Jueza Ponente: BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Expediente Nº AP42-N-2004-001891
En fecha 17 de diciembre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio Nº 0078-04 de fecha 22 de enero 2004, emanado del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, por el abogado Ramiro Sierralta, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 29.997, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil INVERSIONES LNH, C.A., actualmente inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, en fecha 19 de diciembre de 1995, bajo el Nº 42, Tomo 573-A-SGDO; contra el acto administrativo contenido en el Oficio N° CNC-DA-03 de fecha 16 de junio de 2003, emanado de la COMISIÓN NACIONAL DE CASINOS, SALAS DE BINGO Y MÁQUINAS TRAGANÍQUELES, mediante el cual se comunicó a la empresa recurrente que la Licencia de Instalación de la Sala de Bingo denominada Bingo Tropical “(…) le será otorgada una vez cumplido con el artículo 25 de la Ley que rige la materia”.
Tal remisión se efectuó en virtud de la sentencia dictada en fecha 13 de enero de 2004, por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declinó la competencia en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
En fecha 3 de febrero de 2005 se dio cuenta a la Corte y previa distribución, se asignó la ponencia a la Jueza Betty Josefina Torres Díaz, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
El 14 de febrero de 2005, se pasó el expediente a la Jueza Ponente.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD Y DE LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
El apoderado judicial de la parte recurrente, fundamentó el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que “En fecha 30 de junio de 2003, nuestra representada recibió proveniente de la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, N° CNC-DA-03, suscrita por Nelson Flores, Director de Administración, (…) comunicación (…)” mediante la cual se comunicó a la empresa recurrente que la Licencia de Instalación de la Sala de Bingo denominada Bingo Tropical “(…) le será otorgada una vez cumplido con el artículo 25 de la Ley que rige la materia”.
Que “Esta comunicación restringe el derecho constitucional, de nuestra representada, a ejercer y desarrollar la actividad comercial de su elección, pues el cumplimiento del artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, es de imposible cumplimiento actualmente, violatoria de derechos fundamentales reconocidos constitucionalmente. Además cumplimos todos y cada uno de los requisitos que esa Comisión le ha exigido a las demás casas afines a la nuestra para el otorgamiento de la licencia de instalación”.
Que “La comunicación objeto del presente recurso, (…) es de imposible cumplimiento pues, actualmente no existe Poder Electoral designado en forma definitiva, pues aun (sic) no ha sido ratificado por la Asamblea Nacional. El referéndum consultivo previsto en el primer aparte del artículo 25 de la Ley mencionada fue promulgado bajo el imperio de la carta magna derogada y la actual Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no establece el mencionado referéndum en su artículo 71, primer aparte (…)”.
Que aunado a lo anterior la “(…) Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia N° 937-03 del 28 de abril de 2003, con ocasión a la demanda de amparo incoada por el ciudadano Ricardo González, desaplicó para los solicitantes lo establecido en el artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles (…)” y aun cuando “(…) nuestra representada no pretende ser favorecida por el fallo dictado y con ello lograr un derecho que no detenta, (…) no es razonable ni ajustado a derecho que, cumpliendo (…) con todos y cada uno de los requisitos establecidos en la Ley, tanto o más que las empresas favorecidas por la Sala Constitucional, (…) se le requiera el cumplimiento (…) del artículo 25 de la ley, cuando es un hecho notorio que tal cumplimiento fue suspendido por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional”.
Que “Es de hacer notar que la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles no puede ordenar el cumplimiento o realización de actos que violen los derechos establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, infiriéndose que el acto administrativo violatorio de esos derechos sólo tienen apariencia de tal, ya que jamás pueden acompañarlo las cualidades de ejecutividad y ejecutoriedad que caracterizan el acto administrativo legítimamente emitido”.
Que “Nuestra representada ha cumplido con todos y cada uno de los requisitos exigidos en la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, recaudos que se encuentra debidamente consignados ante la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles. Además, las empresas que actualmente se encuentran amparadas con Licencias de Instalación y con Licencias de Funcionamiento otorgadas por la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, han consignado los mismos recaudos que nuestra representada, es decir, se encuentran en igualdad de condiciones, con la diferencia que a nuestra representada no le han otorgado las respectivas licencias, debidamente solicitadas, estableciéndose así una injusta discriminación entre entes privados que se dedican a una misma actividad comercial, regulados por un mismo ente”.
Que el acto administrativo impugnado es violatorio del derecho a la defensa previsto en el artículo 49 numerales 1 y 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto exige a su representada el cumplimiento de unos requisitos no exigidos a otras empresas, “(…) no permitiéndosenos contradecir cualquier defensa en su contra realizada por la Administración”.
Que “El artículo 104 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dispone que las sanciones establecidas en esa Ley se harán mediante resolución motivada. El artículo 50 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles remite a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para la Instrucción y decisión de los procedimientos sancionatorios”.
Que “La Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles en su artículo 44 enumera las infracciones que deben ser sancionadas en el ámbito de su aplicación, y mi representada no puede saber cual o cuales de ellas han incurrido, al no haberse abierto el procedimiento administrativo previsto legalmente”.
Que “El acto administrativo violatorio del derecho a la defensa es nulo de pleno derecho, por mandato del artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. No queda dudas que el derecho a la defensa debe ser respetado en los procedimientos administrativos, pues el encabezamiento del artículo 49 de nuestra carta magna, es terminante al respecto”.
Que “De conformidad con lo establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, solicita la suspensión de los efectos del acto impugnado (…)”.
Que, finalmente, solicita se declare con lugar el presente recurso contencioso administrativo de nulidad y, en consecuencia, se declare la nulidad del acto administrativo impugnado, conforme a lo anteriormente expresado.
II
DE LA SENTENCIA QUE DECLINA LA COMPETENCIA A LA CORTE PRIMERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Mediante sentencia de fecha 13 de enero de 2004, el Juzgado Superior Sexto en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital declinó en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la competencia para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, con base en las siguientes consideraciones:
Que “Aún cuando la parte accionante explana sus consideraciones sobre la competencia eventual del Tribunal para conocer del recurso propuesto, siendo la competencia de estricto orden público, no existe normativa legal que permita a este órgano Jurisdiccional asumir dicha competencia, como si lo existe cuando se trate de amparos autónomos, cuya Ley que regula la materia, atribuye competencia a otros Tribunales, fuere (sic) del competente natural, cuando en la localidad no funcionen Tribunales competentes; sin embargo, en el presente caso, se trata de un recurso de nulidad cuya competencia se encuentra atribuida a otro Tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa, razón por la cual este Órgano Jurisdiccional se declara INCOMPETENTE para conocer de dicho recurso”. (Mayúsculas del Juzgado Superior).
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
I.- Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer del recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, y en tal sentido observa lo siguiente:
En primer lugar, el recurso contencioso administrativo de nulidad bajo estudio, está interpuesto contra el acto administrativo contenido en el oficio N° CNC-DA-03, emanado de la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles.
Al respecto, esta Corte estima oportuno referirse a la sentencia Nº 2271, del 24 de noviembre del 2004, emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, la cual expresó lo referente a la competencia residual, a entender:
“Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
…omissis…
3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal.”
En atención a la interpretación jurisprudencial que precede, visto que el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto está dirigido contra un acto administrativo emanado de la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles; y siendo tal Comisión, de acuerdo al artículo 3 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, un órgano desconcentrado del extinto Ministerio de Hacienda, hoy Ministerio de Finanzas, creado por Ley, con autonomía funcional, es decir, con independencia jerárquica dentro de la organización; observa esta Corte que el referido órgano no se encuentra comprendido en la categoría señalada en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, por lo tanto, este Órgano Jurisdiccional acepta la competencia para conocer de la presente causa. Así se declara.
II.- Aceptada como ha sido la competencia de esta Corte para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, pasa seguidamente este Órgano Jurisdiccional a decidir acerca de la admisibilidad del mismo, y a tal efecto observa:
Con relación a la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad, corresponde a este Órgano Jurisdiccional realizar el análisis de los requisitos establecidos en el aparte 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, aplicable al caso concreto, por cuanto para el momento de dictar la presente decisión ya no se encuentra vigente la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y de conformidad con lo previsto en el artículo 9 del Código de Procedimiento Civil -aplicable en virtud de lo dispuesto en el artículo 19 aparte 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela-, deben ser aplicadas inmediatamente las normas procesales a todos los procedimientos en curso, incluyendo al caso de autos.
Al respecto, debe destacar esta Corte que el presente recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos se ha intentado contra el acto administrativo contenido en el Oficio N° CNC-DA-03 de fecha 16 de junio de 2003, emanado de la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, mediante el cual se comunicó a la empresa recurrente que la Licencia de Instalación de la Sala de Bingo denominada Bingo Tropical “(…) le será otorgada una vez cumplido con el artículo 25 de la Ley que rige la materia”.
Así las cosas, el apoderado judicial de la parte recurrente alega que tal decisión vulnera el derecho a la defensa de su representada, toda vez que se le impone una sanción sin “(…) haberse abierto el procedimiento administrativo previsto legalmente (…)”, y por exigirle “(…) el cumplimiento de una disposición, que aunque se encuentra en la Ley, no se le exigió a otras empresas que cumplen con los mismos requisitos que mi representada, no permitiéndosenos contradecir cualquier defensa en su contra realizada por la Administración”.
En conformidad con lo antes expuesto y a los fines de la admisibilidad del recurso interpuesto, debe determinar este Órgano Jurisdiccional si esta actuación de la Administración constituye un acto de mero trámite o si es un acto que prejuzga como definitivo, susceptible de impugnación a través del recurso contencioso administrativo de nulidad.
Al respecto, el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establece:
Artículo 85.- “Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este Capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos.”
Sobre el particular, la doctrina sostiene que los actos administrativos constituyen el objeto clásico del recurso contencioso administrativo de anulación, para lo cual se exige: que sean actos expresos o presuntos; que sean definitivos o de trámite cualificados, en cuanto éstos decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos y, que pongan fin a la vía administrativa. (Cfr.: Rafael Entrena Cuesta, "Curso de Derecho Administrativo", Vol. I, 12ª Edición Tecnos, Madrid, 1.998, Pág. 303).
Como se observa, sólo pueden ser objeto de impugnación a través del recurso contencioso administrativo de nulidad, el acto administrativo definitivo, y algunos actos de trámite, previo cumplimiento de ciertos requisitos.
De manera que para que un acto administrativo pueda ser recurrido judicialmente, se requiere en primer término que sea un acto definitivo, es decir, que resuelva el fondo del asunto, poniendo fin al procedimiento, sin embargo, existen otros actos que aunque no decidan el mérito principal del asunto, pueden ser recurridos en vía contencioso administrativa asimilándose a los actos definitivos, por sus efectos o por su fuerza, porque se encuentren en uno de los supuestos establecidos legalmente en el citado artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Al respecto, la Sala Político-Administrativa de la otrora Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 10 de enero de 1980 (Caso Miranda Entidad de Ahorro y Préstamo), sostuvo que un acto administrativo es definitivo cuando implica la resolución, con plenos efectos, de la cuestión sometida a conocimiento o decisión de la Administración. El acto definitivo, por tanto, es el que resuelve el fondo del asunto y por ello, no necesariamente es un acto que emana de la superior jerarquía, por lo cual no debe confundirse el acto definitivo (que pone fin al procedimiento administrativo), con el acto que causa estado (agotamiento de la vía administrativa).
Al respecto, la doctrina sostiene que si el acto, aún siendo de trámite, determina la imposibilidad de continuar el procedimiento administrativo, no se aplica la regla general, ya que ello supondría para el administrado la más absoluta indefensión, al impedirle el acceso a la jurisdicción para formular sus pretensiones. (Cfr.: Jesús González Pérez, “Manual de Derecho Procesal Administrativo”, 2da. Edición, Editorial Civitas, S.A., Madrid, 1992, Pág. 228).
Igualmente, se ha sostenido que sólo son recurribles las resoluciones o actos definitivos, y no los actos de trámite; pero por excepción, estos últimos, sin embargo, resultan recurribles cuando, aún bajo la apariencia de actos procedimentales no resolutorios del fondo del asunto, de hecho vienen a decidirlo, por poner término al procedimiento o suspender o hacer imposible su continuación. (Cfr.: Eduardo García de Enterría y Tomas-Ramón Fernández, “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, 6ta. Edición 1994, Editorial Civitas, S.A., Madrid, Pág. 544).
En este sentido, se ha pronunciado la Sala Político Administrativa de nuestro Máximo Tribunal, en sentencia de fecha 20 de julio de 2000, N° 1721, caso: Rhodia Venezuela, S.A. contra el Ministro de Hacienda, al indicar que: “(…) los actos de trámite no pueden ser objeto de impugnación, salvo que impidan la continuación de un procedimiento, causen indefensión o decidan indirectamente el fondo del asunto”.
En virtud de las consideraciones antes expuestas, estima este Órgano Jurisdiccional que si bien el acto administrativo impugnado mediante el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, detiene el procedimiento de otorgamiento de la Licencia de Instalación de la Sala de Bingo denominada “Bingo Tropical” hasta tanto se de cumplimiento a un requerimiento establecido en la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, éste no puede considerarse como un acto definitivo sino de mero trámite, dado que no pone fin al procedimiento administrativo llevado ante la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, asimismo no resuelve incidentalmente el fondo del problema, ni tampoco causa indefensión, puesto que no impide, ni obstaculiza el trámite procedimental.
Por el contrario, sólo comunica al interesado la necesidad de dar cumplimiento a una condición establecida en la ley que rige la materia, para dar continuación al trámite de la solicitud, y así emitir un pronunciamiento acerca del otorgamiento o no por parte de la Comisión, de la Licencia de Instalación que le fue solicitada.
Visto lo antes expuesto, esta Corte declara inadmisible el presente recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, conforme a lo previsto en el artículo 19, aparte 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto así lo dispone la Ley, -artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, citado supra- . Así se decide.
III.- Con relación a la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, esta Corte observa que, habiendo declarado inadmisible precedentemente dicho recurso, resulta inoficioso pronunciarse acerca de ésta, en virtud del carácter accesorio, provisional e instrumental de las medidas cautelares respecto a la acción principal. Así se declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- ACEPTA LA COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, por el abogado Ramiro Sierralta, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 29.997, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil INVERSIONES LNH, C.A., actualmente inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, en fecha 19 de diciembre de 1995, bajo el Nº 42, Tomo 573-A-SGDO; contra el acto administrativo contenido en el oficio N° CNC-DA-03, emanado de la COMISIÓN NACIONAL DE CASINOS, SALAS DE BINGO Y MÁQUINAS TRAGANÍQUELES, mediante el cual se hizo constar que la Licencia de Instalación de la Sala de Bingo denominada Bingo Tropical “(…) le será otorgada una vez cumplido con el artículo 25 de la Ley que rige la materia”.
2.- INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los nueve (09) días del mes de junio de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
La Presidenta,
MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
El Vicepresidente,
JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
La Jueza,
BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Ponente
La Secretaria,
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
BJTD/g
Exp. Nº AP42-N-2004-001891
Decisión n°2005-01368
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