JUEZ PONENTE: OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Expediente N°AP42-N-2004-001080
En fecha 28 de octubre de 2004, fue presentado escrito por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo (U.R.D.D), por los abogados ALEJANDRO TINEO SALAS, SILVIA TAVARES DA SILVA y REINA ELIZABETH SEQUERA, inscritos en el Inpreabogado bajo los N° 6.244, 34.456 y 28.301, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la Sociedad Mercantil LA CATEDRAL DEL PAN, C.A, mediante el cual ejercen recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, contra la Providencia Administrativa N° 679-04, de fecha 24 de mayo de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital, la cual declaro con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos ejercida por el ciudadano ORLANDO EMIRC BAPTISTA ROJAS, venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad N° V 6.366334, contra su representada.
En fecha 28 de octubre de 2004, se dio cuenta a la Corte y por Auto de la misma fecha se designó Ponente al Juez OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL.
En fecha 28 de octubre de 2004, esta Corte libró notificación dirigida a la Ministra del Trabajo, a los fines de solicitar el expediente administrativo, de conformidad con lo estipulado en el artículo 21, parágrafo 10 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 12 de enero de 2005, el abogado ALEJANDRO TINEO SALAS, presentó escrito solicitando se pase el presente expediente al Juzgado de Sustanción de esta Corte, para que este se pronuncie acerca de su admisibilidad.
Por auto del 23 de febrero de 2005, se constituye Corte Accidental, vista la ausencia temporal de la Jueza Iliana M. Contreras J., y la misma quedó conformada de la siguiente manera: Trina Omaira Zurita, Presidenta; Oscar Enrique Piñate Espidel, Vicepresidente, y; Alexander Espinoza Rausseo, Juez.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO DE NULIDAD Y LA MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA
En su libelo, la representación judicial de la parte actora fundamentó su pretensión, en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que en fecha 22 de septiembre de 2003, el ciudadano ORLANDO EMIRC BAPTISTA ROJAS, concurrió ante la Inspectoría del Trabajo, alegando que vino prestando servicios para la Sociedad Mercantil LA CATEDRAL DEL PAN, C.A, con el cargo de encargado, hasta el día 16 del mismo mes y año, alegando que fue despedido, sin decir la fecha y oportunidad del despido, estando amparado supuestamente por el régimen de la inamovilidad que deriva del Decreto S/N de fecha 16 de julio de 2003, razón por la cual, solicitó el reenganche y el pago de salarios caídos. Con respecto a esto, el recurrente adujo que el supuesto agraviado, no había indicado ante la Inspectoría del Trabajo, al realizar su solicitud, desde cuando debían cancelarse los salarios caídos, ya que no precisó la fecha del supuesto despido, acompañando el trabajador una serie de recibos de pago, los cuales no explicó que conceptos abarcaban; por otra parte, indicó que el Decreto dictado por el Ejecutivo Nacional, en el cual se encuentra contenido la inamovilidad laboral que supuestamente ampara al trabajador, no es de fecha 16 de julio de 2003, sino de fecha 14 de julio de 2003.
Que en el caso en estudio, por tratarse de una relación laboral, le son aplicables las disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento, la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, y en última instancia, los Decretos de Inamovilidad Laboral.
Que el presunto agraviante, no se encuentra incluido en los supuestos de derecho instituidos en el artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo, es decir, no esta amparado ni por el fuero sindical ni por el fuero maternal, por lo cual, su representada podía dar por terminada la relación laboral, de manera convenida, tal y como sucedió.
Que la competencia para conocer sobre calificación de despidos, sus derivados y consecuencias, en el caso de personas naturales, no amparadas por fuero sindical, es exclusiva de los Tribunales del Trabajo, según el mandato contenido en los artículos 29 y 30 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, de lo que deriva que las Inspectorías del Trabajo son incompetentes para conocer de todo lo relativo a la estabilidad laboral, siendo la actitud de la Inspectoría, de franca usurpación de funciones, ya que tomó para si una autoridad que no le correspondía, toda vez, que el trabajador en cuestión, no es miembro de un sindicato, ni goza de fuero sindical, de lo que deriva que el acto administrativo es nulo de toda nulidad.
Que independientemente de la presunta usurpación de funciones de la Inspectoría del Trabajo, ha debido considerar, al momento de emitir su pronunciamiento, el hecho de que su representada efectivamente le canceló al trabajador, todo lo que por concepto de su relación de trabajo le correspondía, durante el tiempo que duró la relación de trabajo.
Invocó como fundamento del presente recurso, los artículos 26, 49, 51, 257, 136, 137 y 138 de la Constitución Nacional, el artículo 16 del Código de Procedimiento Civil, los artículos 29.2 y 30 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, en concordancia con la aplicación en contrario, de los artículos 449, 451 y 454 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo y el artículo 198 literal C de su Reglamento y, el Artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En tal sentido, esgrimió a su favor, las sentencias del Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Social, N° 120 de fecha 28 de febrero de 2002 y 25 de abril de 2001.
Igualmente señaló, que el trabajador reclamante no solicitó el amparo que “la ley manda”, dentro de los 5 días siguientes al despido, tal como lo prevé el articulo 116, segundo “verso” de la Ley Orgánica del Trabajo, ante el Juez, luego de alegado el despido, en cuyo caso, dejado de hacer esto, perdió el derecho al reenganche y sólo se hace acreedor a la indemnización a que se refiere el artículo 125 de al Ley Orgánica del Trabajo. Por lo tanto, aduce el recurrente, el pago hecho por el patrono, de las prestaciones del trabajador, advenido con el retiro voluntario del trabajador, hace nugatorio el procedimiento ante la Inspectoría incompetente.
Que al ser incompetente la autoridad de la cual emanó el acto, estamos en presencia de una Providencia Administrativa nula, que no puede desplegar efecto jurídico alguno, ni a favor del trabajador proponente del recurso, ni en contra de la perjudicada por la determinación administrativa del Inspector del Trabajo del Distrito Capital.
Por lo anteriormente expuesto, solicita el recurrente, que al admitir el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, “(…) solicite a la Inspectoría del Trabajo del Distrito Capital, el expediente Administrativo N° 6305-03, que contiene la solicitud de reenganche y la providencia N° 670-04b de fecha 24 de mayo de 2004, el artículo 21 ya invocado, y aplique esa disposición legal, a la manera de tramitarlo, contenido de la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, que a los efectos del recurso, y de la nulidad de esa actuación, poca importancia tiene, por estar en presencia de violación de principios y normas legales y constitucionales, que son de orden público”.
De igual modo, solicitó el recurrente se acuerde una vez admitido el recurso contencioso administrativo de nulidad, medida cautelar innominada, en el sentido de suspender cualquier ejecución que se pretenda hacer valer sobre el acto administrativo que se recurre con la presente pretensión.
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Con respecto a la competencia de esta Corte para conocer de la presente acción, se observa lo siguiente:
En el caso bajo análisis, se impugna la Providencia Administrativa N° 679-04 de fecha 24 de mayo de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Municipio Libertador, la cual declaró Con Lugar, la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, ejercida por el ciudadano ORLANDO EMIRC BAPTISTA ROJAS, identificado en autos; en tal sentido, estima oportuno este Órgano Colegiado, hacer referencia al criterio jurisprudencial instituido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, el cual determina que en casos similares al presente, la competencia para conocer de las decisiones de naturaleza administrativa emanadas de los Inspectores del Trabajo, corresponde a los Órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
De este modo, la Sala Constitucional de nuestro Máximo Tribunal, en sentencia de fecha 20 de noviembre de 2002 (caso Ricardo Baroni Uzcátegui), la cual resulta vinculante a todos los Tribunales de la República, estableció lo siguiente:
“(…) Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i)La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional- que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii)De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal.
(iii)De las demandas de amparo constitucional autónomo que se intenten contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, conocerán los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial correspondiente al lugar donde se produjo la supuesta lesión al derecho constitucional, y en segunda instancia, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. A falta de los primeros en la localidad en donde se hubiere producido el hecho lesivo, conocerán, con fundamento y de acuerdo al procedimiento que establece el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, los tribunales de Primera Instancia en lo Civil –si lo hubiere- o de Municipio –a falta de aquél- de la localidad”.(Subrayado y cursivas de esta Corte).
De la Jurisprudencia citada ut supra, se desprende que es este Órgano Jurisdiccional quien debe conocer y decidir en primera instancia, los recursos de nulidad interpuestos contra las Providencias Administrativas, dictadas por las Inspectorías del Trabajo. Siendo esto así, en virtud del criterio vinculante citado supra, este Órgano Jurisdiccional se declara Competente para conocer la presente causa en primera instancia. Así se decide.
Determinada como ha sido la Competencia de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para conocer del recurso interpuesto, si bien correspondería pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines del pronunciamiento sobre su admisibilidad, esta Órgano Jurisdiccional, en el caso particular observa, que la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación retrasaría innecesariamente el pronunciamiento sobre la solicitud de medida cautelar innominada consistente en la suspensión de los efectos de la Providencia Administrativa N° 679-04, de conformidad, con los principios constitucionales de Tutela Judicial Efectiva e instrumentalidad del proceso, consagrados en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente (Ver sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 22 de febrero de 2000, caso: Sociedad Mercantil Jumbo Shipping Company de Venezuela, C.A), pasa a analizar la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. A tal efecto, observa:
En el caso de autos, no se encuentran presentes ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 19, aparte 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el cual prevé las causales de inadmisibilidad de los recursos contencioso administrativo de nulidad de actos administrativos de efectos particulares. Siendo así, se admite el recurso bajo análisis. Así se decide.
Declarada la admisión de la pretensión, pasa esta Corte a conocer de la medida cautelar solicitada, en los siguientes términos:
La doctrina ha señalado que las medidas cautelares son medidas preventivas cuya finalidad inmediata es impedir un daño en los derechos subjetivos de los justiciables en un proceso, así como también la futura ejecución y efectividad del fallo a dictarse en un proceso jurisdiccional, con la finalidad de asegurar provisionalmente la situación jurídica, el derecho o interés, que pueda ser ejecutado eficaz e íntegramente, lográndose de esa manera la plenitud del derecho a la Tutela Judicial Efectiva. (Véase “El Poder Cautelar General y las Medidas Innominadas” autor Rafael Ortiz Ortiz, Editores Paredes, Pág. 161-245. “La Tutela Judicial Efectiva en el Contencioso Administrativo”, autor Víctor Hernández Mendible, Editores Hermanos Vadell, Pág. 21-29).
Es de destacar que esta Corte mediante sendas sentencias de fecha 08 de marzo de 2001, caso: Federación Médica Venezolana, y de fecha 03 de mayo de 2001, caso: Consejo Universitario Universidad de Los Andes, determinó que las medidas cautelares innominadas, dentro de la jurisdicción contencioso administrativa, tienen carácter supletorio, y sólo deben decretarse en ausencia de las medidas cautelares nominadas. Sin embargo, en el caso en concreto, la suspensión de efectos está expresamente prevista en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por lo que es por esta vía que se debe verificar la pretensión cautelar en el caso de marras, y no se conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, tal como lo solicitan los actores.
Ahora bien, los requisitos de procedencia de las medidas cautelares están contenidos en el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil, los cuales son, a saber: i) fumus boni iuris es decir, apariencia del buen derecho, ii) periculum in mora que implica el peligro en el retardo del fallo.
La apariencia de buen derecho está referida a que el solicitante sea titular de un derecho del cual invoca protección, además la actividad lesiva de ese derecho debe ser aparentemente ilegal, por lo cual de no protegerse la certeza o credibilidad del derecho invocado por parte del interesado que solicita la medida, se puede producir un daño grave e irreparable, que no sería asegurado por la sentencia definitiva.
En cuanto al periculum in mora, se ha determinado como el peligro de daño que teme el solicitante que no se satisfaga su derecho o que éste resulte infructuoso, como consecuencia del tiempo que deberá esperar para que el Órgano Jurisdiccional sustancie el proceso que le otorgará la tutela judicial definitiva.
En sede cautelar el juez se encuentra imposibilitado de entrar a conocer asuntos propios del fondo de la litis, ya que justamente la tutela judicial cautelar verifica la presunción de buen derecho y no el buen derecho en sí mismo.
Anteriormente, la medida cautelar típica del Contencioso Administrativo se encontraba prevista en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dicha medida nominada se encuentra prevista en el aparte 21 del artículo 21 de la mencionada Ley, con la salvedad de que la declaratoria de tal medida exige al solicitante la obligación de caucionar para garantizar las resultas del juicio, lo que en la derogada ley era potestativo del Juez, sin embargo, se reitera en esta oportunidad que con tal medida preventiva se procura evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria de un determinado acto administrativo, en razón de que tal situación podría constituir un agravio al derecho de acceso a la justicia y al debido proceso.
Bajo tal premisa ha tenido oportunidad de pronunciarse la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, entre otras, mediante sentencia de fecha 22 de julio de 2004, Caso: ADMINISTRADORA CONVIDA, C.A. vs. MINISTERIO DE LA PRODUCCION Y EL COMERCIO, en la cual se precisó:
“(…) debe el juez velar porque su decisión se fundamente no solo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un posible perjuicio real y procesal para el recurrente. (…)
Por tanto, la medida preventiva de suspensión procede sólo cuando se verifiquen concurrentemente los supuestos que la justifican, esto es, que la medida sea necesaria a los fines de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación, o bien para evitar que el fallo quede ilusorio, y que adicionalmente resulte presumible que la pretensión procesal principal resultará favorable, a todo lo cual debe agregarse la adecuada ponderación del interés público involucrado; significa entonces que deben comprobarse los requisitos de procedencia de toda medida cautelar: El riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y la presunción del buen derecho que se reclama.
En efecto, el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida cautelar solicitada requiere además de la verificación del ‘periculum in mora’, la determinación del ‘fumus boni iuris’, pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia en el caso concreto, ésta, la presunción del buen derecho, es el fundamento mismo de la protección cautelar, dado que en definitiva, sólo a la parte que posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso. (…)”. (Resaltado y cursivas de esta Corte).
En concordancia con lo anteriormente expuesto, es necesario indicar, que el solicitante de la medida debe acompañar un medio de prueba que constituya presunción grave del derecho que se reclama, según lo señala el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil. Por tanto, el juez contencioso administrativo debe efectuar una doble valoración; por una parte, en lo concerniente a la titularidad del derecho cuya protección cautelar se pretende, en el sentido de evidenciar que efectivamente existen elementos que demuestran que el solicitante es el titular del derecho, y por la otra; determinar si la actividad o inactividad administrativa que se impugna afecta, de manera grave el ordenamiento jurídico y desmejora la situación del solicitante de manera cierta.
Ello considerando que la sentencia cautelar implica que prima facie existe la presunción de buen derecho, sin que ello signifique un pronunciamiento de fondo o anticipado sobre el mérito de la controversia, sino una simple “verosimilitud, una presunción que espera por su confirmación en la sentencia definitiva, cuando se reconozca el derecho” (HERNÁNDEZ-MENDIBLE. Obra citada)
Considera oportuno esta Corte, a los efectos de ilustrar acerca de la fundamentación jurídica que le sirve de basamento a la parte actora en el presente recurso, al momento de justificar la pretendida solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión de efectos del acto, citar el siguiente extracto del libelo, a saber:
“(…) Puesto que las demandas de nulidad de actos administrativos, o de providencias administrativas como esta, puede acompañarse con la petición de medida cautelar, la cual debe constar en cuaderno separado de medidas, pedimos que luego de la admisión del recurso, como medida cautelar ex artículo 588, parágrafo primero del Código de Procedimiento Civil, se dicte una medid (sic) innominada, en el sentido de suspender cualquier ejecución que ese organismo, en su caso, y cualquier ejecución que ese organismo, en su caso, y cualquier Tribunal del Trabajo, en el suyo, con la providencia puedan tramitar contra nuestra representada, a solicitud el trabajador (sic) y su apoderado.”
Ahora bien observa este Órgano Jurisdiccional, que el extracto anteriormente citado, es el único argumento esgrimido por la parte actora en el presente juicio, como motivación para solicitar la proferida medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo, ninguna referencia hace el solicitante, acerca de lo que en su criterio constituiría el fumus boni iuris y el periculum in mora en el presente caso.
Visto lo anterior, se observa que en la medida solicitada por el apoderado judicial de la parte recurrente, no queda demostrado de forma alguna el fumus boni iuris señalado ut supra, debido a que no consta en autos ningún elemento que permita a este juzgador conocer si al actor le acompaña la presunción de buen derecho, que haga necesaria la protección cautelar. En virtud de ello, debe concluirse que en el presente caso no ha quedado demostrado el primer requisito de procedencia de la medida cautelar solicitada.
En cuanto al periculum in mora, debe este Órgano Colegiado advertir que si bien su verificación resulta un requisito indispensable en caso de comprobarse previamente la presunción del buen derecho, habida cuenta que ambos son de carácter concurrente, es decir, son requisitos insoslayables y de comprobación simultánea; que en casos como el de autos, donde ya quedó decidida la ausencia del fumus boni iuris, resultaría inoficioso el análisis del requisito este requisito, tal y como lo señalamos anteriormente.
Por todo lo anteriormente expuesto, debe esta Corte declarar improcedente la solicitud de suspensión de los efectos del acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa dictada por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital, N° 679-04, de fecha 24 de mayo de 2004, ejercida conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de nulidad. Así se decide.
De conformidad con el artículo 84 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República se ordena la notificación al Procurador General de la República. Así se decide.
IV
DECISION
Por las razones anteriormente expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:
1.- COMPETENTE para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por la Sociedad Mercantil LA CATEDRAL DEL PAN, C.A representada judicialmente por los abogados ALEJANDRO TINEO SALAS, SILVIA TAVARES DA SILVA y REINA ELIZABETH SEQUERA, contra la Providencia Administrativa N° 679-04 de fecha 24 de mayo de 2004, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital, la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el ciudadano ORLANDO EMIRC BAPTISTA ROJAS.
2.-ADMITE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
3.- Declara IMPROCEDENTE la medida cautelar innominada.
4.- ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte.
5.- ORDENA notificar al Procurador General de la República.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Juzgado de Sustanciación. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los primero (1°) días del mes de Marzo de dos mil cinco (2005). Años 194° de la Independencia y 146° de la Federación.
La Juez Presidenta,
TRINA OMAIRA ZURITA
El Juez Vicepresidente,
OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Ponente
El Juez Suplente,
ALEXANDER ESPINOZA RAUSSEO
La Secretaria Temporal,
MORELLA REINA HERNANDEZ
Exp. N° AP42-O-2004-001080
OEPE/15
En esta misma fecha primero (1°) de marzo de dos mil cinco (2005), siendo la una hora y cuarenta minutos de la tarde (01:40 p.m.); se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000083.
La Secretaria Temporal,
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