TSJ Regiones - Decisión

JUEZA PONENTE: TRINA OMAIRA ZURITA
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2004-000606

En fecha 04 de octubre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el Oficio N° 870-4 del 20 de ese mismo mes y año, proveniente del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con pretensión de amparo constitucional y subsidiariamente medida cautelar innominada, por los abogados JESÚS ADOLFO OLIVO VALVERDE y ANDRÉS TROCONIS TORRES, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 65.817 y 65.794, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil SEGUROS COMERCIALES BOLÍVAR, S.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 16 de marzo de 1989, bajo el N° 24, Tomo 72-A-Sdo., contra las Providencias Administrativas Nros. 000865 y 000971 dictadas el 21 y 28 de noviembre del 2003, respectivamente, publicadas en las Gacetas Oficiales Nros. 37.810 del 04 de noviembre de 2003 y 37.828 del 28 de ese mismo mes y año, respectivamente, por la SUPERINTENDECIA DE SEGUROS, mediante las cuales se aprobó el Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares y Daños Maliciosos.

El 23 de noviembre de 2004, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Jueza TRINA OMAIRA ZURITA, a quien se le pasó el expediente en esa misma fecha.

Por la ausencia absoluta de la Juez ILIANA M. CONTRERAS J., se incorporó a esta Corte el Juez ALEXANDER ESPINOZA RAUSSEO, en su carácter de Segundo Suplente.

Realizado el estudio del expediente se pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones:

- I -
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD
Y DEL AMPARO CAUTELAR

Los apoderados judiciales de la sociedad mercantil SEGUROS COMERCIALES BOLÍVAR, C.A., alegaron en su escrito los argumentos que a continuación se señala:

Que, mediante Providencia Administrativa N° 000865 dictada el 20 de octubre de 2003 y publicada en la Gaceta Oficial N° 37.810 del 04 de noviembre de ese mismo año, la Superintendencia de Seguros “(…) con fundamento en el artículo 66 de la Ley de Empresas Seguros y reaseguros (promulgada el 23 de diciembre de 1994), decidió aprobar con carácter general y uniforme el ‘Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y daños Maliciosos’”.

Que, “(…) en la referida Providencia Administrativa la Superintendencia de Seguros establece los términos del mencionado anexo, cubriendo aspectos relativos a los Riesgos Cubiertos; las Exclusiones; el Período de Exposición; los Deducibles y las Definiciones”. Asimismo, indicaron que en el artículo 2 de dicho acto, se ordena a las empresas aseguradoras utilizar el texto aprobado en las emisiones de la Póliza de Seguro de Incendio o en sus renovaciones que se produzcan a partir de la publicación del mismo. Por otra parte, el artículo 3 establece que las empresas de seguros pueden utilizar la tarifa aprobada por la referida Superintendencia, mediante Providencia Administrativa N° 13 del 19 de enero de 1990 o solicitar la aprobación de una tarifa, de conformidad con lo previsto en el artículo en el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros y el artículo 67 de su Reglamento General.
Señalaron que, posteriormente, la Superintendencia de Seguros dictó la Providencia Administrativa N° 000971 del 21 de noviembre de 2003, publicada en Gaceta Oficial N° 37.828 del 28 de ese mismo mes y año, mediante la cual estableció que: “‘Visto que, en la configuración de dicho acto administrativo se incurrió en varias omisiones e imprecisiones de especial relevancia, entre otras, la determinación de un plazo para que las empresas de seguros emitan el correspondiente anexo adaptado al texto aprobado’ decide ‘Reformar la Providencia N° 000865 de fecha 20 de enero de octubre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.810 de fecha 4 de noviembre de 2003, según la cual esta Superintendencia de Seguros aprobó con carácter general y uniforme el Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos (…)’”.

Alegaron, que “(…) de la lectura de la Providencia N° 000971 se evidencia que la Superintendencia de Seguros procedió a reformar la Resolución N° 000865, pero sin fundamentar el uso de tal potestad en forma legal alguna, como debe ser conforme a las garantías de legalidad y reserva legal (…). Así las cosas, la Superintendencia de Seguros genera incertidumbre en el mercado asegurador y, en particular, en nuestra representada, quienes se están viendo afectadas en el mantenimiento de la seguridad jurídica, como principio esencial del ordenamiento jurídico, ya que se desconoce si la ‘Reforma’ de la Providencia N° 000865 se efectuó por convalidación de vicios del acto no trascendentales (vicios de nulidad relativa), cuya base es el artículo 81 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; o por ejercicio de la potestad de revocación de los actos administrativos, conforme al artículo 82 de idem (sic); o finalmente, por corrección de errores materiales o de cálculo en que hubiere incurrido para la configuración del acto, basado en el artículo 84 ibidem”.

De igual modo, adujeron que la publicación en Gaceta Oficial de la Providencia Administrativa N° 000971 del 21 de noviembre de 2003, genera incertidumbre e inseguridad en el mercado asegurador, por cuanto en el artículo 2 de dicha acto administrativo se dispone que se “Reforma” la Providencia Administrativa N° 000865, pero en el artículo 5° que constituye la modificación de la disposición no incluye a ésta última Providencia Administrativa, por lo que existe la duda si la misma se encuentra vigente. “Esta situación se agrava con lo dispuesto en el artículo 2° de la Providencia sobrevenida, el cual expresamente dispone: ‘Procédase a una nueva impresión de la Providencia N° 000865 de fecha 20 de octubre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.810 de fecha 4 de noviembre de 2003, con las modificaciones efectuadas. Consérvese la numeración, fecha y firma’”.

Sobre la base de lo anterior, adujeron que “(…) en el presente caso la situación, como puede observarse, resulta bastante irregular, ya que la Superintendencia de Seguros procede a la ‘Reforma’ de la Providencia N° 000865 del 20 de octubre de 2003, mediante la Providencia N° 000791 del 21 de noviembre de 2003, y ordena, contrariamente a lo exigido por el artículo 18, numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que se ‘reimprima’ la primera de las mencionadas providencias conservando la numeración y firma”. Que esta actuación de la Administración resulta contraria al mencionado artículo 18 eiusdem y, por lo tanto, el acto administrativo en cuestión resulta nulo.

Denunciaron, que la referida Superintendencia mediante las Providencias Administrativas Nros. 000865 y 000971, transgredió el principio de legalidad “(…) lo que produce la nulidad absoluta de dichos actos administrativos, toda vez que para dictar dichas providencias el mencionado órgano administrativo se fundamentó en el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente, interpretando erradamente que conforme a dicha disposición tiene la potestad de aprobar las pólizas, anexos, recibos, solicitudes, documentos complementarios, tarifas y aranceles de comisión que usen las empresas de seguros en sus operaciones y sean sometidas a su consideración”. En ese mismo orden de ideas, adujeron que conforme a la mencionada disposición legal, las empresas de seguro mediante solicitud que deben formular a la Superintendencia de Seguros, someterá a la aprobación de este órgano regulador, las pólizas y sus anexos, sin que dicha norma habilite al mencionado ente “(…) para que de forma unilateral pueda dictar una providencia mediante la cual somete a todas las empresas de seguros y agentes del mercado a utilizar una póliza y anexos de forma general”.

Que los anteriores argumentos también resultan aplicables al artículo 67 del Reglamento General de la referida Ley, el cual también sirvió de fundamento para dictar “(…) la segunda Providencia N° 000865 y no así en la Primera Providencia N° 000865, con lo cual se modificó sobrevenidamente la motivación de la Providencia N° 000865 publicada en la Gaceta Oficial N° 37.810 del 4 de noviembre de 2003, con respecto a la publicación en la Gaceta Oficial N° 37.828 del 28 de noviembre de 2003”. Que por tales motivos, “(…) las Providencias N° 000865, son nulas (…), ya que la ‘aprobación de oficio’ -sin mediar solicitud- del Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos, violenta la garantía de legalidad, puesto que la norma legal que sirve de fundamento, a saber, el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, exige que, para el ejercicio de la potestad de aprobación, se realice una solicitud por parte de una empresa de seguiros y reaseguros, asunto que no aconteció en el caso de autos y razón suficiente y necesaria para declarar la nulidad absoluta de la mencionada providencia”.

Igualmente, alegaron la violación de la garantía de la reserva legal material como formal, lo cual conduce a la nulidad de los actos administrativos impugnados. Así, hicieron alusión al contenido de los artículos 112 y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales están referidos a la libertad económica y el derecho de propiedad, siendo que tales derechos pueden ser limitados sólo por mandato constitucional o por ley, entendida ésta última en sentido estricto. En tal sentido, indicaron que en atención a la reserva legal material no le está dado el Ejecutivo Nacional, a través de cualquiera de sus entes u órganos, limitar el derecho a la libertad económica y a la propiedad de los particulares mediante actos de rango sublegal (reglamentarios y no reglamentarios), como sucede en el presente caso con las Providencias Administrativas dictadas por la Superintendencia de Seguros “(…) y al hacerlo está invadiendo un ámbito que el Constituyente reservó al Legislador, violentándose en consecuencia la garantía de la reserva material y siendo los mencionados actos administrativos nulo de nulidad absoluta por ser contrarios a la Constitución”.

Aunado a lo anterior, señalaron que la Superintendecia de Seguros lesionó la reserva legal formal, pues “(…) a través de las Providencias N° 000865 invade una materia que el legislador encasilló en normas de rango legal y sublegal, como es la regulación de manera general de los aspectos relacionados con las pólizas de seguros”.

Alegaron la existencia del vicio de desviación de poder, “(…) por cuanto la Superintendencia de Seguros utiliza las atribuciones que le vienen otorgadas por el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros para una finalidad distinta, dando un falsa apariencia de legalidad a dichas Providencias administrativas, ya que como se observa de su simple lectura y de su comparación con el referido dispositivo legal, el mencionado organismo administrativo utiliza sus potestades de aprobación de pólizas, anexos, recibos, solicitudes y demás documentos complementarios relacionados con aquellos y las tarifas y arancel de comisiones, que debe ejercer en cada caso particular y a solicitud de parte, para ponerle a todas las empresas de seguros –sin que se hayan hecho las solicitudes respectivas-, independientemente de su condición o situación, disposiciones de carácter general y uniforme”.

Por otro lado, aludieron que la referida Superintendencia al obligar a las empresas de seguros a aplicar un único, general y uniforme Anexo ya mencionado, lesiona los derechos constitucionales a la libertad económica y a la propiedad, “(…) puesto que obliga a nuestra representada -y a todas las demás empresas de seguros- a asumir riesgos que no están cubiertos por el mercado asegurador internacional”. Asimismo, al obligar a su representada a aplicar el acto en cuestión, “(…) implicaría un abuso de la posición de dominio por parte de las empresas de seguros, siendo además que se les obligaría a realizar una demanda concertada del servicio de seguros y la cartelización fáctica de tal mercado, transgrediendo lo expresamente prohibido por el artículo 113 constitucional”.

Que de considerarse la inexistencia del abuso de la posición de dominio, denunciaron otra práctica anticompetitiva que afecta al mercado y es prohibida por el artículo 113 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como lo es la cartelización forzada por parte de la Superintendencia de Seguros, quien mediante la Providencia impugnada obliga a todas las empresas a utilizar el referido anexo, lo que genera no sólo perjuicios a los particulares asegurados, sino a su representada y demás empresas de seguros quienes tienen una única opción para cubrir lo que se traduce en tarifas y precios únicos y en iguales condiciones de comercialización, lo que genera violación del artículo 112 del Texto Constitucional, así como a la libertad de empresas previsto en el artículo 113 eiusdem.

Por otro lado, solicitaron pretensión el amparo constitucional dado que existe una amenaza inminente de violación de las garantías constitucionales relativas a la legalidad, reserva legal así como los derechos constitucionales de la libertad de empresas, libre competencia y libertad económica, “(…) lo cual de mantenerse alas violaciones constitucionales se le causará un perjuicio irreparable a las referidas sociedades (…)”. Que “(…) la urgencia de la medida se fundamenta en el hecho de que la aprobación del Anexo (…), implica la existencia de un único, general y uniforme Anexo que afectara al mercado de seguros, ya que las compañías de esa rama -como lo son muestra representada- se verán en aproximadamente veinte días en la necesidad e adoptar y aplicar a los usuarios una única opción, lo cual se materializará en contratos cuya vigencia por lo general son de un (1) año. Ello sin duda paraliza las actividades desarrolladas por nuestra representada, lo cual produce un daño económico en su actividad habitual”.

Asimismo, y de manera subsidiaria solicitaron medida cautelar innominada con fundamento en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, en el sentido de que se releve a su representada del cumplimiento de la abrogación impuesta por la Superintendencia de Seguros a través de las providencias Administrativas N° 000865 del 20 de octubre de 2003. Al respecto, alegaron la existencia de la presunción del buen derecho en favor de su representada, por cuanto “(…) lo dispuesto en las Providencias N° 000865 del 20 de octubre de 2003, lesiona directamente sus derechos constitucionales a la libertad económica, la libertad de empresa y la lesión a las garantías constitucionales de legalidad, de reserva legal y de libre competencia, por causa de la cartelización fáctica que se produce por la imposición de un anexo único, uniforme y general que debe ser aplicado por todas las empresas de seguros”. Respecto del periculum in mora y el daño cierto, señalaron que el mismo deriva, en virtud que la empresa actora tendrá que asumir “(…) riesgos que técnica y comercialmente pueden decidir no cubrir, afectándose su actividad económica habitual”.

Finalmente, solicitaron en su petitorio que el presente recurso de nulidad sea declarado con lugar y, en tal sentido se declare la nulidad de los actos administrativos impugnados. Asimismo, se declare con lugar la pretensión de amparo cautelar y, en consecuencia, se suspendan los efectos de tales Providencias Administrativas y, subsidiariamente se decrete a favor de su representada la medida cautelar innominada antes señalada.

- II -
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE

Corresponde a esta Corte pronunciarse previamente acerca de su competencia para conocer del presente asunto, y al respecto considera necesario efectuar las consideraciones siguientes:

Según se desprende del escrito libelar, la parte actora ha ejercido de manera conjunta el recurso contencioso administrativo de nulidad con pretensión de amparo constitucional, específicamente, contra las Providencias Administrativas Nros. 000865 y 000971 dictadas el 21 y 28 de noviembre del 2003, respectivamente y publicadas en las Gacetas Oficiales Nros. 37.810 del 04 de noviembre de 2003 y 37.828 del 28 de ese mismo mes y año, respectivamente, por la SUPERINTENDECIA DE SEGUROS, mediante las cuales se aprobó el Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares y Daños Maliciosos.

En tal sentido, es importante destacar sobre la interposición conjunta del recurso contencioso administrativo de nulidad y la pretensión de amparo constitucional, que la tendencia seguida por la jurisprudencia venezolana en este tipo de casos denominados amparo acumulado o amparo conjunto tiene una naturaleza accesoria y supeditada a la acción principal, en cuanto a la relación entre las pretensiones. Así, su naturaleza sustancial, posee un carácter cautelar, cuya nota distintiva es la de buscar defender derechos constitucionales del quejoso, otorgando una protección temporal y provisional, por lo que de acuerdo al criterio expuesto, la competencia para conocer la pretensión de amparo constitucional interpuesta, por constituir la pretensión accesoria, viene a estar determinada por la competencia para conocer la pretensión principal, en este caso, el recurso contencioso administrativo de nulidad.

Siendo entonces que la acción principal determina la competencia para conocer del amparo conjunto, debemos ahora precisar cuál es el Tribunal a quien se le ha atribuido la competencia para conocer sobre los recursos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos emanados de la Superintendencia de Seguros. Para definir tal situación, es menester referirnos, en primer lugar, a la naturaleza jurídica de la mencionada Superintendencia, ello con el objeto de definir si este organismo se encuentra dentro del control de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Así, según el artículo 1° de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros (publicada el 23 de diciembre de 1994 en Gaceta Oficial N° 4.882 Extraordinario) el mencionado organismo es un “servicio autónomo de carácter técnico, sin personalidad jurídica adscrito al Ministerio de Hacienda”. De ello emerge, que la Superintendencia de Seguros se corresponde con los denominados órganos desconcentrados de la Administración Pública Nacional, conforme lo prevén los artículos 92 al 94 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, la cual al no tener personalidad jurídica “(…) sus actos así como los efectos, se imputan a la personalidad jurídica pública de la cual forma parte, esto es, a la República”. (PEÑA SOLÍS, JOSÉ: Manual de Derecho Administrativo, Volumen Segundo. Colección de Estudios Jurídicos Tribunal Supremo de Justicia. Caracas, 2002, p. 698).
Se deriva de lo expuesto que la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS al configurarse como un organismo desconcentrado de la Administración Pública Nacional, entonces sus actos, actuaciones y omisiones se encuentran sometidas al control de la jurisdicción contencioso–administrativa, esto por así disponerlo el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Por otro lado, en cuanto al Tribunal dentro de la organización contencioso-administrativa que corresponde conocer del asunto, es obligatoria la referencia que debe efectuarse al artículo 5, numerales 30 y 31 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales establecen que la Sala Político Administrativa de ese Máximo Tribunal es competente para “Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Poder Ejecutivo Nacional, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad”, así como “Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos generales o individuales de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango Nacional”.

Cabe acotar, que la Sala Político administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 1710 de fecha 07 de octubre de 2004 (caso: LEYRA MAGDALENA ALFONSO DE ROA), interpretó el numeral 30 del referido artículo y, en ese sentido, estableció que las máximas autoridades del Poder Ejecutivo son: “(…) el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, el Consejo de Ministros, Los Ministros o Ministras, los Viceministros o Viceministros, según lo dispone el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública (…) las máximas autoridades de los órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, los cuales, según la referida norma son: la Procuraduría General de la República, el Consejo de Estado, el Consejo de Defensa de la Nación, los gabinetes sectoriales y gabinetes ministeriales”.

De lo anterior, puede colegirse claramente que en virtud de las atribuciones conferidas a la Sala Político-Administrativa, corresponde a ésta la competencia para conocer de los recursos de nulidad ejercidos por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad contra los actos administrativos generales o individuales emanados del Poder Ejecutivo Nacional -ya citados- y de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango Nacional. Sin embargo, tal criterio atributivo de competencia no puede ser aplicado en el caso de autos, pues los actos administrativos aquí impugnados fueron dictados por una autoridad distinta a las allí señaladas, pues si bien la Superintendencia de Seguros es un organismo desconcentrado de la Administración Pública Nacional, lo cierto es que no se trata de las máximas autoridades que conforman el Poder Público Nacional y, menos aún del Poder Ejecutivo Nacional, tal y como quedó ut supra asentado; de allí que no le corresponda conocer a la mencionada Sala del presente asunto.

Es por tal motivo, que en esta oportunidad debemos hacer mención a la sentencia N° 02274 dictada el 23 de noviembre de 2004, por la referida Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en la que delimitó las competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo y, para lo cual -de manera transitoria- dio por reproducidas parcialmente las disposiciones que contenía la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, adaptándolas al nuevo texto que rige las funciones del Alto tribunal y la jurisprudencia de ese Máximo Tribunal. En tal sentido, se estableció que esta Corte es competente para conocer “De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucional contra los actos administrativo emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal”.

Así, conforme a lo expuesto este órgano jurisdiccional resulta competente para conocer de los recursos de nulidad intentados contra los actos administrativos emanados de las autoridades distintas a las que corresponde a la Sala Político Administrativa y demás Tribunales de la República. Esto se traduce respecto del caso sub examine, en que la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS al no ser una máxima autoridad del Poder Público Nacional y, tampoco una autoridad de rango estadal y municipal (caso en el cual correspondería a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, conforme a la sentencia N° 01900 dictada el 27 de octubre de 2004, por el Tribunal Supremo de Justicia), sus actos, actuaciones y omisiones están sometidas al control judicial de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y, de allí que sea el órgano jurisdiccional competente para conocer del presente recurso de nulidad, de acuerdo con la competencia residual establecida en el comentado fallo. Así se decide.

- III -
ADMISIÓN DEL RECURSO

Determinada como ha sido la competencia de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para conocer el recurso interpuesto, si bien correspondería pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines del pronunciamiento sobre su admisibilidad, esta Corte, en el caso particular observa, que la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación retrasaría innecesariamente el pronunciamiento sobre la solicitud de amparo cautelar formulada por la parte accionante, por lo que en aplicación del criterio establecido en la sentencia dictada por este Órgano jurisdiccional en fecha 22 de febrero de 2000, caso: Sociedad Mercantil JUMBO SHIPPING COMPANY DE VENEZUELA, C.A., y en atención a los principios constitucionales de tutela judicial efectiva e instrumentalidad del proceso, consagrados en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, pasa a analizar la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

Para ello, resulta importante determinar la naturaleza jurídica de los actos administrativos impugnados, esto a los efectos de verificar las causales de inadmisibilidad que deben analizarse. Al respecto, debemos indicar que a través de las Providencias Administrativas Nros. 000865 y 000971 dictadas el 21 y 28 de noviembre del 2003, respectivamente, y publicadas en las Gacetas Oficiales Nros. 37.810 del 04 de noviembre de 2003 y 37.828 del 28 de ese mismo mes y año, la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS aprobó con carácter general y uniforme el Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares y Daños Maliciosos.

Asimismo, se observa del texto de dichos actos administrativos que sus disposiciones están dirigidas a las empresas que operan en el ramo de los seguros, siendo que su cumplimiento es obligatorio según se deriva de los resueltos de la reformada Providencia Administrativa N° 000865. Ejemplo de esta afirmación la encontramos en el segundo resuelto de dicho acto administrativo, el cual prevé que “(…) las empresas de seguros utilizarán el texto aprobado en las emisiones o renovaciones de Pólizas de Seguro de Incendio, de pólizas de oberturas múltiples o combinados y en cualquier otra que incluya la cobertura de incendio, que se produzcan a partir del 1° de enero del año 2004”.

Por su parte, la Providencia Administrativa N° 000971 a través de sus artículos modifica el acto administrativo signado con el N° 000865, siendo que tales cambios igualmente repercuten en la esfera jurídica de todas la empresas aseguradoras del País.

De lo expuesto, se deriva claramente que los actos administrativos impugnados se corresponden con aquellos denominados por la doctrina y por la jurisprudencia como actos de efectos generales, pues las disposiciones allí contenidas están dirigidas a un número indeterminado de sujetos, y esto se deriva en razón de que no se enumera a sus destinatarios específicos; por tal motivo su eficacia se persigue con la publicación en Gaceta Oficial y no mediante la notificación, tal y como lo estipula el artículo 72 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. De igual modo, esa generalidad se deduce del aparente carácter normativo de los resueltos previstos en dichos actos, pues por un lado deben ser cumplidos de manera obligatoria por las empresas de seguros y, por el otro lado, no se agotan con su ejercicio, sino que son susceptibles de ser aplicados a lo largo del tiempo y, de allí que sean intertemporales.

De manera que, “(…) al participar los actos bajo análisis de las características que definen a los actos administrativos generales de efectos generales, vale decir, de los rasgos de generalidad, abstracción, normatividad e intemporalidad, resultan entonces perfectamente subsumibles dentro los supuestos que caracterizan a este tipo de actos administrativos, los cuales han sido desarrollados en extenso por la jurisprudencia y la doctrina patria”. (Sentencia N° 00884 dictada el 22 de julio de 2004, por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: MAPRIQUIM, C.A. vs. SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA “SENIAT”).

Precisado lo anterior, se observa que en el caso de autos, no se encuentran presente ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el aparte 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, el cual prevé los requisitos de inadmisibilidad de los recursos contencioso administrativo de nulidad de actos administrativos. Siendo así, se ADMITE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra las Providencias Administrativas Nros. 000865 y 000971 dictadas el 21 y 28 de noviembre del 2003, respectivamente y publicadas en las Gacetas Oficiales Nros. 37.810 del 04 de noviembre de 2003 y 37.828 del 28 de ese mismo mes y año, respectivamente, por la SUPERINTENDECIA DE SEGUROS, mediante las cuales se aprobó el Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares y Daños Maliciosos. Así se decide.

- IV -
DE LA MEDIDA CAUTELAR DE AMPARO

Establecida la competencia de esta Corte para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad y admitido como ha quedado el mismo, en atención a la naturaleza instrumental y accesoria del amparo interpuesto conjuntamente con el recurso contencioso administrativo (acción principal), resulta igualmente competente para conocer del amparo cautelar, y así se decide.

Pues bien, antes de pronunciarnos acerca de la procedencia o improcedencia de la medida cautelar solicitada, se impone la revisión de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, obviamente adecuados a la institución del amparo y a la naturaleza jurídica de los derechos presuntamente vulnerados. Así tenemos, que en primer término se hace necesario revisar el fumus boni iuris o presunción del buen derecho, a fin de determinar la presunción grave de violación o amenaza de violación del derecho constitucional invocado por el agraviado; y en segundo lugar, el periculum in mora, el cual es determinable por la sola verificación del anterior, en razón, que al existir presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional que debe ser restituido en forma inmediata, la actualidad de ese derecho ha de ser preservada a objeto de evitar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.

Revisión que por lo demás, ha sido fijada por nuestro Máximo Tribunal, a través de sentencia de fecha 20 de marzo de 2001 (Caso: MARVIN ENRIQUE SIERRA VELASCO), en los términos siguientes:

“(…) debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.

Asimismo, debe el juez velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un verdadero perjuicio de los derechos constitucionales del accionante”. (Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia).

De allí que se sostenga que el Juez estando en presencia de un amparo cautelar, lo que debe analizar es una “presunción”, la cual debe estar acreditada, respaldada o apoyada a través de los mecanismos probatorios que la fundamenten, a los fines de llevar al convencimiento del operador de justicia la amenaza de existencia del perjuicio. Por tanto, el Juez que decide un amparo cautelar no le corresponde examinar infracciones al Texto Constitucional, sino los requisitos de procedencia de tal medida, lo que supone la obligación de verificar la existencia en autos de un medio de prueba del que se desprenda una ‘presunción’ grave de violación o amenaza de violación de los derechos y garantías constitucionales que se reclaman.

Hechas las consideraciones anteriores, esta Corte observa que en el caso bajo estudio la representación judicial de la sociedad mercantil SEGUROS COMERCIALES BOLÍVAR, S.A. fundamentó la pretensión de amparo cautelar en la amenaza inminente de violación de las garantías constitucionales relativas a la legalidad y a la reserva legal, así como los derechos constitucionales a la libertad de empresas, libre competencia y libertad económica, “(…) lo cual de mantenerse a las violaciones constitucionales se le causará un perjuicio irreparable a las referidas sociedades (…)”. Denuncias estas que, vale acotar, han servido de apoyo para fundamentar el recurso contencioso administrativo de nulidad; de allí que se tomen en consideración para el análisis del presente amparo cautelar.

Así las cosas, esta Corte observa que el fundamento principal para afirmar la presunta violación de la garantía de la legalidad se circunscribe en una supuesta errónea interpretación efectuada por la Superintendencia de Seguros del artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, pues -a decir de la parte accionante- dicha norma no habilita al mencionado organismo “(…) para que de forma unilateral pueda dictar una providencia mediante la cual somete a todas las empresas de seguros y agentes del mercado a utilizar una póliza y anexos de forma general”. Por el contrario, el citado artículo –según afirma- “(…) exige que, para el ejercicio de la potestad de aprobación, se realice una solicitud por parte de una empresa de seguiros y reaseguros, asunto que no aconteció en el caso de autos (…)”.

Ahora bien, es importante destacar que la doctrina de la vinculación positiva de la administración a la legalidad, afirma que el proceso de producción jurídica “(…) es un proceso de legis executio paulatina a partir de la norma fundamental (…)”, de manera pues continua la afirmación, “(…) que en la medida en la que la administración se inserta necesariamente en una fase de ese proceso no puede actuar más que ejecutando normas antecedentes (tanto cuando ella misma dicte reglamentos como cuando desciende a los últimos grados de la aplicación singular o aun de los actos ejecutivos de mero derecho) (…)”.De allí el principio según el cual:

“Omissis…
La conexión necesaria entre Administración y Derecho y la máxima que lo cifra –quae non sunt permissae prohibita intelliguntur [lo que no está permitido ha de entenderse prohibido, por diferencia, dice el mismo autor en otro lugar, del principio que rige la vida privada: permissum videtur in omne quod not prohibitum: ha de entenderse permitido todo lo que no está prohibido] – implica, …que toda acción administrativa concreta, si quiere tenerse la certeza de que se trata de una válida acción administrativa, ha de ser examinada desde el punto de vista de su relación con el orden jurídico, y sólo en la medida en que pueda ser referida a un precepto jurídico, o partiendo del principio jurídico se puede derivar de él, puede tenerse como tal acción administrativa válida…Para contrastar la validez de un acto no hay, por tanto, que preguntarse por la existencia de algún precepto que lo prohíba bajo el supuesto de que ante su falta ha de entenderse lícito; por el contrario, hay que inquirir si algún precepto jurídico lo admite como acto administrativo para concluir por su invalidez en ausencia de tal disposición (…)” (Ballbe, citado por GARCÍA DE ENTERRÍA Y TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ/Curso de Derecho Administrativo, Tomo I. Civitas. Madrid, 1999, pp. 432 y ss).

Principio general de la vinculación positiva de la Administración a la legalidad, dentro del cual se inscribe el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela al preceptuar: “La Constitución y la ley definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen”. Reservándose en el mismo Texto Fundamental, a la competencia del Poder Público Nacional, la legislación en materia de seguros (Art. 156, eiusdem).

En conexión con lo anterior, cabe observar que las potestades públicas, entendidas como la supremacía de la Administración frente a los particulares, para hacer valer el interés general, cuando este se encuentre en conflicto frente a aquellos (los particulares), como bien lo afirma el Maestro GARCÍA DE ENTERRÍA, no se genera en relación jurídica, ni en pactos, negocios jurídicos o actos o hechos singulares, sino que procede directamente del ordenamiento jurídico. Estas potestades públicas, que no recaen sobre ningún objeto específico, sino que tienen carácter genérico y un ámbito de actuación definido en grandes líneas, que afectan por igual a todos los administrados que se ubiquen en la situación singular y a través de los cuales la administración puede imponer al administrado el cumplimiento de una carga que ella misma le ha impuesto, han sido clasificadas por la doctrina administrativista nacional en: a) Potestad Reglamentaria; b) Potestad Revocatoria; c) Potestad Disciplinaria; Potestad Sancionatoria; e) Potestad Organizativa, entre otras. (Véase al respecto: HILDEGARD RONDÓN DE SANSÓ: Teoría de la Actividad Administrativa. Editorial Liber, Caracas, 2000, p. 43 y ss).

En relación a los Organismos de Control, la misma doctrina calificada, distingue entre Potestad de Control, Potestad de Inspección, Potestad de Investigación y Potestad Reglamentaria; interesándonos a los fines de las presente causa, la potestad Reglamentaria, entendida como la facultad atribuida a la Administración para dictar actos normativos que son en ejecución de la Ley o que recaen sobre materia no reguladas por ella y que no le están reservadas.

En el caso sub examine, observa esta Corte Primera que cuando la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros -en su artículo 6°-, faculta a la Superintendencia de Seguros para regular a las empresas de seguros y de reaseguros y ésta actúa en consecuencia, existe la presunción que dicha actuación administrativa cae dentro del ámbito de competencia o competencias que el legislador le ha otorgado, no sólo para el ejercicio de las facultades de inspección, supervisión, vigilancia, fiscalización y control consagrados en la norma legal, sino para que en ejecución de políticas del Estado venezolano y por razones de interés público, apruebe tarifas con carácter uniforme para ciertas clases de riesgos, quedando obligadas las empresas de seguros a aplicar dichas tarifas en sus operaciones en el ramo correspondiente. En este punto, importa precisar el carácter de recolectoras del ahorro público que tienen las empresas de seguros y reaseguros, así como su calificación –en el sector financiero- de agentes económicos activos e instituciones financieras no bancarias, lo cual impone al Estado la tutela del interés general representado por la masa de asegurados, suscriptores de multiplicidades de contratos- pólizas de seguros. Interés general que explica la intervención del Estado en la actividad aseguradora, la cual se concretiza en las facultades de inspección, supervisión, vigilancia, fiscalización, regulación y control y sobre las empresas de seguros y reaseguros, a través del Organismo Nacional Competente (entiéndase Superintendencia de Seguros).

En efecto el artículo 1° de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros al precisar que el objeto de la ley es establecer los principios y mecanismos mediante los cuales el Estado regula las actividades aseguradoras, reaseguradoras y conexas realizadas en el país, en beneficio de los contratantes, asegurados y beneficiarios de los seguros mercantiles y de la estabilidad del sistema asegurador, precisa de manera clara y directa que la intervención del Ejecutivo Nacional en las actividades aseguradoras, reaseguradoras y conexas, desarrolladas en el país, se realizará por órgano de la Superintendencia de Seguros. Intervención y control estatal, que encuentra fundamento en la reserva contenida en el antes mencionado artículo 156 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (recuérdese que en Venezuela rige el principio de la regulación en materia de seguros en contraposición a la desregulación tan promocionada en los años 90) y que se explica -entre otros- por las razones siguientes: i) El carácter de recolectoras del ahorro público que tienen las empresas de seguros y reaseguros, ii) La acumulación de capitales que tal actividad supone; iii) la inversión económica que se produce en la relación contractual entre asegurado y asegurador, en donde el primero, por efecto del pago adelantado de la prima, se convierte en acreedor del segundo, quien queda obligado al pago de una indemnización en el supuesto de ocurrencia del siniestro, lo cual por otra parte explica la obligación en cabeza del asegurador de constituir las correspondientes reservas técnicas (de riesgos en curso y matemáticas) y al mantenimiento de un Margen de Solvencia, con carácter obligatorio. En fin, de lo que se trata es de la protección de los asegurados (interés general), la cual en nuestro país puede tener – entre otros -dos (2) enfoques o visiones básicas: a) La seguridad financiera a nivel de cada empresa aseguradora, a fin de evitar que los asegurados se vean enfrentados a una insuficiencia financiera por parte de éstas, consecuencia –por ejemplo- de una crisis financiera; y b) La verificación de la conformidad de los contratos- pólizas de seguros con la Ley y los reglamentos de aplicación.

Siendo esto así, habiéndole sido otorgado a la Superintendencia de Seguros por disposición legal, expresas facultades de inspección, supervisión, vigilancia, fiscalización, regulación y control de la actividad aseguradora y en especial de las empresas de seguros y reaseguros (Art. 6, LESYR); dado que según se desprende del artículo 66, Ultimo Aparte, de la tantas veces mencionada Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, la Superintendencia de Seguros, en principio, tiene atribuida competencia para que, en ejecución de políticas del Estado venezolano y por razones de interés público, apruebe tarifas con carácter uniforme para cierta clase de riesgos, las cuales, según lo establece el mismo artículo, deberán ser aplicadas por las empresas de seguros en sus operaciones en el ramo correspondiente; este órgano jurisdiccional estima que al haber dictado la Superintendencia de Seguros -como lo hizo-, el Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos, no incurrió en la presunta violación al Principio de Legalidad Administrativa, consagrado en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.

Por otra parte, la representación judicial de la empresa accionante alegó la vulneración del principio de la reserva legal. Así, hicieron alusión al contenido de los artículos 112 y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales están referidos a la libertad económica y el derecho de propiedad, siendo que tales derechos pueden ser limitados sólo por mandato constitucional o por ley, entendida ésta última en sentido estricto. En tal sentido, indicaron que en atención a la reserva legal material no le está dado el Ejecutivo Nacional, a través de cualquiera de sus entes u órganos, limitar el derecho a la libertad económica y a la propiedad de los particulares mediante actos de rango sublegal (reglamentarios y no reglamentarios), como sucede en el presente caso con las Providencias Administrativas dictadas por la Superintendencia de Seguros “(…) y al hacerlo está invadiendo un ámbito que el Constituyente reservó al Legislador, violentándose en consecuencia la garantía de la reserva material y siendo los mencionados actos administrativos nulo de nulidad absoluta por ser contrarios a la Constitución”.

Aunado a lo anterior, señalaron que la Superintendecia de Seguros lesionó la reserva legal formal, pues “(…) a través de las Providencias N° 000865 invade una materia que el legislador encasilló en normas de rango legal y sublegal, como es la regulación de manera general de los aspectos relacionados con las pólizas de seguros”. Asimismo, adujeron la presunta vulneración de la reserva legal material, pues –insisten- no le está dado el Ejecutivo Nacional, a través de cualquiera de sus entes u órganos, limitar el derecho a la libertad económica y a la propiedad de los particulares mediante actos de rango sublegal (reglamentarios y no reglamentarios), como sucede en el presente caso con las Providencias Administrativas dictadas por la Superintendencia de Seguros “(…) y al hacerlo está invadiendo un ámbito que el Constituyente reservó al Legislador, violentándose en consecuencia la garantía de la reserva material y siendo los mencionados actos administrativos nulo de nulidad absoluta por ser contrarios a la Constitución”.
Al respecto, es imperioso destacar que el principio de la reserva legal ha sido entendido como un mecanismo mediante el cual la Constitución establece un conjunto de materias que sólo pueden ser reguladas por el legislador -y como bien señala HILDEGARD RONDÓN DE SANSÓ- “(…) o por acto de rango inferior a la ley, pero basados en una expresa autorización legislativa (…)”. Así, la reserva legal impone al legislador venezolano la obligación de legislar en forma exclusiva y excluyente determinadas materias (entre otras, las contenidas en el artículo 156 de la constitución de la República Bolivariana de Venezuela), dejando abierta la posibilidad de que la regulación de aquellas que no estén incluida en la reserva, puedan ser atribuidas a otros órganos distintos a éste, y entre ellos, la Administración.

Así, esta Corte observa que en consideraciones precedentes se expresó que la materia de seguros, ciertamente, está reservada a la ley por mandato expreso de la Constitución, razón por la cual sólo el legislador a través del acto formal puede regular dicha actividad. Por ello, se dictó la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, que como bien se señaló, tiene como objetivo fundamental el establecimiento de los principios y mecanismos mediante los cuales el Estado, a través de la Superintendecia de Seguros, puede regular y controlar la actividad aseguradora, reaseguradora y conexas en el país. En ese sentido, el citado instrumento jurídico de carácter legal faculta al referido Organismo a ejercer las potestades que -de antemano- le son inherentes y, dentro de las cuales está la potestad de regulación, la cual ya fue analizada con antelación.

Es pues, con base en lo expuesto que -en principio- la Superintendencia de Seguros puede regular sobre tal asunto y ello por mandato exclusivo del legislador, por lo tanto mal podría pensarse en una posible amenaza de violación o presunta violación de la garantía constitucional aquí invocada y, por ende, del derecho a la libertad económica. De allí, que se DESESTIME el argumento bajo estudio. Así se decide.

Igualmente, la parte accionante denunció en su escrito que la referida Superintendencia al obligar a las empresas de seguros a aplicar un único, general y uniforme Anexo ya mencionado, lesiona los derechos constitucionales a la libertad económica y a la propiedad, “(…) puesto que obliga a nuestra representada -y a todas las demás empresas de seguros- a asumir riesgos que no están cubiertos por el mercado asegurador internacional”. Asimismo, al obligar a su representada a aplicar el acto en cuestión, “(…) implicaría un abuso de la posición de dominio por parte de las empresas de seguros, siendo además que se les obligaría a realizar una demanda concertada del servicio de seguros y la cartelización fáctica de tal mercado, transgrediendo lo expresamente prohibido por el artículo 113 constitucional”.

Aunado a ello, denunciaron otra práctica anticompetitiva que afecta al mercado y es prohibida por el artículo 113 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como lo es la cartelización forzada por parte de la Superintendencia de Seguros, quien mediante la Providencia impugnada obliga a todas las empresas a utilizar el referido anexo, lo que genera no sólo perjuicios a los particulares asegurados, sino a su representada y demás empresas de seguros quienes tienen una única opción para cubrir lo que se traduce en tarifas y precios únicos y en iguales condiciones de comercialización, lo que genera violación del artículo 112 del Texto Constitucional, así como a la libertad de empresas previsto en el artículo 113 eiusdem.

Expuesto lo anterior, esta Corte observa que los derechos constitucionales invocados por la parte accionante tienen un contenido esencialmente económico y, los cuales se encuentran previstos en los artículos 112, 113 y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así, por una parte, el primer artículo antes mencionado prevé la libertad de económica y el cual está referido a que todas las personas “(…) pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social (…)”. En ese orden de ideas, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha interpretado esta disposición, en el sentido siguiente:

“(…) tal derecho tiene como contenido esencial, no la dedicación por los particulares a una actividad cualquiera y en las condiciones más favorables a sus personales intereses; por el contrario, el fin del derecho a la libertad de empresa constituye una garantía constituticonal frente a la cual los poderes constituidos deben abstenerse de dictar normas que priven de todo sentido a la posibilidad de iniciar y mantener una actividad económica sujeta al cumplimiento de determinados requisitos. Así, pues, su mínimo constitucional viene referido al ejercicio de aquella actividad de su preferencia en las condiciones o bajo las exigencias que el propio ordenamiento jurídico tenga establecidas. No significa, por tanto, que toda infracción a las normas que regulan el ejercicio de una determinada actividad económica, entrañe una violación al orden constitucional o amerite la tutela reforzada prodigada por el amparo constitucional”. (SC/TSJ 06/04/01, caso: MANUEL QUEVEDO FERNÁNDEZ).

Por su parte, el artículo 113 constitucional prevé la prohibición de monopolios y el abuso de la posición de dominio y, en caso de presentarse tales situaciones –según refiere dicha norma- “el Estado adoptará las medidas que fueren necesarias para evitar los efectos nocivos y restrictivos del monopolio, del abuso de la posición de dominio y de las demandas concertada, teniendo como finalidad la protección del público consumidor, de los productos y productoras y el aseguramiento de condiciones efectivas de competencia de economía”.

Asimismo, el artículo 115 eiusdem se establece el derecho de propiedad que tiene toda persona y el cual deberá ser garantizado por el Estado, pero está sometido a restricciones o limitaciones conforme a la ley, siempre que esté en juego el interés público o se establezca como fin la utilidad pública. Más concretamente, este derecho constitucional ha sido igualmente objeto de interpretación por parte del Máximo Tribunal en el fallo ut supra, y en tal sentido estableció que “(…) el núcleo del derecho de propiedad está configurado, no sólo por lo que subsiste de la noción individualista que hizo fortuna a la sombra del Estado Liberal, la cual consideraba al derecho de propiedad desde una noción abstracta como mero ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre el objeto del dominio reservado a su titular, sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales que las leyes impongan para salvaguardar los legítimos derechos o intereses de terceros o del interés general. Por el contrario, la Constitución reconoce un derecho de propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir”. (Resaltado y subrayado de la Corte).

Es así, que el legislador a través del dictamen de los diversos instrumentos jurídicos legales debe armonizar la actividad de interés público o utilidad pública con las garantías particulares establecidas en el Carta Fundamental. Precisamente este es el caso de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros que, si bien por una parte se debe establecer las formas de actuación de los particulares garantizando a su vez, los derechos –por ejemplo- antes mencionados, también debe tomarse en consideración el interés público que reviste a la actividad aseguradora.

Con base en ello, podemos afirmar en esta oportunidad que, en apariencia, los actos administrativos dictados en el presente caso por la Superintendencia de Seguros obedecen a restricciones que el propio legislador ha impuesto en la Ley que rige la materia y, que ello a su vez se deriva del interés general que implica cubrir los tipos de riesgos que se prevén en el Anexo, a saber: motines, disturbios populares, disturbios laborales y daños maliciosos. De allí, que las empresas del ramo estén obligadas a acatar los actos administrativos hoy impugnados.

Por otro lado, esta Corte debe señalar que dentro de las denuncias expuestas por la parte accionante y que –a su decir- son atentatorias a los derechos constitucionales referidos por la aplicación obligatoria del Anexo en cuestión, encontramos: la cartelización “fáctica”, el abuso de poder de dominio y las demandas concertadas. En tal sentido, esta Corte debe advertir que tales denuncias no pueden ser analizadas por este Juzgador en sede constitucional, pues ello indefectiblemente vaciaría de contenido el fondo del recurso principal y, por ende, se adelantaría opinión sobre el asunto por tratarse de puntos relativos a legalidad. Además, tendría que efectuarse un estudio minucioso sobre si tales denuncias pueden ser, efectivamente, objeto de análisis en sede jurisdiccional, por tratarse las mismas de diversas categorías de competencia desleal.

Es pues, con fundamento en los razonamiento antes esbozados que esta Corte concluye en que los derechos constitucionales a la libertad económica, a la prohibición de monopolio y abuso del poder de dominio, así como el derecho a la propiedad consagrados en los artículos 112, 113 y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, aparentemente no han sido lesionados por el órgano accionado; conclusión ésta que también arriba la Corte por la inexistencia de pruebas en el expediente. Por tales motivos, se DESESTIMAN las denuncias planteadas y que fueron analizadas ut supra. Así se decide.

En virtud de las anteriores consideraciones, esta Corte ante la falta de prueba que demuestre y lleve a la convicción del juzgador la presunta violación o amenaza de violación de los derechos constitucionales que se denuncian como conculcado, concluye en la inexistencia del fumus boni iuris y, por ende, del periculum in mora, razón por la cual debe declarar IMPROCEDENTE la medida solicitada por vía de amparo cautelar. Así se decide.

- V -
DE LA MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA

Declarada la improcedencia del amparo cautelar ejercido, esta Corte debe entrar a decidir la medida cautelar innominada solicitada de manera subsidiaria conforme a los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil. A tal efecto se tiene lo siguiente:

Reiteradamente se ha establecido que a los fines de analizar la procedencia de la referida medida cautelar es necesario verificar la concurrencia de los siguientes requisitos:

1.- Apariencia del buen derecho que se reclama (fumus boni iuris); en virtud del cual se exige la existencia de una presunción grave o de la amenaza de violación alegada, a fin de otorgar la medida cautelar innominada.

2.- Peligro en el retardo o riesgo manifiesto de que quede ilusorio el fallo (periculum in mora).

3.- El periculum in damni, constituido por el fundado temor de daño inminente, o continuidad de la lesión.

En tal sentido, esta Corte ha estimado en varias oportunidades respecto del primero de los requisitos mencionados, es decir, el fumus boni iuris, que el mismo consiste en la verosimilitud del derecho invocado por la parte solicitante como transgredido. Así, se ha expresado que el mismo no constituye un “juicio de verdad” por cuanto ello corresponde a la decisión de mérito del proceso principal, sino que es un cálculo de probabilidades o mejor un “juicio de verosimilitud” por medio del cual se llega al menos a una presunción (como categoría probatoria mínima) de que, quien invoca el Derecho, “aparentemente” es su titular, sin perjuicio que durante el juicio pueda demostrarse lo contrario.

Pero para determinar en el presente caso ese cálculo de probabilidades a que nos hemos referido con antelación, se hace necesario adelantar de manera inequívoca, cuestiones que son objeto de la decisión que resolverá el recurso principal. En efecto, la parte recurrente fundamentó la presencia de este requisito, en virtud que “(…) lo dispuesto en las Providencias N° 000865 del 20 de octubre de 2003, lesiona directamente sus derechos constitucionales a la libertad económica, la libertad de empresa y la lesión a las garantías constitucionales de legalidad, de reserva legal y de libre competencia, por causa de la cartelización fáctica que de produce por la imposición de un anexo único, uniforme y general que debe ser aplicado por todas las empresas de seguros”. Así, a los fines de determinar la presencia de tales denuncias este Juzgador necesariamente debe pronunciarse sobre puntos que sólo son atinentes al recurso principal, pues –se insiste- las cartelizaciones a las que alude la parte recurrente se perfila como una actividad anticompetitiva dentro del marcado que se trate, lo que implicaría precisarse si su determinación puede ser o no objeto de estudio por el órgano jurisdiccional, o si por el contrario, es el ente administrativo especializado en la materia el llamado para su estudio.

Siendo lo anterior así, y aunado a que la parte recurrente tampoco aportó a los autos pruebas que demuestren -en apariencia- la veracidad de sus afirmaciones, esta Corte concluye en la inexistencia de requisito aquí analizado. Así se decide.

En consecuencia, constatada la inexistencia del anterior requisito y, siendo que para la precedencia de la medida cautelar se requiere la concurrencia de los requerimientos antes indicados, esta Corte declara IMPROCEDENTE la medida cautelar innominada solicitada. Así se decide.

Finalmente, se ordena remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que continúe su curso de Ley. Así se decide.

- VI -
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, se declara:

1.- COMPETENTE para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con pretensión de amparo constitucional y subsidiariamente medida cautelar innominada, por los abogados JESÚS ADOLFO OLIVO VALVERDE y ANDRÉS TROCONIS TORRES, ya identificados, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil SEGUROS COMERCIALES BOLÍVAR, S.A., contra las Providencias Administrativas Nros. 000865 y 000971 dictadas el 21 y 28 de noviembre del 2003, respectivamente y publicadas en las Gacetas Oficiales Nros. 37.810 del 04 de noviembre de 2003 y 37.828 del 28 de ese mismo mes y año, respectivamente, por la SUPERINTENDECIA DE SEGUROS, mediante las cuales se aprobó el Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares y Daños Maliciosos.

2.- ADMITE el referido recurso de nulidad.

3.- IMPROCEDENTE el amparo cautelar solicitado.

4.- IMPROCEDENTE la medida cautelar innominada.

5.- Se ORDENA remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de continuar el curso de la causa.

6.- Se ORDENA notificar a la ciudadana Procuradora General de la República, de conformidad con el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado y déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ________________ días del mes de ____________ de dos mil cinco (2005). Años 194° de la Independencia y 146° de la Federación.

LA JUEZA PRESIDENTA,

TRINA OMAIRA ZURITA

PONENTE

EL JUEZ VICE-PRESIDENTE

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL

EL JUEZ SUPLENTE,

ALEXANDER ESPINOZA RAUSSEO

LA SECRETARIA TEMPORAL,

MORELLA REINA HERNÁNDEZ

EXPD. AP42-N-2004-000606
TOZ/d.-

En la misma fecha, dieciséis (16) de marzo de dos mil cinco (2005), siendo la una y cincuenta y siete minutos de la tarde (1:57 PM), se publicó y registro la anterior sentencia bajo el N° AB412005000098.

La Secretaria Temporal,