EXPEDIENTE N° AP42-N-2004-001903
JUEZ PONENTE: JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
En fecha 17 de diciembre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 0106 de fecha 21 de octubre de 2004, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, ejercido por el abogado Carlos Eduardo Arango, inscrito en el Ipsa bajo el N° 50.639, actuando en su carácter de representante judicial de la sociedad mercantil “GRUPO 1C, C.A.”, inscrita en el Registro Mercantil del Estado Yaracuy según Acta de Asamblea de fecha 28 de agosto de 1997, bajo el N° 31, Tomo 81-A; contra la Providencia Administrativa N° 34-2003 de fecha 30 de abril de 2003, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO YARACUY, mediante la cual declaró con lugar, la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por la ciudadana Iraines Milagros Bolívar Osorio, titular de la cédula de identidad N° 13.179.152.
Dicha remisión se realizó en virtud de la declinatoria de competencia planteada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte mediante sentencia de fecha 21 de octubre de 2004.
Por auto de fecha 10 de febrero de 2005, se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y en virtud de la distribución automática del sistema JURIS 2000, se designó ponente al Juez Jesús David Rojas Hernández.
En fecha 17 de febrero de 2005, se pasó el expediente al Juez Ponente.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO DE NULIDAD
La representación judicial de la recurrente señaló en su escrito libelar las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:
Alegó que “(…) Este escrito no señala pedimento alguno de solicitud de reenganche, por eso el Inspector del Trabajo no lo admitió (no existe auto admitiéndolo), simplemente lo agregó al expediente. El funcionario actuó correctamente al no admitirlo pues las abogadas de la trabajadora no tenían cualidad para solicitar el reenganche y pago de salarios caídos (…).
En ese mismo sentido, señaló que “(…) Todos los documentos presentados por la parte accionante (22 en total) son documentos privados no reconocidos, de los cuales 11 corresponden a fotocopias de varios libros de derecho laboral donde sus autores señalan sus criterios sobre diversos punto (sic) laborales. De manera que hubo mala aplicación del artículo 429 del Código de Procedimiento Laboral (sic) pues a los documentos privados no reconocidos ni tenidos por reconocidos no se les aplica esta norma (…)”
De igual manera, esgrimió la recurrente que la Providencia Administrativa impugnada adolece de ultrapetita, al pronunciarse el Inspector del Trabajo sobre un despido que no le fue solicitado.
En ese mismo orden de ideas, manifestó “(…) Para el supuesto negado que este Tribunal considerara que si hubo solicitud de reenganche y pago de los salarios caídos, el Inspector del Trabajo ha debido aplicar el procedimiento de Estabilidad Laboral establecido en la Ley Orgánica del Trabajo. Al no hacerlo, violó por falta de aplicación los artículos 116, 117 y 118 de la Ley Orgánica del Trabajo (…)”
Por último solicitó la nulidad del acto administrativo enervado y se le acordase medida cautelar de suspensión de los efectos del mismo.
II
DE LA COMPETENCIA
Previo a emitir cualquier pronunciamiento sobre la competencia y admisibilidad del presente recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por la representación judicial de la recurrente, debe esta Corte analizar algunas consideraciones previas:
En fecha 26 de noviembre de 2003 el apoderado judicial de la recurrente interpuso el presente recurso ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, el cual se declaró incompetente por el territorio, remitiendo el expediente judicial al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte.
En fecha 21 de octubre de 2004 el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte se abocó al conocimiento de la causa y mediante sentencia dictada el 21 de octubre de 2004 se declaró incompetente por el grado para conocer de la misma, declinando la competencia en las Cortes en lo Contencioso Administrativo.
Hechas las consideraciones anteriores es menester para esta Corte emitir un pronunciamiento acerca de la situación planteada y en tal virtud la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 20 de noviembre de 2002 (caso: Ricardo Baroni Uzcátegui) estableció lo siguiente:
“(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional- que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”
En vista de este criterio atributivo de competencia, que ha sido preponderante y reiterado por la jurisprudencia de nuestro Máximo Tribunal en los últimos años; el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental NO ACTUÓ AJUSTADO A DERECHO al declararse incompetente únicamente por el territorio, siendo carente de la medida de la jurisdicción simultáneamente por el grado, incurriendo consecuentemente en un error in procedendo, al remitir a un juzgado de su misma jerarquía el expediente judicial, cuando su deber era declinarlo a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, incumpliendo de esta manera con un mandato procesal, dilatando innecesariamente el transcurso de la causa.
En otro sentido el Código de Procedimiento Civil en su artículo 70 establece lo siguiente:
“Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de competencia”
Como puede observarse y consta en autos, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, se declaró incompetente para conocer de la presente pretensión y no planteó la regulación de competencia ordenada por la norma citada ut supra, incurriendo de esta manera en un error inexcusable, al omitir una norma procesal que se presume es del conocimiento general de todos los jueces de la República.
Como consecuencia de los errores procesales observados por esta Corte, se exhorta a ambos Órganos Jurisdiccionales para que en lo sucesivo no incurran en errores como el de autos, en aras de garantizar la tutela judicial efectiva consagrada en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.
Luego de hacer las consideraciones anteriores pasa esta Corte a pronunciarse de su competencia para conocer de la presente causa y a tal efecto observa lo siguiente:
En el caso sub iudice se ha interpuesto recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos contra un acto administrativo dictado por una Inspectoría del Trabajo. Así las cosas se hace menester hacer referencia a que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela en sentencia N° 02271 del 24 de noviembre de 2004 (Caso: Tecno Servicios YES’ CARD, C.A.) la misma Sala dejó sentado que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
“De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal”.
Por lo tanto, en vista de que esta competencia no se encuentra atribuida por la Ley a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con lo previsto en los numerales 24 al 37 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, ni a los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo por cuanto no se trata de actos administrativos dictados por autoridades regionales, corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos de anulación ejercidos contra las Inspectorías del Trabajo. Así se decide.
III
DE LA ADMISIBILIDAD
Expuesto lo anterior debe esta Corte pronunciarse respecto a la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, por lo que una vez analizadas exhaustivamente las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 19 aparte 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, así como el cumplimiento de los requisitos de la demanda indicados en el artículo 21 aparte 9 de la referida Ley, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ADMITE el presente recurso contencioso administrativo de nulidad y así lo declara.
IV
DE LA SUSPENSIÓN DE EFECTOS
De manera conjunta al presente recurso contencioso administrativo de nulidad el apoderado judicial de la recurrente solicitó la suspensión de efectos de la Providencia Administrativa impugnada con base en lo previsto en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Es menester indicar que la medida de suspensión temporal de efectos de los actos administrativos, cautelar típica del procedimiento contencioso administrativo, prevista hoy en día en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, está dirigida a asegurar la efectividad del fallo que decida la anulación del acto impugnado, es decir, consagra una excepción al principio de la ejecutoriedad de los actos administrativos en beneficio del recurrente para protegerlo de que la ejecución anticipada del acto haga nugatoria la efectividad de la sentencia de mérito. Dicha norma es del tenor siguiente:
“El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio”.
Advierte esta Corte que la medida típica en cuestión procede en cualquier grado e instancia del proceso, pues se trata de una garantía del administrado frente a la prerrogativa administrativa y es susceptible de oposición, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, y posteriormente de apelación.
De ese modo, tanto la doctrina como la jurisprudencia en materia contencioso administrativa han establecido los requisitos concurrentes de procedencia de tal medida, cuyos requisitos coinciden con los de toda cautela, a saber:
1.- El fumus boni iuris, o presunción de buen derecho, que no es más que la verosimilitud y probabilidad del derecho reclamado, de la seriedad y posibilidades de éxito de la demanda. Por lo tanto, el Juez deberá “(…) intentar una valoración prima facie de las respectivas posiciones, de forma que debe otorgar la tutela cautelar a quien tenga apariencia de buen derecho, (fumus boni iuris), precisamente, para que la parte que sostiene una posición injusta manifiestamente no se beneficie, como es tan frecuente, con la larga duración del proceso y con la frustración, total o parcial, grande o pequeña, que de esa larga duración va a resultar para la otra parte como consecuencia del abuso procesal de su contrario. Este replanteamiento obliga a una valoración anticipada de las posiciones de las partes, valoración prima facie, no completa (...); valoración por tanto, provisional y que no prejuzga la que finalmente la sentencia de fondo ha de realizar más detenidamente”. (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo: La batalla por las Medidas Cautelares, Editorial Civitas, Madrid, 1995, pág. 175).
Igualmente, la imposición del requisito del fumus boni iuris encuentra razonabilidad tanto en el carácter accesorio e instrumental de las medidas cautelares a la sentencia de fondo, como en el hecho natural de que el carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos y su presunción de legalidad, solamente sean suspendidos con vista al examen -en contexto preliminar- de su legalidad, en el entendido de que dicho examen revele indicios serios de que es posible que tales actos serán probablemente anulados por la decisión definitiva.
2.- El periculum in mora, o daño irreparable o de difícil reparación, es decir, que la suspensión de efectos sea indispensable para evitar que la ejecución del acto produzca al interesado perjuicios de imposible o difícil reparación en la sentencia definitiva, si luego éste -el acto- es declarado nulo. Así pues, es la urgencia, el elemento constitutivo de la razón de ser de esta medida cautelar; ya que sólo procede en caso de que la espera hasta la sentencia definitiva que declare la nulidad del acto recurrido cause un daño irreparable o de difícil reparación, creando para el Juzgador la obligación de salvaguardar los derechos del solicitante. En este sentido, el periculum in mora, constituye el peligro específico de un daño posterior, que pueda producirse como consecuencia del retraso ocasionado en virtud de la lentitud del proceso.
Aunado a ello, es menester señalar que para que proceda la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, no basta el sólo alegato del solicitante de un perjuicio, sino que además es necesario que indique de manera específica, los hechos concretos que hagan presumir la posibilidad de que se materialice ese perjuicio, de no producirse la suspensión de efectos del acto cuestionado y, en segundo lugar se debe demostrar que el perjuicio alegado es irreparable o de difícil reparación por la sentencia que eventualmente declare la nulidad de aquél.
3.- No obstante lo anterior, de conformidad con el desarrollo jurisprudencial, debe incluirse un requisito adicional, consistente en que no exista coincidencia entre la materia a decidir en el pronunciamiento previo y en la sentencia definitiva y, como consecuencia, que el acto sea susceptible de ejecución (Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de fecha 22 de febrero de 1990, 12 de noviembre de 1992, 4 de marzo de 1993 y 27 de octubre de 1994).
4.- Que cubiertos los requisitos de procedencia antes señalados, el solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio, exigencia sin la cual no se verificarían en la realidad los efectos de la cautela acordada, pues se trata de un requisito de eficacia de la tutela cautelar.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto esta Corte advierte, que en el presente caso la accionante no aportó elementos contundentes de los cuales pudiera extraerse la presencia de supuestos perjuicios irreparables o de difícil reparación por la sentencia definitiva, toda vez que, si bien, por una parte, señaló: “(…) De cancelarse los salarios caídos ordenados a pagar en la mencionada Providencia Administrativa y ser declarada nula la misma por este recurso se le causaría un grave perjuicio económico a mi representada toda vez que a la trabajadora le sería imposible o de muy difícil cumplimiento la devolución de tales conceptos (…)”, y por otra parte manifestó “(…) de concretarse la imposición de la sanción administrativa señalada se le causaría igualmente un gravamen irreparable a mi mandante por cuanto las cantidades a cancelar sería (sic) de muy difícil recuperación (…)”, (folio 5 del expediente judicial), lo alegado no demuestra en modo alguno lo insalvable de los efectos del acto enervado, en virtud que lo pagado podría ser compensado con las obligaciones laborales que se adeudaren.
En consecuencia y con fundamento a lo previamente señalado y por cuanto la recurrente no aportó, salvo sus dichos que pusieran de manifiesto la situación gravosa del carácter irreparable que quiso exaltar, esta Corte considera, que a objeto de la cautela pretendida, no se bastan por sí mismos los motivos invocados por el recurrente. En consecuencia, debe declararse que en el presente caso no se verificó el requisito del perículum in mora. Así se declara.
Debido al carácter concurrente de los requisitos de procedencia de la medida cautelar de suspensión de efectos consagrada en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, debe este Órgano Jurisdiccional declarar IMPROCEDENTE la solicitud de suspensión de efectos incoada. Así se decide.
Efectuado el anterior pronunciamiento, esta Corte estima pertinente acotar, dada la naturaleza cuasijurisdiccional del acto cuya nulidad se pretende, que el Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo deberá, en resguardo de los derechos de acceso a la justicia, a la defensa y al debido proceso de los justiciables consagrados en los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y siguiendo lo dispuesto en la sentencia N° 438 de fecha 4 de abril de 2001 emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, recaída en el caso: C.V.G. Siderúrgica del Orinoco (SIDOR) C.A., notificar a todas las partes intervinientes en el proceso llevado en sede administrativa, tomando en cuenta para ello los datos que cursen en autos, para que concurran a esta sede jurisdiccional con el fin de alegar y probar lo conducente en el presente juicio de nulidad.
V
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley:
1.- ACEPTA LA COMPETENCIA declinada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte en fecha 21 de octubre de 2004, para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por el abogado Carlos Eduardo Arango, actuando en su carácter de representante judicial de la sociedad mercantil “GRUPO 1C, C.A.”, contra la Providencia Administrativa N° 34-2003 de fecha 30 de abril de 2002, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO YARACUY, mediante la cual declaró con lugar, la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por la ciudadana Iraníes Milagro Bolívar Osorio, todos ampliamente identificados ut supra.
2.- Se ADMITE el presente recurso.
3.- Se declara IMPROCEDENTE la medida de suspensión de efectos solicitada.
4.- ORDENA, remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a los fines de que continúe con el trámite de la presente causa.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los dieciséis (16) días del mes de marzo de dos mil cinco (2005). Años 194º de la Independencia y 146º de la Federación.
MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Presidenta
JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
Vicepresidente-ponente
BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Jueza
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
Secretaria
JDRH/55
Exp. N° AP42-N-2004-001903
Decisión No. 2005-00422.-
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