JUEZA PONENTE: MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Expediente N° AP42-R-2004-000844
En fecha 1° de noviembre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 04-0942 de fecha 20 de julio de 2004, proveniente del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por la abogada Marisela Cisneros Añez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 19.655, actuando en su carácter de apoderada judicial del ciudadano EDIKSON DAVID MIJARES PALACIOS, titular de la cédula de identidad N° 12.418.249, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Tal remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos la apelación interpuesta en fecha 1° de octubre de 2003 por la abogada Martha Magin, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 75.992, actuando en su carácter de apoderada judicial del citado Distrito, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 22 de septiembre de 2003, mediante la cual se declaró con lugar la querella interpuesta.
Previa distribución automatizada de la causa efectuada por el Sistema JURIS 2000, por auto de fecha 26 de enero de 2005 se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. En esa misma fecha se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos quien con tal carácter suscribe el presente fallo, y se dio inicio a la relación de la causa cuya duración sería de quince (15) días de despacho, de conformidad con lo establecido en el aparte 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 24 de febrero de 2005, la abogada Martha Magin, actuando en su carácter de apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, consignó escrito de fundamentación a la apelación ejercida.
En fecha 12 de abril de 2005, venció el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de las pruebas, sin que ninguna de las partes hiciere uso del mismo, y se fijó el día y la hora para que tuviera lugar el acto de informes.
Mediante acta de fecha 20 de abril de 2005, se dejó constancia de la presentación oral de los informes por las abogadas Yaritza Isabel Carrillo y Maryanella Cobucci, Inscritas en el Instituto de Previsión del Abogado bajo los Nros. 110.265 y 79.569, respectivamente, en su carácter de apoderadas judiciales del Distrito Metropolitano de Caracas.
Mediante auto de fecha 26 de abril de 2005, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo subsanó el error material presente en el auto de fecha 21 de marzo de 2005, al señalar una fecha diferente a la existente en el diario, señalando como correcta la fecha en que fue diarizado en autos, esto es, 21 de abril de 2005, siendo esta la fecha en que se dijo “Vistos”.
En fecha 29 de abril de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte somete el asunto a su consideración, previo el análisis siguiente:
I
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL
En fecha 18 de noviembre de 2002, el apoderado judicial de la parte actora interpuso querella funcionarial, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que su representado ingresó a la Gobernación del Distrito Federal -hoy Distrito Metropolitano de Caracas- ascendiendo al cargo de Agente, el cual desempeñó hasta “(…) que a través del Oficio No. 257-01 sin fecha, notificado el 29 de Noviembre (sic) del año dos mil uno (2001) (…), el Comisario General Henry Jesús Vivas Hernández, Director General de la Policía Metropolitana, le notificó de su destitución al cargo (…)”.
Que en fecha 12 de diciembre de 2001 su representado “interpuso recurso de reconsideración ante la Alcaldía”, el cual fue declarado sin lugar en fecha 18 de enero de 2002, a través del Oficio N° DG-CJ-656, “(…) sobre la base de las investigaciones realizadas por el Consejo y [haciendo] caso omiso de la decisión de la Fiscalía y del Tribunal 4to de Juicio (…)”; siendo notificado del mismo en fecha 5 de febrero de 2002.
Que en fecha 19 de febrero de 2002 interpuso recurso jerárquico ante el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, sin haber obtenido respuesta alguna al respecto.
Que el acto administrativo de “egreso” N° 257-01 sin fecha, notificado el 29 de noviembre de 2001 violó el contenido de los artículos 18 numerales 3 y 5, y 19 numerales 2 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en atención a las razones siguientes: i) No expresó en ninguna de sus partes las supuestas faltas cometidas por su representado, limitándose únicamente a explanar los fundamentos legales que lo sustentaron; ii) No consta en ninguna de sus partes la fecha en que se suscribió el acto impugnado, ni la fecha en que dicho “egreso” se haría efectivo; iii) La averiguación disciplinaria excedió el tiempo establecido en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; iv) El acto administrativo recurrido derivó de un “supuesto soborno” que quedó desvirtuado en el Oficio de fecha 3 de julio de 2001 emanado de la Fiscalía Primera del Ministerio Público; v) El acto recurrido derivó de un supuesto soborno “(…) que quedó cerrado por tal (sic) y como se evidencia de oficio emanado del Tribunal Cuarto de Juicio (…) por no haberse encontrado suficientes elementos acusatorios (…)”; y vi) El acto recurrido derivó de un procedimiento violatorio de los derechos del funcionario.
Que a través del acto administrativo antes referido “(…) le fue negado su derecho a la defensa, al debido proceso, a la asistencia jurídica y por supuesto a encontrarse amparado por la legalidad de un procedimiento instruido por las Leyes que rigen la materia, tal y como lo establece nuestra Constitución Nacional (sic) de la República Bolivariana de Venezuela, Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Ley de Carrera Administrativa, su Reglamento General, vigentes para el momento de su destitución”.
Finalmente, solicitó se declare la nulidad del acto administrativo N° 257-01 (sin fecha), notificado mediante Oficio S/N el 29 de noviembre de 2001, y que en consecuencia, se ordene “(…) a la República Bolivariana de Venezuela, Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, Policía Metropolitana, cancele la totalidad de los sueldos dejados de percibir por el recurrente desde la ilegal destitución hasta la efectiva reincorporación. Igualmente solicit[ó] la cancelación de los Bonos Navideños que se causen desde la separación del cargo y por el tiempo que dure el procedimiento, solicit[ó] igualmente se le cancelen los bonos e incrementos de sueldo que de haber estado activo el funcionario hubiera percibido. [Pidió que fuere] reincorporado al cargo de Agente que venía desempeñando, así como que al momento de su reincorporación sea tomado el tiempo transcurrido a los efectos del reconocimiento de la jerarquía que le corresponde (…)”.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 22 de septiembre de 2003, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar la querella interpuesta en los siguientes términos:
Con relación a la caducidad de la acción señaló que “(…) [el] acto impugnado fue notificado al querellante en fecha 29 de noviembre de 2002 (sic), y según lo establecido en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos el recurrente tiene quince (15) días desde su notificación para ejercer el respectivo recurso, y siendo que en el presente caso el recurso de reconsideración fue interpuesto en tiempo hábil (12-12-01), y obtuvo oportuna respuesta por parte de la administración, para posteriormente ser ejercido el recurso jerárquico correspondiente, del cual no se produjo respuesta alguna, debe aplicarse lo establecido en los artículos 91, 92 y 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según lo cual el recurso jerárquico debe ser decidido en los noventa (90) días siguientes a su presentación, pudiendo el accionante (sic) acudir a los órganos jurisdiccionales cuando se haya decidido en sentido distinto al solicitado o cuando se haya vencido el lapso para dar respuesta”.
Que “(…) según consta al folio diecisiete (17) del expediente, el recurso jerárquico se ejerció en fecha 19 de febrero de 2002, sin que el querellante obtuviera respuesta, por tanto desde dicha fecha se empiezan a computar los noventa (90) días correspondientes al término en que la administración debió dar respuesta al querellante, por tanto el lapso de caducidad para interponer el recurso contencioso funcionarial empezó a correr el 19 de mayo de 2002, y siendo que para tal fecha se encontraba en vigencia la Ley de Carrera Administrativa, se cuenta el lapso de caducidad establecido en su artículo 82, es decir, seis (06) meses, de tal manera que, desde el 19 de mayo de 2002 a la fecha de interposición del recurso, es decir, 18 de noviembre de 2002, aún no se había vencido el lapso para interponerlo, por lo tanto en el presente caso no [operó] la caducidad (…)”.
Con referencia al alegato de la querellante relativo a la violación del derecho a la defensa, al debido proceso, a la asistencia jurídica y a la legalidad de los procedimientos, la recurrida señaló que “(…) analizado el expediente judicial es[e] Tribunal observ[ó], que en auto de fecha 13 de diciembre de 2002, se ordenó la remisión a es[e] Juzgado del expediente administrativo relacionado con la presenta causa, sin embargo, no consta que dicho expediente haya sido consignado, por tanto no [podía ese] Tribunal verificar si efectivamente, los hechos descritos y narrados en el acto administrativo, contentivos del procedimiento llevado a cabo en contra del querellante para su destitución, se hayan realizado según lo dispuesto en el Reglamento General de la Policía Metropolitana y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que es[e] Juzgado le otorg[ó] la credibilidad a la afirmación de la accionante”.
Finalmente, la recurrida señaló con relación a la obligación del análisis integral de todas las pruebas traídas al proceso que le fuere atribuida, que “(…) al no constar la existencia del expediente administrativo y siendo que corresponde a la administración la Carga de la Prueba para determinar que la medida tomada contra la querellante se justifica, y no habiendo quedado plenamente demostrada la viabilidad y pertinencia de la sanción impuesta , al no haber la administración probado la inexistencia de las violaciones de los derechos denunciados por el recurrente, result[ó] forzoso para es[e] Juzgado declarar con lugar la presente querella (…)”.
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III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 24 de febrero de 2005, la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó su respectivo escrito de fundamentación de la apelación ejercida, en los siguientes términos:
Que la decisión apelada incurrió en el vicio de incongruencia negativa, pues –a su criterio- el a quo no decidió en forma expresa sobre todos los alegatos y defensas expuestas por su representada en la contestación a la querella, por lo cual se vulnera el contenido del ordinal 5° del artículo 243 del Código reprocedimiento Civil y el principio de exhaustividad, previsto en el artículo 12 eiusdem.
Por otra parte, adujo la existencia del vicio de falso supuesto de derecho en el fallo apelado, en tanto señaló el Ente apelante que “(…) no existe violación al debido proceso, derecho a la defensa, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, o a cualquier otro derecho constitucional (sic). Ya que el ente de donde emanó el acto administrativo, es decir la Comandancia de la Policía Metropolitana adscrita a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, se limitó a aplicar las normas previstas para el personal de la policía metropolitana, como lo es el Reglamento Disciplinario para el Personal Uniformado de la Policía Metropolitana y el Reglamento General de la Policía Metropolitana, y en ningún caso podría infringirse estos derechos por la aplicación de unas normas necesarias para la adaptación de todos los miembros de la institución a las exigencias de la disciplina policial”.
Que la violación del derecho a la defensa aducida por el querellante no tiene cabida, ya que en todo momento “tuvo el conocimiento de los Recursos que podía ejercer y así lo indica en su escrito libelar que Agotó (sic) en su oportunidad legal la vía administrativa a través del consejo disciplinario y el cual fue realizado en fecha 6 de agosto del año 2001, asimismo interpuso Recurso de Reconsideración ante la Dirección General de la Policía Metropolitana contra el acto administrativo de egreso, interponiéndolo en tiempo hábil; e interpuso Recurso Jerárquico (…)” razón por la cual aduce debe ser considerada improcedente la violación del derecho a la defensa imputada a su representada.
Finalmente solicitó se declare con lugar la apelación interpuesta y en consecuencia, la inadmisibilidad de la querella interpuesta y que en caso “(…) de considerar improcedente los petitorios enunciados en los puntos PRIMERO y SEGUNDO, proceda la Corte a declarar SIN LUGAR la querella interpuesta (…)” (Mayúsculas y negrillas del original).
IV
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte, en primer lugar, pronunciarse sobre su competencia para el conocimiento de la apelación interpuesta por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas en la presente causa, y al respecto se observa:
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, estatuye en torno al órgano jurisdiccional competente para conocer en segundo grado de jurisdicción de las querellas sustanciadas y decididas con arreglo a ese texto legal, lo siguiente:
“Artículo 110.- Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
Como puede observarse, la competencia para conocer en Alzada de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa regionales en materia de función pública, deviene de norma expresa, y por cuanto de conformidad con el artículo 1 de la Resolución Nº 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”; este Órgano Jurisdiccional resulta igualmente competente para conocer de la querella interpuesta, y así se declara.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Pasa esta Corte a pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, y al efecto observa lo siguiente:
En primer lugar, la parte apelante denunció que el fallo está viciado de incongruencia negativa, pues -a su criterio-, no decidió en forma expresa sobre todos los alegatos y defensas expuestas por la apoderada judicial del Distrito Metropolitana de Caracas en la contestación a la querella, por lo cual se vulnera el contenido del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, vulnerando a su vez el principio de exhaustividad.
En tal sentido, es conveniente resaltar que la sentencia no sólo debe contener decisión expresa, positiva y precisa, sino que estos elementos deben estar referidos directamente a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas. Ello significa que, el Juez está constreñido a decidir sobre las cuestiones que las partes le hayan propuesto, en virtud de que dichos alegatos fijan los límites de la relación procesal y, por ende, el Juez deberá circunscribir su análisis a los argumentos esbozados como fundamento de la pretensión del demandante, y a aquellos alegatos esgrimidos como contestación a dicha pretensión (principio de congruencia) salvo que se trate de un caso de eminente orden público. Por otra parte, esa decisión ha de ser en términos que revelen claramente, el pensamiento del sentenciador en lo dispositivo, el cual no puede ser implícito o tácito, ni contener expresiones vagas u oscuras, ni requerir de inferencias, interpretaciones o raciocinios para saber que fue lo decidido.
Así, este Órgano Jurisdiccional estima pertinente hacer referencia a la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 1° de octubre de 2002, caso: PDVSA vs. Consejo Directivo del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en la cual se señaló:
“(…) Respecto al señalado requisito establecido en el ordinal 5° del artículo 243, debe indicarse que si el juzgador en la sentencia no resuelve de manera clara y precisa, todos aquellos puntos que forman parte del debate, vulnera con su decisión el principio de exhaustividad, incurriendo en el denominado vicio de incongruencia, el cual surge cuando dicho juzgador altera o modifica el problema judicial debatido entre las partes, bien porque no resuelve sólo lo alegado por éstas, o bien porque no resuelve sobre todo lo alegado por los sujetos del litigio (…)” (Negrillas de esta Corte).
Ahora bien, aún cuando no ha sido alegado por la parte apelante, pero tomando en cuenta las anteriores consideraciones y del estudio de la sentencia recurrida se constata que con respecto al último punto de la parte dispositiva del fallo se señala lo siguiente: se ordena “el pago de los sueldos dejados de percibir y aquellos beneficios socio-económicos que debió haber percibido de no haber sido separado ilegalmente del ejercicio del cargo”; no obstante, observa esta Corte, que el querellante solicitó el pago de los “los Bonos Navideños que se causen desde la separación del cargo y por el tiempo que dure el procedimiento” así como de “los bonos e incrementos de sueldo que de haber estado activo el funcionario hubiera percibido”.
En tal sentido, esta Corte constata que el Tribunal de la causa dejó de apreciar y valorar tales pretensiones que solicitó el querellante en su escrito libelar, y por ende de emitirse opinión sobre ellos para acordarlos o negarlos de forma expresa con su consecuente motivación.
En este sentido, considera oportuno esta Corte referirse al principio de exhaustividad, y al respecto observa:
Así pues, debe entenderse el principio de exhaustividad, como aquel deber que tiene el Juez de pronunciarse sobre todos los alegatos y peticiones realizadas por las partes, y sólo sobre ellas, aunque sea para rechazarlas por extemporáneas, infundadas o inadmisibles, y que de no hacerlo, el fallo que al efecto se pronuncie, adolece del vicio de incongruencia negativa, conocido asimismo como citrapetita u omisión de pronunciamiento. (Vid. Sentencia de la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 16 de marzo de 2000, caso: José Isaac Altamiranda Bonilla y otros contra Banco Nacional de Descuento, C.A. y Fogade).
Igualmente, debe advertir esta Corte que la congruencia, constituye una de las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrada en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que éste no se satisface única y exclusivamente accediendo a la jurisdicción y obteniendo una resolución motivada y fundada en derecho, sino que además es necesario, que dicha resolución atienda sustancialmente al objeto de las pretensiones formuladas y probadas por las partes, de forma que ésta ofrezca una respuesta coherente de todo lo que ha sido planteado en el proceso.
Asimismo, se observa que la génesis normativa del principio de exhaustividad o globalidad de la decisión, se encuentra consagrado en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, el cual expresamente dispone lo siguiente:
“Artículo 12.- Los jueces tendrán por norte de sus actos la verdad, que procurarán conocer en los límites de su oficio. En sus decisiones el juez debe atenerse a las normas de derecho, a menos que la Ley lo faculte para decidir con arreglo a la equidad. Debe atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de éstos, ni suplir excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados. El juez puede fundar su decisión en los conocimientos de hecho que se encuentren comprendidos en la experiencia común o máximas de experiencia.
En la interpretación de contratos o actos que presenten oscuridad, ambigüedad o deficiencia, los jueces se atendrán al propósito y a la intención de las partes o de los otorgantes, teniendo en mira las exigencias de la Ley, de la verdad y de la buena fe”.
En consecuencia, ciertamente observa esta Corte que el a quo no resolvió de conformidad con todo lo alegado y probado en autos, debido a que éste omitió pronunciarse con respecto a dos de los pedimentos de la querellante, estos son, la solicitud de pago de los “Bonos Navideños que se causen desde la separación del cargo y por el tiempo que dure el procedimiento” y “los bonos e incrementos de sueldo que de haber estado activo el funcionario hubiera percibido”, cursante en autos al folio dos (2) del expediente judicial.
En vista de lo anterior, esta Corte estima que el a quo no sentenció de acuerdo a lo alegado y probado en autos por las partes, inobservando el principio de exhaustividad de la sentencia e incurriendo, por tanto en el vicio de incongruencia, por lo que, de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el ordinal 5° del artículo 243 eiusdem, debe esta Corte declarar con lugar la apelación ejercida por la abogada Martha Magín, en su carácter de apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, y en consecuencia, anula la sentencia impugnada. Así se decide.
Decidido lo anterior, corresponde a esta Corte entrar a conocer el fondo de la presente querella funcionarial, de conformidad con lo prescrito en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en el procedimiento de segunda instancia de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con el aparte 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, y al respecto observa:
Como punto previo debe esta Corte pronunciarse sobre la caducidad de la acción, alegada por la representación judicial del Órgano querellado, y al respecto se observa que la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, alegó que había operado la caducidad de la acción indicada en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en la Ley del Estatuto de la Función Pública, por cuanto “(…) [habían] transcurrido desde la notificación del acto administrativo más de los tres (03) meses que establece como lapso el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública para que opere la caducidad (…)”, norma ésta que adujo, debe aplicarse al caso en concreto en virtud del principio de irretroactividad de la ley.
En tal sentido, esta Corte observa del contenido de las actas cursantes en autos al folio seis (6), el Oficio de notificación S/N de fecha 19 de octubre de 2001, anexo al cual se le entregó al querellante el acto administrativo N° 257-01 suscrito por el Director General de la Policía Metropolitana, mediante el cual se le destituyó del cargo de Agente de la Policía Metropolitana, señalándose en el Oficio antes referido que contra tal decisión podía interponer el correspondiente recurso de reconsideración por ante esa Dirección en un término de quince (15) días. En tal sentido el querellante interpuso dicho recurso ante la Dirección General de la Policía Metropolitana en fecha 12 de diciembre de 2001, tal como se desprende de los folios cinco (5) y seis (6) del expediente judicial.
Asimismo, se observa al folio catorce (14) del expediente judicial, el Oficio N° DG-CJ-N° 656 de fecha 18 de enero de 2002, a través del cual se le dio entrega al querellante del acto administrativo que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en fecha 12 de diciembre de 2001, en el cual se confirmó la decisión del Director General de la Policía Metropolitana de destituirlo del cargo de Agente de dicho cuerpo policial, y se le notificó que contra dicha decisión podía interponer el respectivo recurso jerárquico por ante el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas en un término de quince (15) días.
Ello así, en fecha 19 de febrero de 2002 el querellante interpuso el respectivo recurso jerárquico (cursante a los folios 17 y 18 del expediente judicial) sin que se produjera pronunciamiento alguno al respecto.
En tal sentido, esta Alzada considera oportuno señalar que los recursos administrativos han sido previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos como un medio de impugnación formalmente establecido, para la revisión de los actos administrativos emanados de la Administración Pública, cuya naturaleza atiende a la intención del Legislador de otorgarle al administrado un medio idóneo a través del cual pueda atacar aquellos actos que considere lesionan sus derechos legítimos, personales y directos. Asimismo poseen la característica de que una vez interpuestos no puede la parte recurrente acudir a la vía judicial hasta tanto éstos no se decidan, y que la decisión que dicte la Administración en torno a los mismos constituye un acto administrativo definitivamente firme y susceptible de ser impugnado ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Ahora bien, de la revisión de las actas procesales que anteceden esta Corte observa que el querellante agotó la vía administrativa al interponer todos los recursos previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para atacar dicho acto.
Entiende esta Corte que el querellante para acudir a la vía judicial, a los efectos de atacar el acto administrativo de destitución N° 257-01, debía esperar la decisión del Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas correspondiente al recurso jerárquico interpuesto por él en fecha 19 de febrero de 2002, y en tal sentido advierte este Órgano Jurisdiccional que ante el silencio de dicho funcionario, el recurrente debió esperar -tal como lo hizo- que transcurrieran los noventa (90) días hábiles previstos en el artículo 91 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para que la Administración dictara la decisión a la que hubiere lugar (tal cómputo debe efectuarse en virtud del criterio sentado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela mediante sentencia N° 2.228 de fecha 20 de septiembre de 2002, caso: Luis Duarte y otros, reiterado recientemente por dicha Sala en sentencia N° 512 de fecha 14 de abril de 2005, caso: Julio Cesar Torrealba Rodríguez).
De esta forma, el lapso para la interposición de la presente querella comenzó a correr a partir del 4 de julio de 2002, es decir al día siguiente al vencimiento del plazo dado por Ley a la Administración, y siendo que para tal fecha se encontraba en vigencia la Ley de Carrera Administrativa, debe computarse el lapso de caducidad establecido en el artículo 82 eiusdem el cual es de seis (06) meses, de manera que desde el 4 de julio de 2002 a la fecha de interposición del recurso, es decir, 18 de noviembre de 2002, aun no había vencido el lapso para la interposición del recurso. En consecuencia, estima esta Corte como tempestivo el ejercicio de la acción jurisdiccional, y así se decide.
Desechado el punto anterior pasa esta Corte a analizar la incompetencia del funcionario aducida por el querellante al momento de la interposición de la presente querella, y en tal sentido se observa:
El Alcalde del Distrito Metropolitano como máxima autoridad de la rama ejecutiva dentro del Distrito Metropolitano de Caracas, es a quien le corresponde ejercer la representación de dicho Ente y realizar todas las gestiones relativas a la administración de personal, tal como lo dispone el numeral 9 del artículo 8 de la Ley Especial Sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, en concordancia con el artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa -vigente para el momento de la emisión del acto administrativo impugnado-, y el numeral 5 del artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal -aplicable por remisión del artículo 28 de la Ley Especial Sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas-, demarcando en éste último las funciones del Alcalde como “máxima autoridad” del Municipio, y en razón de ello establece que le corresponde “(…) Ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal y, en tal carácter nombrarlo, removerlo o destituirlo, conforme a los procedimientos establecidos (…)”.
Asimismo, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1563 de fecha 13 de diciembre de 2000, caso: ALFREDO PEÑA, al pronunciarse sobre el recurso de interpretación interpuesto contra la Ley Sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas y de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, señaló las competencias atribuidas al Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, incluidas la organización y dirección de la Policía Metropolitana, lo cual explanó de la forma siguiente:
“Al Alcalde del Distrito Metropolitano, de inmediato, conforme al artículo 8 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, le corresponderá preservar el orden público y la seguridad de las personas y bienes; suscribir los contratos y concesiones de la competencia del nivel metropolitano; y, como primera autoridad civil, política y administrativa del Distrito, ejercer el gobierno del Distrito, dirigir su administración, ejecutar y dirigir e inspeccionar los servicios y obras distritales, ejercer la máxima autoridad en materia de administración del personal del Distrito Metropolitano; cumplir y hacer cumplir las ordenanzas emanadas del Cabildo Metropolitano, ejercer las funciones de inspección y fiscalización de acuerdo a lo dispuesto en las leyes y ordenanzas, atribuciones estas contenidas en el artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, además de las contenidas en el artículo 8 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas.
(…omissis…)
En el Distrito Metropolitano de Caracas, es el Alcalde Metropolitano el encargado de preservar el orden público y la seguridad de las personas y propiedades, tal como se lo impone el numeral 3 del artículo 8 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, y al tener tal atribución, el Alcalde es de pleno derecho de quien depende el servicio de policía metropolitana” (Negrillas de esta Corte).
Del criterio anteriormente tanscrito se desprende que es el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas quien detenta la máxima autoridad en materia de organización y dirección de la Policía Metropolitana, y por ende el encargado de la administración del personal de dicho cuerpo policial. Aplicando entonces el criterio jurisprudencial sentado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia -vinculante para esta Corte en virtud de lo dispuesto en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela- esta Alzada estima que “la dirección de la Policía Metropolitana corresponde inequívocamente al Alcalde Metropolitano” (A mayor abundamiento ver sentencia N° 3343 de fecha 19 de diciembre de 2002, caso: Alcalde Metropolitano de Caracas contra el Ministerio del Interior y Justicia)
En este sentido, esta Corte observa que el acto administrativo recurrido signado bajo el N° 257-01, notificado al querellante mediante Oficio S/N de fecha 19 de octubre de 2001, señala que “(…) EGRESA de la Institución el funcionario: AGENTE (PM) 9467 MIJARES PALACIOS EDIKSON DAVID, (…) por cuanto fue encontrado responsable de los hechos que le fueron imputados y dada la manifiesta reincidencia en hechos similares (...)”, (ver folio 9 del presente expediente), asimismo se observa que se encuentra suscrito por el ciudadano Henry Jesús Vivas Hernández, en su carácter de Director General de la Policía Metropolitana. No obstante lo acotado, no se evidencia delegación alguna por parte del Alcalde del Distrito Metropolitano, ni mucho menos que se haya consignado en el expediente judicial documento alguno a través del cual se demostrara que el ciudadano en cuestión estaba facultado para actuar en nombre del máximo jerarca municipal, y dictar así el acto administrativo impugnado (Mayúsculas y negrillas del original).
Así pues, considera esta Corte oportuno destacar que en el Derecho Administrativo la competencia -como noción vinculada al órgano- constituye la capacidad legal de actuación de la Administración, la cual no puede presumirse sino que debe constar expresamente, bien a través de acto de delegación o por imperativo legal, siendo que el órgano o ente público debe traer a los autos pruebas que lleven a constatar la juricidad de esa transferencia de competencias, pues de lo contrario debe reputarse como inexistente (ex artículo 18 numeral 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos).
En torno a la figura de la delegación de competencias la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a la luz de las disposiciones contenidas en la derogada Ley Orgánica de la Administración Central -aplicable rationae temporis al presente caso y de forma analógica ante la ausencia de regulación de esta figura para las administraciones municipales- ha sostenido que “es una técnica organizativa mediante la cual un órgano con un ámbito competencial determinado, desvía algunas de sus atribuciones, ya sea a un órgano de inferior jerarquía o bien al funcionario que ostente la titularidad de dicho órgano; en este segundo supuesto, como es de suponer, la cesación en el cargo aparejaría el fin de la autorización. Esta técnica responde principalmente a criterios de eficiencia y especialización en la gestión de las potestades públicas, lo que la ha hecho de frecuente utilización por la administración pública venezolana” (Cfr. SC/TSJ N° 112/2001 del 6 de febrero, caso: Aeropostal Alas de Venezuela, C.A.).
Dado que la delegación comporta, como ya se dijo, una desviación de las competencias legalmente atribuidas a un órgano o funcionario público se requiere la manifestación formal de la transferencia a través de un acto administrativo motivado que permita fijar su alcance material y temporal, y ello se constituye en carga probatoria de la Administración dentro del proceso contencioso-administrativo, pues a falta de éste, se tiene que el funcionario público actuó sin competencia y ello vicia al acto impugnado de nulidad absoluta, en los precisos términos del numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Así las cosas, en el caso de autos, constata esta Corte que no se aportaron pruebas a los autos que permitan verificar la existencia de algún acto formal de delegación efectuado por el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas al Director General de la Policía Metropolitana, razón por la cual se debe concluir que el funcionario que suscribió el acto de destitución bajo análisis, actuó fuera de su competencia. En consecuencia, debe declararse la nulidad absoluta del acto impugnado a tenor de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por incompetencia manifiesta del funcionario que suscribió el acto recurrido. Así se declara.
Declarada la nulidad absoluta del acto administrativo N° 257-01, notificado al querellante mediante Oficio S/N de fecha 19 de octubre de 2001, mediante el cual se destituyó al ciudadano Edikson David Mijares Palacios del cargo de Agente de la Policía Metropolitana de Caracas, se ordena la reincorporación del querellante al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, para el cual cumpla con los requisitos y el pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado, desde la fecha de su ilegal destitución hasta su efectiva reincorporación, para cuya determinación se realizará una experticia complementaria del fallo con fundamento en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
Dada la declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo recurrido por incompetencia absoluta del funcionario del cual emanó, esta Corte estima inoficioso pronunciarse con respecto a los demás vicios del acto administrativo denunciados por el querellante, y así se decide.
En cuanto a la solicitud del pago de “los Bonos Navideños que se [causaren] desde la separación del cargo y por el tiempo que dure el procedimiento”, se observa:
Las bonificaciones salariales -incluida la bonificación de fin de año-constituyen derechos legalmente adquiridos por los trabajadores gracias a los criterios progresistas fijados por el Legislador a través de los textos normativos vigentes, en los cuales se ha dispuesto que tales derechos han pasado a formar parte del salario integral de mismos, ya sean éstos de la empresa privada o de la Administración Pública, hecho éste que le atribuye carácter irrenunciable a tales beneficios.
No obstante, esta Corte señala que pese al carácter irrenunciable que presentan todos los beneficios laborales atribuidos legalmente al trabajador, llámense éstos vacaciones, bono vacacional o bono de fin de año, éstos sólo podrán ser solicitados por el funcionario público una vez que éste ha prestado sus servicios de manera efectiva en la Administración Pública en el que estuviere prestando servicios, ya que en caso contrario no podrá ser acreedor de ese derecho.
En tal sentido, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a través de sentencia N° 373 de fecha 2 de abril de 1997, caso: Carmen Ocando contra Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), ratificada posteriormente en sentencia N° 111 de fecha 16 de marzo de 2000, caso: Gregorio Hernández Quevo contra la República Bolivariana de Venezuela (Ministerio de Finanzas), fijó el criterio a seguir con relación en la procedencia de las solicitudes de pago de los bonos de fin de año bajo los siguientes términos:
“(…) Igual criterio debe aplicarse a la pretensión de la actora de que se le cancelen las bonificaciones de fin de año correspondientes a los lapsos antes indicados, pues en este caso es la prestación efectiva del servicio el requisito indispensable para su procedencia, de conformidad con el artículo 28 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa” (Negrillas de la Sala).
De la sentencia citada precedentemente puede observarse, que ha sido criterio de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo -acogido por este Órgano Jurisdiccional- que para poder proceder al pago de la bonificación de fin de año el funcionario debe prestar sus servicios de manera efectiva.
Ello así, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo observa que la parte querellante solicitó el pago de “los Bonos Navideños que se [causaren] desde la separación del cargo y por el tiempo que dure el procedimiento”, tiempo en el cual el funcionario no prestó sus servicios de manera efectiva, por lo tanto no puede ser merecedor del pago de la bonificación de fin de año solicitada, siendo así, esta Corte considera improcedente el pago de estos beneficios, y así se declara.
Por otra parte, con respecto a la solicitud formulada por la parte querellante en su libelo de que le sean cancelados “los bonos”, esta Corte estima útil transcribir la norma que exige la precisión de las pretensiones pecuniarias en el escrito contentivo de la querella funcionarial contenida en el artículo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública -norma vigente para el momento de la interposición de la presente querella-, cuyo tenor expresa:
“Artículo 95. Las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de la presente Ley se iniciarán a través del recurso contencioso administrativo funcionarial, el cual consiste en una querella escrita en la que el interesado o interesada deberá indicar en forma breve, inteligible y precisa:
(..omissis…)
3. Las pretensiones pecuniarias, si fuere el caso, las cuales deberán especificarse con la mayor claridad y alcance”.
Tal norma establece como carga del querellante la precisión y detalle de las pretensiones pecuniarias reclamadas en sede judicial, ello con la finalidad de evitar un pronunciamiento indeterminado sobre las cantidades que, en caso de una sentencia favorable, son adeudadas al funcionario público. Tal deber del juez de determinar los efectos de su sentencia y el alcance de la indemnización que corresponde al funcionario afectado por la actuación ilegal -e incluso inconstitucional- de la Administración Pública, constituye uno de los requisitos de la sentencia, exigido por el ordinal 6° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil.
Partiendo de la anterior premisa, para que el Juez en su sentencia definitiva pueda fijar cuales son los montos adeudados y su fuente –legal o contractual- el reclamante deberá, por imperativo legal, describir en el escrito de la querella todos aquellos derechos materiales derivados de su relación de empleo público, así como el monto percibido por cada uno de ellos para brindar al Juez elementos que permitan restituir con la mayor certeza posible la situación que se denuncia como lesionada.
En consecuencia, esta Corte desestima el pedimento efectuado puesto que no hay un señalamiento expreso que permita al Juez fijar con certeza en su fallo cuáles son cada uno de los “los bonos” reclamados por el querellante -solicitud cursante en autos al folio dos (2) del expediente judicial-, siendo tal petición genérica e indeterminada. Así se decide.
Finalmente, con respecto al plazo que deberá tomar en cuenta para efectuar la experticia complementaria del fallo necesaria a los efectos de calcular las sumas adeudadas al ciudadano Edikson David Mijares Palacios, por concepto de pago de sueldos dejados de percibir desde la fecha de su ilegal retiro hasta su efectiva y total reincorporación, deberá atenderse a lo establecido en sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del año 2000, caso: Rafael Daniel Martínez Vásquez vs. Ministerio de Educación, el cual acoge este Órgano Jurisdiccional, que precisa cuales circunstancias deberán ser excluidas de dicha experticia, en los siguientes términos:
“(…) se ordena una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 y 259 del Código de Procedimiento Civil tomando en cuenta que para liquidar la suma adeudada se excluirá de su base:
a) La demora procesal por hechos fortuitos o causa de fuerza mayor, por ejemplo: muerte de único apoderado en el juicio, mientras la parte afectada nombre su sustituto (artículo 165 Código de Procedimiento Civil);
b) La demora por el fallecimiento del juez, hasta su reemplazo, y los casos de suspensión o destitución de un juez hasta su reemplazo;
c) Por fallecimiento de alguna de las partes, hasta la efectiva citación o notificación de sus herederos, o de los beneficiarios previstos en el artículo 568 de la Ley Orgánica del Trabajo;
d) Por huelgas o paros de los trabajadores tribunalicios, de jueces;
e) Por desastres o catástrofes naturales que hayan impedido la continuidad de la prestación de servicio”.
Con fundamento en ello, debe advertir este Órgano Jurisdiccional con respecto a la experticia complementaria del fallo antes mencionada, que a los fines de calcular el monto indemnizatorio que corresponde a la querellante –Vid. artículo 249 del Código de Procedimiento Civil-, deberá descontarse de la base de cálculo el plazo de once (11) meses y cinco (5) días transcurrido desde que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo suspendió sus funciones, hasta la fecha en la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, inició sus actividades jurisdiccionales y conoció -previa distribución de la causa- del caso de autos, esto es desde el 9 de octubre de 2003 hasta el 14 de septiembre de 2004, ello en vista de que dicha situación no le es imputable a ninguna de las partes involucradas en el presente litigio. Así se declara.
En razón de las anteriores consideraciones, se declara parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano Edikson David Mijares Palacios, representado por la abogada Marisela Cisneros Añez, contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, en virtud del acto administrativo N° 257-01, notificado al querellante a través de Oficio S/N de fecha 19 de octubre de 2001, mediante el cual se destituyó al querellante del cargo de Agente de la Policía Metropolitana de Caracas, y así se declara.
VII
DECISIÓN
Por las razones procedentes, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer sobre la apelación ejercida por la abogada Martha Magin, en su carácter de apoderada judicial del DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, contra la decisión dictada en fecha 22 de septiembre de 2003 por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la región Capital, mediante la cual se declaró con lugar la querella interpuesta por la abogada Marisela Cisneros Añez, actuando en su carácter de apoderada judicial del ciudadano EDIKSON DAVID MIJARES PALACIOS, contra el citado Distrito.
2.- CON LUGAR la apelación ejercida por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas.
3.- ANULA la sentencia dictada en fecha 22 de septiembre de 2003, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
4.- Conociendo del fondo del litigio, PARCIALMENTE CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por la abogada Marisela Cisneros Añez, actuando en su carácter de apoderada judicial del ciudadano EDIKSON DAVID MIJARES PALACIOS, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS. En consecuencia, se declara la nulidad del acto administrativo impugnado, y se ordena la reincorporación del querellante al cargo de Agente o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, para el cual cumpla los requisitos y el pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que él mismo haya experimentado, desde la fecha de su ilegal retiro hasta su total y efectiva reincorporación, el cual será calculado de conformidad con una experticia complementaria del fallo efectuada con arreglo a lo dispuesto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
5.- SE NIEGA el pago de “los Bonos Navideños que se [causaren] desde la separación del cargo y por el tiempo que dure el procedimiento”, solicitados por el recurrente.
6.- SE NIEGAN los demás “bonos” solicitados por constituir una petición genérica e indeterminada, en los términos expuestos en la motiva del presente fallo.
Publíquese y regístrese. Déjese copia de la decisión y remítase al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso administrativo, en Caracas, a los dos (2) del mes de junio de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
La Presidenta,
MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Ponente
El Vicepresidente,
JESUS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
La Jueza
BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
La Secretaria,
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
Exp. N° AP42-R-2004-000844
MELM/100
Decisión N° 2005-01267
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