Exp. N° AP42-O-2005-000032
JUEZ PONENTE: JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

En fecha 10 de enero de 2005 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 621-04 del 5 de abril de 2004, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la pretensión de amparo constitucional ejercida por el Abogado RICARDO BARONI UZCÁTEGUI, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 49.220, actuando como apoderado judicial de la sociedad mercantil ZULIA TOWING AND BARGE Co, C.A., inscrita ante el Registro de Comercio que llevó la Secretaría del Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil del Estado Zulia de la 17ª Circunscripción Judicial, el 23 de septiembre de 1957, bajo el N° 145, Libro 43, Tomo 1°, contra el INSTITUTO NACIONAL DE LOS ESPACIOS ACUÁTICOS E INSULARES (INEA).

Tal remisión se efectuó en virtud de la consulta que, de acuerdo con el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a decir del referido Juzgado, se encuentra sometida la sentencia dictada por éste en fecha 18 de marzo de 2004, mediante la cual declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta.

El día 22 de marzo de 2005, previa distribución de la presente causa efectuada de manera automática por el Sistema JURIS 2000, se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y por auto de la misma fecha se designó ponente al Juez Jesús David Rojas Hernández, a los fines de que la Corte decida acerca de la consulta de ley.

En fecha 29 de marzo de 2005 se pasó el presente expediente al Juez Ponente.

Efectuado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

El apoderado judicial de la sociedad mercantil accionante fundamentó la solicitud de protección constitucional interpuesta el 19 de noviembre de 2003, sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que su representada es una empresa que tiene por principal actividad económica prestar en diversos puertos del país, entre los cuales están el Puerto de Maracaibo y Puerto Cabello, servicios portuarios de limpieza, mantenimiento, efectuar reparaciones menores, amarre y desamarre de buques, abastecimiento de agua, víveres y vituallas para naves, pesaje de carga mediante romanas, balanzas o básculas, la seguridad industrial y otros servicios complementarios relacionados con el buque y la carga, siendo uno de ellos, el servicio de remolque de buques que ingresan a la rada interior de los mencionados puertos, lo cual constituye uno de los objetos principales de la actividad económica desplegada por su mandante.

Que con la finalidad de cumplir con su principal actividad económica, esto es, el servicio de remolcadores, su representada es propietaria de varios buques remolcadores, los cuales se encuentran suficientemente autorizados para realizar operaciones de remolque, en maniobras de atraque y desatraque de buques y operar tanto en las dársenas del Puerto de Maracaibo, como en Puerto Cabello.

Que el Instituto accionado, en lo sucesivo INEA, mediante comunicación N° 001504 de fecha 6 de junio de 2003, procedió a informarle a su representada que, de conformidad con la opinión N° 297 emanada de la Consultoría Jurídica del INEA de fecha 2 de junio de 2003, el servicio de remolcadores es un servicio público que puede ser prestado tanto por el INEA como por los particulares a través de concesiones y que mientras se produce ese régimen, las empresas que han venido prestando tal servicio continúan en operaciones, en virtud de una autorización emitida por esa institución, motivo por el cual, tanto la autorización, como la concesión que se otorgue en su sustitución, habilitan al titular de éstas para operar en toda la circunscripción acuática que le corresponda.

Que igualmente se le señaló a la accionante en la citada comunicación que es obligación del autorizado o concesionario la cancelación de los derechos al cedente, en este caso, al INEA, y no habiéndose encontrado éstas en discusión, salvo la base de cálculo que ha tomado la administración de la Capitanía de Puerto de Maracaibo al haber incluido las maniobras ejecutadas por su representada en puertos privados, es el caso que, para el esquema vigente, tal derecho se calcula sobre la base de los ingresos brutos que percibe el concesionario, en este caso, el autorizado, por la prestación del servicio y que si el mismo es prestado en toda la circunscripción acuática, bien en puertos públicos o privados, por así establecerlo la autorización o concesión, deberá liquidar y cancelar al INEA, tomando como base todos los ingresos brutos generados con ocasión de la prestación del servicio en dicha circunscripción acuática.

Continuó esgrimiendo el apoderado judicial de la accionante que dicha comunicación le indicó a su representada que la relación que le fue presentada a ésta del cobro por parte de la administración de la Capitanía de Puerto de Maracaibo, debe ser cancelada por la misma al corresponder a operaciones y maniobras ejecutadas en toda la circunscripción acuática de Maracaibo, en la cual ha sido autorizada su mandante para efectuar dichas operaciones.

Que el 21 de julio de 2003 la Consultoría Jurídica del INEA, elevó al Presidente de ese Instituto el Punto de Cuenta N° 0035, con ocasión de una consulta que efectuó su representada sobre cómo se deben calcular los derechos por concepto de la autorización para prestar el servicio de remolcadores y que, de ese acto administrativo, vale destacar que la Consultoría Jurídica opinó que de conformidad con lo pautado en el numeral 8 del artículo 86 de la Ley Orgánica de Espacios Acuáticos e Insulares, a los fines de determinar el monto de los derechos a cancelar al INEA por la concesión del servicio, se debe tomar como base los ingresos brutos por concepto de la prestación del servicio de remolcadores, con independencia del tipo de puerto, donde dicho servicio sea prestado.

Que el INEA a través de la Capitanía de Puerto de Maracaibo, mediante comunicación N° ADM-0928 del 5 de septiembre de 2003 le notificó a su representada que tenía que pagar la cantidad de Bs. 150.813.120,00 por concepto de servicio de remolcadores prestados en el puerto de Maracaibo y se le informó a su mandante que no había pagado los conceptos por servicio de remolcadores correspondientes a los meses de julio y agosto de 2003, por un monto de Bs. 11.310.200,00 y Bs. 10.316.920,00, respectivamente, lo cual sumado a la cantidad previamente señalada hace un total de Bs. 172.440.240,00, y que, posteriormente, dicho Instituto le señaló mediante comunicación N° 10701 de fecha 7 de noviembre de 2003 a su representada que debía pagar la cantidad de Bs. 77.814.758,00, por concepto de servicio de remolcadores prestados en el puerto de Puerto Cabello.

Que el INEA nuevamente a través de la Capitanía de Puerto de Maracaibo, mediante comunicación N° ADM-1400 del 17 de noviembre de 2003, le notificó a su representada que debía pagarle la cantidad de Bs. 221.571.904,00, por concepto de servicio de remolcadores prestados en el Puerto de Maracaibo, que sumados a lo que el INEA pretende que su mandante le pague por el servicio que presta en el puerto de Puerto Cabello, asciende a la cantidad total de Bs. 299.386.662,00.

En ese sentido alegó que los conceptos que el INEA pretende cobrarle a su representada sólo se generan cuando el servicio de remolcadores es prestado en puertos públicos de uso público, pero no cuando el servicio es prestado en puertos distintos a los antes mencionados, verbigracia, puertos privados, y continuó indicando que el Instituto accionado considera que su representada debe pagarle un porcentaje de dinero calculado sobre sus ingresos brutos, cuando el servicio de remolque de buques es prestado en todo tipo de puerto, y es precisamente esa postura del INEA la que considera violatoria de los derechos constitucionales que asisten a su representada y que la presente acción de amparo está dirigida “en contra de la intención del INEA de exigirle a [su] representada el pago de unos conceptos que no es dable exigirle, y que originan una violación de sus derechos constitucionales a la seguridad jurídica y a la libertad de empresa (…)”.
En cuanto a la competencia del a quo para conocer de la presente controversia alegó que “cualquier recurso de nulidad o abstención que se intente contra actos u omisiones en las que pueda incurrir el INEA, es competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la competencia residual que a esa Corte le otorga el numeral 3° (sic) del artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia” y que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido que hay casos en los que la competencia de esta Corte en primera instancia puede sufrir modificaciones ante circunstancias especiales que han sido delineadas por esa Sala.

En cuanto a este punto hizo referencia a varios fallos de la referida Sala, entre ellos, al caso Yoslena Chanchamire Bastardo de fecha 8 de diciembre de 2000, y al respecto expresó que en el presente caso el INEA, a través de alguna de sus dependencias, Capitanías de Puerto de Maracaibo y Puerto Cabello, pretende exigirle a su representada el pago de unos conceptos que no es dable exigirle, lo cual viola derechos constitucionales de su mandante y cuyos efectos se materializan en la ciudad de Maracaibo del Estado Zulia y agregó que, aunado al cierre de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, “en el supuesto negado que en la ciudad de Maracaibo no existiese un Tribunal Superior Contencioso Administrativo, cuestión que no es el caso, [su] representada hubiese podido interponer la presente acción de amparo ante un Tribunal de Primera Instancia en lo Civil; y si tampoco existiese éste último, [su] representada hubiese podido acudir ante un Juzgado de Municipio, de conformidad con lo establecido en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo (…)”.

En cuanto a la supuesta violación de los derechos constitucionales de su representada manifestó que “la intención del INEA de cobrarle a [su] representada las cantidades de dinero señaladas en las comunicaciones antes identificadas, viola a la misma sus derechos constitucionales a la seguridad jurídica y a la libertad de dedicarse a la actividad económica de su preferencia, pero para llegar a evidenciar tales violaciones, debemos primeramente realizar un análisis de algunas normas contenidas en la Ley Orgánica de Espacios Acuáticos, en el entendido de que no est[á] fundamentando la presente acción de amparo constitucional en violaciones de normas legales (…) lo que sucede es que hay casos en que la violación de una norma legal puede derivar en una violación directa de un derecho o garantía constitucional, tal y como ha sido aceptado de manera pacifica (sic) por la Sala Constitucional en su jurisprudencia”.
Al respecto expresó que el numeral 8 del artículo 86 del referido texto normativo establece que el patrimonio del INEA estará integrado por, entre otros aspectos, hasta un diez por ciento (10%) del porcentaje fijado por su Consejo Directivo de los ingresos brutos por servicios de remolcadores de las compañías concesionarias de este servicio, lo cual significa –a su decir- que puede cobrar a los “CONCESIONARIOS” del servicio de remolcadores hasta un 10% de los ingresos brutos que las empresas concesionarias de ese servicio obtengan por la prestación del mismo. (Resaltado de la accionante)

Que según lo dispone el artículo 88 eiusdem, el Consejo Directivo del INEA tendrá entre sus atribuciones ejecutar las decisiones relativas a los procesos de las concesiones, habilitaciones y autorizaciones de conformidad con lo previsto en esa Ley, “Es decir, que una cosa es una concesión, otra una habilitación y otra muy distinta una autorización, lo que adminiculado con lo dispuesto en el artículo 86, 8° de la Ley Orgánica de Espacios Acuáticos e Insulares, significa que SOLO LOS CONCESIONARIOS DEL SERVICIO DE REMOLCADORES están obligados a cancelar al INEA hasta un 10% de sus ingresos brutos por el servicio de remolcadores que prestan. Si la intención del legislador hubiese sido que los habilitados o autorizados pagasen al INEA ese concepto ha debido decirlo en el numeral 8° (sic) del artículo 86 o en cualquier otro artículo de la Ley (…), sin embargo no lo hizo, ya que solo (sic) hace referencia que ese 10% será pagado por los concesionarios, que no habilitados o autorizados” e hizo referencia a la sentencia N° 1.479 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 6 de julio de 2001, en la cual se hizo una distinción entre el régimen de concesiones y el de autorizaciones.

Que la Disposición Transitoria Décima de la referida Ley establece un plazo de seis (6) meses contados a partir de la publicación de ese Decreto-Ley en Gaceta Oficial en el cual el Ministerio de Infraestructura, por órgano de la Dirección General de Transporte Acuático, debía realizar los estudios necesarios para la puesta en vigencia de las concesiones del servicio de pilotaje, remolcadores y lanchaje y presentar a consideración del Consejo de Ministros el proyecto de Reglamento, y continúa señalando la norma que se deberá incluir en el estudio respectivo, las consideraciones económicas, financieras, tributarias, laborales y gremiales que afecten o pudieran afectar la puesta en vigencia de esa norma, para establecer finalmente que las concesiones entrarán en vigencia a partir del 30 de enero de 2002.
Señaló que la razón de ser de esa disposición transitoria es que antes de la entrada en vigencia de esa Ley, ninguna empresa dedicada al servicio de remolcadores estaba permisada para ejercer esa actividad a través de contratos de concesión, sino a través de autorizaciones como las consignadas en el expediente y que, hasta los momentos, el estudio al cual se refiere esa norma no ha sido realizado, lo que significa que no existe actualmente en Venezuela, ninguna empresa de remolcadores de buques que esté habilitada para prestar tan importante servicio público mediante la figura de la concesión.

Precisó que después del 30 de enero de 2002, fecha en la cual debía entrar en vigencia el régimen de concesiones, el INEA ha seguido otorgando a su representada autorizaciones, no concesiones, para seguir prestando el servicio de remolcadores y por lo tanto no puede ese Instituto pretender cobrarle a ésta los conceptos estipulados en el numeral 8 del artículo 86 de la Ley Orgánica de Espacios Acuáticos e Insulares “ya que esa norma solo (sic) le permite a ese Instituto pechar esa actividad cuando la misma es prestada mediante concesiones, no mediante autorizaciones”.

Que en virtud de los anteriores argumentos consideran como vulnerada “La garantía a la seguridad jurídica [que] no es más que la certeza que tenemos todos los ciudadanos que ante una situación jurídica determinada, la ley siempre será aplicada objetivamente, lo cual constituye una garantía constitucional implícita en el Texto Constitucional (…)”.

Que se ha vulnerado asimismo el derecho constitucional de su representada a dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las establecidas en la Constitución y en las leyes; que tal derecho sólo resulta susceptible de protección por la vía del amparo constitucional, en la medida en que la limitación impuesta no sea de las contempladas legalmente; y, que una de esas limitaciones es precisamente la establecida en el numeral 8 del artículo 86 de la Ley Orgánica de Espacios Acuáticos e Insulares, siendo que esa limitación sólo puede ser soportada por aquellas empresas que actúen como concesionarias, no por aquellas como su representada, que se encuentran permisadas para prestar ese servicio a través del régimen de autorizaciones.

Finalmente solicitó la declaratoria con lugar de la presente pretensión de amparo constitucional, que se dejen sin efectos las comunicaciones N° ADM-0928 de fecha 5 de septiembre de 2003, N° 10701 de fecha 7 de noviembre de 2003 y N° ADM-1400 de fecha 17 de noviembre de 2003, emanadas del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos e Insulares, por órgano de las Capitanías de Puerto de Maracaibo y Puerto Cabello y se le ordene a dicho Instituto, así como a cualquier dependencia bajo su mando, abstenerse de cobrar a su representada las cantidades de dinero señaladas en dichos actos administrativos.

II
DEL FALLO CONSULTADO

Mediante sentencia de fecha 18 de marzo de 2004, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta, con fundamento en las siguientes consideraciones:

“(…) Así las cosas, de los elementos probatorios que rielan en el expediente, así como de las consecuencias jurídicas que originó la no asistencia a la Audiencia Constitucional de la parte señalada como agraviante, el Tribunal da por ciertos los siguientes hechos:
1.- Que el INEA a través de distintos actos administrativos ha pretendido que le cancele, con base en lo dispuesto en el numeral 8° (sic) del artículo 86 de la Ley Orgánica de Espacios Acuáticos (sic), por concepto de las operaciones que realiza de remolcar buques en los puertos de Maracaibo y de Puerto Cabello la cantidad total de (…) (Bs. 299.386.662,00).
2.- Que la misma esta (sic) permisada para prestar el servicio de remolcadores de buques bajo el régimen de autorizaciones, no bajo el régimen de concesiones.
3.- Que antes de la entrada en vigencia de esa Ley, ninguna empresa dedicada al servicio de remolcadores estaba permisada para ejercer esa actividad a través de contratos de concesión, sino a través de autorizaciones como las consignadas al libelo de amparo.
4.- Que el Ministerio de Infraestructura, por órgano de la Dirección General de Transporte Acuático no ha realizado los estudios necesarios para la puesta en vigencia de las concesiones del servicio de pilotaje, remolcadores y lanchaje, como tampoco ha presentado a consideración del Consejo de Ministros, el proyecto de Reglamento, según lo Dispuesto en la Disposición Transitoria Décima de la Ley (…), lo que significa que no existe actualmente en Venezuela ninguna empresa de remolcadores de buques que este (sic) habilitada para prestar ese servicio público mediante un contrato de concesión.
(…Omissis…)
Según esta norma [se refiere al artículo 86 de la Ley Orgánica de Espacios Acuáticos e Insulares], el INEA puede ciertamente exigirle hasta un diez por ciento (10%) del porcentaje fijado por su Consejo Directivo de los ingresos brutos por servicios de remolcadores, pero solamente a las compañías concesionarias de ese servicio; más no a otras empresas que presten el servicio de remolcadores para lo cual hayan sido autorizados, más no concesionados, por el INEA.
(…Omissis…)
De lo anterior se desprende que al ser la empresa accionante una empresa prestadora del servicio de remolcadores, permisada para realizar dicha actividad mediante la figura de las ‘autorizaciones’, y no en virtud de un contrato de concesión, mal podía el INEA exigirle a la misma el pago del concepto establecido en el Artículo 86, numeral 8° (sic) de la Ley (…) por la razón más que evidente que el concepto previsto en esa norma es el precio público que cancela todo concesionario a la Administración concedente del servicio por los derechos que ésta última le otorga al primero para beneficiarse por la explotación de un servicio público cuyo único titular es el Estado. De allí, que esa norma no le es aplicable a la empresa accionante.
En virtud de lo anterior, el Tribunal considera que los actos administrativos accionados (…), ciertamente lesiona la garantía a la seguridad jurídica –la cual es una garantía constitucional implícita-, al pretender exigirle el cumplimiento de obligaciones legales que no esta (sic) obligado a cumplir (…).
De igual forma, el Tribunal considera que el INEA ha lesionado a la accionante su derecho a la libertad de empresa previsto en el artículo 112 de la Constitución, por cuanto al pretender cobrarle el concepto previsto en la norma antes mencionada, la cual no le es aplicable, le está imponiendo a la misma una limitación a su derecho constitucional a dedicarse a la actividad económica de su preferencia no prevista ni en la Constitución ni en la Ley, ya que hace más onerosa para la misma el ejercicio de su actividad económica.
(…Omissis…)
Es[a] Juzgadora comparte así los criterios doctrinales, así como jurisprudenciales emanados de la Corte Primera en (sic) lo Contencioso Administrativo y de la Sala Constitucional, y a los fines de restablecer la situación jurídica infringida a la parte accionante, ordena suspender los efectos de los actos administrativos accionados, suspensión ésta cuya fecha de inicio será la fecha de publicación del presente fallo y se extenderá hasta por un lapso de seis (6) meses contados a partir de que la Corte Primera en (sic) lo Contencioso Administrativo entre en funcionamiento nuevamente, a los fines de que el acccionante, de considerarlo pertinente, interponga contra los actos accionados en amparo el respectivo recurso contencioso administrativo de anulación, en el entendido que ese lapso de seis (6) meses es el que tendría para poder recurrir de esos actos según lo estipula el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y mientras dicha suspensión éste (sic) vigente, se le ordena al INEA, así como a cualquier otra dependencia bajo su mando, abstenerse de cobrarle a la accionante las cantidades de dinero señaladas en las mismas. Así se decide.


III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

- De la competencia:

La presente causa ha sido remitida a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental con la finalidad de que este Órgano Jurisdiccional conozca de la consulta, que de acuerdo al artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, supuestamente se encuentra sometida la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 18 de marzo de 2004, mediante la cual se declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta.

No obstante lo anterior, como consecuencia del análisis del caso, esta Corte considera imperioso realizar algunas precisiones con respecto a su competencia para conocer de la presente causa de conformidad con la mencionada norma. A saber:

Es el caso que el apoderado judicial de la sociedad mercantil accionante manifestó, en cuanto a la competencia del a quo para conocer de la presente controversia, que “cualquier recurso de nulidad o abstención que se intente contra actos u omisiones en las que pueda incurrir el INEA, es competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la competencia residual que a esa Corte le otorga el numeral 3° (sic) del artículo 185 de la [derogada] Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia” y que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido que hay casos en los que la competencia de la Corte en primera instancia puede sufrir modificaciones ante circunstancias especiales que han sido delineadas por esa Sala.

Asimismo, con respecto a este punto hizo referencia a varios fallos de la referida Sala, entre ellos, al caso Yoslena Chanchamire Bastardo de fecha 8 de diciembre de 2000, y en ese sentido expresó que en el presente caso el INEA a través de alguna de sus dependencias, Capitanías de Puerto de Maracaibo y Puerto Cabello, pretende exigirle a su representada el pago de unos conceptos que no es dable exigirle, lo cual viola derechos constitucionales de su mandante y cuyos efectos se materializan específicamente en la ciudad de Maracaibo del Estado Zulia y agregó que aunado al cierre de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, “en el supuesto negado que en la ciudad de Maracaibo no existiese un Tribunal Superior Contencioso Administrativo, cuestión que no es el caso, [su] representada hubiese podido interponer la presente acción de amparo ante un Tribunal de Primera Instancia en lo Civil; y si tampoco existiese éste último, [su] representada hubiese podido acudir ante un Juzgado de Municipio, de conformidad con lo establecido en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo (…)”.

Ante este alegato el a quo expresó en fecha 20 de noviembre de 2003 en el fallo en el cual se declaró competente y admitió la presente causa que “de conformidad con lo previsto en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en concordancia con los criterios vinculantes establecidos por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sus sentencias de fecha 08/12/00 y 25/01/01, se declara competente para conocer en su totalidad de la solicitud de acción de amparo interpuesta por la accionante”, de lo cual se desprende que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental asumió la competencia para conocer del caso bajo estudio pretendiendo configurar la primera instancia completamente, siendo el caso que debió haberlo hecho en virtud de la competencia excepcional prevista en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, debido a que el ente accionado es una de las autoridades cuyos actos se encuentran sujetos al conocimiento de esta Corte en primera instancia, por tratarse de un Instituto con competencia nacional, y no regional en cuyo caso correspondería conocer a dicho Juzgado Superior.

Dicho artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales es del tenor siguiente:

“Cuando los hechos, actos u omisiones constitutivos de la violación o amenaza de violación del derecho o de la garantía constitucionales se produzcan en lugar donde no funcionen Tribunales de Primera Instancia, se interpondrá la acción de amparo ante cualquier Juez de la localidad quien decidirá conforme a lo establecido en esta Ley. Dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la adopción de la decisión, el Juez la enviará en consulta al Tribunal de Primera Instancia competente”. (Negritas de esta Corte)

Así tenemos que tal dispositivo normativo, cuya interpretación y alcance fue fijado mediante sentencia N° 1555 dictada por la Sala Constitucional de nuestro Máximo Tribunal, de fecha 8 de diciembre de 2000 (Caso: Yoslena Chanchamire Bastardo vs. Instituto Universitario Santiago Mariño), la cual resulta vinculante para este Órgano Jurisdiccional, a tenor de lo consagrado en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dispuso lo siguiente:

“Mientras no se dicten las leyes que regulen la jurisdicción constitucional o la contencioso-administrativa, y a pesar de la letra del artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el conocimiento de los amparos autónomos afines con la materia administrativa, corresponderá en primera instancia a los Tribunales Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo, que tengan competencia territorial en el lugar donde ocurrieron las infracciones constitucionales, a pesar de que no se trate de jueces de primera instancia. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que las personas lesionadas deban trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el hecho lesivo, a fin de obtener la tutela constitucional. En beneficio del justiciable, si en la localidad en que ocurrieron estas transgresiones, no existe Juez Superior en lo Contencioso Administrativo, pero sí un Juez de Primera Instancia en lo Civil, éste podrá conocer del amparo de acuerdo al procedimiento del artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Ahora bien, si en la localidad en que ocurrieran las transgresiones constitucionales, tampoco existe Juez de Primera Instancia en lo Civil, conocerá de manera excepcional de la acción de amparo, el juez de la localidad, y éste, de conformidad con el artículo 9 antes citado, lo enviará inmediatamente en consulta obligatoria al Juez Superior en lo Contencioso Administrativo, para que se configure la primera instancia”. (Resaltados de esta Corte)

De esta manera se observa como se otorga plena competencia a los Tribunales Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo para conocer de todos los amparos intentados en el territorio de su jurisdicción en materia administrativa, y cuando no existan éstos, a cualquier juez de la localidad a través del procedimiento establecido en el artículo 9° de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, es decir, el procedimiento del llamado “amparo provisional”, con la consecuente consulta inmediata e imperativa a dichos tribunales superiores.

En criterio de esta Corte, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha querido rescatar la operatividad del derecho consagrado en el artículo 9° de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por medio del cual el ejercicio de la acción de amparo constitucional no puede ser obstaculizado por el hecho de que el Tribunal competente para conocer de dicha acción en primera instancia, se encuentre alejado del lugar donde se verificó la presunta violación de garantías o derechos constitucionales, en el presente caso de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ubicada en la ciudad de Caracas.

En materia contencioso administrativa, dicho remedio se concreta en el principio de acuerdo con el cual serán los Tribunales Contencioso Administrativo Regionales los que suplirán la falta de tribunales competentes en primera instancia en la localidad correspondiente, a los fines de garantizar el pleno acceso a la administración de justicia por parte de los ciudadanos.

En virtud de tales consideraciones, y en razón de la obligación que tiene el órgano decisor de velar por la aplicación del principio constitucional de tutela judicial efectiva, evitándole al justiciable las trabas que ocasiona iniciar un proceso en un lugar lejano al de su sede principal, es preciso observar que los hechos que se denuncian como conculcatorios de los derechos constitucionales alegados por la accionante, ocurrieron en el ámbito de la ciudad de Maracaibo, Estado Zulia, razón por la cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, le correspondía conocer en razón de esa competencia excepcional al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, correspondiéndole entonces a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo conformar la primera instancia por vía de la consulta a que se contrae dicha norma, por lo cual este Órgano Jurisdiccional considera que el a quo erró al haber pretendido configurar la primera instancia en la presente controversia sin haberse arrogado la competencia excepcional a que se hizo previamente alusión y, además, por haber remitido a esta Corte el expediente de la causa para que esta Corte conociera de la consulta a que se contrae el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, cuando lo procedente era haberlo hecho a los fines de conformar la primera instancia.

Las anteriores consideraciones de igual manera encuentran su apoyo, tal como lo señaló el accionante, en la circunstancia excepcional de inaccesibilidad temporal en la cual se encontraba la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para el momento de la interposición del presente amparo constitucional.

Por todo lo antes expuesto, a la luz de lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, esta Corte DECLARA la competencia provisional ejercida por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, en su carácter de órgano competente en la región en la que se verificaron los presuntos hechos lesivos –Maracaibo, Estado Zulia- cuya decisión deberá entonces ser confirmada o revocada por esta Corte, a los efectos de configurar la primera instancia en el presente caso. Así se decide.


- De la consulta a la cual se refiere el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales:

Expuesto lo anterior, corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la consulta que, de acuerdo al artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se encuentra sometida la sentencia de fecha 18 de marzo de 2004 dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, mediante la cual se declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta, con la finalidad de conformar la primera instancia en la presente causa. A tal efecto, se observa:

Es el caso que el apoderado judicial de la sociedad mercantil accionante en amparo denunció la vulneración de la garantía a la seguridad jurídica y al derecho a la libertad económica, como consecuencia de la actuación por parte del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos e Insulares en exigirle a su representada “el pago de unos conceptos que no es dable exigirle, y que originan una violación de sus derechos constitucionales a la seguridad jurídica y a la libertad de empresa (…)” y en tal sentido solicitó la declaratoria con lugar de la presente pretensión de amparo constitucional y se dejen sin efectos las comunicaciones N° ADM-0928 de fecha 5 de septiembre de 2003, N° 10701 de fecha 7 de noviembre de 2003 y N° ADM-1400 de fecha 17 de noviembre de 2003, emanadas del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos e Insulares, por órgano de las Capitanías de Puerto de Maracaibo y Puerto Cabello y se le ordene a dicho Instituto, así como a cualquier dependencia bajo su mando, abstenerse de cobrar a su representada las cantidades de dinero señaladas en dichos actos administrativos.

Por su parte el a quo declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta por considerar que los actos administrativos accionados, ciertamente lesionan la garantía a la seguridad jurídica –la cual es una garantía constitucional implícita-, al pretender, según el a quo, exigirle a la accionante el cumplimiento de obligaciones legales que no está obligada a cumplir.

De igual forma, el a quo consideró que el INEA lesionó a la accionante su derecho a la libertad de empresa previsto en el artículo 112 Constitucional, ya que al pretender cobrarle el concepto previsto en el artículo 86.8 de la Ley Orgánica de Espacios Acuáticos e Insulares, norma que según el a quo no le es aplicable a la quejosa, le está imponiendo a ésta una limitación a su derecho constitucional a dedicarse a la actividad económica de su preferencia no prevista ni en la Constitución ni en la Ley, ya que hace más onerosa para la misma el ejercicio de su actividad económica.

Como mandamiento de amparo el a quo ordenó suspender los efectos de los actos administrativos accionados, suspensión ésta cuya fecha de inicio sería la fecha de publicación del fallo sujeto a consulta y se extendería hasta por un lapso de seis (6) meses “contados a partir de que la Corte Primera en (sic) lo Contencioso Administrativo entre en funcionamiento nuevamente”, a los fines de que el acccionante, de considerarlo pertinente, interpusiera contra los actos accionados en amparo el respectivo recurso contencioso administrativo de anulación, en el entendido que ese lapso de seis (6) meses es el que tendría para poder recurrir de esos actos según lo estipulaba el artículo 134 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y señaló que mientras dicha suspensión se encontrara vigente, le ordenó al INEA, así como a cualquier otra dependencia bajo su mando, abstenerse de cobrarle a la accionante las cantidades de dinero señaladas en los mismos.

Ahora bien una vez planteados los términos de la pretensión constitucional interpuesta, con respecto a la eficacia temporal del mandamiento de amparo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, esta Corte estima pertinente destacar que tal posibilidad está permitida de conformidad con lo establecido por la Sala Constitucional de nuestro Máximo Tribunal en sentencia de fecha 17 de febrero de 2002, recaída en el caso: William Claret Girón Hidalgo y otro contra el Ministro de la Defensa, en la cual precisó que “en materia de amparo constitucional pueden dictarse sentencias condicionales, cuando se protegen los derechos constitucionales de una persona mientras dure en el tiempo o en el espacio, la infracción, pero si ella cesa naturalmente, los efectos del amparo también se extinguen o decaen”. De esta forma en el mencionado fallo también se expresó que “el Juez Constitucional, para lograr sus fines, puede anular, suspender efectos, etc., y a veces hasta ignorar el objeto de la pretensión constitucional y declarar otra”.

De manera tal, que esta Corte considera que el dispositivo emanado por el a quo en el sentido de suspender los efectos de los actos administrativos considerados como lesivos de los derechos constitucionales de la accionante, por un tiempo determinado, estuvo ajustado a los criterios jurisprudenciales vinculantes emanados de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia y en consecuencia, estima que el mismo estuvo ajustado a derecho. Así se decide.

Ahora bien, expuesto lo anterior, este Órgano Jurisdiccional observa que, desde el mes de septiembre de 2004, cuando las Cortes de lo Contencioso Administrativo reanudaron sus labores y comenzaron a despachar, hasta la fecha de publicación de la presente decisión, no consta en el Sistema JURIS 2000 que el apoderado judicial de la sociedad mercantil accionante haya interpuesto el recurso contencioso administrativo de nulidad respectivo con la finalidad de impugnar los actos administrativos cuyos efectos fueron suspendidos de forma temporal por el a quo, a través del mandamiento de amparo constitucional supra mencionado.

En ese sentido es importante destacar que el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales dispone lo siguiente:

“No se admitirá la acción de amparo:
5. Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes. (…)”.

Como puede observarse, la citada causal está referida, en principio, a los casos en que el particular primero acude a una vía ordinaria y luego pretende intentar la acción de amparo constitucional. No obstante, la jurisprudencia en esta materia ha entendido, para tratar de rescatar el principio elemental del carácter extraordinario del amparo, que no sólo es inadmisible cuando se verifique lo expresado sino también cuando teniendo abierta la posibilidad de acudir a dicha vía no se hace, sino que se utiliza el medio extraordinario.

De esta manera la específica acción de amparo constitucional a que se contrae el inciso segundo del artículo 27 de la Carta Magna, no constituye un monopolio procesal en cuanto al trámite de denuncias respecto a violaciones a la regularidad constitucional, razón por la cual la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en numerosas y reiteradas sentencias ha expresado que dicho mecanismo, al contrario de como ha venido siendo utilizado, opera bajo las siguientes condiciones:

a) Una vez que los medios judiciales ordinarios han sido agotados y la situación jurídico-constitucional no ha sido satisfecha; o,
b) Ante la evidencia de que el uso de los medios judiciales ordinarios, en el caso concreto y en virtud de su urgencia, no dará satisfacción a la pretensión deducida.

La previsión del literal a) está dirigida a la comprensión de que el ejercicio de la tutela constitucional por parte de todos los jueces de la República a través de cualquiera de los canales procesales dispuestos por el ordenamiento jurídico, es una característica inmanente al sistema judicial venezolano; por lo que, ante la interposición de una acción de amparo constitucional, los jueces deberán revisar si fue agotada la vía ordinaria o fueron ejercidos los recursos judiciales pertinentes, que de no constar tales circunstancias, la consecuencia será la inadmisión de la acción propuesta, sin entrar a analizar la idoneidad del medio procedente, pues el carácter tuitivo que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela atribuye a las vías procesales ordinarias les impone el deber de conservar o restablecer el goce de los derechos fundamentales, por lo que bastaría con señalar que la vía existe y que su agotamiento previo es un presupuesto procesal a los fines de la admisibilidad de la acción de amparo.

La exigencia del agotamiento de los medios judiciales a que se refiere el aludido literal a) no debe interpretarse en el sentido de que se interponga cualquier recurso imaginable, sino sólo aquel que permita reparar adecuadamente las lesiones de los derechos fundamentales que se denuncian como conculcados. No se obliga, pues, a utilizar en cada caso todos los medios de impugnación previstos en el ordenamiento procesal, sino tan sólo aquel que, de manera clara, se manifieste ejercitable y razonablemente exigible para cada caso en concreto, dependiendo lógicamente de la materia y de las características propias de la pretensión.

De cara al segundo supuesto, relativo a que la acción de amparo puede proponerse inmediatamente, esto es, sin que hayan sido agotados los medios o recursos procesales disponibles, el mismo únicamente procede cuando se desprenda claramente de las circunstancias fácticas o jurídicas que rodean la pretensión, que el uso de los medios judiciales ordinarios resulta insuficiente para lograr el restablecimiento del disfrute del bien jurídico que se alega lesionado, sin que sirvan de excusa cuestiones relativas a que esos mecanismos procesales resultan inapropiados, costosos o poco expeditos para la protección invocada, ya que ello conduciría a la negación total de la efectividad de nuestro ordenamiento jurídico procesal, convirtiendo al amparo constitucional en mecanismo ciego de solución de todos los conflictos de intereses, en sustitución de los demás medios ordinarios y extraordinarios previstos en nuestro ordenamiento jurídico vigente.

En ese orden de ideas, cabe destacar que, para el momento en que se interpuso el presente amparo constitucional contra los actos administrativos considerados como lesivos, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se encontraba en una situación excepcional de inaccesibilidad temporal, hecho que impedía la interposición del respectivo recurso contencioso administrativo de nulidad contra dichos actos ante dicho Órgano Jurisdiccional, y motivo por el cual la acción de amparo constitucional era el único medio judicial idóneo para suspender la eficacia de los actos presuntamente agraviantes de los derechos alegados como infringidos por la accionante.

No obstante la situación anterior esta Corte observa que una vez ordenado el restablecimiento de la situación jurídica infringida por el a quo, a través de un mandamiento de amparo delimitado en sus efectos por una urgencia temporal, de igual manera observa esta Corte que habiendo cesado esos efectos temporales, como consecuencia de haber transcurrido sobradamente el lapso de seis (6) meses impuesto por el a quo para la interposición del recurso contencioso administrativo de nulidad, sin que la accionante hubiese hecho uso de tal medio judicial hasta la presente fecha, es por lo que la protección temporal otorgada por el a quo debe decaer.

De manera tal que este Órgano Jurisdiccional considera que la sociedad mercantil accionante ha podido acudir al ejercicio del recurso ordinario que el ordenamiento jurídico venezolano ha puesto a su disposición como potencial justiciable con el fin de satisfacer sus pretensiones. De manera concreta, la accionante ha podido interponer el respectivo recurso contencioso administrativo de nulidad, y en el caso de seguir considerando la posible existencia de violación a garantías o derechos constitucionales, disponía igualmente la quejosa de la posibilidad de solicitar un amparo cautelar de manera conjunta a la pretensión principal, dado que los mencionados mecanismos judiciales se consideran eficaces y suficientes para garantizar, tanto jurídica como fácticamente, el restablecimiento efectivo y oportuno de la situación jurídica alegada como lesionada.

En razón de lo anterior, resulta claro para esta Alzada que en el presente caso sobrevino la causal de inadmisibilidad prevista en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, como consecuencia de haber transcurrido el lapso de seis (6) meses a que hizo referencia el mandamiento temporal de amparo constitucional dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental en el fallo sometido a consulta, sin que la parte accionante hubiera hecho uso del mecanismo judicial idóneo para restablecer de manera definitiva la situación jurídica que inicialmente se alegó como lesionada. Así se declara.

En virtud de las consideraciones anteriores esta Corte REVOCA la sentencia dictada en fecha 18 de marzo de 2004 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, conocida por vía de la consulta a que se contrae el artículo 9° de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a los fines de conformar la primera instancia y declara INADMISIBLE SOBREVENIDAMENTE la pretensión de amparo constitucional interpuesta en el presente caso. Así se decide.

Como consecuencia de lo anterior esta Corte debe precisar que la presente decisión será susceptible de apelación ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, y en caso que tal recurso no sea ejercido por alguna de las partes, será remitido a la referida Sala en consulta, todo de conformidad con lo establecido en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.

IV
DECISIÓN

En virtud de las consideraciones que anteceden, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. REVOCA la decisión dictada en fecha 18 de marzo de 2004 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, conocida por esta Corte por vía de la consulta a que se contrae el artículo 9° de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a los fines de conformar la primera instancia.
2. INADMISIBLE SOBREVENIDAMENTE la pretensión de amparo constitucional incoada por el Abogado RICARDO BARONI UZCÁTEGUI, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 49.220, actuando como apoderado judicial de la sociedad mercantil ZULIA TOWING AND BARGE Co, C.A., inscrita ante la Secretaría que llevó el Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil del Estado Zulia de la 17ª Circunscripción Judicial, el 23 de septiembre de 1957, bajo el N° 145, Libro 43, Tomo 1°, contra el INSTITUTO NACIONAL DE LOS ESPACIOS ACUÁTICOS E INSULARES (INEA).
3. ORDENA la notificación de las partes precisándole que la presente decisión será susceptible de apelación ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, y en caso que tal recurso no sea ejercido por alguna de las partes, será remitido a la referida Sala en consulta, todo de acuerdo con lo establecido en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Remítase copia certificada de la presente decisión al Juzgado de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintinueve (29) días del mes de junio del año dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.



MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Presidenta



JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
Vicepresidente-ponente




BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Jueza



JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
La Secretaria



Exp. N° AP42-O-2005-000032.-
JDRH / 52.-
Decisión n° 2005-01636