TSJ Regiones - Decisión

Expediente Nº AP42-N-2004-000815
Ponente: OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL

En la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, se recibió en fecha 11 de octubre de 2004, Oficio Nº 1369-04 del 17 de agosto de 2004, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante el cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente medida cautelar innominada intentado por los Abogados ADOLFO JOSÉ MONTILLA RODRÍGUEZ y VÍCTOR RAÚL DÍAZ CHIRINO, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 48.521 y 48.522, respectivamente, actuando en su nombre propio y en defensa de los intereses difusos, contra el Decreto Nº 039 emanado del GOBERNADOR DEL ESTADO LARA del 21 de septiembre de 2000, publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Lara Nº 41, del 22 de septiembre de 2000.

Tal remisión se realizó en razón del auto emitido por el referido Juzgado en fecha 3 de marzo de 2004, mediante el cual ordenó el envío del expediente a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, a los fines que se conozca de la consulta de ley que señala el artículo 70 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la sentencia del 29 de julio de 2003 emanada del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual se declaró con lugar el recurso de nulidad intentado.

El 3 de noviembre de 2004, se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha se designó ponente al Juez OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL.

En fecha 11 de enero de 2005, se pasó el expediente al Juez ponente, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Vista la incorporación del Juez RAFAEL ORTÍZ-ORTÍZ, a partir del 18 de marzo de 2004, se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando conformada por los Jueces TRINA OMAIRA ZURITA, Presidenta; OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Vicepresidente y RAFAEL ORTÍZ-ORTÍZ, Juez.

Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
CONJUNTAMENTE CON MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA

Narraron que el 22 de septiembre de 2000, el Gobernador del Estado Lara dictó el Decreto Nº 039, el cual prevé sanciones en materia de tránsito terrestre. En particular, el acto administrativo en cuestión contendría una serie de causales de infracciones viales, y el artículo tercero, consagraría que quienes incurran en las infracciones contenidas en el Decreto en referencia, serán sancionados con arresto de ocho (8) horas, de las cuales cuatro (4) de ellas se destinarían a que el infractor reciba educación y orientación vial.

Denunciaron la violación al principio de la legalidad, en razón que cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, y en ese sentido, refirieron que los Gobernadores de los Estados sólo pueden realizar sus actuaciones fundamentándose en el ordenamiento jurídico vigente, careciendo entonces el Gobernador del Estado Lara de competencia para establecer sanciones privativas de libertad en materia de tránsito terrestre, por lo que consideran que el Decreto impugnado es nulo, conforme al artículo 19.1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En segundo lugar, denunciaron la infracción al principio de la reserva legal. A tal efecto, señalan que el Decreto Nº 039 modifica y crea una serie de sanciones de arresto para los infractores que incurran en las conductas señaladas en el artículo 1° del Decreto en cuestión, violando de esa manera la reserva legal, por la cual, solo por ley se pueden establecer faltas, delitos o infracciones, por lo que el Gobernador del Estado Lara no se encuentra facultado constitucionalmente para establecer como sanción una medida de arresto por vía de un Decreto.

También adujeron que el Decreto Nº 039 se encuentra viciado de incompetencia manifiesta por existir una evidente usurpación de funciones, ya que, a decir de los accionantes, el Gobernador del Estado Lara fundamentó el referido Decreto en normas que no le atribuyen competencias para actuar y mucho menos legislar en materia de tránsito terrestre, y siendo que la materia de tránsito terrestre se encuentra reservada a la ley, de conformidad con el artículo 156.26.32, en concordancia con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, resulta manifiesta la incompetencia del ciudadano Gobernador del Estado Lara para dictar tal medida administrativa.

En otro orden de ideas, los accionantes solicitaron medida cautelar innominada, señalando que el Decreto Nº 39 dictado por el Gobernador del Estado Lara, constituye en forma patente y manifiesta una violación de disposiciones constitucionales y legales, configurándose entre otros el vicio de usurpación de funciones. A tal efecto, solicitan la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado.

Por tales razones, los accionantes solicitaron la nulidad absoluta del Decreto Nº 039 del 21 de septiembre de 2000, publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 041 del 22 de septiembre de 2000, emanado del Gobernador del Estado Lara, así como la suspensión temporal de los efectos de dicho acto administrativo.

II
DE LA SENTENCIA DICTADA EN PRIMERA INSTANCIA

Mediante sentencia del 29 de julio de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido contra el Decreto Nº 039 del 21 de septiembre de 2000, emanado del Gobernador del Estado Lara.

Para llegar a tal conclusión, el Juzgado en cuestión argumentó su fallo bajo la siguiente premisa:

“(…) se tiene que todo lo realizado por los órganos del Estado, que no le haya sido expresamente atribuido por una Ley o la Constitución, como competencia, encuadra dentro de una actuación administrativa viciada de incompetencia; por lo que el Gobernador del Estado Lara, al dictar el Decreto Número. 039 de fecha 21 de septiembre del 2000, y publicado en Gaceta Oficial del Estado Lara en fecha 22 de septiembre del 2000, Extraordinaria Número. 041, al irrumpir en la competencia en materia penal, que le fuere atribuida por al Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al Poder Nacional, al sancionar infracciones con penas privativas del libertad, quedando entendido que el ciudadano Luís Reyes Reyes, en su condición de Gobernador del Estado Lara, no era la autoridad competente para dictar el referido Decreto, y así se decide (…) En atención a lo arriba expuesto y dado que ‘…El Juez debe conocer y decidir en primen término la incompetencia alegada, ya que si se encuentra que ésta existe, es ocioso entrar a conocer los demás alegatos de fondo…’ este Tribunal debe declarar CON LUGAR la solicitud de nulidad del Decreto Número. 039, de fecha 21 de septiembre del 2000, publicado en Gaceta Oficial del Estado Lara en fecha 22 de septiembre, Extraordinaria Número. 041, por ser el Gobernador del Estado Lara, manifiestamente incompetente para dictar el referido Decreto (…)”.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En primer lugar, debe este Sentenciador pronunciarse en relación a su competencia para conocer en consulta de los fallos dictados por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, cuando estos resulten contrarios a los intereses de la República.

En este sentido se observa, que el artículo 70 del Decreto con rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece lo siguiente:

“Artículo 70.- Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”. (Resaltado de esta Corte).

Ahora bien, en cuanto al Tribunal de Alzada que resulta competente para coconer de dichas consultas, la Sala Político Administrativa en Sentencia Nº 725 de fecha 29 de junio de 2004, caso: Karely Violeta Abunassar Aponte Vs. Corporación Tachirense de Turismo (COTATUR), señaló:

“(…) visto que el presente caso versa sobre la consulta de un fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes, con ocasión de la acción autónoma ejercida, resulta indubitable que la alzada natural para conocer de la consulta antes señalada, es la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y no esta Sala Político Administrativa.”. (Resaltado de esta Corte).

Tal criterio, fue precisado por la Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 2271, de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A., Vs. Cámara Nacional de Talleres Mecánicos, donde la referida Sala actuando en su condición de rectora y máxima cúspide de la Jurisdicción Contencioso Administrativa delimitó el ámbito competencial de estas Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, reconociéndolas expresamente como Alzadas Naturales de los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos.

Con base en las consideraciones realizadas ut supra, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta competente para conocer de las consultas al cual hace referencia el artículo 70 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en consecuencia, este Órgano Jurisdiccional es COMPETENTE para conocer y decidir la presente consulta. Así se declara.

Observa esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que transcurrido el lapso legal sin haberse interpuesto el recurso de apelación, el Tribunal de la causa remitió en consulta a esta Corte el referido expediente, con base en el artículo 70 del Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Ahora bien, dicho artículo plantea la figura jurídica de la consulta, a los fines de cumplir con el principio de la doble instancia, consagrado en el artículo 8 numerales 1 y 2, literal h de la Convención Americana sobre Derechos Humanos vigente para Venezuela y de aplicación inmediata de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para los casos en que no se ejerza el recurso de apelación, en los cuales esté involucrada la República y cuya sentencia sea contraria a los intereses de ésta en el juicio.

En este sentido, debe esta Corte esclarecer lo que se entiende con el término “República” y además, si la referida Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República resulta aplicable al caso en cuestión, y a tal efecto observa:

El término “República” es la personificación jurídica del Estado que actúa a través de los órganos del Poder Público, el cual, de acuerdo con el Texto Constitucional se distribuye verticalmente entre el Poder Nacional, Poder Estadal y Poder Municipal y, horizontalmente, entre el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Electoral y Ciudadano. No obstante, dicho concepto resulta muy amplio a los fines requeridos, por lo que debe esta Corte adentrarse más en la esfera del Derecho Administrativo y precisar, que en el ámbito interno del Estado, la República personifica un sólo sector denominado Poder Público Nacional. En el caso que nos ocupa, resulta necesario establecer que el Poder Público Estadal se encuentra enmarcado en los Estados, que son entidades políticas territoriales que poseen –en los términos de la Constitución-, total autonomía, así como personalidad jurídica plena y actúan de acuerdo a las competencias que de manera exclusiva le han atribuido la Constitución y las Leyes.

Por lo tanto, cuando la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece la institución de la consulta, se está refiriendo exclusivamente al Poder Público Nacional y no al Poder Público Estadal o Municipal, por lo que en principio, se podría considerar que las sentencias dictadas por los Tribunales sobre recursos de nulidad intentados contra los actos emanados de cualquier Estado o Municipio del país, una vez vencido el lapso de apelación, no sería aplicable el referido criterio y, en consecuencia, no podría subir en consulta a los Tribunales en segunda instancia.

Sin embargo, la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público desarrolla los principios constitucionales de la descentralización administrativa, así como la delimitación de las competencias entre el Poder Nacional y los Estados. Al respecto, se observa que el artículo 33 establece:

“Artículo 33.- Los Estados tendrán los mismos privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”.

El legislador al conceder expresamente un privilegio fiscal o una prerrogativa procesal a un ente político territorial o a un determinado Órgano de la Administración Pública, sea ésta central o descentralizada, no lo hace por mero capricho o porque la jerarquía del Órgano o Énte así lo requiera. En efecto, los privilegios fiscales son otorgados por la Ley en atención a la situación de carácter patrimonial que se encuentra en juego dentro de la controversia, mientras que al hablar de prerrogativas procesales, se refiere a aquellos beneficios que se otorgan en el curso de un proceso. Por lo tanto, al consagrar el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la consulta como una prerrogativa procesal y no existiendo contradicción entre los instrumentos legales mencionados ut supra, ya que ambos extienden los privilegios fiscales y prerrogativas procesales de que goza la República a los Estados, esta Corte considera plenamente aplicable la mencionada disposición de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a todos aquellos casos en que estén involucradas las referidas entidades, siempre que no se haya ejercido el recurso de apelación oportunamente en el lapso legal.

Ahora bien, con base en lo mencionado, esta Corte entra a conocer de la misma, de conformidad con el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República. Así decide.

Pasa ahora esta Corte a pronunciarse sobre la consulta en cuestión, y a tal efecto, verifica que el Decreto Nº 039 emanado del Despacho del Gobernador del Estado Lara es del tenor siguiente:

“LUIS REYES REYES
GOBERNADOR DEL ESTADO LARA
En uso de las atribuciones que le confiere el artículo 160 de la Constitución Bolivariana de Venezuela; el artículo 59 numerales 1, 9, 13, 15 y 21 de la Constitución del Estado Lara; el artículo 23, numerales 1, 6, 9, 13 y 33 del la Ley Orgánica de Administración del Estado Lara; los numerales 1 y 3 del artículo 22 y el artículo 24 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencia del Poder Público; los artículos 1, 34, 85, 86, 87 y 88 del Código de Policía y en concordancia con los artículos 1, 12, 15 y 16 de la Ley de Tránsito Terrestre.
CONSIDERANDO
Que es deber de la ciudadanía cumplir con las obligaciones que le impone la Constitución Bolivariana de la República de Venezuela y las leyes del país, para asegurar los valores de la libertad, la seguridad, la paz y la convivencia pacífica.
CONSIDERANDO
Que las autoridades están al servicio de la República y constituye su deber asegurar la estabilidad de las instituciones democráticas y el acatamiento a la Constitución y a las leyes.
CONSIDERANDO
Que el ciudadano Gobernador del Estado Lara, consciente de la situación que vive nuestra Entidad Federal en lo referente a las violaciones de la Ley de Tránsito Terrestre y su Reglamento, vinculadas muchas veces con la comisión de otros delitos de distinta naturaleza, y que debido a la irresponsabilidad de muchos conductores ha originado un incremento en las cifras de accidentes de tránsito, los cuales atentan contra el orden público, la seguridad y la protección de las personas, además de ocasionar cuantiosas pérdidas materiales.
CONSIDERANDO
Que corresponde al Gobernador del Estado, velar por el cumplimiento del orden jurídico vigente, así como fomentar los mecanismos y procedimientos de prevención social, tomando las medidas necesarias para su preservación.
DECRETA
ARTÍCULO PRIMERO: Se sancionará a todo conductor de vehículo que sea sorprendido in fraganti, cuando incurra en cualquiera de las siguientes infracciones:
a.- Estacionar vehículos en sitios no permitidos.
b.- Violación de las señales o de la normativa prevista de la Ley de Tránsito Terrestre y su Reglamento.
c.- Uso de placas o distintivos especiales no autorizados legalmente.
d.- Uso de papel ahumando en los vidrios de los vehículos que presten servicio de trasporte público, individual o colectivo.
e.- Conductores que incurran en faltas a las buenas costumbres.
f.- Desatención a las indicaciones de los Organismos de Seguridad del Estado.
g.- Desatención a los indicativos de semáforos.
h.- Conducir vehículos a exceso de velocidad.
i.- Conducir en estado de embriaguez.
PARÁGRAFO PRIMERO: En los casos en que las infracciones antes mencionadas sean cometidas por conductores menores de edad, las sanciones correspondientes se aplicarán en concordancia con las disposiciones de la Ley Orgánica de Protección del Niño y del Adolescente.
PARÁGRAFO SEGUNDO: En caso de que las infracciones antes señaladas sean cometidas por algún funcionario público o por miembros de los órganos de seguridad del Estado, la imposición de las sanciones previstas en el presente Decreto acarreará a los mismos las sanciones administrativas a que haya lugar.
ARTÍCULO SEGUNDO: Se ordena la difusión del presente Decreto, así como una campaña educativa dirigida a la comunidad, y la elaboración de un programa para el adiestramiento de vigilantes de tránsito, agentes de policías y demás funcionarios que se encarguen de la ejecución del mismo.
ARTÍCULO TERCERO: Quienes incurran en las infracciones contenidas en el artículo primero del presente Decreto, serán sancionados con arresto de ocho (8) horas, de las cuales cuatro (4) horas se destinarán a que el infractor reciba educación y orientación vial.
ARTÍCULO CUARTO: Toda autoridad que diligencie la solicitud de libertad para algún ciudadano o ciudadana a quien se le haya aplicado la sanción prevista en el presente Decreto, será sancionada de conformidad con la Ley.
ARTÍCULO QUINTO: Si algún funcionario de los encargados de aplicación del presente Decreto, observare alguna violación al mismo sin aplicar al trasgresor la sanción correspondiente, será sancionado de conformidad con la Ley.
ARTÍCULO SEXTO: El Director General Sectorial de Seguridad y Orden Público, ejercerá la coordinación de los diversos organismos de seguridad y demás autoridades de policía, que actúen en esta jurisdicción para la aplicación y ejecución del presente Decreto.
ARTÍCULO SÉPTIMO: El presente Decreto entrará en vigencia a partir del día veintidós del mes de Septiembre del año 2000, y el mismo deroga cualquier otra disposición en todo lo que contradiga a este Decreto.
COMUNÍQUESE Y PUBLÍQUESE
Dado, firmado, sellado y refrendado en el Palacio de Gobierno del Estado Lara, en la ciudad de Barquisimeto a los 21 días del mes de Septiembre del 2000, AÑOS 190° de la Independencia y 141° de la Federación.
(fdo)LUIS REYES REYES
GOBERNADOR DEL ESTADO LARA”
En este sentido, esta Corte observa:

La potestad sancionadora de la Administración es aquella por medio del cual se ejerce el ius puniendi del Estado, la cual está dirigida a castigar la falta de los ciudadanos derivado de la inobservancia de una norma legal preexistente, y cuya obediencia tutela la Administración.

Así, la Administración posee una potestad pública específica, (un poder–deber a decir del maestro GIANNINI y la doctrina italiana) como es la potestad sancionatoria, la cual tiene una consecuencia negativa para el ciudadano que la reciba, esto es, la sanción, que es definida como “(…) un mal inflingido por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal. Este mal (fin aflictivo de la sanción) consistirá siempre en la privación de un bien o de un derecho, imposición de una obligación de pago de una multa (…)”. (Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA; Tomás Ramón FERNÁNDEZ. “Curso de Derecho Administrativo”. Volumen II. Editorial Civitas, Madrid, 1998. Pág. 159).

Entonces, se ha reconocido siempre, desde el Estado absolutista hasta la época actual, la potestad administrativa de los órganos de la Administración Pública, la cual se ha considerado compatible con otra propia similar de los Tribunales de Justicia (Alejandro NIETO. “Derecho Administrativo Sancionador”, Editorial Tecnos. Madrid, 1994. Pág. 81).

Ahora bien, la Administración no actúa de manera libre en su actividad coactiva, sino que tiene unos parámetros que seguir, y unas fronteras que no puede traspasar, porque de hacerlo, estaría violentando los derechos fundamentales. Así, entre los límites a la potestad sancionatoria, la doctrina y la jurisprudencia han resaltado que el principio de la legalidad es el primero y más importante de esos límites garantistas.

La garantía de legalidad se identifica con el principio “nullum crime nulla poena sine lege”, el cual exige la preexistencia de una norma de rango legal que tipifique como infracción la conducta que se pretende castigar (principio de legalidad de la infracción); y por otra parte, instituya la sanción aplicable a aquellos que incidan en dicha conducta (principio de legalidad de la sanción).

Vale decir entonces que la potestad administrativa se encuentra limitada de manera radical por el principio de la legalidad y el de la reserva legal. Así, la Administración si bien tiene unas potestades sancionatorias propias, las mismas deben estar dadas por un acto con rango y fuerza de ley, respetándose así dicho principio de la legalidad. En otras palabras, sólo cuando la ley le otorga la atribución, la Administración puede arrestar a los ciudadanos, ya que en ese caso, la Administración no estaría haciendo más que la ejecución de la ley.

Ya adentrándose esta Corte en el caso de marras, se verifica que el artículo 3 del impugnado Decreto Nº 039, señala:

“ARTÍCULO TERCERO: Quienes incurran en las infracciones contenidas en el artículo primero del presente Decreto, serán sancionados con arresto de ocho (8) horas, de las cuales cuatro (4) horas se destinarán a que el infractor reciba educación y orientación vial”.

Tal Decreto ordena la sanción del “arresto”, a quienes incurran en las infracciones que estipula el artículo 1° del Decreto impugnado. Así, la Administración se toma para si la posibilidad de privar de libertad temporalmente, a los ciudadanos que hayan incurrido en dichas faltas.

Por arresto se entiende el acto de aprehender a una persona y privarla del uso de su libertad, por un lapso corto de tiempo. El concepto de arresto es de naturaleza evidentemente penal, en razón de su carácter corporal y privativo de la libertad.

Ahora bien, el artículo 89 de la Ley de Tránsito Terrestre señala:
“Artículo 89.- Las autoridades administrativas del tránsito terrestre son auxiliares de la justicia penal y en consecuencia deberán iniciar la averiguación sumarial cuando de los accidentes que conozca deriven presuntos hechos punibles, enjuiciables de oficio, debiendo remitir lo actuado al Juez competente dentro de los cuatro (4) días hábiles siguientes al inicio de la averiguación. Cuando se trate de accidentes donde tenga lugar el fallecimiento de personas, detendrán al presunto indiciado y lo podrán a disposición del Tribunal junto con lo actuado, pero se abstendrán de la detención en caso de que aparezca evidente la ausencia de culpabilidad del mismo.
Parágrafo Único: La detención procederá en todo caso siempre que aparezca evidente la ingestión de bebidas alcohólicas, de sustancias estupefacientes y psicotrópicas, por exceso de velocidad, o que el presunto indiciado se haya dado a la fuga”.

Y el artículo 90 eiusdem señala:
“Artículo 90.- En los casos que no proceda la detención preventiva, las autoridades administrativas del tránsito terrestre podrán someter al presunto indiciado a presentaciones periódicas cuando exista el temor fundado de que pueda sustraerse al proceso penal respectivo, por un lapso que no exceda de ocho (8) días. En estos casos se levantará Acta en la cual se dejará constancia de esta circunstancia”.

De modo tal que la Ley de Tránsito Terrestre otorga competencias a las autoridades administrativas de tránsito terrestre, para realizar detenciones preventivas, sólo “(…) cuando se trate de accidentes donde tenga lugar el fallecimiento de personas (…)” y cuando “(…) aparezca evidente la ingestión de bebidas alcohólicas, de sustancias estupefacientes y psicotrópicas, por exceso de velocidad, o que el presunto indiciado se haya dado a la fuga (…)”.

Fuera de estos casos, la Administración tiene prohibida la posibilidad de detener bajo la figura del “arresto” a cualquier ciudadano, ya que la ley no le ha conferido tal potestad.

Es el caso que por medio de un acto administrativo, siendo este un acto de rango sublegal, se pretende conferir la atribución de arrestar a todo aquel ciudadano que se encuentre incurso en las causales que señala el artículo 1° del impugnado Decreto Nº 039, cuando la detención preventiva se encuentra estipulada en la propia Ley de Tránsito Terrestre, y sólo en los casos señalados en la misma.

En ese sentido, la detención que establece la Ley en cuestión, es de naturaleza preventiva, y solo a los efectos de poner a la orden de los Tribunales con competencias penales a los presuntos implicados. Mientras que el arresto que ordena el Decreto Nº 039 de la Gobernación del Estado Lara, no cumple tal fin, sino que el mismo va dirigido a realizar dicha detención, por un lapso estipulado, y para un fin específico, distinto al que la Ley de Tránsito Terrestre señala.

A tal efecto, es obvio que el arresto establecido en el Decreto Nº 039, es de naturaleza completamente distinta a la detención preventiva que señala la ley de Tránsito Terrestre, por lo que definitivamente, la Gobernación del Estado Lara creó una nueva sanción de carácter penal, y no se limitó a ejecutar la sanción que la Ley le ordena.

De hecho, las dos sanciones naturales a que hace referencia la Ley de Tránsito Terrestre son las multas (artículos 94 al 101) y la suspensión de licencia para conducir (artículo 102), pero bajo ningún aspecto, la pena del arresto se encuentra expresada en dicha Ley, salvo en el caso de los accidentes de tránsito, donde haya acaecido un fallecimiento por dicho siniestro, actuando la Administración en este caso, como un auxiliar de los órganos judiciales penales.

Por otra parte, la Ley de Tránsito Terrestre establece en el Título II, todo lo relativo a la educación a los conductores. De dicha normativa se desprende la voluntad del legislador de orientar a los conductores para conducir con precaución, pero dicha orientación se hará por medios educativos ordinarios, es decir, en las instituciones educativas, se impartirán las disposiciones necesarias para un mayor cuidado al momento de conducir un vehículo automotor. De hecho, el artículo 40 de la Ley in commento señala: “El Estado fomentará la enseñanza de las normas y reglas del tránsito, de la circulación y de la seguridad en las vías. A tal efecto, los organismos competentes incluirán en los programas de la educación básica, media, diversificada, profesional y superior, las asignaturas relacionadas con estas materias”. Incluso, llega a señalarse la creación de brigadas de ciudadanos, en atención a la participación ciudadana, para que actúen como auxiliares de las autoridades del tránsito terrestre, de conformidad con el artículo 42. Sin embargo, no se establece que dicha orientación educacional se hará bajo arresto.

De tal manera, es claro que no le corresponde al Poder Ejecutivo estadal la creación de sanciones. Es el Poder Legislativo Nacional, en razón del principio de la legalidad y de la reserva legal, el encargado de establecer sanciones. Sólo un acto con rango y fuerza de ley puede crear una sanción, y la Administración Pública será la encargada de ejecutar dicha sanción.

De modo tal que el Poder Ejecutivo regional, y particularmente la Gobernación del Estado Lara, no tiene competencia alguna para crear sanciones, menos aún, cuando estas tienen naturaleza corporal, como lo es el arresto, sino que la competencia en ese caso, es del Poder Legislativo Nacional, de conformidad con el artículo 156.32 de la Carta Magna.

En ese orden de ideas, el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos señala:

“Artículo 19.- Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos: (…)
4.- Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento lealmente establecido”.

La incompetencia manifiesta se hace ostensible en los casos en los cuales el órgano administrativo se pronuncia sobre materias evidentemente ajenas a la esfera de sus poderes legales (Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 30 de enero de 1986. Caso: Nancy Becerra Rivera. Ponente: Hildegard Rondón de Sansó), es decir, que la incompetencia debe ser notoria, clara, evidente o grosera (Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia. Caso: Farmacia Unicentro. Ponente: Cecilia Sosa Gómez), por lo que, la manifiesta incompetencia se produce cuando una autoridad administrativa dicta un acto para el cual no estaba legalmente autorizada, que sea claro y patente y que, su actuación infrinja el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos público-administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico-positivo (Henrique MEIER E. “Teoría de las Nulidades en el Derecho Administrativo”. Editorial Jurídica Alva, S.R.L. Caracas, 1991. Pág. 200).

Dicho vicio de nulidad absoluta de los actos administrativos, se verifica en dos sentidos: la usurpación de autoridad y la usurpación de funciones, produciéndose esta última “(…) cuando un órgano de una de las Ramas del Poder Público ejerce funciones de otro órgano de las ramas del Poder Público y en ese contexto, rama del poder Público debe interpretarse en sentido general, tanto respecto de la división del Poder en las ramas Nacional, Estadal y Municipal; como de la decisión de cada uno de esos poderes, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. (…) dentro de la República, por ejemplo, si un órgano administrativo ejerce funciones legislativas reservadas al Parlamento o funciones judiciales reservadas a los Tribunales, habrá también usurpación de funciones” (Allan R. BREWER-CARÍAS. “El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Principios del Procedimiento Administrativo”. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 2003. Pág. 172) (Subrayado de esta Corte).

El vicio de usurpación de funciones es definido como la incompetencia que se produce cuando un órgano de una de las ramas del Poder Público ejerce una función que, de acuerdo con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y las leyes, corresponde a otro órgano del Poder Público (Luís FRAGA PITTALUGA. “La Incompetencia en el Derecho Administrativo”. Editorial Torino. Caracas, 2000. Pág. 59).

Este tipo de incompetencia se produce cuando la Administración dicta actos administrativos de efectos generales o particular, en materias que sólo pueden ser reguladas por el legislador. Así, este vicio se producirá, cada vez que la Administración irrespeta el principio de la reserva legal que rija en una materia determinada.

En el caso de marras, se constata que la Gobernación del Estado Lara ejerció una función que constitucionalmente no le corresponde, como es la de crear sanciones, actividad esta que es potestad exclusivísima del Poder Legislativo. Por tanto, es claro que se encuentra esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo frente a una usurpación de funciones, el cual es un vicio de nulidad absoluta, de conformidad con el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Por tanto, visto que la Administración Estadal por medio del Decreto Nº 039 emanado del Gobernador del Estado Lara del 21 de septiembre de 2000, publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Lara Nº 041, del 22 de septiembre de 2000, determinó la creación de una sanción no contemplada en la ley, lo procedente es declarar su NULIDAD absoluta, tal como lo realizó el A quo. Razón por la cual, esta Corte CONFIRMA la sentencia dimanada del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental el 29 de julio de 2003, mediante la cual se declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad intentado contra en Decreto en cuestión. Así se declara.

IV
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO: COMPETENTE para conocer de la consulta de ley de la sentencia del 29 de julio de 2003, emanada del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, por medio del cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo conjuntamente medida cautelar innominada intentado por los abogados ADOLFO JOSÉ MONTILLA RODRÍGUEZ y VÍCTOR RAÚL DÍAZ CHIRINO, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 48.521 y 48.522, actuando en su nombre propio y en defensa de los intereses difusos, contra el Decreto Nº 039 emanado del Despacho del Gobernador del Estado Lara de fecha 21 de septiembre de 2000, publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Lara Nº 041, del 22 de septiembre de 2000. CONFIRMA en los términos expuestos la sentencia en cuestión.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los once (11) días del mes de mayo de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

La Juez Presidenta,

TRINA OMAIRA ZURITA

El Juez Vicepresidente,

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Ponente

El Juez,

RAFAEL ORTIZ-ORTIZ

La Secretaria Temporal,

MORELLA REINA HERNÁNDEZ
Exp. N° AP42-N-2004-000815
OEPE/13

En la misma fecha, once (11) de mayo de dos mil cinco (2005), siendo la una y cincuenta y siete minutos de la tarde (01:57 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000298.

La Secretaria Temporal