TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: RAFAEL ORTIZ - ORTIZ.
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2004-001622

- I -
NARRATIVA

Se inició el presente procedimiento por demanda presentada el 6 de julio de 2004 por ante el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, por la ciudadana LIA CAROLINA HIDALGO JIMÉNEZ, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad nº 9.989.101, asistida por la abogada Silvia A. Gómez Mercado, inscrita en el Inpreabogado bajo el nº 75.042, contentiva de pretensión de nulidad del acto administrativo s/n de fecha 28 de octubre de 2003, que declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente, dictado por el INSTITUTO NACIONAL DEL MENOR (INAM), adscrito al MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL (MSAS).

En fecha 4 de agosto de 2004, el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, quien conoció luego de efectuado el sorteo correspondiente, declaró su incompetencia para conocer de la pretensión y declinó su conocimiento a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, siendo recibido el 16 de diciembre de 2004, en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las referidas Cortes, por oficio nº 0970-04 de fecha 23 de agosto del mismo año, emanado del mencionado Juzgado.

El 9 de febrero de 2005, se dio cuenta a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a los fines de que este órgano jurisdiccional decidiera acerca de su competencia para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

Reconstituida la Corte por la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ ORTIZ, la misma quedó conformada de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA como Jueza-PresidentE; OSCAR ENRIQUE PIÑATE, Juez-Vicepresidente, y RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez.

El 5 de abril de 2005, se recibió de la abogada Silvana Alejandra Gómez Mercado, en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana Lía Carolina Hidalgo Jiménez diligencia, mediante la cual solicita el avocamiento al conocimiento de la presente causa y se pronuncie sobre la misma.

Por auto de fecha 21 de abril del mismo año se reasignó la ponencia al Juez, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Analizadas como han sido las actas que conforman el presente expediente, se pasa a dictar decisión con base en la argumentación siguiente:

- II -
DETERMINACIÓN PRELIMINAR DE LA PRETENSIÓN NULIFICATORIA

La pretensión nulificatoria se dirige contra el acto administrativo s/n de fecha 28 de octubre de 2003, dictado por el INSTITUTO NACIONAL DEL MENOR (INAM), adscrito al MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL (MSAS), mediante el cual declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente.

Para fundamentar su pretensión, la parte actora, denuncia que:
En fecha 23 de octubre de 2000, se le aperturó la averiguación administrativa con ocasión a la presunta negligencia en la preservación y salvaguarda de los Bienes o derechos del Instituto, por cuanto las actividades programadas con el objeto de ejecutar el proyecto SIENA fueron paralizadas en su totalidad.

En este sentido, y a los efectos de materializar la responsabilidad administrativa, el artículo 112 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República atribuyó a la Contraloría la competencia para realizar averiguaciones cuando surgieren indicios de que funcionarios o particulares que tengan a su cargo o intervengan en cualquier forma en la administración, manejo o custodia de bienes o fondo públicos de las entidades sujetas a su control, hayan incurrido en los actos, hechos u omisiones generadores de responsabilidad administrativa establecidos en la LOCGR o la LOSPP.

Asimismo, debemos advertir que al examinar las disposiciones atañaderas (Sic) al presente procedimiento que las particulares de la sustanciación del mismo así como los cargos formulados supone la inexistencia de una relación de causalidad entre la actuación o hecho del funcionario y la consecuencia que la norma considera generadora de la eventual responsabilidad, por lo cual los hechos imputados no encuadran dentro del ilícito administrativo que dieron origen a la apertura de la averiguación y mucho menos a los imputados en el acta contentiva de formulación de (Sic) y así solicito sea declarado.

Los cargos formulados en fecha 30 de Noviembre del 2000, fueron dictados con un Auto de Apertura “distinto” al que cursa actualmente en el expediente administrativo. El Auto Apertura original fue modificado de forma y de fondo debido a observaciones realizadas por la Contraloría General de la República tal como consta en el oficio n° 08-01-0184 dirigido al Lic. Pablo Mena Bejarano.

Es oportuno resaltar que no cursan en el expediente las comunicaciones n° 126 y 127 ambas para la fecha 06 de febrero del 2001 donde se encuentran las observaciones hechas por la Contraloría al auto de apertura original, ni tampoco indicación sus modificaciones en flagrante violación a lo dispuesto con lo establecido en el artículo 51 de la Ley Orgánica Procedimiento Administrativo el cual establece que “iniciado el procedimiento se procederá a abrir expediente en el cual se recogerá toda la tramitación a que de lugar al asunto. De las comunicaciones entre las distintas autoridades, así como de las publicaciones y notificaciones que se realicen, se anexará copia al expediente”, esta violación es un claro indicio de los vicios de nulidad que tiene la averiguación administrativa en cuestión, y así solicitamos sea declarado.
(…)
Quieren hacer ver que mi persona conocía la propuesta y que la envíe, aceptando de esta manera su contenido, cuando la realidad de los hechos es que desconocí y desconozco en todas sus partes la propuesta en cuestión, por lo que nunca suministre información.
(…)
Otro vicio del presente proceso consiste en la mala foliatura, que evidencia un vicio en el expediente, vicio que es utilizado como un alegato en su contra (Sic).

De todo lo anterior se desprende que no hubo paralización alguna en cuanto al desarrollo y la aplicación SIENA mientras me desempeñé en el cargo de Jefe de la división de informática.
(…)
Los actos Administrativos, como expresión unilateral, sublegal y mayormente reglada, de la voluntad de los órganos del poder público, deben cumplir con una serie de requisitos tanto para su validez como para su eficacia, requisitos sin los cuales el acto en cuestión se encontraría viciado de nulidad absoluta o relativa dependiendo de la gravedad del mismo (Sic).

De la misma forma señala:

Violación de disposiciones Legales y Constitucionales:

Según lo dispuesto en el ordinal 1º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos: Los actos administrativos serán absolutamente nulos en los siguientes casos:

1. Cuando así esté expresamente determinado en una norma constitucional o legal.

Por la anterior violación denunciada, el acto administrativo que se recurre, se encuadra o se sitúa dentro de la causal contenida en el ordinal 1° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

En este sentido invoca el artículo 53 del Reglamento de la Contraloría General de la República, el cual establece lo siguiente:

La norma que comentamos opera como una garantía para los indiciados por cuanto limita en el tiempo la fase de sustanciación de la averiguación y obliga al funcionario sustanciador a motivar una prórroga a dicho lapso, so pena de incurrir en responsabilidad de conformidad con el artículo 100 de la LOPA y sin perjuicio de las acciones civiles, penales o administrativas a que haya lugar, a tenor de lo previsto en el artículo 101 de ese instrumento legal.

Asimismo, la recurrente cita criterios establecidos por la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia de 2002/00163 de 5 de febrero y en la sentencia de 1999/1622 de 25 de noviembre que ratifican el principio de la prescripción y señalan que la caducidad es un plazo que concede la ley para hacer valer un derecho o “ejercer una acción”, con un carácter fatal, es decir, que una vez transcurrido dicho plazo, el derecho no puede ser ejercitado, lo cual conduce a que el interesado pierda la posibilidad que le concedía la ley.

Por otra parte, la recurrente señala “que el auto de apertura es de fecha 23 de octubre de 2000, por lo que al 27 de mayo de 2003, fecha en la que se FORMULAN CARGOS a su representada, habían transcurrido DOS (2) AÑOS, SIETE (7) MESES Y CUATRO (4) DÍAS, ES DECIR, TREINTA Y UN (31) MESES, DE SUSTANCIACIÓN DE LA PRESENTE AVERIGUACIÓN ADMINISTRATIVA. Por lo que al haber transcurrido con creses (Sic) el lapso a que se refiere el artículo 53 del Reglamento de la Contraloría, y siendo que la caducidad es una institución que no es objeto de interrupción, la misma ha operado de pleno derecho, y a tenor de ello solicita sea declarada”.

Igualmente la recurrente hace referencia al artículo 115 Ley Orgánica de la Contraloría General de la República para establecer el auto de apertura y el modo de proceder, el cual dispone:

Que en las averiguaciones administrativas que se realicen, se indicará con auto de apertura debidamente motivado y se procederá a la sustanciación de la investigación dentro del plazo que fije el Reglamento. En el expediente se reunirán los documentos, declaraciones, experticias, informes y demás elementos de juicio que se estimen necesarios para esclarecer la verdad de los actos, hechos u omisiones que se investigan. A saber:

a) indicación clara y precisa de los hechos imputados a los indiciados, con expresión de la norma en la cual estos hayan sido tipificados como generadores de responsabilidad administrativa y;
b) el señalamiento de los elementos de los elementos indiciarios y prueba que sirvieron de base para decidir la apertura de la averiguación.

La ausencia de alguno de los elementos antes enumerados vicia ab initio procedimiento de la averiguación, ya que se estaría impidiendo a los interesados el conocimiento de las razones de hecho y de derecho y las pruebas que sirvieron a la Administración de fundamentos para iniciar la averiguación.

En este mismo contexto, manifiesta la actora el vicio contenido en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, señalando:

El presente caso, se inicia con la Ley anterior de la Contraloría General de la República, en donde se establecía que correspondía a la Máxima Autoridad la decisión de la causa, no como en el presente caso, que la decisión administrativa es dictada por el Auditor Interno, en los términos que establece la vigente Ley. Por lo que esl (Sic) acto administrativo que se recurre es dictado por una autoridad manifiestamente incompetente y así solicito.

Así pues, señala, “que el artículo 44 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría, establece que los modos de proceder para el inicio de las averiguaciones administrativas, sólo podrán iniciarse de oficio, por denuncia de particulares o a solicitud de cualquier órgano o empleado público. En el caso bajo estudio, no consta en el expediente administrativo como se origina la presente averiguación administrativa, y solo se limita el Auto de Apertura a hacer referencia a un informe diagnostico del Sistema de Información y Estadísticas del Niño y adolescente SIENA de fecha diecisiete (17) de Octubre del año 2000, realizado por la firma de Consultoría Externa especializada en el área de informática”.

En torno a este último punto, manifiesta la recurrente que, una vez concluido el referido lapso de seis (6) meses, sin que se le haya formulado cargos al indiciado o sin prórroga del lapso debidamente motivada, se producirá ope legis el decaimiento del procedimiento y el funcionario sustanciador habrá perdido su competencia para continuar con su tramitación.

En este mismo orden de ideas, expone la recurrente el contenido del escrito de formulación de cargos, donde se atribuyen los siguientes hechos:

Por haber sido negligente en la preservación y salvaguarda de los bienes del Instituto Nacional del Menor, en virtud que no se tomaron las acciones correctivas necesarias a fin que se mantuvieran en marcha el Sistema de Información Estadísticos del Niño y del adolescente (SIENA) por parte de la División de Informática.

Por lo que es evidente que no se encuentran claramente definidos cuales son los hechos generadores de responsabilidad administrativa que se pretenden investigar y que luego se pretende sancionar.
(…)
En el presente caso, no se evidencia a lo largo del expediente administrativo, así como en la formulación de los cargos a mi representada, ni en el respectivo auto de apertura, ni en la decisión definitiva que se impugna EN QUE CONSISTE EL DAÑO DEL PATRIMONIO del instituto que le causo mi “conducta”, por lo que cual al no existir hecho generador de responsabilidad administrativa, tal como fue evidenciado en el capitulo anterior, consecuencialmente no se ha ocasionado DAÑO ALGUNO.

A su vez, invoca la sentencia de fecha 23 de febrero de 1995, dictada por la misma Sala, la cual sostiene lo siguiente:

La precedente conclusión del Tribunal supremo de Justicia, es similar a la asumida por la mejor doctrina y jurisprudencia extranjera. En efecto, el Tribunal Supremo Español, en casos similares, ha dicho que “ante el silencio de la norma administrativa propia de la materia de que se trate, no se puede excluir el efecto extintivo de la prescripción en el campo ilícito administrativo.

En tal sentido, adiciona la parte actora que:

El artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República tipifica los hechos generadores de responsabilidad administrativa, así como en la exigencia subjetiva del daño causado, es decir, no basta la omisión, retardo, negligencia o imprudencia en la preservación y salvaguarda de los bienes o derechos del patrimonio público, sino que además, tal conducta debe haber causado perjuicio material a dicho patrimonio, en el presente caso, no se evidencia a lo largo del expediente administrativo, así como la formulación de los cargos a mi representada, ni en el respectivo auto de apertura, ni en la decisión definitiva que se impugna en que consiste el daño al patrimonio del instituto que le causo mi “conducta”, por lo cual al no existir hecho generador de responsabilidad administrativa, tal como fue evidenciado en el capitulo anterior, consecuencialmente no se ha ocasionado daño alguno, al patrimonio del instituto, tal como se evidencia a lo largo del expediente, así como en el acta de formulación de cargos, en donde no se señala en que consistió el daño al patrimonio del instituto, el cual debe ser, cierto actual y exactamente cuantificado, situación que no ocurre, sencillamente porque no existe daño al patrimonio del instituto que pudiera atribuírsele a mi representada.

La recurrente indica a su vez que “dada a la negativa de adquirir nuevas tecnologías de información para implantar el nuevo desarrollo de Siena por parte del INAM (…) se desprende que no hubo paralización alguna en cuanto al desarrollo y la aplicación de Siena mientras su representada se desempeñó en el cargo de Jefe de División de Informática. Por todas las razones anteriores solicita que revise exhaustivamente los instrumentos del expediente administrativo.

En este aspecto aduce, por ultimo que se tomen en consideración que:

Al momento de iniciarse la averiguación, habían prescrito las acciones sancionatorias que pudieran derivarse de los hechos que le dieron origen.

Los hechos investigados no revisten carácter irregular a la luz de lo previsto en el artículo 112 de la ley Orgánica de la Contraloría.

Finalmente, solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo que se impugna s/n del 28 de octubre de 2003, y consecuencialmente se declare que no existe responsabilidad administrativa de su representada, en virtud de que no existe un daño al patrimonio del mencionado instituto, ya que al momento de iniciarse la averiguación, había preescrito las acciones sancionatorias.

- III -
DE LA COMPETENCIA

Mediante auto de fecha 4 de agosto de 2004, el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, se declaró incompetente para conocer del recurso contencioso administrativo fundamentando su decisión en lo siguiente:

este Tribunal pasa a analizar los requisitos de admisibilidad de la acción propuesta, por cuanto la competencia es de orden público, se considera necesario pronunciarse previo a la admisibilidad acerca de la misma y al respecto se observa que:

El artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal establece:

Contra las decisiones del Contralor de la República o sus delegatarios, señalados en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación.
En el caso de las decisiones dictadas por los demás órganos de control fiscal podrá interponer, dentro del mismo lapso contemplado en este artículo, recurso de nulidad por ante la Corte Primera de lo contencioso Administrativo.

De la norma transcrita se evidencia la expresa determinación de la competencia en el caso de autos, razón por la cual este Órgano Jurisdiccional se declara Incompetente para conocer del presente recurso, en consecuencia se declina la competencia a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

En fecha 23 de agosto de 2004, el referido juzgado, confirmó el auto de fecha 4 de agosto de 2004, declarando improcedente la solicitud de revocatoria realizada por la recurrente, declinando por tanto dicha competencia en esta Corte. Al efecto, fundamentó su decisión en lo siguiente:

este Juzgado observa: Que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 20 de julio de 2004, caso corporación Televen C.A, decisión dictada por el Juzgado Primero de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital (EXP 04-332) y considerando “que debe declinar la competencia del caso de autos a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, a fin de que continué conociendo del mismo, conforme a las disposiciones y atribuciones que le son propias”. Ahora bien de la decisión parcialmente transcrita y dado que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, le determina la competencia a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el presente caso, este Juzgado declara improcedente la solicitud de revocatoria por contrario imperio y ratifica el auto de fecha 4 de agosto de 2004.

Ahora bien, corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer y decidir el recurso de nulidad interpuesto para lo cual observa:

En lo que se refiere al criterio orgánico, esta Corte observa que, en el presente caso, se ejerce el recurso contra el acto administrativo s/n de fecha 28 de octubre de 2003, dictado por el INSTITUTO NACIONAL DEL MENOR adscrito al MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL, actuando como órgano contralor cuya actividad administrativa en la materia de responsabilidad administrativa que nos ocupa está sometida a la competencia de esta Corte, conforme a la cláusula residual establecida por el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Político Administrativa en la sentencia n° 02-271, con ponencia conjunta, referida al expediente nº 2004-1736, publicada el día 24 de noviembre de 2004, caso TECNO SERVICIOS YES´CARD VS/ LA SUPERINTENDENCIA PARA LA PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN DE LA LIBRE COMPETENCIA, ratificó la competencia de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo de la siguiente manera:

En este sentido, debe precisarse que en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, además de las competencias que en segunda instancia le eran atribuidas a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (ahora Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo), para conocer de las apelaciones que se interpusieran contra las decisiones dictadas por los Tribunales Superiores Contenciosos Regionales (artículos 181 y 182), se establecía en el artículo 185 como competencia de dicho órgano jurisdiccional lo siguiente:

Artículo 185. La Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, será competente para conocer:
(…)
2.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal.

Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas la Sala Político Administrativa en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:

12.- De cualquier otra acción o recurso cuyo conocimiento le atribuyan las leyes.

En relación con lo antes expuesto, considera la Sala, en primer lugar, que deben darse parcialmente por reproducidas las disposiciones que en la materia contenía la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, adaptándolas al nuevo texto que rige las funciones del Alto Tribunal, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la jurisprudencia de nuestro Máximo Tribunal.
En otro orden de ideas, el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General República, establece:

En el caso de las decisiones dictadas por los demás órganos de control fiscal podrá interponer, dentro del mismo lapso contemplado en este artículo recurso de nulidad por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Del contenido de la norma antes transcrita se desprende claramente que esta Corte resulta competente para conocer del caso de autos y por cuanto el organismo emisor del acto actúa como órgano contralor y el acto impugnado determina la responsabilidad administrativa de la recurrente, en consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se ordena la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte a los fines de que decida sobre su admisibilidad. Así se declara.

Finalmente, se ordena notificar de la presente decisión al Procurador General de la República, de conformidad con lo previsto en el artículo 84 de la Ley Orgánica que rige sus funciones. Así como a la Contraloría General de la República.

- IV -
DECISIÓN

En virtud de las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, por autoridad de la Ley, declara:

1.- ACEPTA LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA efectuada por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en consecuencia se declara competente para conocer el recurso contencioso administrativo de anulación, interpuesto por la ciudadana LIA CAROLINA HIDALGO Jiménez, asistida por la abogada Silvia A. Gómez Mercado, inscrita en el Inpreabogado bajo el nº 75.042, contra el acto administrativo s/n de fecha 28 de octubre de 2003, emanado del INSTITUTO NACIONAL DEL MENOR (INAM), adscrito al MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL (MSAS), que declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana antes mencionada.
2.- ORDENA pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines consiguientes y en caso de ser admitido el recurso de autos, se notifique a las partes intervinientes en el proceso administrativo en los términos dispuestos en la motiva de la presente decisión.

3.- ORDENA notificar a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la República.

Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los nueve (09) días del mes de junio de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
La Jueza-Presidente,

TRINA OMAIRA ZURITA
EL JUEZ-VICEPRESIDENTE,

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL

RAFAEL ORTIZ-ORTIZ.
JUEZ PONENTE

LA SECRETARIA TEMPORAL,

MORELLA REINA HERNÁNDEZ

EXP. Nº AP42-N-2004-001622
ROO/mag
En…

la misma fecha, nueve (09) de junio de dos mil cinco (2005), siendo las cinco horas y treinta y ocho minutos de la tarde (05:38 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000451.

La Secretaria Temporal