TSJ Regiones - Decisión

JUEZA PONENTE: MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Expediente Nº AP42-R-2004-001286

En fecha 16 de diciembre de 2004 la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo recibió Oficio Nº 0729-04 de fecha 30 de septiembre de 2004, emanado del Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por la abogada Sarais Piña A., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 14.426, actuando en su carácter de apoderada judicial del ciudadano WILFREDO JESÚS CABRERA MILLÁN, titular de la cédula de identidad Nº 15.024.194, contra la COMISIÓN NACIONAL CONTRA EL USO ILÍCITO DE LAS DROGAS (CONACUID).

Tal remisión se efectuó, en virtud de la consulta obligatoria del fallo dictado por el precitado Juzgado Superior en fecha 24 de mayo de 2004, que declaró con lugar la querella funcionarial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Previa distribución de la causa realizada por el Sistema Automatizado JURIS 2000, en fecha 17 de febrero de 2005 se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos, a los fines de que este Órgano Jurisdiccional decidiera sobre la referida consulta

El 18 de febrero de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir el presente caso, previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA QUERELLA

La apoderada judicial del ciudadano Wilfredo Jesús Cabrera Millán, interpuso querella funcionarial en los términos siguientes:

Que “[su] representado en fecha 02 de enero de 2001 ingresó a la Comisión Nacional Contra el Uso Ilícito de las drogas CONACUID para desempeñar el cargo de Almacenista I adscrito a la Dirección de Administración y Servicios de dicha Comisión; cargo este que desempeñó hasta el 28 de diciembre de 2001, cuando se le hizo entrega del Oficio Nº 0437 fechado 26 de diciembre de 2001, suscrito por la Presidenta de dicha Comisión (…), mediante el cual se le comunicó su remoción al cargo de “Almacenista I” que venía ejerciendo en la referida Dirección, “(…) conforme a lo previsto en el numeral ‘2’, literal ‘B’, ‘Artículo Único del Decreto Nº 211 de fecha 02 de julio de 1974, por ser responsable de la Unidad de Almacén de la Mencionada Dirección”.

Que se le señaló que a partir de la notificación de la decision tomada, pasaba a situación de disponibilidad por un período de treinta (30) días, conforme lo establecido en el artículo 84 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa; siendo que en fecha 31 de enero de 2002, se le notificó que quedaba retirado de la Administración Pública, por haber resultado infructuosas las gestiones reubicatorias.

Que “(…) siendo [su] representado titular de un cargo de carrera (Almacenista I) y no habiendo sido designado en forma alguna como responsable de la Unidad de Almacén, mal podría la autoridad administrativa proceder a su remoción, todo lo cual se traduce en una falta de objeto y contenido del acto administrativo, elementos esenciales para su validez (…)”, en consecuencia, dicho acto esta viciado de nulidad por ser su contenido de imposible o ilegal ejecución tal como lo establece el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que conforme lo establecido por el artículo 9 de la mencionada Ley, el acto administrativo recurrido carece de motivación por cuanto no existió un análisis de los hechos, y en el supuesto caso, no se indicaron las funciones que como responsable de la Unidad de Almacén dieron origen a su remoción, lo cual a su vez le vulneró el derecho a la defensa de su representado.

Que “(…) para dar cumplimiento a la instancia de conciliación prevista en la Ley de Carrera Administrativa, [su] representado dirigió correspondencia a la Coordinación de la Junta de Avenimiento de la Comisión Nacional Contra el Uso Ilícito de las Drogas CONACUID, la cual fue recibida el 25 de abril de 2002, sin que hasta la presente fecha se le haya dado respuesta alguna (…)”.

Finalmente, con base en los razonamientos expuestos y conforme a los artículos 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 64 de la Ley de Carrera Administrativa, solicitó la nulidad del acto administrativo N° 0437 de fecha 26 de diciembre de 2001, y se le reincorporara “(…) al cargo del cual fue ilegalmente removido o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, ordenándosele el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su ilegal remoción y hasta su efectiva reincorporación, debidamente actualizados, así como los demás conceptos que no requieran la prestación efectiva del servicio”.

II
DEL FALLO CONSULTADO

En fecha 24 de mayo de 2004, el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta por la apoderada judicial de la parte querellante, con base en los siguientes argumentos:

Que “(…) se evidenci[ó] que la Administración aplicó el dispositivo Numeral 2, Literal B, del Artículo Único del Decreto 211 por ser responsable de la Unidad de Almacén de la Dirección de Administración, Decreto mediante el cual el Presidente de la República en uso de las atribuciones que les confiere el Ordinal 3° del Artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa declaró de confianza entre otros los cargos (…)”.

Que “(…) es criterio de [su] alzada (sic) que por la naturaleza de los supuestos que contiene el Decreto 211, por ser excluyente de un régimen general, el mismo es de aplicación estricta y de interpretación restringida, por lo que la administración, además de definir claramente la causal del citado Decreto en el cual se fundamenta su decision, debe aportar a los autos el documento por excelencia que describe las funciones que ejerce quien detenta dicho cargo, esto es, el Manual Descriptivo de Cargo o el Registro de Información de Cargo o en su defecto el Organigrama Estructural del ente querellado el cual le será de guía para que es[e] Sentenciador constate si el cargo desempañado por el recurrente es de confianza y por consiguiente de libre nombramiento y remoción, es por ello que cobra importancia el expediente administrativo y la verificación de las funciones mediante el mencionado ut supra Registro de Información de Cargo”.

Que el ente querellado no consignó ningún tipo de documento a través del cual pudiera verificarse las funciones que cumplía el funcionario titular del cargo de Almacenista, por lo cual concluyó que el referido cargo era de carrera, y en tal sentido, sólo podía ser retirado de la Administración Pública con base en las causales y en el procedimiento previsto en la Ley de Carrera Administrativa.

Ello así, la remoción que hiciere la Presidenta de la Comisión Nacional Contra el Uso Ilícito de Drogas (CONACUID), mediante el acto administrativo impugnado, resultó contraria a derecho por cuanto no se fundamentó en las causales previstas en la referida Ley, consecuencia de lo cual, declaró la nulidad del acto administrativo de remoción y señaló que “(…) si bien el recurrente no solicitó expresamente la nulidad del acto administrativo de retiro, es claro que el mismo deviene nulo, por consiguiente (…)” ordenó la reincorporación al cargo que ocupaba el querellante, o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración con el pago de los sueldos dejados de percibir actualizados desde la fecha del ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, con las variaciones que en el tiempo haya experimentado.

Que “en cuanto al pago de los demás conceptos que no requiera la prestación activa del servicio ha sido criterio reiterado de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que por su carácter indemnizatorio del pago de los sueldos dejados de percibir alcanza todos aquellos beneficios que no requieran la prestación efectiva del servicio (…)”.

III
DE LA COMPETENCIA

Antes de pronunciarse sobre la consulta de Ley a la que se encuentra sometida el fallo dictado por el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 24 de mayo de 2004, que declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta por la parte querellante, esta Corte estima necesario revisar su competencia para conocer de la presente causa, y en tal sentido observa lo siguiente:

En primer término, es preciso destacar que transcurrido el lapso legal sin haberse interpuesto el recurso de apelación, el Tribunal de la causa remitió en consulta a esta Corte el referido expediente, con base en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual es del tenor siguiente:

“Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente.”

Siendo entonces que la norma transcrita alude al “Tribunal Superior competente”, entiende este Órgano Jurisdiccional que conforme a lo prescrito en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo constituye el Tribunal de Alzada de los Juzgados Superiores en materia Funcionarial.

Ahora bien, visto lo anterior y conforme a la Resolución Nº 2003/00033 dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, por la cual se crea la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, estableciendo que este Órgano Jurisdiccional “(…) tendrá las mismas competencia que corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”, esta Corte concluye que es competente para conocer en segundo grado de jurisdicción de la consulta de Ley a la que se encuentra sometida el fallo dictado por el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 24 de mayo de 2004, según lo preceptuado por el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte conocer de la consulta de Ley a la que se encuentra sometida el fallo dictado por el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 24 de mayo de 2004, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la parte querellante, y al respecto debe analizar si la decisión del a quo se dictó ajustada o no a derecho, en tal sentido, se observa que dicho Juzgado Superior dictó su fallo con fundamento en lo siguiente:

Que por ser los supuestos del Decreto N° 211 excluyentes del régimen general, su aplicación debe ser estricta y de interpretación restringida, en consecuencia, la Administración debe definir claramente la causal del citado Decreto en el que fundamentó su decision, aunado al hecho de que debe aportar a los autos el Manual Descriptivo de Cargos, el Registro de Información de Cargos o en su defecto el Organigrama Estructural, documentos que por excelencia describen las funciones que ejerce quien detenta un determinado cargo.

Que el ente querellado no consignó ningún tipo de documento a través del cual pudieran ser verificadas las funciones que cumplía el funcionario titular del cargo de “Almacenista I”, por lo cual, concluyó que el referido cargo era de carrera, y en tal sentido, el querellante sólo podía ser retirado de la Administración Pública con base en las causales y en el procedimiento previsto en la Ley de Carrera Administrativa, motivos éstos por los que declaró la nulidad del acto administrativo de remoción y retiro.

Siendo así lo anterior, esta Alzada denota que el punto central de la presente controversia radicó en determinar si el cargo ocupado por el querellante (Almacenista I) era un cargo de los denominados de carrera o si por el contrario era de libre nombramiento y remoción, ello a los fines de determinar si el acto administrativo impugnado se dictó o no conforme a derecho.

En tal sentido, esta Alzada considera pertinente señalar que para la fecha de la interposición de la presente querella, los derechos y deberes de los funcionarios públicos en sus relaciones con la Administración se encontraban regulados por la Ley de Carrera Administrativa, la cual establecía que los funcionarios públicos eran de carrera o de libre nombramiento, a tal efecto, los primeros, gozan de ciertos beneficios, como el de estabilidad en el cargo, del cual no es acreedor el funcionario de libre nombramiento y remoción, pudiendo éstos últimos (por la naturaleza de sus responsabilidades) ser removidos del cargo que ocupen sin que para ello deban cumplirse con las formalidades y el procedimiento administrativo previo requerido establecido en la Ley para retirar a los funcionarios de carrera.

Partiendo de lo anterior, esta Corte considera oportuno citar criterio reiterado de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quien en sentencia N° 1803 de fecha 21 de diciembre de 2000, preciso con respecto a los funcionarios de carrera lo siguiente:

“Debe señalar esta Corte además que, en principio todos los cargos de la Administración Pública Nacional son de carrera, salvo aquellos que están exceptuados por la propia Ley como los previstos en el artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa y los excluidos de la carrera mediante Decreto del Presidente de la República (…) ” (Negrillas de esta Corte).

Asimismo, la misma Corte en sentencia N° 1.741 de fecha de fecha 21 de diciembre de 2000, estableció al respecto que:
“es criterio reiterado de esta Corte que para calificar de libre nombramiento y remoción un cargo específico, no previsto en la Ley como tal, debe presumirse en principio que el cargo es de carrera, quedando a cargo de quien alega lo contrario, (…) la obligación procesal de comprobar la procedencia de la excepción (…)” (Subrayado de esta Corte).

De igual forma, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 146 expresa lo siguiente:

“Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley” (Subrayado y negrillas de esta Corte).

Con base en las sentencias y el artículo citado supra, debe entonces partirse de la premisa de que en principio los cargos de la Administración Pública Nacional son de carrera, en consecuencia, al calificarse de libre nombramiento y remoción un cargo especifico, no previsto en la Ley como tal, se genera la carga procesal de probar la procedencia de tal excepción, siendo atribuible en el caso de autos dicha carga al ente querellado por cuanto removió al querellante con fundamento en el numeral 2, literal B del artículo Único del Decreto Nº 211, bajo el supuesto de que el mismo ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción.

En tal sentido, debe igualmente indicarse que por ser las disposiciones del Decreto Nº 211 (en lo relativo a los cargos de confianza y de libre nombramiento remoción) restrictivas a la estabilidad del funcionario público, éstas deben interpretarse y aplicarse de forma restringida, de allí que le corresponde a la Administración Pública de forma especifica y concreta determinar la causal o causales invocadas, sin que sea suficiente la simple mención de las mismas.

En reforzamiento de lo anterior, resulta oportuno citar sentencia Nº 1.632 de fecha 7 de diciembre de 2000 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en la cual se precisó con respecto al carácter restrictivo de aplicación e interpretación del referido Decreto Nº 211 lo siguiente:

“(…) El mencionado Decreto Nº 211, constituye el cuerpo de normas en el cual se funda el acto impugnado y con relación al cual la Corte Suprema de Justicia (hoy Tribunal Supremo de Justicia), la Sala Político Administrativa, decidió en sentencia de fecha 10 de agosto de 1978, que el prenombrado Decreto es de aplicación general y válida siempre que en su aplicación se contenga los elementos identificadores para que el intérprete pueda valerse de ello y poder establecer al efecto, de acuerdo a la índole de las funciones atribuidas, cuáles serán los cargos excluidos de la carrera. Decision ésta que necesariamente hace que se deba determinar cada caso concreto, interpretando si el mencionado cuerpo de normas está adecuadamente aplicado o no. Además resulta imprescindible analizar el resultado de los elementos probatorios traídos a los autos por las partes para fundamentar sus respectivos alegatos.
Cabe señalar, por otra parte, que la regla general que protege a los funcionarios públicos sometidos a la Ley de Carrera Administrativa es de disfrute de la estabilidad que ella acuerda, en virtud de la cual su remoción sólo puede ser efectuada por los motivos que taxativamente señala esta Ley. Es por ello que esta Corte ha admitido y reiterado, que por naturaleza de los supuestos que contiene el Decreto 211, por ser excluyente de un régimen general, el mismo es de aplicación estricta y de interpretación restringida, por lo que la Administración, además de definir claramente la causal del citado Decreto en el cual se fundamenta su decision, debe aportar las pruebas que permitan comprobar los extremos de la aplicación y siendo que el cargo de confianza se caracteriza por una serie de funciones señaladas en el Literal B, Ordinal 2° del Artículo Único del Decreto N° 211, éste exige que el concepto de confianza se precise mediante la comprobación del ejercicio efectivo de las mismas por parte del titular del cargo declarado de libre nombramiento y remoción. Es por ello que cobra importancia el expediente administrativo y la verificación de las funciones mediante el Registro de información del Cargo, pues de no ser así, estaríamos frente a un acto inmotivado o frente a un falso supuesto y en consecuencia, en presencia de un acto viciado de nulidad (…)”.

Ello así, este Órgano Jurisdiccional previamente analizadas las actas procesales que conforman el expediente, constató que no cursa en autos el Manual Descriptivo de Cargos, o en su defecto, el Registro de Información de Cargos o el Organigrama Estructural de la Institución, documentos éstos que constituyen elementos probatorios por excelencia para verificar las funciones y responsabilidades propias de un determinado cargo, a los efectos de determinar la naturaleza del mismo (si es de carrera o de libre nombramiento y remoción).
En ese sentido, no se desprende de autos que querellante como titular del cargo de “Almacenista I” adscrito a la Dirección de Administración y Servicios de la Comisión Nacional Contra el Uso Ilícito de las Drogas (CONACUID) se encontraba inmerso en la categoría de funcionarios que ocupan cargos de libre nombramiento y remoción, por ello, no siendo suficiente a los fines de calificar un cargo como de libre nombramiento y remoción la simple denominación hecha por la Administración al remover al querellante, se tiene que tal como lo indicó el aquo en su fallo, el acto de remoción resulta contrario a derecho, por cuanto al no haberse demostrado que el querellado ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción, se presume que éste es de carrera, y en consecuencia, gozaba de estabilidad en el desempeño de sus servicios, de manera que sólo podía ser retirado de su cargo con base en las causales y el procedimiento establecido a tal efecto en la Ley de Carrera Administrativa. Así se decide.
En razón de las anteriores consideraciones, esta Corte confirma en los términos expuestos en la motiva, el fallo objeto de consulta dictado por el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 24 de mayo de 2004, que declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta la apoderada judicial del ciudadano Wilfredo Jesús Cabrera Millán, contra el acto administrativo Nº 0437 de fecha 26 de diciembre de 2001, emanado de la Presidencia de la Comisión Nacional Contra el Uso Ilícito de las Drogas (CONACUID), mediante el cual fue removido del cargo de “Almacenista I” que desempeñaba en la Dirección de Administración de dicha Comisión.

V
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer de la consulta de Ley a la que se encuentra sometido el fallo dictado por el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 24 de mayo de 2004, que declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta por la abogada Sarais Piña A., actuando en su carácter de apoderada judicial del ciudadano WILFREDO JESÚS CABRERA MILLÁN, contra la COMISIÓN NACIONAL CONTRA EL USO ILÍCITO DE LAS DROGAS (CONACUID).

2. CONFIRMA el fallo sometido a consulta dictado por el referido Juzgado Superior.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los dos (02) días del mes de junio de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

La Presidenta,

MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Ponente

El Vicepresidente,

JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

La Jueza,

BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ

La Secretaria,

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ

Exp. Nº AP42-R-2004-001286
MELM/050.
Decisión n° 2005-01231