TSJ Regiones - Decisión

JUEZA PONENTE: MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
EXPEDIENTE N° AP42-N-2004-001479

En fecha 15 de diciembre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos del acto impugnado, por los abogados Julio César Sánchez Ramos y Miguel José Querecuto Tachinamo, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 90.375 y 40.065, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil AVIOR AIRLINES, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta, en fecha 2 de agosto de 1994, bajo el Nº 47, Tomo 3, Adicional 8; contra la Providencia Administrativa Nº 024 de fecha 3 de junio de 2004, dictada por el Presidente del INSTITUTO NACIONAL DE AVIACIÓN CIVIL, mediante la cual se sancionó con multa a su representada, correspondiente a la cantidad de dos mil quinientas unidades tributarias (2.500 U.T.), de conformidad con el literal k), numeral 2 del artículo 174 de la Ley de Aviación Civil.

Previa distribución automatizada de la causa efectuada por el Sistema JURIS 2000, en fecha 2 de febrero de 2005 se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos.

El 18 de abril de 2005, se pasó el presente expediente a la Jueza ponente.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el presente asunto, previas las consideraciones siguientes:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
Y DE LA SUSPENSIÓN DE EFECTOS SOLICITADA

Los apoderados judiciales de la sociedad mercantil recurrente alegaron como fundamento de su pretensión, los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que en fecha 17 de septiembre de 2003, el Presidente del Instituto Nacional de Aviación Civil ordenó la apertura de un procedimiento administrativo contra su representada, presuntamente por haber operado el vuelo Nº 1141, desde el aeropuerto de Maiquetía con destino a Oro Negro, Estado Zulia, sin la correspondiente autorización, durante los días 31 de mayo, 3, 4 y 5 de junio de 2003.

Que en fecha 7 de enero de 2004 le fue entregado a la ciudadana Yanauary Artiga Vargas, el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Providencia Administrativa Nº 072 de 26 de diciembre de 2003, dictada por el Presidente del prenombrado Instituto, mediante el cual se sancionó con multa a la sociedad mercantil Avior Airlines, C.A., por la cantidad de dos mil quinientas unidades tributarias (2.500 U.T), dada la presunta violación del literal k), numeral 2 del artículo 174 de la Ley de Aviación Civil.

Que el 28 de enero de 2004, ejercieron recurso de reconsideración contra dicho acto.

Que en fecha 18 de febrero del mismo año, el Instituto Nacional de Aviación Civil dictó la Resolución s/n, mediante la cual acordó reponer la causa al estado de notificar nuevamente a la recurrente del auto de apertura del procedimiento administrativo en virtud de observarse un error en la notificación inicial, de conformidad con los artículos 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y 81 y 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En tal sentido, en fecha 18 de febrero de 2004, la recurrente fue notificada del “acto de reposición” y se le concedió un lapso de quince (15) días hábiles para la presentación de los alegatos y pruebas que estimara pertinentes.

Que en fecha 23 de junio de 2004, la recurrente fue notificada de la Providencia Administrativa Nº 024 de fecha 3 de junio de 2004, mediante la cual se le sancionó con multa por la cantidad de dos mil quinientas unidades tributarias (2.500 U.T.), por la presunta violación del literal k), numeral 2 del artículo 174 de la Ley de Aviación Civil.

Que la Providencia Administrativa N° 024 de fecha 3 de junio de 2004 está viciada de nulidad absoluta, en virtud de contener un objeto de ilegal ejecución, toda vez que es el resultado de un acto administrativo afectado de nulidad absoluta, cual sería la Providencia Administrativa Nº 072 de fecha 26 de diciembre de 2003, por violación del procedimiento legalmente establecido.

Que en el supuesto de que el Instituto Nacional de Aviación Civil incurrió en un vicio subsanable, tal subsanación debió efectuarse “con base a una reposición que retrotrajera el procedimiento al momento de la ocurrencia del vicio, y que garantizara la subsiguiente sucesión de los actos en forma inédita y desvinculada del procedimiento viciado, el cual en el presente caso continuó vigente, por lo que no existe reposición alguna”.

Que el Instituto Nacional de Aviación Civil transgredió el principio non bis in ídem, contenido en el artículo 49 del Texto Fundamental, ya que la recurrente fue juzgada por el mismo hecho dos veces, puesto que el acto administrativo impugnado ratificó la Providencia Administrativa N° 072, por lo que existía una decisión con antelación.

Que el Instituto Nacional de Aviación Civil incurrió en desviación de poder al considerar como agravante, a los efectos de la sanción, la circunstancia de la no comparecencia por parte de su representada en la oportunidad de descargos en el procedimiento administrativo sancionatorio, cuando ello es una carga y no una obligación. Que asimismo se configuró tal vicio cuando al estar obligada a declarar la nulidad absoluta de la Providencia Administrativa Nº 072 de fecha 26 de diciembre de 2003, por violaciones del debido proceso y del derecho a la defensa de la sociedad mercantil Avior Airlines, C.A., sólo ordenó la reposición de la causa, “con la única intención de reaperturar (sic) el procedimiento administrativo para sancionar a nuestra representada”.

Que la recurrida violentó el derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 26 de la Carta Magna, pues “(…) el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 024 fue emitido en un procedimiento en el cual no se cumplió con todos y cada uno de los trámites necesarios para la aplicación de sanciones correspondientes, particularmente a lo dispuesto en el artículo 191 de la Ley de Aviación Civil (…)”.

Que el acto administrativo impugnado adolece de inmotivación, ya que remite a la justificación de un acto distinto, esto es, la Providencia Administrativa Nº 072 de 26 de diciembre de 2003, por lo que es nulo de conformidad con los artículos 9 y 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que la Providencia Administrativa Nº 024 de fecha 3 de junio de 2004, transgredió las garantías de seguridad jurídica y confianza legítima, establecidas en el artículo 299 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ya que la sociedad mercantil Avior Airlines, C.A. operó el vuelo 1141, con la ruta Maiquetía-Oro Negro, durante los 31 días de mayo, 3, 4 y 5 de junio de 2003, “bajo la buena fe (sic) de que su solicitud de vuelo charter para tales días, también estaban autorizados por el Instituto Nacional de Aviación Civil, como había sucedido con los demás vuelos efectuados con anterioridad, e incluso fue autorizado a despegar por los funcionarios del Instituto Autónomo Aeropuerto de Maiquetía Simón Bolívar”.

Que el acto administrativo impugnado violó el principio de culpabilidad, toda vez que la operación del vuelo 1141 no fue producto del actuar doloso ni negligente de su representada, sino que fue el resultado de la omisión de la Administración Pública en resolver la solicitud de autorización de los vuelos charter programados para los días 31 de mayo, 3, 4 y 5 de junio de 2003.

Que se violó el principio de presunción de inocencia, pues las pruebas que soportan el acto administrativo recurrido únicamente las constituyen los reportes del Jefe de Aeropuerto, funcionario que según el Decreto con Fuerza de Ley de Aviación Civil no tiene atribución alguna para calificar infracciones o sancionar.

Que en el presente caso no concurrieron circunstancias agravantes, conforme a lo dispuesto en el artículo 37 del Código Penal, por lo que la multa no se ajustó al principio de proporcionalidad, la cual debió calcularse con base en el término medio de entre los dos límites previstos en el artículo 174, numeral 2 del Decreto con Fuerza de Ley de Aviación Civil, cuyo resultado sería dos mil doscientas cincuenta unidades tributarias (2.250 U.T.), y no el límite máximo efectivamente impuesto, esto es, dos mil quinientas unidades tributarias (2.500 U.T.).

Finalmente, solicitaron se declare la nulidad y la suspensión de los efectos de la Providencia Administrativa N° 024 de fecha 3 de junio de 2004 y se comprometieron “(…) al pago de los intereses que se generaren en el tiempo (…)”, en caso de que la pretensión de nulidad fuese declarada sin lugar.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

I.- En primer lugar debe esta Corte pronunciarse sobre su competencia para el conocimiento del presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos.

En tal sentido, resulta imperativo para esta Corte precisar cuál es el acto administrativo objeto de impugnación, así se observa que señalan los apoderados judiciales de la sociedad mercantil recurrente que interponen el presente recurso contra la Providencia Administrativa Nº 024 de fecha 3 de junio de 2004, emanada del Presidente del Instituto Nacional de Aviación Civil, mediante la cual se sancionó a la sociedad mercantil Avior Airlines, C.A. con multa de dos mil quinientas unidades tributarias (2.500 U.T), por incurrir en lo previsto en el literal k), numeral 2 del artículo 174 de la Ley de Aviación Civil.

Al efecto, cabe destacar que ante el silencio mantenido por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela en cuanto al reparto de competencias de los Tribunales Contencioso Administrativos, salvo las competencias que detenta de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, la referida Sala en virtud de su investidura de máximo órgano rector de la jurisdicción contencioso administrativa estableció mediante sentencia N° 2271 de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes´ Card, C.A., las competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos:

“Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
(…omissis…)
3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal.
(…omissis…)
Contra las decisiones dictadas con arreglo a los numerales 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12 podrá interponerse apelación dentro del lapso de cinco (5) días, por ante esta Sala Político-Administrativa”.

Del precedente jurisprudencial parcialmente transcrito, se observa que el referido fallo mantuvo la vigencia de la competencia residual de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa establecida en el derogado artículo 185, numeral 3 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, siendo que, debe entenderse que la referida competencia que ostentan las Cortes de lo Contencioso Administrativo opera sólo sobre el control de los actos emanados de aquellas autoridades administrativas nacionales distintas a las referidas en los numerales 30 y 31 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

El acto administrativo cuya nulidad se demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa emana del Presidente del Instituto Nacional de Aviación Civil, ente creado mediante el Decreto con Fuerza de Ley de Aviación Civil, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.293 de fecha 28 de septiembre de 2001, cuyo artículo 16 le otorga personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto e independiente de la Hacienda Pública Nacional, con autonomía técnica, financiera, organizativa y administrativa de conformidad con ese Decreto-Ley, demás disposiciones legales que le sean aplicables y las directrices que al efecto dicte el Ministerio de Infraestructura.

El Presidente de dicho ente, según lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto-Ley bajo estudio, es la autoridad aeronáutica de la República Bolivariana de Venezuela. Tiene a su cargo la regulación, planificación, promoción, desarrollo, protección y vigilancia de la aviación civil en todos los espacios geográficos, en ejercicio de las atribuciones que el Decreto con Fuerza de Ley de Aviación Civil le confiere en su artículo 25.

Ahora bien, visto que en el presente caso la pretensión anulatoria va dirigida contra un acto administrativo dictado por el Presidente del Instituto Nacional de Aviación Civil, cual es una autoridad nacional distinta a las establecidas en los artículos 5 numerales 30 y 31 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela y 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es por lo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declara su competencia para conocer en primer grado de jurisdicción la pretensión deducida, y así declara.

II.- Precisado lo anterior, pasa de seguidas esta Corte a pronunciarse sobre la admisibilidad del presente recurso y, en tal sentido, este Órgano Jurisdiccional debe efectuar el análisis de los requisitos establecidos en el artículo 19 aparte 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

Ello así, se evidencia de autos que la sociedad mercantil Avior Airlines, C.A es la persona jurídica afectada por la Providencia Nº 024 de fecha 3 de junio de 2004, dictada por el Presidente del Instituto Nacional de Aviación Civil, por lo que detenta un interés personal, legítimo y directo para ejercer dicho recurso de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

Asimismo, observa esta Corte, que no existe prohibición legal alguna para su admisión; que en el mismo no se acumulan acciones que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; que no se evidencia la falta de algún documento indispensable para verificar si la acción es admisible; que el escrito recursivo no contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos, o de tal modo inteligibles que resulte imposible su tramitación; que la recurrente ostenta suficiente interés o cualidad para la interposición del presente recurso, que no existe cosa juzgada y cumple con los requisitos establecidos en el artículo 21, aparte 9 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, razones por las cuales, debe esta Corte admitir el presente recurso contencioso administrativo de anulación ejercido. Así se declara.

III.- Admitido el recurso contencioso administrativo de nulidad, le corresponde a esta Corte estimar la procedencia o no de la suspensión de efectos solicitada; a tal efecto, resulta imperativo observar en primer lugar lo previsto en la Disposición Final Octava del Decreto con Fuerza de Ley de Aviación Civil, cuyo primer párrafo dispone lo siguiente:

“Octava. Sin perjuicio de la aplicación de otros mecanismos legales, la interposición de recursos en sede administrativa o jurisdiccional suspenderá la ejecución de las multas impuestas por el Instituto Nacional de Aviación Civil, cuando así lo solicite expresamente el actor en su recurso y se comprometa al pago de los intereses correspondientes, en caso de que el acto quede definitivamente firme. En este último caso, será aplicable el régimen que para la determinación de los intereses de mora e imputación de pagos en materia de obligaciones tributarias, prevé el Código Orgánico Tributario”.

Sobre tal solicitud, debe esta Corte expresar que si bien la norma transcrita prevé una forma específica de tutela anticipativa, no es menos cierto que -no obstante estar destinada a regular un sector limitado del ordenamiento jurídico-, no escapa de los requisitos exigidos para solicitar la suspensión de los efectos de los actos administrativos, en sede contencioso administrativa.

La norma bajo análisis consagra una especial modalidad de medida cautelar que, en principio, pudiera operar de forma automática puesto que, atendiendo a su sentido literal, bastaría que el recurrente solicite expresamente la protección cautelar y que se comprometa al pago de los intereses que se causaren durante el plazo para la decisión de los correspondientes recursos en sede administrativa o durante el decurso del juicio en sede judicial para que se suspenda la ejecución de las multas impuestas. Los intereses generados por el transcurso del tiempo serán calculados por las reglas que el Código Orgánico Tributario prevé para la determinación de los intereses de mora e imputación de pagos en las obligaciones de naturaleza tributaria y serán calculados hasta la fecha en que el acto administrativo haya quedado definitivamente firme, una vez ejercidos los recursos jurisdiccionales pertinentes o en caso de no haberse ejercidos, haya caducado la acción y adquirido como consecuencia de ello, su firmeza.

Sin embargo, como también se desprende el encabezado de la Disposición Final Octava, la procedencia de esta especial medida de suspensión de los efectos de los actos contentivos de la sanción de multa impuestos por la autoridad de vértice en materia de aviación civil está subordinada a la constatación de los requisitos típicos que condicionan toda medida cautelar, a saber, ‘fumus boni iuris’ o presunción de buen de derecho y el ‘periculum in mora’ o peligro en la mora. Adicionalmente, el operador jurídico deberá ponderar los intereses en conflicto, en el sentido de analizar que la suspensión de efectos solicitada no afecte o menoscabe los intereses del colectivo, esto es, de aquellos usuarios del servicio público de transporte aéreo de pasajeros, equipaje, carga y correos, o de aeronaves civiles con usos diversos (científicos, de exhibición, propaganda, trabajos industriales, agrícolas, sanitarios, deportivos, de instrucción y turismo).

Ello así, deberá realizarse un análisis concordado de los argumentos invocados por el recurrente, así como del acervo probatorio, a los fines de verificar la concurrencia de los extremos de procedencia de la tutela cautelar y, de ser el caso, otorgar o no la misma.

En el caso de autos la parte actora no invocó las circunstancias que en su criterio demostrarían la existencia del fumus boni iuris, esto es, la presunción grave del derecho que se reclama, ni argumentó ni probó el periculum in mora, valga decir, las razones que hacen necesario el acuerdo de la tutela cautelar solicitada, a los fines de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la sentencia definitiva, o bien para evitar que el fallo quede ilusorio; siendo éstos extremos requeridos para el otorgamiento de toda medida cautelar, esta considera necesario desestimar la solicitud de suspensión de efectos del acto recurrido, y así se declara.

No obstante, que las consideraciones antes expuestas no constituyen impedimento para que la sociedad mercantil recurrente, conforme a lo dispuesto en el aparte 10 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, pueda en cualquier estado y grado del proceso solicitar nuevamente a esta Corte que acuerde las medidas cautelares que considere pertinentes a los fines de velar por la tutela efectiva de sus derechos y de garantizar las resultas del juicio.

IV.- En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ordena finalmente remitir los autos a su Juzgado de Sustanciación, a los fines de darle continuidad a la tramitación del recurso contencioso administrativo de nulidad admitido, según las prescripciones de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.

III
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley:

1.- SU COMPETENCIA para conocer en primer grado de jurisdicción el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos del acto impugnado, por los abogados Julio César Sánchez Ramos y Miguel José Querecuto Tachinamo, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil AVIOR AIRLINES, C.A., contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa Nº 024 de fecha 3 de junio de 2004, dictada por el Presidente del INSTITUTO NACIONAL DE AVIACIÓN CIVIL, mediante la cual se sancionó con multa a su representada, correspondiente a la cantidad de dos mil quinientas unidades tributarias (2.500 U.T.), de conformidad con el literal k), numeral 2 del artículo 174 de la Ley de Aviación Civil.

2.- ADMITE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos del acto impugnado, en los términos expuestos en la motiva del presente fallo;

3.- IMPROCEDENTE la solicitud de suspensión de efectos solicitada;

4.- ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a los fines de continuar con la tramitación del recurso contencioso administrativo de nulidad.

Publíquese, regístrese y notifíquese al recurrente. Remítase al Juzgado de Sustanciación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los dos (02) días del mes de junio del año dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

La Presidenta,

MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Ponente

El Vicepresidente,

JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

La Jueza,

BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ

La Secretaria,

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ

Exp. N° AP42-N-2004-001479
MELM/e.-
Decisión n° 2005-01261