir el fondo de la causa mientras no se dicte la sentencia que regule la competencia”. (Subrayado de la Sala). En su dispositiva, la Sala constitucional declina la competencia para conocer del asunto a la Sala Político-Administrativa, pero también dispone: 2. Con base a la facultad que le otorga al juez el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil que le permite decretar medidas preventivas a pesar de declararse incompetente, salvo decidir el fondo, esta Sala, tomando en cuenta a su vez, la tutoría del orden público constitucional y los daños que las medidas decretadas por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pudiera causar a los accionantes, MANTIENE la suspensión de las medidas acordadas en la decisión interlocutoria de esta Sala del 7 de noviembre de 2001, y en consecuencia, se mantienen suspendidas las medidas decretadas en la decisión impugnada, señaladas con los N° 3.5, 3.7 y 3.8. En consecuencia, continúan vigentes las medidas cautelares a que se refieren los numerales 3.1, 3.2, 3.6 y 3.9 de la sentencia impugnada en el Capítulo referente a su decisión. Consideró la Sala, entonces, que el juez que se declare incompetente puede decretar medidas cautelares para mantener la esencia de las medidas, y la finalidad de la cautela. Debe señalarse, además, que la competencia de que trata el asunto de autos es una competencia territorial donde no existe la obligación de orden público de declararla sino que opera como excepción o defensa del demandado, es decir, mientras la competencia por la materia es de orden público, la competencia territorial es disponible por las partes, pudiendo éstas mediante la figura de la sumisión expresa o tácita someterse al imperio de un tribunal diferente del llamado territorialmente a conocer del asunto. Por otro lado, el Derecho comparado ha constatado la problemática y ha dispuesto medios de solución. De esta manera el artículo 725 de la reciente Ley de Enjuiciamiento Civil española dispone: 2. En los casos a que se refiere el apartado anterior, si el tribunal se considerara territorialmente incompetente, podrá, no obstante, cuando las circunstancias del caso lo aconsejaren, ordenar en prevención aquellas medidas cautelares que resulten más urgentes, remitiendo posteriormente los autos al tribunal que resulte competente. El artículo 196 del Código de Procedimiento Civil y Comercial de La Nación de Argentina dispone: Los jueces deberán abstenerse decretar medidas precautorias cuando el conocimiento de la causa no fuese de su competencia. Sin embargo, la medida ordenada por un juez incompetente será válida siempre que haya sido dispuesta de conformidad con las prescripciones de este Capítulo, pero no prorrogará su competencia. El juez que decretó la medida inmediatamente después de requerido remitirá las actuaciones al que sea competente. El artículo 442 del Código de Procedimientos Civiles de Tamaulipas (México), y de manera similar se encuentra en los códigos de Sonora, Zacateas, Aguascalientes y Distrito Federal de este país, dispone: Será competente para decretar las providencias cautelares el juez que lo sea para conocer de la demanda principal. En caso de urgencia también podrá decretarlas el juez del lugar en que deban efectuarse. En este último caso, una vez ejecutada y resuelta la reclamación, si se hubiese formulado, se remitirán las actuaciones al juez competente… Y por último, el artículo 314 del Código General del Proceso de la República Oriental del Uruguay dispone la validez de las cautelas dictadas por un tribunal incompetente, así como el artículo 608 del Código Procesal Civil de Perú. Negar esta posibilidad a los jueces venezolanos, bajo la excusa de que no hay norma expresa, es olvidar que es una ilusión derivar todo el Derecho de la ley, pues el ordenamiento jurídico es un todo complejo donde se inserta la capacidad de análisis, exégesis, comparación, deducción e inducción, etc., que realiza el juez en sus sentencias. 4. RESPECTO DE LOS MECANISMOS DE IMPUGNACIÓN Uno de los aspectos más difíciles de resolver es la situación que se presenta con respecto de los mecanismos de impugnación, pues, el pronunciamiento sobre la cautela da derecho a los justiciables a impugnarlo, y si el expediente es remitido a un tribunal inferior, se vería en la difícil situación de una apelación u oposición de una cautela dictada por la Corte pero, la tramitación del juicio principal estaría en una instancia inferior. No hay dudas de que tales mecanismos de impugnación no podrán ser oídas y menos decididas por los tribunales inferiores a esta Corte sino por la Corte misma, en consecuencia, a los efectos procesales pueden disponerse las siguientes reglas conforme lo permite el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil: a) Decretada o negada una medida cautelar, la remisión del expediente principal al tribunal deferido sólo podrá realizarse una vez que transcurran los lapsos de impugnación los cuales se computarán a partir de la notificación que se haga tanto de la remisión del expediente como del Decreto pronunciado. Si la medida no es impugnada se realizará la remisión del expediente, y si es impugnada se procederá como se indica: b) Si la medida es objeto de apelación, el Juzgado de sustanciación deberá formar expediente separado y debidamente certificado con inserción de libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, todo lo cual deberá remitirse a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; c) Si la medida es innominada o amparo cautelar y es impugnada, el Juzgado de sustanciación deberá abrir cuaderno separado de medida con inserción certificada de las mismas documentales referidas y tramitar la incidencia de oposición, debiendo remitir el expediente al ponente respectivo a los efectos de la decisión correspondiente. Esta decisión, a su vez, podrá ser objeto de apelación para ante la Sala Político Administrativa. Es con base en estos criterios, que esta Corte en el caso de autos pasa a analizar la admisibilidad y procedencia de la cautela solicitada. - VI - REVISIÓN PROVISIONAL DE LA ADMISIBILIDAD Y DECISIÓN CAUTELAR Ahora bien, para cumplir con los parámetros establecidas en el capítulo anterior del presente fallo, esta Corte observa: Debe apreciarse si la pretensión así deducida cumple con los parámetros de admisibilidad previstos en el artículo 19.5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia que sustituyó al artículo 84 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual dispone: Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recurso es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuye al demandante, recurrente o acciónate; o en la cosa juzgada. En el caso de autos, se observa que la empresa recurrente es, efectivamente, destinataria del acto administrativo impugnado lo que demuestra su legitimación ad causam, y no se observa que sea evidente la caducidad de la pretensión, ni contiene conceptos irrespetuosos, en virtud de ello admite provisionalmente, resultando pertinente señalar que el análisis de la admisibilidad efectuada en este fallo debe dejar a salvo la posibilidad de revisar si, sobrevenidamente, se configura alguno de los motivos de inadmisibilidad por efecto de la remisión de los antecedentes administrativos del caso y del juicio que pueda realizar el juez deferido. Así se declara. La solicitud de medida cautelar ha sido solicitada de conformidad con el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y a cuyo tenor: El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio. Como se observa, la disposición transcrita constituye la posibilidad cautelar típica aplicable en aquellos supuestos en que se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares, como toda cautela debe reunir los mismos “requisitos de admisibilidad” anotados en el epígrafe anterior: a) la existencia de un juicio de nulidad previamente admitido; b) la ponderación de los intereses generales, y c) el análisis del principio de proporcionalidad. No hay dudas de que en el caso de autos se pretende la nulidad de una providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo, pretensión ésta que ha sido debidamente admitida en el cuerpo de esta decisión; por otro lado, no se aprecia que se afecte con la suspensión solicitada ningún interés social o general. El acto administrativo recurrido en el presente expediente se contrae a una providencia administrativa que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de los ciudadanos Nehomar López, Juvenal García y Jhonny Velásquez contra la sociedad mercantil Construcciones Gobbo & Coin, C.A. El análisis del principio de proporcionalidad de la cautela, aconseja darle entrada (admitir) a la petición para analizar de seguidas, el cumplimiento de sus requisitos de procedencia. De la redacción de la norma contenida en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia se aprecia: 1. Contenido específico o determinado: la cautelar así prevista sólo está dirigida a la “suspensión” de los efectos de un acto administrativo, esto es, enerva la eficacia del acto (su ejecutabilidad) pero no afecta la validez del mismo que constituye la pretensión deducida en el juicio principal. Al tratarse de una medida cautelar típica significa que no es posible la aplicación residual del Código de Procedimiento Civil (medidas innominadas) para pedir, en los juicios de nulidad, la suspensión de los efectos del acto, pero, la cautelar innominada se hace necesario frente a la necesidad de prevención de otras conductas lesivas, mediante órdenes positivas (autorización) o mandatos negativos (prohibición); Con esto quiere dejar asentado esta Corte que resulta inadmisible una pretensión cautelar innominada con la finalidad de suspender los efectos de un acto administrativo en los juicios de nulidad, pues, el texto procesal civil que las prevé sólo se aplica de manera “residual” o “supletorio”, debiendo los justiciables hacer su solicitud sobre la base de la cautelar típica y especial consagrada en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, o extraordinariamente, cuando estén amenazadas derechos o garantías constitucionales, solicitar la protección constitucional cautelar de amparo. 2. Requisito de admisibilidad especial: que el acto cuya eficacia pretende enervarse hubiese sido demandado en nulidad, y además que el juicio nulificatorio haya sido admitido por el órgano que conoce de la pretensión. 3. Requisitos de procedencia: se exige un “Periculum in mora específico”, esto es, a diferencia de las medidas cautelares típicas cuyo Periculum in mora se concreta en la “infructuosidad del fallo” que debe dictarse en el procedimiento principal, en la cautela típica de suspensión de efectos requiere que el periculo que consiste en un “perjuicio irreparable” o de “difícil reparación”; esto trae como consecuencia que esta cautela especial no se fundamenta en la futura “ejecución del fallo” sino evitar que durante el proceso ocurran unos perjuicios que la definitiva no pueda reparar, e incluso que esos perjuicios sean de ‘difícil reparación’. Para esta cautela también se requiere que el juzgador analice su “adecuación” y “pertinencia”, de allí que el legislador haya establecido como cualificante de la decisión que la Corte debe tener “en cuenta las circunstancias del caso”. Desde luego que, en casos como el de autos, debe constatarse el cumplimiento de los señalados requisitos de procedencia de la cautelar típica solicitada: a) El fumus boni iuris; y b) El periculum in mora específico. El primero de ellos, como se precisó anteriormente, se trata de una posición jurídica que merece tutela prima facie, y se conecta con la legitimación que tiene el recurrente para solicitar la nulidad y para pedir la protección cautelar. Conforme a ello, basta que el peticionario de la medida sea destinatario del acto para verse en la posición jurídica, evidenciando un interés jurídico, y una cualidad suficiente no sólo para retar la legalidad del acto sino también para invocar la protección cautelar como medio de tutela judicial efectiva. En segundo lugar, y constituye el fundamento mismo de procedencia de la cautela, debe cumplirse con el “periculum in mora específico”, es decir, la existencia de situaciones fácticas o jurídicas que la sentencia de mérito no podrá reparar o será de difícil reparación. Se reitera que no se trata ni de la “mora judicial” o “retardo procesal” lo que justifica la cautela, sino concretamente el hecho de que la ejecución del acto administrativo pueda causar unas variaciones en su posición jurídica que la sentencia de mérito, por sí sola, no podrá reparar en su integridad. Esta situación tampoco se vincula con la legalidad del acto o la posible afectación de derechos constitucionales, pues ello sólo puede constatarse con el juicio de mérito que realice el juez en la sentencia definitiva, sino que se trata de un peligro de inefectividad del proceso, derivado directamente de la ejecución del acto administrativo impugnado. El artículo 21.21 de la Ley Organica del Tribunal Supremo de Justicia postula una amplia posibilidad de apreciación a la Corte para analizar el cumplimiento de estos requisitos pues, dispone que la suspensión es posible “cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso”, estas “circunstancias” son los elementos cualificantes del peligro que se cierne sobre el solicitante de la medida y que “causa” su pretensión cautelar. Aplicando los anteriores razonamientos al caso de autos se observa que el recurrente ha indicado como motivo de la pretensión cautelar, lo siguiente: De acuerdo con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia pido a ésta respetable Corte de lo Contencioso-Administrativo suspender los efectos del acto administrativo impugnado por cuanto su ejecución actualizaba daños irreparables o de difícil reparación por la definitiva a mi representada. La Ejecución del referido acto administrativo (reenganche) afectará severamente las relaciones de trabajo en curso. Quines no son trabajadores de esta empresa, desplazarán a quienes si prestan actualmente servicios subordinados, todo, por cuanto la decisión que favorece a los accionantes debe ser ejecutada, si no se suspenden urgentemente los efectos del acto impugnado. Igualmente, en varios casos, la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo ordenó suspender los efectos de la providencia administrativa dictada por un Inspector del Trabajo en lo que atañía al pago de los salarios caídos, porque –estimó la Corte- si el patrono los pagaba y el recurso de nulidad era declarado con lugar, habría sido imposible o difícil recuperarlos. Hay elementos suficientes que permiten a la Corte de lo Contencioso-Administrativo suspender todos los efectos de la providencia administrativa impugnada. Nuestra representada constituye una pequeña empresa, actualmente, con un capital de Bs.50.000.000,oo y con niveles bajos de ordenes de compra (…) todas estas a punto de culminar, siendo una carga onerosa, la inserción de tres (3) trabajadores en puestos de trabajo que no existen en la comunidad de trabajo. Ciertamente aprecia esta Corte que la “ejecución” forzada o voluntaria del acto administrativo cuya validez está siendo cuestionada en el juicio principal, tendrá los siguientes efectos: a) la reincorporación de los trabajadores; b) el pago de los salarios dejados de percibir; y c) la ejecución de un contrato de trabajo debido a la prestación de servicio que se realice como objeto de la reincorporación. En caso de resultar victoriosa la recurrente, es decir, bajo el supuesto de que el acto administrativo sea nulo y así sea declarado en el juicio principal, será sumamente difícil la posición jurídica de la recurrente para recuperar el pago efectuado de los salarios dejados de percibir, y la existencia de una relación de trabajo atípica o irregular pues la nulidad del acto implica la validez del despido efectuado, pero, la prestación efectiva de servicio hace nacer una relación de trabajo durante el tiempo que va desde la reincorporación hasta que se dicte la sentencia nulificatoria. Bajo el análisis del principio de proporcionalidad se señaló anteriormente que si la recurrente en nulidad resulta perdidosa deberá no sólo reenganchar al trabajador sino cancelar, a modo de sanción, el pago de los salarios dejados de percibir. De allí que esta Corte constata no sólo la existencia del fumus boni iuris derivado de la posición jurídica del justiciable (situación de sujeción especial con la Administración) por ser destinataria directa del acto administrativo impugnado, y la visualización, prima facie, de los efectos que la ejecución del acto puede tener en la esfera jurídica de sus derechos al comportar una situación de difícil reparación (periculum in mora específico), elementos suficientes para considerar procedente la tutela cautelar típica solicitada en el presente procedimiento. Así se declara. 1. SOBRE LA NECESIDAD DE LA CAUCIÓN Mucha discusión ha causado la exigencia de la última parte del artículo 21.21 sobre el “deber” de exigir caución al solicitante de la medida; textualmente dispone la norma: A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio. Cualquier pudiera pensar que in clara fit legis, non fit interpretatio, y ante la supuesta “claridad” de la norma pareciera que no es susceptible de interpretación alguna. El sofisma y la falacia se advierte cuando se analiza con detenimiento no sólo el ente sino las razones de su existencia. No puede haber “claridad” de la norma, cuando su interpretación conduce a resultados absurdos o contradictorios, y es innegable que toda norma en su aplicación debe ser objeto de interpretación jurídica. El filósofo italiano VITTORIO FROSSINI ya enseñaba que toda norma jurídica es susceptible de interpretación con el mero afán de aplicación práctica. El juez no es un autómata de la ley, ni su boca es la boca de la ley, tal como lo creían los antiguos; al contrario, el juez es un ser comprometido en la búsqueda de la justicia, la realización de los valores, la adecuación de las normas a los principios. Quien crea que el Derecho es sólo la ley y que ésta es sólo “normas”, no ha captado las enseñanzas de RONALD DWORKING, cuando enseña que, por encima, están los “principios”, y en adición a ello, debe agregarse la existencia de valores superiores. Para un análisis de la situación debe esta Corte advertir que la exigencia de la caución, postulada en la ley, es para “garantizar las resultas del juicio”, pero, en materia de nulidad de providencias administrativas ¿cuál es el resultado que la caución tiende a garantizar? La naturaleza de la sentencia que se dicta en las pretensiones de nulidad de estos actos administrativos (emanados de la Inspectoría del Trabajo) es de mera declaración, es decir, no comporta fines patrimoniales, ni se discute cantidades de dinero. De modo que mal puede “garantizarse” las resultas del juicio con una cantidad de dinero, cuando el juicio mismo no comporta pago dinerario alguno. Pudiera creerse que el aspecto patrimonial está constituido por los “salarios dejados de percibir” (que efectivamente ordena la providencia impugnada) pero, se trata de un efecto del acto administrativo y no de la sentencia de nulidad. Por otro lado, ¿de qué manera se garantizaría las resultas del juicio de nulidad? ¿Podrá la Corte ordenar el pago de los salarios dejados de percibir sobre la caución consignada?, ¿Conoce el juez contencioso-administrativo de las discusiones patrimoniales derivados de la providencia administrativa? La respuesta es negativa, pues si el trabajador discute el monto de los salarios caídos, son los tribunales laborales los llamados a decidir tal controversia. De modo que la exigencia de la caución para “garantizar las resultas del juicio” en materia de inamovilidad no tiene sentido. De igual modo, otra dificultad se presenta en casos como el presente: ¿cuáles parámetros utilizaría el juez contencioso administrativo para fijar la caución? La respuesta sería también negativa, pues salvo los salarios dejados de percibir no existe ningún otro elemento de patrimonialidad que justifique tal exigencia legal, para casos como el que se analiza. Esto no quiere decir que la exigencia de caución no sea viable en otro tipo de actos administrativos como serían, por ejemplo, los casos de multas y sanciones pecuniarias, ordenes de demolición de infraestructuras, pago de prestaciones dinerarias, etc., donde existe un elemento patrimonial discernible y ejecutable por los jueces contencioso-administrativos. Pero, en los casos, por ejemplo de querella funcionarial donde se solicita la suspensión de un acto de retiro o destitución, o en casos como el presente donde se solicita la suspensión de una providencia administrativa de un Inspector del Trabajo, la exigencia de la caución se revela como inoperante. En conclusión, esta Corte considera que la norma contenida en el artículo 21.21 en cuanto a la exigencia de la caución para pretender la suspensión de los efectos del acto, resulta inaplicable en los supuestos de nulidad de actos emanados de la Inspectoría del Trabajo, lo cual no quiere decir que no pueda ser aplicado a otros supuestos, como sería el caso de multas u otras sanciones pecuniarias administrativas, o que el acto tenga un reflejo directo en el patrimonio y sea evaluable en dinero. Así se decide. - VII - DECISIÓN Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara: 1. ADMITE PROVISIONALMENTE la pretensión de nulidad con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, interpuesta por el abogado Carlos Malaver Tossut, apoderado judicial de la sociedad mercantil CONSTRUCCIONES GOBBO & COIN, C.A., contra el acto administrativo contenido en la Providencia administrativa nº 04-287 de fecha 30 de agosto de 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN PUERTO ORDAZ ZONA DEL HIERRO ESTADO BOLÍVAR, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos intentada por los ciudadanos NEHOMAR LÓPEZ, JUVENAL GARCÍA Y JHONNY VELÁSQUEZ, ya identificados. 2. PROCEDENTE la medida cautelar típica solicitada, y en consecuencia se suspenden los efectos de la Providencia administrativa N° 04-287 de fecha 30 de agosto de 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN PUERTO ORDAZ ZONA DEL HIERRO ESTADO BOLÍVAR, hasta tanto sea decidida definitivamente la pretensión de nulidad. 3. REMITE el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Bolívar, para que asuma la competencia en virtud de la nueva doctrina de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia n° 2005/9, de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta). Se advierte al Juzgado de sustanciación de esta Corte que la remisión ordenada deberá cumplirse una vez transcurridos los lapsos de apelación, y en caso de impugnación deberá abrir cuaderno separado certificado con inserción del libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, a los fines consiguientes Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los nueve (09) días del mes de junio de dos mil cinco (2005). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación. La Jueza-presidenta, TRINA OMAIRA ZURITA El Juez-vicepresidente, OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL RAFAEL ORTIZ-ORTIZ Juez-ponente La Secretaria temporal, MORELLA REINA HERNÁNDEZ Exp. No AP42-N-2004-001115 ROO/rjrm En la misma fecha, nueve (09) de junio de dos mil cinco (2005), siendo las diez horas de la mañana (10:00 A.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000420. La Secretaria Temporal