TSJ Regiones - Decisión

JUEZA PONENTE: TRINA OMAIRA ZURITA
EXPEDIENTE N° AB41-O-2004-000011

En fecha 22 de septiembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio N° 04-2157 del 31 de agosto de 2004 proveniente de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la pretensión de amparo constitucional interpuesta por las abogadas Ana C. Rivas Ruíz y Alejandrina Rivas Ruíz, inscritas en el Inpreabogado bajo los Nros. 35.401 y 26.364, respectivamente, actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la sociedad mercantil VENEZOLANA DE INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES CLÉRICO, C.A., contra la Providencia Administrativa dictada el 20 de junio de 2003, por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO TRUJILLO, mediante la cual decretó “medida cautelar innominada de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil” y ordenó el reenganche y pago de salarios caídos de los ciudadanos JUAN ROSALES y LEONARDO JOSÉ MATOS, venezolanos, mayores de edad y titulares de las cédulas de identidad N° 9.480.806 y 12.797.196.

Dicha remisión se efectuó en virtud de que en fecha 19 de agosto de 2004, la referida Sala del Máximo Tribunal declinó la competencia en las Cortes de lo Contencioso Administrativo, a fin de conocer sobre la consulta de ley de la decisión dictada en fecha 02 de octubre de 2003, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró inadmisible la pretensión de amparo constitucional interpuesto.
El 08 de noviembre de 2004, se dio cuenta a esta Corte y, por auto de la misma fecha se designó ponente a la Jueza TRINA OMAIRA ZURITA, a los fines de dictar la decisión correspondiente.

Reconstituida la Corte por la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, la misma quedó constituida de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Presidenta; OSCAR PIÑATE ESPIDEL, Vice-Presidente; RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez.

Realizado el estudio individual del expediente se pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones:

- I -
NARRATIVA

1.- ANTECEDENTES

Se inicia la presente causa mediante escrito presentado por la parte actora ante el Juzgado Tercero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario, del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo en fecha 30 de julio de 2003.

Posteriormente, el referido Tribunal mediante auto del 08 de septiembre de 2003, declinó la competencia para conocer del presente asunto en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, siendo que éste último Órgano Jurisdiccional en fecha 02 de octubre de 2003 se declaró competente y, declaró inadmisible la pretensión de amparo constitucional interpuesta.

Una vez notificadas las partes acerca de la anterior decisión, y visto que no se ejerció recurso de apelación contra la misma, el Tribunal de la causa remitió el expediente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a fin de que conociera sobre la consulta de ley del fallo conforme lo prevé el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Por último, dicha Sala del Máximo Tribunal mediante auto de fecha 19 de agosto de 2004, declinó el conocimiento de la presente causa en esta Corte, toda vez que ésta había reiniciado sus actividades y, además, es el Tribunal de alzada de los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, ello de conformidad con lo establecido en el mencionado artículo 35 eiusdem y la sentencia N° 581 dictada por la misma Sala el 02 de octubre de 2003.

2.- DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

Las abogadas Ana C. Rivas Ruíz y Alejandrina Rivas Ruíz, actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la sociedad mercantil VENEZOLANA DE INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES CLÉRICO, C.A., expusieron en su escrito los siguientes argumentos:

Que en fecha 20 de junio de 2003, la Inspectoría del Trabajo del Estado Trujillo “en el proceso seguido contra nuestra representada por los ciudadanos JUAN ROSALES y LEONARDO JOSÉ MATOS por solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, dictó una medida cautelar innominada por la que ordenó el reenganche inmediato de los trabajadores y el pago de sus salarios caídos, fundamentado en la resolución N° 2.581 dictada por el Ministerio de Trabajo de fecha 5 de diciembre de 2002”. (Resaltado de la parte actora)

Alegaron, que el Inspector del Trabajo al dictar la referida medida cautelar violó el derecho al debido proceso de su representada pues el mismo carece de competencia para ello, “por tener las medida de esta naturaleza un carácter jurisdiccional, por una parte, por otra, sin que estuvieran llenos los extremos de ley (…)”.

En ese orden de ideas, señalaron que “cuando se decreta o se suspende una medida cautelar se afecta directamente el ámbito de disposición patrimonial y personal de los sujetos procesales y por esta vía regula la relación sustancial debatida en el proceso, ello ya es suficiente para afirmar el marcado carácter jurisdiccional de las medidas cautelares. De allí que cuando se otorgan estas facultades a órganos administrativos no por vía de ley sino de Reglamento o Resolución, como es el caso de la Resolución N° 2.581 dictada por el Ministerio de Trabajo (sic) en fecha 05-12-2002, dicho acto está viciado de ilegalidad e inconstitucionales y, por consiguiente, violenta el derecho al debido proceso (…)”.

Asimismo, expresaron que la medida decretada “contiene lo que sería la resolución definitiva de un procedimiento que apenas se está iniciando en la Inspectoría del Trabajo y cuyo fin último eventualmente es el reenganche y el pago de los salarios caídos de los trabajadores, por tanto, el Inspector del Trabajo procedió con violación del derecho a la defensa de nuestra representad al concederle a los trabajadores ab-initium lo que sería el fondo del asunto planteado”.

Finalmente y con base en los argumentos antes expuestos solicitaron como mandamiento de amparo constitucional que “se deje sin efecto jurídico alguno (…) el auto de fecha 20 de junio de 2003 dictado por el ciudadano Inspector del Trabajo del Estado Trujillo (…)”.

3.- DE LA DECISIÓN CONSULTADA

Mediante auto de fecha 02 de octubre de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró inadmisible la pretensión de amparo constitucional interpuesto, razonando para ello como sigue:

“En el caso de autos, la pretensión de la accionante de que se deje sin efecto lo ordenado en el Auto de fecha 20-06-2003, o lo que es lo mismo, se anule la decisión emanada de la Inspectoría del Trabajo, lo cual puede ser obtenido a través de otras vías idóneas que le permiten controlar la inconstitucionalidad e ilegalidad de los actos administrativos dictados por la Administración y así restablecer los derechos y garantías violados, como es el medio de impugnación o anulación de los Actos Administrativos establecidos en el ordenamiento jurídico y no puede este Tribunal dejar sin efecto o anular por medio del recurso de amparo una decisión Administrativa.

(…)

En consecuencia esta Tribunal, por considerar que la accionante tiene los medios ordinarios jurisdiccionales que disponen de un mecanismo procesal eficaz, para lograr de manera efectiva la tutela judicial deseada, declara inadmisible la presente acción de Amparo, de conformidad con lo establecido en el primer aparte del artículo 6°, ordinal 5° de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales”.(Resaltado del fallo consultado)

- II -
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
PUNTO PREVIO
DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE

Previo a la decisión de fondo que deba emitirse en el presente caso, esta Corte debe hacer referencia a que mediante decisión dictada el 19 de agosto de 2004, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia declinó en este Órgano jurisdiccional la competencia para conocer de la consulta de ley sobre la decisión de fecha 02 de octubre de 2003, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró inadmisible la pretensión de amparo constitucional interpuesta, esto en virtud de que el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, señala que aquellas decisiones que resuelvan solicitudes de amparo constitucional podrán ser apeladas en lapso de tres (3) días luego de haberse dictado el fallo y, en caso de no ejercerse dicho recurso, podrán ser sometidas a consulta ante el Tribunal Superior, quien decidirá dentro de un lapso no mayor de treinta (30) días. En tal sentido, dicha norma es del tenor siguiente:

“Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto. Si transcurrido tres (3) días de dictado el fallo, las partes, el Ministerio Público o los Procuradores no interpusieren apelación, el fallo será consultado con el Tribunal Superior respectivo, al cual se les remitirá inmediatamente copia certificada de lo conducente. Este Tribunal decidirá dentro de un lapso no mayor de treinta (30) días” (Resaltado de la Corte).

De la anterior disposición se colige claramente dos situaciones que nos interesan en esta oportunidad, a saber: i) la existencia del sometimiento a consulta de la decisión dictada en materia de amparo y; ii) el Juez natural para conocer de dichas apelaciones lo será el Tribunal Superior, entendido éste como aquél Órgano Jurisdiccional de alzada competente tanto por la materia a fin como por el órgano. Esto último fue ratificado por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal en sentencia dictada el 20 de enero de 2000.

Asimismo, mediante sentencia N° 87 de fecha 14 de marzo de 2000, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, se estableció que las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo, serán conocidas en apelación y/o en consulta por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en segunda instancia. Concretamente, en dicha oportunidad, la referida Sala señaló que:

“A la vez en los casos en que el conocimiento de las acciones de amparo en primera instancia corresponda a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, el conocimiento de las apelaciones y consultas que se ejerzan contra las sentencias que éstos pronuncien, será de competencia de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo. En estos casos la Sala Constitucional sólo podrá acceder al examen de la respectiva sentencia de amparo a través de la revisión prevista en el artículo 336, numeral 10, de la Constitución de la República”.

Siendo lo anterior así, y visto que esta Corte es el Tribunal de Alzada del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, se declara entonces COMPETENTE para conocer de la presente consulta, en relación a la decisión dictada el 02 de octubre de 2003, por el referido Juzgado. De allí, que ACEPTA la declinatoria de competencia efectuada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

Determinado lo anterior, esta Corte pasa a pronunciarse sobre la consulta planteada y, a tal efecto observa lo siguiente:

En el presente caso las abogadas Ana C. Rivas Ruíz y Alejandrina Rivas Ruíz, actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la sociedad mercantil VENEZOLANA DE INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES CLÉRICO, C.A., contra la Providencia Administrativa dictada el 20 de junio de 2003 dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO TRUJILLO, mediante la cual decretó “medida cautelar innominada de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil” y ordenó el reenganche y pago de salarios caídos de los ciudadanos JUAN ROSALES y LEONARDO JOSÉ MATOS. En tal sentido, alegaron como conculcados los derechos a la defensa y al debido proceso de su representada, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Por su parte, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró INADMISIBLE el referido amparo constitucional, por considerar que la parte actora disponía de otras vías ordinarias capaces de satisfacer de manera efectiva sus pretensiones, todo ello de acuerdo a lo previsto en el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Ahora bien, precisado lo anterior esta Corte estima necesario señalar que, tal y como lo expresó el A quo en su fallo, la parte actora pretende mediante la vía extraordinaria del amparo constitucional el “restablecimiento” de la situación jurídica infringida y, lo cual se traduce en la suspensión de los efectos, alegando para ello que “se deje sin efecto jurídico alguno (…) el auto de fecha 20 de junio de 2003 dictado por el ciudadano Inspector del Trabajo del Estado Trujillo (…)”.

Del petitum transcrito que la pretensión de la empresa actora es la declaratoria de nulidad por ilegalidad del auto impugnado, contra el cual lo que procedía era el recurso de nulidad, pudiéndose solicitar la suspensión de los efectos del mismo, en cuyo caso se podría descender sin limitación alguna en el análisis de normas de rango legal, para determinar con precisión la situación de hecho planteada en el caso concreto, maxime que el auto accionado tiene su fundamento jurídico en instrumento de rango sub-legal como es la Resolución N° 2581 del 05 de diciembre de 2005.
Así, tal mecanismo delimitado perfectamente por la legislación venezolana (tal es el caso del recurso contencioso administrativo de nulidad que e incluso ejercido de manera conjunta con la medida de suspensión de efectos) puede ser puesto en marcha por el administrado para lograr eficazmente la tutela judicial de sus pretensiones, sin que para ello deba ejercer previamente el amparo constitucional, cuya característica primordial –precisamente- es su extraordinariedad.

Reiterándose en este punto, que la jurisprudencia patria (y, en especial la del Máximo Tribunal) ha afirmado en diversas oportunidades que el amparo constitucional es una vía extraordinaria en la cual se debaten violaciones directas a la Constitución y no cuestiones de mera legalidad, por lo que, en definitiva, para acceder a este medio extraordinario debe entonces agotarse las vías ordinarias existentes, ello de conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

En efecto, en sentencia dictada en fecha 13 de agosto de 2001 por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, precisó lo siguiente:

“(…) La ‘acción de amparo constitucional’ opera bajo las siguientes condiciones:

a) Una vez que los medios judiciales ordinarios han sido agotados y la situación jurídico constitucional no ha sido satisfecha; o
b) Ante la evidencia de que el uso de los medios judiciales ordinarios, en el caso concreto y en virtud de su urgencia, no dará satisfacción a la pretensión deducida.

La disposición del literal a), es bueno insistir, apunta a la comprensión de que el ejercicio de la tutela constitucional por parte de todos los jueces de la República, a través de cualquiera de los canales procesales dispuestos por el ordenamiento jurídico, es una característica inmanente al sistema judicial venezolano; por lo que, en consecuencia, ante la interposición de una acción de amparo constitucional, los tribunales deberán revisar si fue agotada la vía ordinaria o fueron ejercidos los recursos, que de no constar tales circunstancias, la consecuencia será la inadmisión de la acción, sin entrar a analizar la idoneidad del medio procedente, pues el carácter tuitivo que la Constitución atribuye a las vías procesales ordinarias les impone el deber de conservar o restablecer el goce de los derechos fundamentales, por lo que bastaría con señalar que la vía existe y que su agotamiento previo es un presupuesto procesal a la admisibilidad de la acción de amparo”.

De lo anterior se desprende, como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción de amparo, el agotamiento de la vía ordinaria y, con fundamento en similares consideraciones, la Sala Constitucional se ha pronunciado sobre la norma prevista en el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, estableciendo que la misma “(...) consagra simultáneamente el supuesto de admisibilidad e inadmisibilidad de la acción de amparo”.

Dicha interpretación ha sido recogida por esta Corte mediante diversas decisiones, siendo una de ellas la dictada el 23 de noviembre de 2001, en la cual se señaló lo que sigue:
“(…) la acción de amparo es inadmisible cuando el agraviado haya optado por recurrir a vías ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes; por argumento a contrario es admisible, entonces, si el agraviado alega injuria constitucional, en cuyo caso el juez debe acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado. Ahora bien, para que el artículo 6.5 no sea inconsistente es necesario, no sólo admitir el amparo en caso de injuria inconstitucional, aún en el supuesto de que el agraviado haya optado por la jurisdicción ordinaria, sino, también, inadmitirlo si éste pudo disponer de recursos ordinarios que no ejerció previamente. De otro modo, la antinomia interna de dicho artículo autorizaría al juez a resolver el conflicto de acuerdo con las técnicas integrativas de que dispone el intérprete” (Subrayado de esta Corte).

Con base en lo precedentemente expuesto se concluye que ante la existencia para el accionante de una vía judicial ordinaria que puede satisfacer sus pretensiones y en la cual puede debatirse ampliamente la validez o no del acto impugnado, esto es, si la Inspectoría del Trabajo en referencia podía o no dictar medidas cautelares innominadas dentro del marco de un procedimiento en sede administrativa, estima Corte que la presente pretensión de amparo, tal y como lo estableció el Tribunal A quo, resulta INADMISIBLE conforme lo prevé el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales; de allí que la decisión consultada se encuentra ajustada a derecho y, por ende, la misma deba ser CONFIRMADA. Así se decide.

- III -
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- ACEPTA la declinatoria de competencia efectuada en fecha 19 de agosto de 2004, por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para conocer de la consulta de ley de la decisión dictada en fecha 02 de octubre de 2003, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró INADMISIBLE la pretensión de amparo constitucional interpuesta por las abogadas Ana C. Rivas Ruíz y Alejandrina Rivas Ruíz, actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la sociedad mercantil VENEZOLANA DE INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES CLÉRICO, C.A., antes identificados, contra la Providencia Administrativa dictada el 20 de junio de 2003, por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO TRUJILLO, mediante la cual decretó “medida cautelar innominada de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil” y ordenó el reenganche y pago de salarios caídos de los ciudadanos JUAN ROSALES y LEONARDO JOSÉ MATOS, ya identicazos.

2.- CONFIRMA la decisión consultada.

3.- Se ORDENA notificar acerca de la presente decisión a la Procuradora General de la República, de conformidad con el artículo 84 de la Ley que rige sus funciones.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los once (11) días del mes de mayo de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
LA JUEZA PRESIDENTA,

TRINA OMAIRA ZURITA
PONENTE

EL JUEZ VICE-PRESIDENTE

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
EL JUEZ,

RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
LA SECRETARIA TEMPORAL,

MORELLA REINA HERNANDEZ

EXPD. AB41-O-2004-000011
TOZ/

Exp. n° AB41-O-2004-000011. Data venia. El juez que suscribe, RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, lamenta disentir de sus colegas que constituyó la mayoría sentenciadora en la presente causa, por encontrar que la argumentación utilizada en el fallo no se ajusta al principio de tutela judicial efectiva, y la interpretación así proferida tampoco es cónsona con la normativa vigente del amparo constitucional. Para sustentar el presente voto salvado haremos la siguiente clarificación:

1. El caso de autos se centra en una pretensión de amparo constitucional intentada por la sociedad de comercio Venezolana de Inversiones y Construcciones Clérico, C.A., contra un acto administrativo que ordenó el reenganche y pago de salarios caídos de dos ciudadanos.
2. La orden del inspector se realizó al inicio del procedimiento administrativo, esto es, no se trata de una providencia administrativa definitiva, sino que al inicio del procedimiento administrativo el Inspector del Trabajo en el Estado Trujillo dictó una “medida cautelar innominada” de conformidad con los artículos 588 y 585 del Código de Procedimiento Civil por el cual ordena el reenganche y pago de salarios caídos.

Frente a esta situación, la sociedad querellante denuncia la usurpación de funciones, pues el Inspector utilizó potestades judiciales, y además se dictó con ausencia absoluta de procedimiento.

La mayoría sentenciadora, concluye que la pretensión de amparo es inadmisible, señalando para ello que la querellante disponía del recurso contencioso administrativo de anulación.

Es aquí, donde justamente, tengo el ineludible deber de conciencia de separarme de tal afirmación. Si esta Corte sostiene que frente a este acto administrativo no cabe la pretensión de amparo sino el recurso de nulidad se estaría eliminando definitivamente la procedencia de este especial mecanismo constitucional contra actos administrativos, pues no existe ningún acto administrativo no susceptible de control de legalidad, es decir, siempre sería posible el recurso de nulidad y, en consecuencia, nunca sería posible el amparo constitucional. Esta interpretación sería la muerte del amparo constitucional contra actos administrativos. Además de que se olvida de una norma expresa:

Artículo 5° de la Ley Orgánica de Amparo sobre –Derechos y Garantías Constitucionales: “La acción de amparo procede contra todo acto administrativo; actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho o una garantía constitucionales, cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional”.

Ciertamente, la jurisprudencia del Alto Tribunal ha sido conteste, y la propia decisión del 13 de agosto de 2001 que la mayoría sentenciadora cita en su apoyo nos permite llegar a una solución completamente contraria: Dice la Sala que el amparo constitucional opera a) cuando los medios judiciales ordinarios han sido agotados y la situación jurídico constitucional no ha sido satisfecha; y b) ante la evidencia de que el uso de los medios judiciales ordinarios en el caso concreto y en virtud de su urgencia, no dará satisfacción a la pretensión deducida. (folio 8 del fallo disentido)

Debió la mayoría sentenciadora reparar en que el recurso de nulidad, en el caso de autos, no es un medio acorde ni adecuado a la protección constitucional invocada, tal como lo exige el artículo la norma transcrita de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. En el caso de autos, la querellante tendría que recorrer todo un trámite procesal y complejo (como el recurso de nulidad) para lograr que se enerve la validez de un acto que no es el definitivo sino que es un acto de tramitación dictado con prescindencia absoluta y evidente de procedimiento.

La decisión del recurso de nulidad no reparará los agravios producidos por el acto impugnado, pues, se reitera no es el acto administrativo definitivo, sino un acto de sustanciación que acuerda al inicio del procedimiento lo que debe constituir un pronunciamiento de mérito, y utilizando además una figura que no es acorde con las atribuciones legales que tiene el Inspector del Trabajo.

1. El amparo constitucional contra actos administrativos

Sobre la posibilidad del amparo constitucional contra actos administrativos, esta Corte se pronunció en la sentencia dictada en el juicio de Transporte de Valores y Vigilancia (Transervi), en la cual se dijo:
Reiteradamente se ha señalado que el amparo constitucional no sustituye ni elimina los medios ordinarios de impugnación de actos (judiciales o administrativos), y sólo en aquellos casos en que las vías ordinarias se revelan como inoperantes o no acordes con la tutela invocada, es que, de manera realmente excepcional y explicando claramente tal inoperatividad de los medios ordinarios, es que el amparo sería admisible.

El anterior análisis implica que no es cierta la afirmación del A quo, en el sentido que el recurso de nulidad “impide” la admisibilidad de la pretensión de amparo constitucional, pues, en aquellos casos en que tal recurso se revele como idóneo y no es acorde con la tutela jurídica invocada, el amparo puede proceder de manera directa y autónoma contra actos administrativos, tal como se colige del artículo 2° de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales cuando postula que “La acción de amparo procede contra cualquier hecho, acto u omisión provenientes de los órganos del Poder Público nacional, Estadal o Municipal”, reforzado en el artículo 5° eiusdem en el cual se dispone que “La acción de amparo procede contra todo acto administrativo; actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho o una garantía constitucionales, cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional”.

De manera que sólo en aquellos casos en que el recurso contencioso de anulación de actos administrativos se revele directa y claramente como un medio que no es eficaz o acorde con la protección constitucional, se podrá interponer una pretensión de amparo autónomo contra actos administrativos. Ya esta Corte ha establecido unos criterios al respecto:

Además de esta razón, de por sí suficiente para declarar inadmisible la solicitud de amparo constitucional, encuentra esta Corte mayores razones; a saber, la primera parte del artículo 5° antes analizado, contiene –como se dijo- una declaración general de posibilidad del procedimiento de amparo contra diversas posibilidades administrativas, esto es: a) acto administrativo; b) actuaciones materiales; c) vías de hecho; d) abstenciones u omisiones; pero ante esta “declaración general” la cual operaría cuando no exista un procedimiento ordinario que garantice la protección constitucional, la segunda parte de la norma establece una “condición”, o si se quiere, una limitación a aquella generalidad, y no otra cosa puede derivarse del adverbio circunstancial “cuando...”, para establecer una condicional, así señala:
“Cuando la acción de amparo se ejerza contra actos administrativos de efectos particulares o contra abstenciones o negativas de la Administración, podrá formularse ante el Juez Contencioso-Administrativo competente, si lo hubiere en la localidad conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de anulación de actos administrativos o contra conductas omisivas, respectivamente, que se ejerza. En estos casos, el Juez, en forma breve, sumaria, efectiva y conforme a lo establecido en el artículo 22, si lo considera procedente para la protección constitucional, suspenderá los efectos del acto recurrido como garantía de dicho derecho constitucional violado, mientras dure el juicio”.
De modo que, al interponerse el procedimiento de amparo en una de las posibilidades enumeradas en la primera parte de la norma, se condiciona –su admisibilidad- a que se interponga conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de anulación, y no de manera autónoma.

Este razonamiento es suficiente para esta Corte para establecer la inadmisibilidad de un procedimiento de amparo autónomo contra un acto administrativo, con las salvedades que se han señalado y que más adelante se abundarán.
Cabe precisar que el procedimiento de amparo no comporta fines anulatorios como premisa fundamental, es decir, no puede perseguirse la nulidad de un acto administrativo por vía de amparo constitucional, pues ello sería aceptar la derogatoria tácita del mecanismo ordinario de impugnación de la validez de los actos administrativos constituido por las demandas de nulidad de actos administrativos. Sólo en situaciones realmente excepcionales, es decir, cuando el acto administrativo se presente con unas características tales que comporten de manera directa, flagrante e inmediata una violación a derechos constitucionales sería permisible un mandamiento de amparo que enerve su eficacia, lo cual implicaría que no hay necesidad de acudir a la revisión de procedimientos administrativos, o a otras situaciones fácticas, sino que la violación se presenta de tal manera que se da por vía de causalidad la afectación de derechos constitucionales.
(…)
Todas estas consideraciones llevan a esta Corte a la convicción de que el amparo autónomo contra actos administrativos sólo es permisible cuando del propio acto administrativo se deriva una flagrante, directa y grosera contravención a derechos o garantías constitucionales y tal violación es tan ostensible que no requiera la revisión de situaciones fácticas o de procedimiento (tal sería el caso de un acto que ordenara la pena de muerte, o que prohíba la maternidad, etc.), dejándose a salvo también la posibilidad de pretensiones de amparo autónomo contra vías de hecho inclusive aquellas revestidas de alguna formalidad, que no es el caso en concreto puesto que se trata de unas órdenes impuestas por la Superintendencia de Seguros y, si tales órdenes resultan o no violatorias de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros no es el procedimiento de amparo el llamado a decidirlo, es precisamente tal razón lo que a criterio de la Corte impide tal procedimiento contra actos administrativos. (Sentencia de 15 de abril de 2000, en el caso Banesco Seguros, C.A., y otros vs Superintendencia de Seguros, exp. 00-22638)

Reparemos en lo que esta misma Corte dijo: “De manera que sólo en aquellos casos en que el recurso contencioso de anulación de actos administrativos se revele directa y claramente como un medio que no es eficaz o acorde con la protección constitucional, se podrá interponer una pretensión de amparo autónomo contra actos administrativos”.
Precisamente, en el caso de autos, donde el recurso de nulidad se hace inefectivo ante la validez del acto administrativo impugnado, es que resulta procedente el amparo constitucional.

En la sentencia Banesco Seguros, C.A., que la Corte cita en apoyo, se dijo: “el amparo autónomo contra actos administrativos sólo es permisible cuando del propio acto administrativo se deriva una flagrante, directa y grosera contravención a derechos o garantías constitucionales y tal violación es tan ostensible que no requiera la revisión de situaciones fácticas o de procedimiento”, y justamente en el caso de autos se aprecia:

1) El acto administrativo del Inspector del Trabajo se dictó con absoluta falta de procedimiento, lo cual se evidencia del mismo texto del acto impugnado, pues se calificó como una medida cautelar innominada;
2) El Inspector del Trabajo utilizó una potestad que sólo le corresponde a los jueces, pues no le es permisible dictar medidas cautelares judiciales de ninguna naturaleza (ni embargo, ni secuestro ni cautelares innominadas).

Estas dos situaciones eran suficientes para que la Corte se preocupara más por el problema debatido y no utilizar la declaratoria de “inadmisibilidad”, quebrantando, a mi manera de ver, no sólo la finalidad propia del amparo constitucional, sino el deber ineludible de los jueces de proveer una tutela judicial efectiva.

2. El acto dictado es manifiestamente inconstitucional

El acto administrativo dictado por el inspector es nulo de nulidad constitucional, pues no resiste un somero análisis del test de constitucionalidad, y lo es por dos razones básicas: a) Cuando el Inspector del Trabajo decreta una medida cautelar judicial (como embargo, secuestro o medidas innominadas previstas en el Código de Procedimiento Civil) está utilizando una atribución judicial; y b) Al dictarse al inicio del procedimiento administrativo está evidenciando una falta absoluta de procedimiento. Ambos atentan contra la garantía del debido proceso administrativo que la Constitución consagra de manera clara e ineludible.
En efecto, el acto administrativo dictado por la Inspectoría del Trabajo mediante el cual “decreta” una medida cautelar innominada radical y manifiestamente inconstitucional, pues constituye una invasión indebida del funcionario administrativo en facultades judiciales. Para ello no hay que descender sobre aspectos de legalidad, sino que una simple comparación del acto a la luz del bloque de la constitucionalidad, se observa que el Inspector ha actuado en contra de la garantía del debido proceso. Mucho más claro, es la situación que se configura con la prescindencia absoluta de procedimiento, pues se aprecia de las actas que forman el expediente que el Inspector del Trabajo sin tramitar el procedimiento administrativo dictó un acto con vocación de definitiva, acordando al inicio del mismo lo que debía ser la decisión de fondo, esta situación no requiere mayores análisis para concluir en una descarada, burda y grosera violación de los derechos constitucionales de la querellante.

Sobre estas razones es que el disidente no puede suscribir una decisión que no es acorde con los preceptos constitucionales y los derechos fundamentales de quienes acuden a esta Corte en procura de justicia.-

Así, lo suscribo, en la fecha ut supra.

LA JUEZA PRESIDENTA,

TRINA OMAIRA ZURITA
PONENTE

EL JUEZ VICE-PRESIDENTE

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
EL JUEZ DISIDENTE,

RAFAEL ORTIZ-ORTIZ

LA SECRETARIA TEMPORAL,

MORELLA REINA HERNANDEZ

EXPD. AB41-O-2004-000011
ROO/

En la misma fecha once (11) de mayo de dos mil cinco (2005), siendo las dos horas y cincuenta y uno minutos de la tarde (02:51 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000305. Con voto salvado del Juez Rafael Ortiz-Ortiz.

La Secretaria Temporal