EXPEDIENTE N° AP42-R-2004-000619
JUEZ PONENTE: JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

En fecha 8 de octubre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 1056-04 de fecha 14 de julio de 2004, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió expediente contentivo de recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana YAMILY DEL VALLE LEÓN LÓPEZ, titular de la cédula de identidad N° 9.315.108, asistida por la abogada Clemencia Acero Velasco, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 42.263, contra la Resolución N° DGOPDRH/AL.0526 de fecha 10 de abril de 2002, emanada del MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA, que acordó su remoción del cargo de Jefe de División.

Tal remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del Ministerio de Infraestructura en fecha 11 de mayo de 2004, contra la decisión de fecha 22 de octubre de 2003, dictada por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que declaró con lugar el recurso interpuesto.

El día 1° de febrero de 2005 se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y previa distribución automática efectuada por el Sistema JURIS 2000, se designó ponente al Juez JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ.
En fecha 15 de marzo de 2005 se ordenó a Secretaría de esta Corte, realizar el cómputo de los días transcurridos desde el día 1° de febrero de 2005, exclusive, hasta el día en que terminó la relación de la causa -09 de marzo de 2005- inclusive, evidenciándose el transcurso de quince (15) días de despacho a los fines previstos en el artículo 19 aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

El día 16 de marzo de 2005, se pasó el expediente al Juez ponente, a objeto de que este Órgano Jurisdiccional dicte la decisión correspondiente.

En fecha 31 de marzo de 2005 la ciudadana Yamily del Valle León López, asistida por la abogada Hilda Uzcatequi, presentó ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes, escrito donde solicitó la remisión del presente expediente al tribunal de origen, toda vez que la parte apelante no presentó escrito de formalización de la apelación.

Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

El día 23 de octubre de 2002, la ciudadana Yamily del Valle León López, asistida por la abogada Clemencia Acero de Velasco, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, el cual fue reformado en fecha 13 de enero de 2003, contra el Ministerio de Infraestructura, con base a las siguientes consideraciones:

Indicó que “Con fecha veinticinco (25) de Septiembre (sic) (09) de Dos (sic) Mil (sic) (2.000) (sic), (su) representada interpuso por ante el Juzgado Primero en lo Civil, mercantil (sic) y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo, Acción (sic) de Amparo (sic) Constitucional (sic) –Expediente (sic) N° 17.808, el cual fue decidido a su favor, y en el que se ordenaba al Centro Regional de Coordinación del Estado Trujillo, dependiente del Ministerio de Infraestructura, su inmediata reincorporación al cargo de carrera, hecho éste acogido por dicho ente de la Administración Pública, según oficio N° 32, de fecha doce (12) de marzo de dos mil uno (2.001) (sic) (…), adscrito a la Oficina de planificación y desarrollo de Recursos Humanos (…)”.
Señaló que “Por Resolución del Despacho del Ministro de Infraestructura, N° DGOPDRH/AL.0526, de fecha diez (10) del Abril (sic) (04) de Dos (sic) Mil (sic) (2.002) (sic), (…) y con base legal en el artículo 6° (sic), numeral 2° (sic) de la Ley de Carrera administrativa (sic), en concordancia con el artículo 4, numeral 3° (sic), ejusdem (sic) y del artículo único, literal “A”, numeral 8°(sic) del Decreto 211 –para la fecha de su notificación instrumentos funcionariales ya derogados-, por imperativo de la Disposición derogatoria, única de la Ley del Estatuto de la Función Pública.”.

Alegó que “En ese sentido (han) de señalar que la Administración Pública debe aplicar los instrumentos legales, que estén en sintonía en tiempo y espacio; es decir, vigentes para el momento en que se han de hacer valer, y estos surtirán efectos jurídicos una vez sean notificados; en el caso de marras, el Ministro ordenó la destitución con vigencia de la Ley de Carrera Administrativa, (…) que la administración (sic) Pública Nacional, incurre en error, pues por su negligencia deja transcurrir un lapso entre la vigencia de la Ley de Carrera Administrativa y su posterior derogatoria, y es en ese momento, ya derogada la Ley precitada, que notifica a la querellante con un instrumento ya fenecido (…)”.

Narró que “(…) la ilegal destitución de la querellada está basada en instrumentos normativos funcionariales ya derogados para la fecha de su formal notificación (…)”.

Por último solicitó que se declaré la nulidad del acto impugnado y se ordene su inmediata reincorporación al cargo que desempeñaba con el pago de los salarios dejados de percibir y el pago de los intereses que correspondan por este concepto.

II
DEL FALLO APELADO

En fecha 22 de octubre de 2003 el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, bajo las siguientes consideraciones:

“(ese) Juzgador considera que al no estar previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, la ausencia de una de las partes y, vista la analogía existente entre la materia laboral y la funcionarial, por el “hecho social trabajo”, no obstante la pertenencia a regímenes jurisdiccionales diferentes, debe contemplarse la norma pautada por el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, para los supuestos de incomparecencia de las partes con los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo y, en aplicación de tales conceptos declara que la parte recurrida –por virtud de su no comparencia- aceptó los hechos incriminados por la libelista y en tal sentido en aplicación extensiva del artículo en referencia, declara CON LUGAR el presente recurso de nulidad (…)”.

III
DE LA COMPETENCIA DE LA CORTE

Antes de pronunciarse sobre la apelación interpuesta en fecha 11 de mayo de 2004, por la apoderada judicial de la República Bolivariana de Venezuela (MINFRA), contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, de fecha 22 de octubre de 2003, este Órgano Jurisdiccional estima necesario revisar su competencia para conocer de la presente causa y al respecto observa que el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece:

“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se designe por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.

Ello así, dado que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con sede en la Ciudad de Caracas y jurisdicción en todo el territorio nacional, tiene las mismas competencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, como lo precisó la Resolución N° 2003-0003 de fecha 10 de diciembre de 2003 (Gaceta Oficial N° 37.980) dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, esta Corte se declara competente para conocer de la presente apelación y así se decide.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Alzada decidir, sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte recurrida contra la decisión dictada en fecha 22 de octubre de 2003, por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró con lugar el recurso interpuesto, y señaló que:

“(ese) Juzgador considera que al no estar previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, la ausencia de una de las partes y, (…) debe contemplarse la norma pautada por el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, para los supuestos de incomparecencia de las partes con los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo y, en aplicación de tales conceptos declara que la parte recurrida –por virtud de su no comparencia- aceptó los hechos incriminados por la libelista y en tal sentido en aplicación extensiva del artículo en referencia, declara CON LUGAR el presente recurso de nulidad (…)”.

Ahora bien, se señala que la parte recurrida, es decir, la República Bolivariana de Venezuela, por Órgano del Ministerio de Infraestructura no se presentó a la audiencia preliminar llevada a cabo el día 22 de octubre de 2003, (folio 103 del presente expediente), siendo así, el a quo procedió a declarar la consecuencia jurídica prevista en el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo que establece: “Si el demandado no compareciere a la audiencia preliminar, se presumirá admisión de los hechos alegados por el demandante”.

Sostuvo al efecto el referido Juzgado, que la legislación adjetiva especial en materia funcionarial no establece dentro de sus previsiones normativas regulación alguna para el supuesto en que las partes no comparezcan a la audiencia preliminar en cuestión, de allí que por analogía de lo pautado en la legislación laboral, específicamente en los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, consideró que la consecuencia jurídica aplicable al presente caso es aquella contenida en la última de las normas indicadas.

Ello así, observa esta Corte que la norma adjetiva contenida en el artículo 19 aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo siguiente:

“las apelaciones que deben tramitarse ante el Tribunal Supremo de Justicia seguirán los siguientes procedimientos: Iniciada la relación de la causa, conforme a los autos, la parte apelante deberá presentar un escrito donde exponga las razones de hecho y de derecho en que se fundamenta la apelación, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes. Inmediatamente, se abrirá un lapso de cinco (5) días hábiles continuos, para que la otra parte dé contestación a la apelación. La falta de comparecencia de la parte apelante se considerará como desistimiento de la acción, y así será declarado, de oficio o a instancia de la otra parte.” (Subrayado de esta Corte)

De la norma transcrita se evidencia que la parte apelante tiene la obligación de presentar un escrito exponiendo las razones de hecho y de derecho, fundamento de la impugnación, lo cual debe hacer en el lapso de quince (15) días hábiles siguientes al inicio de la relación de la causa.

En el presente caso, consta que, desde el día 1° de febrero de 2005, exclusive, hasta el día en que terminó la relación de la causa -9 de marzo de 2005- inclusive, venció el lapso de los quince (15) días de despacho –correspondiente a los días 2, 3, 9, 10, 15, 16, 17, 22, 23 y 24 de febrero de 2005; 1, 2, 3, 8 y 9 de marzo de 2005, como se desprende del cómputo efectuado por la Secretaría de esta Corte (folio 138)- sin que la parte apelante hubiere cumplido con la carga impuesta en el artículo supra transcrito.

Del análisis de la norma antes indicada, sería procedente para esta Corte declarar el desistimiento del recurso de apelación interpuesto, lo que generaría que el fallo apelado quedara definitivamente firme.

En este sentido se señala que la sentencia N° 1.542 de fecha 11 de junio de 2003, proferida por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Municipio Pedraza del Estado Bolívar), para que sea declarado el desistimiento en casos como el de autos, según lo previsto en el artículo 19 aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, de la República Bolivariana de Venezuela, el órgano jurisdiccional debe necesariamente examinar ex officio el contenido del fallo impugnado, con el objeto de verificar que: “a) no viola normas de orden público, como son, verbigracia, las que regulen el derecho de acceso de las personas a los órganos de administración de justicia, y b) no vulnera o contradice vinculaciones de esta Sala Constitucional, sobre el sentido y la aplicación que debe darse a determinadas normas del ordenamiento jurídico para garantizar su armonía con las disposiciones del Texto Constitucional”.

De acuerdo con la doctrina sentada por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal, no se declarará desistido el recurso de apelación por falta de fundamentación cuando el fallo recurrido quebrante disposiciones de orden público, o cuando menoscabe o contradiga interpretaciones vinculantes de la referida Sala acerca del sentido y alcance de las normas del ordenamiento jurídico.

Así pues, observa la Corte que el juez a quo optó por recurrir al uso de la analogía para regular una situación que no fue expresamente prevista por el legislador, dado que, a su entender, la falta de regulación expresa en la Ley del Estatuto de la Función Pública de los efectos que produce la no comparecencia de las partes a la audiencia preliminar constituye “un vacío jurídico”, que éste consideró conveniente suplir con la aplicación analógica del artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo.

Siendo ello así, y del análisis de la norma antes descrita, esta Corte observa que no podrá declararse desistido el presente recurso de apelación, en virtud de que el fallo impugnado subvirtió flagrantemente normas de estricto orden público procesal.

Así pues, observa esta Corte que el Juez a quo optó por recurrir al uso de la analogía para regular una situación que no fue expresamente prevista por el legislador, dado que, a su entender, la falta de regulación expresa en la Ley del Estatuto de la Función Pública de los efectos que produce la no comparecencia de las partes a la audiencia preliminar constituye un “vacío legislativo”, que éste consideró conveniente suplir con la aplicación analógica del artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo.

Ahora bien, es preciso resaltar que en la actualidad es el Poder Judicial, por intermedio de sus órganos jurisdiccionales, la rama del poder público a la cual se le ha encomendado la tarea de conocer, aplicar e interpretar la inteligencia y extensión de la Ley; manifestación consustancial del deber de juzgar que le es propio.

El artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela constituye la consagración positiva de este cometido, denominado doctrinariamente principio de legalidad, en virtud del cual, todos los actos del poder público debe ajustarse a lo dispuesto en la Constitución y las Leyes. De modo que todo acto de la autoridad pública que infrinja las disposiciones constitucionales o legales será radical y absolutamente nulo.

En el caso que nos ocupa, el Juez a quo subvirtió el procedimiento especialmente establecido por el legislador en la Ley del Estatuto de la Función Pública, al distinguir una situación no querida por éste y al pretender suplir un vacío que realmente no existe.

Ello así, dado que el a quo aplicó por vía analógica a la audiencia preliminar establecida en los artículos 103 y 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública , la consecuencia jurídica especialmente consagrada por el legislador para la falta de comparecencia del demandado a la audiencia preliminar del procedimiento laboral, prevista en el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, y según la cual, al mismo se le tendrá por confeso siempre y cuando la pretensión del demandante no sea contraria a derecho, pudiendo incluso sentenciar en la misma audiencia ateniéndose a la confesión del accionado.

Empero, debe aclararse que el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo encuentra su razón de ser, única y exclusivamente, en el contexto de un proceso de naturaleza laboral:

“Si el demandando no comparece a la audiencia preliminar, se presumirá la admisión de los hechos alegados por el demandante y el tribunal sentenciará reforma oral conforme a dicha confesión, en cuanto no sea contraria a derecho la petición del demandante, reduciendo la sentencia a un acta que elaborará el mismo día, contra la cual, el demandado podrá apelar a dos efectos dentro de un lapso de cinco (5) días hábiles a partir de la publicación del fallo (…)”. (Negrillas de la Corte)

Su desideratum no es otro más que regular una situación procesal de contumacia que se origina en el marco de una relación de trabajo, de allí que el legislador entendió que el demandado que no asiste a la audiencia preliminar no tiene interés, o bien en conciliar la litis –fin primordial de la audiencia preliminar-, o bien en insistir su continuación, de allí que presume que éste ha admitido los hechos que le han sido imputados en la demanda.

Sin embargo, tal situación presenta variaciones respecto de la audiencia preliminar del procedimiento funcionarial, ya que de acuerdo con el artículo 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública:

“En la audiencia preliminar el juez o jueza pondrá de manifiesto a las partes los términos en que, en su concepto, ha quedado trabada la litis. Las partes podrán formular preguntas a las mismas a los fines de aclarar los puntos dudosos en cuanto a los extremos de la controversia.
En la misma audiencia, el juez o jueza deberá llamar a las partes a conciliación, ponderando con la mayor objetividad la situación procesal de cada una de ellas. Igualmente, podrá el juez o jueza fijar una nueva oportunidad para la continuación de la audiencia preliminar. En ningún caso, la intervención del juez o jueza en esta audiencia podrá dar lugar a su inhibición o recusación, pues se entiende que obra en pro de una justicia expedita y eficaz.
De producirse la conciliación, se dará por concluido el proceso”. (Negrillas de la Corte)

Como se puede observar, la audiencia preliminar del procedimiento especial funcionarial no difiere en su esencia de la audiencia preliminar consagrada en el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, ya que el desideratum de ambas es logar la conciliación de las partes en conflicto. En el caso en específico del contencioso administrativo funcionarial, obtener un arreglo amistoso entre el funcionario querellante y el órgano de la administración pública querellado.

Así pues, la audiencia preliminar prevista en los artículos 103 y 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, tiene también por objeto que el Juez ponga a las partes en conocimiento de los términos en que, según su concepto, ha quedado trabada la litis, de manera que las partes puedan en tal oportunidad formular las aclaraciones y objeciones que consideren pertinentes tendentes a esclarecer cómo quedó realmente entablado el thema decidendum.

De lo anterior, surge indudablemente que el proceder del Sentenciador de origen quebrantó una disposición en cuya observancia se encuentra interesado el orden público procesal, por cuanto adicionó al contenido del artículo 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica no deseada por el legislador, como lo es la confesión ficta de la administración pública, cuestión que es imposible en el contencioso administrativo funcionarial si se atiende a lo pautado en el artículo 102 eiusdem:

“Si la parte accionada no diere contestación a la querella dentro del plazo previsto, la misma se entenderá contradicha en todas sus partes en caso de que la accionada gozase de este privilegio”.

Ahora bien, por su parte el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en el artículo 66, establece: “Cuando el Procurador o Procuradora General de la República, o los abogados que ejerzan la representación de la República, no asistan a los actos de contestación de demandas intentadas contra ésta, o de las cuestiones previas que les hayan sido opuestas, las mismas se tienen como contradichas en todas sus partes (…)”.

Del artículo indicado ut supra, se desprende que el a quo, en el fallo apelado incurrió en un error de aplicación de la norma, por una parte, y por la otra omitió el hecho de que la parte recurrida era un órgano de la República Bolivariana de Venezuela, que goza de las prerrogativas que le son otorgadas en la Ley in commento, en el artículo 63 eiusdem que establece: “Los privilegios y prerrogativas procesales de la República son irrenunciables y deben ser aplicados por las autoridades judiciales en todos los procedimientos ordinarios y especiales en que sea parte la República”.

De los artículos antes transcritos se evidencia la intención del legislador de excluir toda posibilidad de presunción de confesión contra la administración pública. Luego, mal pudo el a quo dar por confeso al Ministerio de Infraestructura con base en la aplicación analógica de una consecuencia jurídica no distinguida por el legislador.

Al actuar de esta forma, el juez de origen no sólo quebrantó el sentido y alcance de los artículos 103 y 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, sino que también violó otro principio de interpretación legal de estricto orden público, según el cual, las normas que establecen sanciones deben interpretarse restrictivamente.

En efecto, la confesión ficta es una sanción procesal que se origina por la rebeldía del demandado en atender sus cargas procesales de alegación y prueba. En tal caso, el legislador presume que éste ha admitido la veracidad de los hechos afirmados en la demanda, lo que trae como consecuencia que la pretensión deducida en su contra sea acogida favorablemente por el órgano jurisdiccional, siempre y cuando no sea contraria a derecho.

Por consiguiente, toda norma que establezca esta sanción deberá interpretarse restrictivamente, es decir, no admitirá el uso de la analogía.

Aún así, el Juez a quo extendió esta sanción al procedimiento contencioso administrativo funcionarial por analogía del artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, con la cual vulneró flagrantemente este principio.
Vistas las violaciones de orden público anteriormente expuestas, y en aplicación de la doctrina sentada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, se declara improcedente el desistimiento tácito del recurso de apelación interpuesto en fecha 11 de mayo de 2004 por el Ministerio de Infraestructura. Así se decide.

Asimismo, como consecuencia del anterior pronunciamiento, esta Corte revoca la decisión dictada por el Juzgador a quo el día 22 de octubre de 2003, y repone la causa al estado de que se celebre nueva audiencia preliminar en la que se respeten las pautas procesales establecidas en los artículos 103 y 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se decide.

V
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley:

1. Declara IMPROCEDENTE el desistimiento del recurso de apelación intentado el día 11 de mayo de 2004 por la apoderada judicial de la República Bolivariana de Venezuela (Ministerio de Infraestructura).

2. REVOCA la sentencia dictada en fecha 22 de octubre de 2003 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental.

3. REVOCA la sentencia dictada en fecha 22 de octubre de 2003 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la Ciudad de Caracas a los dos (2) días del mes de junio de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.




MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Presidenta





JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
Vicepresidente-Ponente




BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Jueza





JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
La Secretaria




JDRH/62
Exp N° AP42-R-2004-000619
Decisión N° 2005-01230