TSJ Regiones - Decisión

JUEZA PONENTE: MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Expediente N ° AP42-N-2004-002081

En fecha 20 de diciembre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 866-04 de fecha 5 de noviembre de 2004, emanado de la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo del Estado Amazonas, anexo al cual remitió expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta conjuntamente con acción de amparo cautelar por los abogados José Domingo Vásquez Manrique y Adtherelivmar Gutiérrez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 34.798 y 71.754, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de los ciudadanos FÉLIX JIMÉNEZ, MIRIAM LARGO, YONNYS GUARDIA, LUIS O. LUNA, TERESILA ÁLVAREZ, FELICIANO YUAVE, JUAN RODRIGUEZ, LUCINA ROJAS, CRISAIDA LÓPEZ, CARMEN SOTILLO, JOSÉ TOVAR, OMAR BLANCO, NANCY LONDOÑO, LOLA MOGOLLÓN, THAIMI GUARDIA, DEXIS DÍAZ, GRACE ARIAS, AMANDA SILVA, LUZ GARRIDO, LORENA LARA, GIOMAR AÑEZ, NORMA VELIZ, LISETT PEÑALOSA, MARLENE NARANJO, MIRTHA CORDERO, CARMEN YAVINAPE, IRMA HERNANDEZ, NEYIRVIA PIÑA, MIRIAM VÁSQUEZ, CARMEN MUÑOZ, ESTELA ABREU, LUIS SALAZAR, AÍDA BARRIOS, GRETA PERALES, AMNERYS CAMPOS, IDALIA PÉREZ, PEDRO VARÓN, GILMER CAMICO, RAQUEL CASTILLO, ROSALÍA SILVA, RODOLFO BLANCO, UVENSA BLANCO, MARIA BAENA, MARITZA RODRIGUEZ, ELOISA GARRIDO, JÉSSICA SEGOVIA, RAFAEL GONZAGA, PILAR LÓPEZ, CARMEN RICCIUTI, FERNANDO MAYABIRO, EDDI DUCÓS, RAFAEL MORA, ROXANA FAJARDO, LYNELL BLANCO PONCE, DANIELA VERA, SONIA CAMACHO, MARIA E. VEGA, EDITH SEGUÍAS, MARIA ANGELICA CARPIO, ROBERT MORA, ANA PEÑA, MARIA MONTILLA, ROSA HERNÁNDEZ, AÍDA VILLALOBOS, JUDITH LAMEDA, ANA GÓMEZ, MAILYN CHACARE, ISMELDA MONTILLA, MARIA FERNANDA DIZ, EGLEÉ NAVAS, GILBERTO RANGEL Y MARIA EUGENIA ACOSTA, titulares de las cédulas de identidad Nros. 1.564.737, 1.567.914, 1.565.992, 1.565.154, 1.568.241, 10.024.882, 8.903.126, 4.339.840, 8.947.706, 8.945.242, 10.923.537, 8.900.252, 8.902.834, 10.657.130, 8.903.778, 8.903.781, 8.803.975, 8.948.772, 1.566.481, 9.284.460, 1.568.357, 8.903.614, 9.344.954, 8.900.139, 7.208.661, 8.900.240, 9.590.001, 8.900.309, 8.904.247, 1.561.124, 1.568.702, 1.568.450, 1.568.366, 8.900.005, 8.945.908, 8.903.063, 1.565.955, 1.567.356, 8.904.795, 8.904.791, 8.903.138, 1.569.109, 1.566.441, 1.565.745, 10.656.033, 11.393.801, 6.376.989, 5.279.168, 4.433.314, 1.566.417, 13.714.637, 12.451.898, 10.869.483, 10.921.800, 11.306.343, 10.360.824, 11.017.322, 6.913.316, 12.897.213, 7.168.053, 8.146.456, 4.453.254, 7.277.470, 5.174.170, 1.566.441, 12.893.389, 7.662.320, 6.799.887, 2.517.392, 4.000.494 y 12.881.789, respectivamente, contra el MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL.

Dicha remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 21 de octubre de 2004, emanado de la referida Corte de Apelaciones, mediante el cual se declaró incompetente para conocer de la presente querella funcionarial interpuesta conjuntamente con acción de amparo cautelar y en consecuencia, declinó la competencia en las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

Previa distribución de la causa en fecha 22 de febrero de 2005, se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y por auto de la misma fecha se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos, a los fines que decida acerca de la competencia de esta Corte para conocer del presente recurso contencioso administrativo funcionarial con amparo cautelar.

En fecha 23 de febrero de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previas las siguientes consideraciones.

II
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL Y DE LA ACCIÓN DE AMPARO CAUTELAR

En fecha 6 de octubre de 2004, los apoderados judiciales de la querellante, presentó escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial ante la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Contencioso Administrativo del Estado Amazonas, con base en las siguientes cuestiones de hecho y derecho:

Que “[sus] representados son empleados de carrera del Ministerio de Salud y Desarrollo Social del Estado Amazonas, desempeñándose (…) como Licenciados en Enfermería, (…) Enfermeros, (…) Odontólogos, (…) Bionalistas, (…) Nutricionistas y (…) Farmacéutica, quienes prestan sus servicios al Hospital José Gregorio Hernández y Ambulatorios del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, en (…) Puerto Ayacucho, Municipio (…) Atures del Estado Amazonas”.

Que “en fecha 27 de diciembre de 2000, (…) la Federación de Colegios de Enfermeras (…) de Venezuela, Federación Farmacéutica Venezolana, el Colegio de Nutricionistas y Dietistas de Venezuela, el Colegio de Odontólogos de Venezuela y la Federación de Bionalistas de Venezuela, celebraron el Acuerdo Marco, con el Ministerio de Salud y Desarrollo Social, (…) [en el cual] se aprobó el Bono de Frontera y de Difícil Acceso, para aquellos profesionales que prestaran sus servicios en municipios fronterizos y que además sean de difícil acceso o zonas recónditas del Territorio Nacional”.

Que “este Bono de Frontera y de Difícil Acceso, está establecido (…) en la cláusula 28 de la III Convención Colectiva de Trabajo entre el Ministerio de Salud y Desarrollo Social y la Federación de Colegios de Enfermeras (…) de Venezuela (…) [que] establece la obligación del Ministerio de Salud del pago aludido, toda vez que (…) en el caso de los enfermeros (…) este forma parte del salario desde hace muchos años y, en el caso de los otros gremios, lo es desde la (…) entrada en vigencia del acuerdo marco y desde que el derecho se consolidó con el pago (…) desde el año 2002 como parte integral del salario”.

Que “(…) en el año 2002, el Ministerio de la Salud (sic) procedió al pago del bono en cuestión por cumplirse los requisitos señalados en la cláusula del contrato colectivo y del Acuerdo Marco, es decir, Puerto Ayacucho, está ubicado en el Municipio Atures frontera con Colombia y es de difícil acceso (…)”.

Que “este bono (…) [es] una compensación a quienes tienen que soportar una serie de dificultades para acceder a la mayoría de los bienes y servicios que se encuentran en el centro del país y un estímulo para que permanezcan en esas zonas a quienes han decidido radicarse [en ellas] (…)”.

Que en el año 2001 el Ministerio de Salud y Desarrollo Social incumplió con el pago del referido Bono de Frontera y de Difícil Acceso.

Que durante todo el año 2002 “los trabajadores demandantes percibieron el concepto (…) lo cual lo convierte en un derecho adquirido y consolidado no susceptible de revocación o revisión (…)”

Que “en el año 2003 nuevamente la administración de Salud incurre en la omisión de una conducta que estaba obligada a cumplir al igual que [en el año] 2004”.

Que “sólo este año [2004] los trabajadores demandantes tuvieron conocimiento de un dictamen por parte de la Dirección General de Recursos Humanos del Ministerio de Salud mediante la cual se estableció (…): ”La prima frontera es un incentivo o beneficio al personal que labora (…) [en] poblaciones de área fronteriza y difícil permanencia , entendiéndose que son áreas alejadas de las capitales de los estados, cuyo acceso se hace a través de vías no utilizadas en las zonas urbanas (…), y donde la permanencia esta marcada por la falta de algunos de los servicios básicos que son comunes en la zonas urbanas (…)”.

Que el referido dictamen emanado del Ministerio de Salud y Desarrollo Social estableció que para el pago del Bono de Frontera y de Difícil Acceso a los profesionales que laboren en municipios fronterizos, es necesario la concurrencia de dos condiciones, de conformidad con lo establecido en la cláusula 28 de la Convención Colectiva de Trabajo entre el Ministerio de Salud y Desarrollo Social “una zona de difícil acceso o recóndita”.

Que en el señalado dictamen el Ministerio de Salud y Desarrollo Social establece cuáles son los estados que considera fronterizos, que incluye al Estado Amazonas, estableciendo consecutivamente cuales áreas dentro del Estado Amazonas deben ser consideradas como zonas fronterizas y de difícil acceso, alegando la representación judicial de los querellantes que “(…) [dicha] determinación inconsulta de los municipios y establecimientos sanitarios en zona fronteriza y de difícil acceso no sólo esta (sic) errada en su clasificación, sino en su ubicación (…)”.

Que “(…) en términos errados y caprichosos se excluyó a los trabajadores de Salud de Puerto Ayacucho de un beneficio adquirido, lo cual coloca al Ministerio-Patrono al margen de la legalidad y la constitucionalidad (…) pues, no sólo violenta principios fundamentales como la defensa y el debido proceso sino, la equidad (…)”.

Que “(…) en ninguna de las erradas y arbitrarias clasificaciones, intervino como lo ordena la convención colectiva los gremios que representan a los trabajadores de la salud, por lo cual, inaudita parte se procedió a una determinación impuesta que debió ser producto de la negociación (…)”.

La representación judicial de la querellante alegó que la actuación del Ministerio de Salud y Desarrollo Social transgredió principios de orden fundamental previstos en los artículos 49 y 91 del Texto Constitucional, referidos al debido proceso y a la equidad, respectivamente. Asimismo señalaron como conculcados el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y los artículos 1 y 23 de la Ley del Estatuto de la Función Pública; el Convenio Colectivo de Enfermeros y Enfermeras del Ministerio de Salud y Desarrollo Social y el Acuerdo Marco celebrado entre los profesionales del sector salud y el Gobierno Nacional.

Con respecto a la solicitud de amparo cautelar, los apoderados judiciales de los querellantes realizaron su petición en los siguientes términos:

Que “(…) que de forma cautelar (…) [se] ordene al Ministerio de Salud y Desarrollo Social el pago de la bonificación en cuestión mientras se tramita y decide este recurso hasta la sentencia definitiva, en los términos de la Convención Colectiva de Enfermeros y Enfermeras y, del Acuerdo Marco de los Empleados del sector salud, es decir, cuarenta por ciento del salario”.

Finalmente los apoderados judiciales de la querellante solicitaron “(…) el pago de la prima de frontera y de difícil acceso que corresponden a [sus] poderantes (…) equivalente al cuarenta por ciento del salario percibido por cada uno de ellos más los intereses e indexación que hayan (sic) generado el atraso en el pago de los años 2001, 2003 y los meses transcurridos de 2004, como derecho adquirido de los mismos (…) Asimismo, los meses que transcurran hasta que la decisión correspondiente a este juicio quede firme más los intereses que estos generen. (…) que se condene al Ministerio de la Salud (sic) al pago de las diferencias que correspondan a bono vacacional y bonificación de fin de año dejados de cancelar, así como el pago de la diferencia de cualquier bonificación o incidencia salarial que haya ocurrido u ocurra en el transcurso de la sustanciación del proceso (…) que se condene al Ministerio de Salud y Desarrollo Social, en relación a los trabajadores que dejen de prestar servicios, al calculo (sic) de las prestaciones de antigüedad y de las pensiones y jubilaciones tomando como base promedio del salario, la bonificación de frontera y de difícil acceso (…) [y] que la condenatoria esté acompañada de la orden de elaboración de experticia complementaria del fallo para la determinación de las cantidades exactas adeudas”.

III
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

En fecha 21 de octubre de 2004, la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo del Estado Amazonas declinó su competencia en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para conocer de la querella funcionarial interpuesta conjuntamente con acción de amparo cautelar por los abogados José Domingo Vásquez Manrique y Adtherelivmar Gutiérrez, en su condición de apoderados judiciales del ciudadano Félix Jiménez y otros contra el Ministerio de Salud y Desarrollo Social, con base en las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:

“(…) la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ha venido sosteniendo de manera reiterada que el tribunal competente para conocer de las acciones incoadas contra los organismos públicos nacionales es la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en virtud del rango de la institución demandada, pero como quiera que la acción ejercida por los recurrentes por concepto del pago del Bono de Frontera y de Difícil Acceso es contra el Ministerio de Salud y Desarrollo Social, el tribunal competente para conocer de la presente acción recursiva es la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. (…) Con base a los razonamientos expuestos, esta Corte de Apelaciones (…) DECLINA LA COMPETENCIA para conocer y decidir la presente causa, en las Cortes de lo Contencioso Administrativo”.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte, pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la querella funcionarial interpuesta, y al efecto observa lo siguiente:

El presente caso se encuentra enmarcado dentro del campo de las relaciones de empleo de carácter público, por cuanto los querellantes prestan actualmente sus servicios profesionales en instituciones de salud del Estado adscritas al Ministerio de Salud y Desarrollo Social, todas estas ubicadas en la Región del Estado Amazonas.

Siendo así lo anterior, esta Corte considera preciso traer a colación el contenido del artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual expresa lo siguiente:

“Artículo 93 Corresponderá a los tribunales competentes en materia contencioso administrativa funcionarial, conocer y decidir todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta ley, en particular las siguientes:
1. Las reclamaciones que formulen los funcionarios o funcionarias públicos o aspirantes a ingresar en la función pública cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos o entes de la administración pública”.

Por su parte, la Disposición Transitoria Primera de dicha Ley, establece lo siguiente:

“Mientras se dicte la ley que regule la jurisdicción contencioso administrativa, son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley, los jueces o juezas superiores con competencia en lo contencioso administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia”.

Ahora bien, luego de traer a colación tales disposiciones, esta Corte observa que el a quo erró en su razonamiento al declinar la competencia en este Órgano Jurisdiccional, constituyendo como fundamento de su decisión la condición de órgano de la Administración Pública Nacional, como lo es el Ministerio de Salud y Desarrollo Social, organismo querellado en el presente caso, por cuanto el caso de autos versa sobre un reclamo de carácter funcionarial, debido a que el mismo tiene su origen en una relación de empleo público a la cual le debe ser aplicada las prescripciones contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Ello así, el conocimiento de las reclamaciones que se intenten contra la Administración Publica, -sea ésta nacional, estadal o municipal- surgidas con ocasión de las controversias que se susciten dentro del marco de una relación de empleo público corresponden a un Juzgado Superior con competencia en lo Contencioso Administrativo, siendo este el Juez natural para conocer de la controversia suscitada en primer grado de jurisdicción, de conformidad con lo establecido por el artículo 93 numeral 1 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, precedentemente citado.

Así las cosas, siendo la presente causa un reclamo de origen netamente funcionarial, resulta imperioso para esta Corte declarar su incompetencia para conocer en primer grado de jurisdicción del presente recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con amparo cautelar, y así se decide.

Dicho lo anterior, siendo que esta Corte es el segundo órgano jurisdiccional en declararse incompetente, para conocer del presente recurso, es necesario precisar que el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil en su contenido expresa lo siguiente:

“Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de competencia”, (Negrillas y subrayado de esta Corte).

Así pues, en atención al artículo señalado ut supra, y dado que esta Corte se considera a su vez incompetente para conocer de la presente querella funcionarial interpuesta conjuntamente con acción de amparo cautelar, estima que lo procedente es solicitar la regulación de competencia ante la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, al constituir el Órgano Rector de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y así se decide.

Ello así, debe esta Corte ordenar la remisión del presente expediente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines de que se pronuncie sobre el conflicto negativo de competencia suscitado entre la referida Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo del Estado Amazonas y esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo prescrito por el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil, y así se declara.

V
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- NO ACEPTA LA COMPETENCIA declinada por la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Contencioso Administrativo del Estado Amazonas, para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial con amparo cautelar interpuesto por los abogados José Domingo Vásquez Manrique y Adtherelivmar Gutiérrez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 34.798 y 71.754, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de los ciudadanos FÉLIX JIMÉNEZ, MIRIAM LARGO, YONNYS GUARDIA, LUIS O. LUNA, TERESILA ALVAREZ, FELICIANO YUAVE, JUAN RODRIGUEZ, LUCINA ROJAS, CRISAIDA LÓPEZ, CARMEN SOTILLO, JOSÉ TOVAR, OMAR BLANCO, NANCY LONDOÑO, LOLA MOGOLLÓN, THAIMI GUARDIA, DEXIS DÍAZ, GRACE ARIAS, AMANDA SILVA, LUZ GARRIDO, LORENA LARA, GIOMAR AÑEZ, NORMA VELIZ, LISETT PEÑALOSA, MARLENE NARANJO, MIRTHA CORDERO, CARMEN YAVINAPE, IRMA HERNANDEZ, NEYIRVIA PIÑA, MIRIAM VÁSQUEZ, CARMEN MUÑOZ, ESTELA ABREU, LUIS SALAZAR, AÍDA BARRIOS, GRETA PERALES, AMNERYS CAMPOS, IDALIA PÉREZ, PEDRO VARÓN, GILMER CAMICO, RAQUEL CASTILLO, ROSALÍA SILVA, RODOLFO BLANCO, UVENSA BLANCO, MARIA BAENA, MARITZA RODRÍGUEZ, ELOISA GARRIDO, JÉSSICA SEGOVIA, RAFAEL GONZAGA, PILAR LÓPEZ, CARMEN RICCIUTI, FERNANDO MAYABIRO, EDDI DUCÓS, RAFAEL MORA, ROXANA FAJARDO, LYNELL BLANCO PONCE, DANIELA VERA, SONIA CAMACHO, MARIA E. VEGA, EDITH SEGUÍAS, MARIA ANGELICA CARPIO, ROBERT MORA, ANA PEÑA, MARIA MONTILLA, ROSA HERNÁNDEZ, AÍDA VILLALOBOS, JUDITH LAMEDA, ANA GÓMEZ, MAILYN CHACARE, ISMELDA MONTILLA, MARIA FERNANDA DIZ, EGLEÉ NAVAS, GILBERTO RANGEL Y MARIA EUGENIA ACOSTA, titulares de las cédulas de identidad Nros. 1.564.737, 1.567.914, 1.565.992, 1.565.154, 1.568.241, 10.024.882, 8.903.126, 4.339.840, 8.947.706, 8.945.242, 10.923.537, 8.900.252, 8.902.834, 10.657.130, 8.903.778, 8.903.781, 8.803.975, 8.948.772, 1.566.481, 9.284.460, 1.568.357, 8.903.614, 9.344.954, 8.900.139, 7.208.661, 8.900.240, 9.590.001, 8.900.309, 8.904.247, 1.561.124, 1.568.702, 1.568.450, 1.568.366, 8.900.005, 8.945.908, 8.903.063, 1.565.955, 1.567.356, 8.904.795, 8.904.791, 8.903.138, 1.569.109, 1.566.441, 1.565.745, 10.656.033, 11.393.801, 6.376.989, 5.279.168, 4.433.314, 1.566.417, 13.714.637, 12.451.898, 10.869.483, 10.921.800, 11.306.343, 10.360.824, 11.017.322, 6.913.316, 12.897.213, 7.168.053, 8.146.456, 4.453.254, 7.277.470, 5.174.170, 1.566.441, 12.893.389, 7.662.320, 6.799.887, 2.517.392, 4.000.494 y 12.881.789, respectivamente, contra el MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL.

2.- SE ORDENA remitir el presente expediente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a los fines de que conozca del conflicto negativo de competencia planteado, de conformidad con lo establecido en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los diecisiete (17) días del mes de marzo de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

La Presidenta,

MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Ponente

El Vicepresidente,

JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

La Jueza,

BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ

La Secretaria,

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ

Exp. N° AP42-N-2004-002081
MELM/020
Decisión n° 2005-00438