TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: RAFAEL ORTIZ-ORTIZ.
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2004-002005

- I -
NARRATIVA

Se inició el presente procedimiento por demanda presentada el 28 de julio de 2004, por ante el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, por el abogado José Gregorio Talavera, inscrito en el Inpreabogado bajo el n° 76.362, procediendo con el carácter de apoderado judicial de la sociedad civil CAJA DE AHORROS Y PREVISIÓN SOCIAL DE LOS EMPLEADOS, OBREROS, JUBILADOS Y PENSIONADOS DE LA ASAMBLEA NACIONAL, inscrito por la Oficina subalterna de Registro Público del Primer Circuito del Municipio Libertador, bajo el n° 4, tomo 15, en fecha 30 de diciembre de 1994, contentivo de pretensión de nulidad de la Providencia administrativa n° 553-04 de fecha 23 de abril de 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL OESTE DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de los salarios caídos interpuesta por el ciudadano MANGLIO RAFAEL CEBALLOS PARABABI, venezolano, mayor de edad y titular de la cédula de identidad n° 8.682.924 contra la mencionada sociedad civil. De igual modo, contiene subsidiariamente solicitud de medida cautelar innominada de suspensión de efectos de conformidad con el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.

El 30 de septiembre de 2004, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, quien conoció luego de efectuado el sorteo correspondiente, declaró su incompetencia para conocer de dicha pretensión y declinó su conocimiento a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, siendo recibido el 20 de diciembre de 2004, en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, por oficio nº 04-1473 de fecha 30 de septiembre del mismo año.

El 12 de abril de 2005, se dio cuenta a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente al Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, a los fines de que decidiera acerca de la competencia para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

Analizadas como han sido las actas que conforman el presente expediente, se pasa a dictar decisión con base en la argumentación siguiente:

- II -
DETERMINACIÓN PRELIMINAR DE LA PRETENSIÓN NULIFICATORIA

La pretensión nulificatoria se dirige contra la Providencia administrativa n° 553-04 de fecha 23 de abril de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Oeste del Área Metropolitana de Caracas, órgano integrante del Ministerio del Trabajo. Esta providencia declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos del ciudadano Manglio Rafael Ceballos Parababi, contra la mencionada sociedad hoy demandante en nulidad.

Fundamentar su pretensión en los siguientes términos:

La mencionada instancia administrativa, paso a decidir basándose en que el accionante fue despedido estando amparado en la Inamovilidad Prevista en los artículos 94 y 96 de la Ley Orgánica del Trabajo. Así como, en el supuesto de que mi representada quedo CONFESA, al reconocer la verdad de un hecho que pudo ser objeto de controversia, el cual es el caso del DESPIDO (…) Asimismo, fundamenta su decisión de hecho y de derecho, en lo preceptuado en el texto constitucional en sus artículos 87… que consagra el derecho al trabajo; y el articulo (Sic) 89 ejusdem, protegido por el estado como hecho social, y así se decidió.

El acto cuya nulidad por ilegalidad se recurre, contenido en la providencia administrativa (…) está viciado de nulidad absoluta de conformidad con lo establecido en el artículo 19, numerales 1° y 3° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Fundamento, ésta Nulidad del Acto Administrativo, en el hecho de que dicha inspectoría decidió la Providencia administrativa, ya citada, en donde le reconoce al ciudadano Ganglio Rafael Ceballo Parababi, ya identificado, el derecho al Reenganche y el Consecuente Pago de Salarios Caídos por la CAJA DE AHORROS y PREVISIÖN SOCIAL DE LOS EMPLEADOS, OBREROS Y JUBILADOS DE LA ASAMBLEA NACIONAL, en virtud de que se encontraba amparado por la inamovilidad laboral decretada por el Ejecutivo. Pero la Instancia administrativa Laboral, incurrió en una mala aplicación del derecho y en la omisión de los hechos, al ordenar en su decisión al pago de Salarios caídos (dejados de percibir) y su inmediato Reenganche a su sitio de Trabajo, sin tomar en cuenta los hechos y el derecho enunciados en la mencionada Providencia, como lo son: En la etapa de Promoción y evacuación de Pruebas (…) violentando lo preceptuado en Ley Orgánica del Trabajo, en su artículos 94 y 95.
(…)
Ahora bien se puede observar de forma fragante violación de la norma, cuando el Inspector ordena, en su decisión la cancelación de los salarios caídos y su Reenganche, siendo estos supuestos de imposible e ilegal ejecución, en vista que al existir una suspensión de la Relación de Trabajo, como se desprende de los Certificados de Incapacidad, expedido por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.

Incurre también el sentenciador en un error de Derecho, cuando en la mencionada Providencia Administrativa ordena; al inmediato Reenganche del acciónante (Sic) a su sitio habitual de Trabajo, en el mismo cargo, en las mismas condiciones Laborales en que se venia desenvolviendo, sin entrar a valorar las pruebas, ya que el accionante Promovió la evaluación de Incapacidad Residual, para solicitud de asignación de pensiones emitida por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en fecha 10 de enero de 2003.
Asimismo, el accionante esta imposibilitado para Trabajar como se evidencia de la Constancia de Invalidez, de fecha 01 de noviembre de 2003, resolución n° 2003-7367, expedida por el mencionado Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en fecha 09 de julio de 2004, la cual consigno en este acto marcado con la letra “H”, en donde se le otorga al ciudadano Céballos, ya identificado, Pensión de Invalidez, con un 67% de Incapacidad, con una asignación mensuales de DOSCIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL QUINIENTOS VEINTICUATRO BOLIVARES CON OCHETA CENTIMOS (296.524,80), Es (Sic) por ello, que al estar el accionante en la condición de incapacitado para laboral mal podría mi representada, restituirlo a su sitio habitual de trabajo. Es por ello, que la citada providencia administrativa laboral, esta viciada de nulidad, por ser de imposible e ilegal ejecución.

- III -
DE LA SOLICITUD DE TUTELA CAUTELAR INNOMINADA

La parte actora en este procedimiento pretende la suspensión de los efectos del acto impugnado por vía de medida cautelar, “de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil”, señalando lo siguiente:

solicito se decrete MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA, que se suspenda (Sic) los efectos, habida cuenta que mi representada podría ser sancionada por incumplir con lo pautado en el irrito acto administrativo evidentemente viciado de nulidad absoluta, lo cual evidencia que su ejecución causaría un daño o perjuicio a mi representada de orden material, de difícil o imposible reparación.

Este poder cautelar extraordinario permite al Juez, poner en suspenso temporalmente un proveimiento administrativo cuya nulidad ha sido demandada, requiriéndose sólo el cumplimiento de dos condiciones alternativa, a saber: que la suspensión la autorice la Ley, o que su decreto sea indispensable para evitar la producción de perjuicios irreparables o de difícil reparación, condiciones éstas que están dadas en el presente caso.

Vista la importancia del asunto planteado, y la perentoriedad con que debe ser resuelto, JURO LA URGENCIA DEL CASO, y en virtud de ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, solicito la suspensión de los efectos del acto recurrido.

- IV -
DE LA COMPETENCIA

Como se señaló en la narrativa del presente fallo, la pretensión de nulidad se interpuso por ante el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, y luego de la distribución correspondió el conocimiento al Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el cual declinó la competencia a esta Corte, por cuanto se trata de una pretensión de nulidad de un acto administrativo emanado de una Inspectoría del Trabajo.

Ahora bien, corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer y decidir el recurso de nulidad interpuesta, para lo cual observa:

Después de una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial que se inició con la sentencia Fetraeducación de la Sala Político Administrativa del hoy Tribunal Supremo de Justicia en 1980, continuó con el fallo Bamundi de la misma Sala en 1992, la Sala Constitucional estableció el criterio a seguir en los casos de pretensiones jurídicas contra la actividad e inactividad de las Inspectorías del Trabajo. En tal sentido, en la sentencia n° 2002/2862, 20 de noviembre, dispuso:

Con fundamento en la norma constitucional, y según el criterio orgánico, toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentra sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, y de conformidad con el criterio material, toda pretensión procesal cuyo fundamento sea una actuación –lato sensu– realizada en ejercicio de la función administrativa, con independencia de la naturaleza del órgano autor, compete ex Constitución a los tribunales contencioso-administrativos.

Más adelante, la Sala concluyó en que el conocimiento “de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia”. Con respecto de las Inspectorías del Trabajo la Sala concluyó:

Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional– que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal.
(iii) De las demandas de amparo constitucional autónomo que se intenten contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, conocerán los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial correspondiente al lugar donde se produjo la supuesta lesión al derecho constitucional, y en segunda instancia, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Esta Corte considera pertinente agregar algunas consideraciones sobre su competencia para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo conociendo en materia de inamovilidad laboral:

La creencia de que son los tribunales laborales los llamados a conocer de este tipo de pretensiones se sustenta sobre argumentos fácilmente desechables, porque ha existido un difundido error en considerar que los “actos” de las Inspectorías del Trabajo tienen una naturaleza “cuasi-jurisdiccional”, la errónea percepción que “solucionan un conflicto de la misma manera en que lo hacen los órganos jurisdiccionales”. Los partidarios de la existencia de tales tipos de actos consideran que si se aplican normas sustantivas laborales en la solución de un “conflicto laboral”, entonces deben ser los órganos de competencia laboral los llamados a conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en esa materia. La otra razón “formal” aducida para creer que la competencia le corresponde a los tribunales laborales es en la supuesta omisión de clarificación por parte del legislador del trabajo sobre a cuál órgano jurisdiccional le corresponde conocer de tales pretensiones de nulidad.

El planteamiento parte de una falsa premisa en torno a lo que debe entenderse por “jurisdicción” y una equivocada visualización de la “naturaleza” del acto dictado por el Inspector del Trabajo. Un acto “jurisdiccional” no lo es por el hecho de que “solucione conflictos”, sino por la tutela de intereses jurídicos que ella involucra, es decir, la noción de jurisdicción ni se identifica ni se agota con el conflicto sino que lo excede, también son jurisdiccionales todas aquellas actuaciones donde, sin la existencia del conflicto, se tutela de manera definitiva un determinado interés jurídico. Pero es que, además, el Inspector del Trabajo no resuelve un conflicto, y en consecuencia se cae la tesis de los actos cuasi-jurisdiccionales.

Cuando el Inspector del Trabajo conoce de una solicitud de calificación de despido, se coloca en la misma posición en que la Administración debe intervenir para “levantar un obstáculo” a un particular en esferas que, en principio, deba estar regido por la autonomía de voluntad. Existen numerosas situaciones en que, por los intereses involucrados que, normalmente, son intereses generales, el Estado coloca determinados obstáculos que frenan la libertad de los ciudadanos, tal ocurre con la publificación de las actividades de servicio público, actividades reservadas, y en las áreas económicas de interés general (como es el caso de las telecomunicaciones). Para que el particular pueda “intervenir” en estas situaciones requiere de técnicas especializadas de Derecho público como son las figuras de la concesión administrativa (en servicios públicos) y las autorizaciones o habilitaciones (en las áreas económicas de interés general).

No otra cosa distinta ocurre en materia de inamovilidad laboral. El patrono que, en principio, goza de autonomía y libertad de empresa, por la existencia de un interés superior, el Estado coloca límites precisos: a) en materia de estabilidad general o relativa, la carga de satisfacer la reparación de un daño por despido injustificado; y b) en lo correspondiente a la estabilidad especial o inamovilidad, y dada la existencia de un interés general, el Estado prohíbe el despido, traslado o desmejora si, previamente, un órgano de la Administración pública no lo autoriza. Tal autorización o habilitación es previa al acto de despido y está sujeta, como todas las habilitaciones, al cumplimiento de determinadas condiciones que, en el caso de inamovilidad, es la existencia de una causa “justificada” para el traslado o el despido.

De modo que el acto que dicta la Inspectoría del Trabajo no es más que una autorización administrativa por medio de la cual el patrono puede despedir o trasladar a una persona que ostenta una condición especial de tutela por inamovilidad.

Ello implica que tanto el procedimiento de autorización como el acto autorizatorio no es “jurisdiccional”, ni mucho menos “cuasi-jurisdiccional”, sino un clarísimo procedimiento administrativo y un verdadero acto administrativo. Esta es la razón central por la cual es imposible que los Inspectores del Trabajo puedan aplicar en el procedimiento administrativo constitutivo instituciones procesales jurisdiccionales como la confesión ficta, medidas cautelares, posiciones juradas, etc. Tal actuación se corresponde con una desviación de sus funciones y lesivas al principio de legalidad y al debido proceso administrativo.

Así entonces, concluye esta Corte, que los siguientes elementos cualificantes de la situación analizada traducen como consecuencia necesaria que no sean los tribunales laborales sino los órganos competentes en lo contencioso administrativo, los llamados a conocer de las pretensiones de nulidad de los actos emanados del Inspector del Trabajo:

1) Por la naturaleza administrativa del órgano: La Inspectoría del Trabajo es un órgano administrativo dependiente de la Administración pública central, y forma parte de la estructura del Ministerio del Trabajo;
2) Por la naturaleza administrativa del procedimiento: Se trata de un verdadero procedimiento administrativo con todas las características de este tipo de procedimientos en su fase constitutiva;
3) Por la naturaleza administrativa del acto: Se trata de una habilitación administrativa por medio de la cual se le autoriza al patrono a proceder a despedir o trasladar a un trabajador investido de estabilidad especial o inamovilidad. En los casos de reenganche y pago de salarios caídos el procedimiento administrativo es “sancionatorio” por cuanto el patrono despidió o trasladó sin la correspondiente autorización previa por parte del Estado.

Además de ello, la pretensión de nulidad no conoce directamente de infracciones de Derecho sustantivo laboral, sino de la actuación administrativa del órgano autor del acto, es decir, el juicio de nulidad se centra en determinar si el acto administrativo cumple con los requisitos de validez de todo acto administrativo regulados éstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, o si el procedimiento administrativo fue seguido conforme a las pautas del debido proceso. Eventualmente, el juez contencioso conocerá de infracciones al Derecho sustantivo laboral a través del vicio de falso supuesto de hecho o de Derecho, pero ello, es uno de los modos en que el acto impugnado pueda estar inficionado pues afecta la teoría integral de la causa de la voluntad administrativa.

En cuanto al segundo argumento que utilizaba la jurisprudencia anterior para creer que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos de la Inspectoría del Trabajo, se sostenía que los tribunales laborales ejercían un “contencioso-administrativo eventual”, por cuanto la Ley Orgánica del Trabajo no establecía una norma expresa atributiva de competencia. Tal argumento, ha venido a ser derrotado por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia n° 9/2005, de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), cuando señaló:

De allí, que al ser las providencias emanadas de las Inspectorías del trabajo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a órganos que no forman parte de la jurisdicción contencioso administrativa “ordinaria”, sino de tribunales de la jurisdicción laboral (que en esos procesos actuarían como contencioso administrativos especiales), debe necesariamente apoyarse en una norma jurídica que expresamente establezca tal excepción al principio general, y en modo alguno cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso.
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara.

Con esta sentencia, nuestro Máximo Tribunal viene a dilucidar la vieja polémica de la discusión sobre la competencia en el contencioso administrativo laboral, estableciendo que corresponde a la competencia ordinaria contencioso-administrativa, el conocimiento de las demandas de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad, y dentro de esa competencia ordinaria precisó que corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo la competencia en primer grado de jurisdicción, lo cual viene a materializar una vieja aspiración de la doctrina venezolana de acercar la justicia a los justiciables, reforzar el derecho de accionar (derecho de acceso a la jurisdicción), y hacer plena la garantía de tutela judicial efectiva, sobre la cual señaló:

Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide.

Siendo ello así, comparte esta Corte y lo asume como doctrina a seguir en lo adelante, que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en materia de estabilidad especial (inamovilidad laboral), serán los Jugados Regionales de lo Contencioso Administrativo y en alzada a esta Corte de lo Contencioso Administrativo.

Este criterio fue asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia 2005/1.843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.) en cuanto a los tribunales superiores de lo contencioso administrativo regionales, pero persiste la duda en cuanto a los juzgados superiores ubicados en el Área Metropolitana de Caracas.
La sentencia analizada, entonces, resuelve el problema de acceso a la justicia que tendrían los justiciables del interior del país, para ello deben precisarse las siguientes premisas:

1. La Sala Plena distinguió perfectamente la “jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa” (Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativa, y Juzgados regionales de lo contencioso administrativo) de la llamada “jurisdicción contencioso-administrativa especial o eventual” (serían todos los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos);
2. Como quiera que no existe una norma expresa atributiva de competencia del contencioso-administrativo eventual, entonces debe concluirse que “dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes”, y corresponderá a “los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos”;
3. En cuanto a la determinación de los tribunales competentes territorialmente, dentro de la estructura competencial del contencioso-administrativo ordinario, la Sala precisó:

Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.
A este respecto existen precedentes, como la sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, en la cual señaló:
“(...) 2. No existe un tribunal contencioso-administrativo especialmente competente para dilucidar conflictos suscitados con ocasión del ejercicio de las competencias de las inspectorías del trabajo; por ello, toca a la jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa ver de estos casos (ver: sentencias núms. 207/2001, 1318/2001 y 2695/2001). Siendo, pues, que a la accionante le resulta más accesible un Juzgado del Estado Bolívar, corresponde tramitar la acción de amparo incoada al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y Contencioso-Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se decide.”
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide.

De modo que entiende esta Corte que los órganos del contencioso administrativo competentes para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo de todo el país corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, incluso los ubicados en la región capital, tal como lo sostuvo el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa en reciente decisión de 21 de abril de 2005, en el caso Laboratorios Ponce, C.A., en el cual se remitió el expediente al Juzgado Superior Distribuidor de la Región Capital.

De tal modo que lo que aconseja la prudencia judicial es remitir el expediente al mencionado Juzgado para que asuma la competencia y le de el trámite correspondiente a la pretensión nulificatoria, de conformidad con el presente fallo y la sentencia de la Sala Plena antes aludida. Así se declara.

En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso ejercido contra el acto administrativo contenido en la Providencia administrativa dictada en fecha 23 de abril de 2004, por la Inspectoría del Trabajo en el Oeste del Área Metropolitana de Caracas, por lo que corresponde declarar competente para conocer de la presente causa al Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que corresponda, a los fines que éste asuma la competencia que le ha sido regulada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia indicada ut supra dictada por el Máximo Tribunal. Así se decide.

En consecuencia, se ordena remitir el presente expediente al Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, a los fines de que conozca sobre el recurso de nulidad interpuesto, y así se decide.

- V -
REVISIÓN PROVISIONAL DE LA ADMISIBILIDAD Y DECISIÓN CAUTELAR

Ahora bien, para cumplir con los parámetros establecidas en el capítulo anterior del presente fallo, esta Corte observa:

Debe apreciarse si la pretensión así deducida cumple con los parámetros de admisibilidad previstos en el artículo 19.5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia que sustituyó al artículo 84 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual dispone:

Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recurso es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuye al demandante, recurrente o acciónate; o en la cosa juzgada.

En el caso de autos, se observa que la empresa recurrente es, efectivamente, destinataria del acto administrativo impugnado lo que demuestra su legitimación ad causam, y no se observa que sea evidente la caducidad de la pretensión, ni contiene conceptos irrespetuosos, en virtud de ello, se admite provisionalmente la pretensión de nulidad, resultando pertinente señalar que el análisis de la admisibilidad efectuada en este fallo debe dejar a salvo la posibilidad de revisar si, sobrevenidamente, se configura alguno de los motivos de inadmisibilidad por efecto de la remisión de los antecedentes administrativos del caso y del juicio que pueda realizar el juez deferido. Así se declara.

Ahora bien, con respecto de la medida cautelar solicitada, se hace la siguiente advertencia en virtud de los términos en que se ha propuesto:

solicito se decrete MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA, que se suspenda (Sic) los efectos, habida cuenta que mi representada podría ser sancionada por incumplir con lo pautado en el irrito acto administrativo evidentemente viciado de nulidad absoluta, lo cual evidencia que su ejecución causaría un daño o perjuicio a mi representada de orden material, de difícil o imposible reparación
Vista la importancia del asunto planteado, y la perentoriedad con que debe ser resuelto, JURO LA URGENCIA DEL CASO, y en virtud de ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, solicito la suspensión de los efectos del acto recurrido.

Como se aprecia, la recurrente solicitó la cautela típica de suspensión de efectos prevista y sancionada en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia “en concordancia con el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil”, lo cual resulta palmariamente errado, pues las medidas cautelares típicas no pueden, ni requieren ser “concordadas” con la previsión de las medidas cautelares civiles, la norma que prevé la cautelar típica de suspensión de efectos es autosuficiente y es la norma aplicable por especialidad en los procedimientos contencioso administrativos. De hecho, tal como lo dejó asentado esta Corte, las medidas cautelares innominadas son inadmisibles para lograr la suspensión de los efectos de un acto administrativo impugnado en nulidad, pues la aplicación supletoria de las normas procesales civiles al contencioso-administrativo sólo resulta viable cuando no exista una norma expresa, es decir, en ausencia de una cautelar típica que establezca el mismo supuesto de hecho y la respectiva consecuencia jurídica. (Vid. Sentencia n° AB412005000283 de 11 de mayo, caso: Simp Saneamiento Integral, C.A.)

Sin embargo, en una interpretación pro actione, y dado que los justiciables no pueden correr con los errores y equivocaciones de los abogados patrocinantes, esta Corte entiende que la solicitud debe centrarse en la suspensión de efectos como medida cautelar típica de los procedimientos contencioso-administrativos, que postulaba el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y que ha sido reeditada en el artículo 21.21 de la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se declara.

Así, entonces, la medida cautelar típica de suspensión de efectos, está consagrada, en la actualidad, en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, a cuyo tenor:
El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.

Esta previsión legal constituye, como se dijo, una reedición de la norma contenida en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuya redacción es similar a la norma transcrita con la diferencia específica del deber de exigir caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.

Como se observa, la disposición transcrita constituye la posibilidad cautelar típica aplicable en aquellos supuestos en que se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares, como toda cautela debe reunir los mismos “requisitos de admisibilidad” anotados en el epígrafe anterior: a) la existencia de un juicio de nulidad previamente admitido; b) la ponderación de los intereses generales, y c) el análisis del principio de proporcionalidad. No hay dudas de que en el caso de autos se pretende la nulidad de una providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo, pretensión ésta que ha sido debidamente admitida en el cuerpo de esta decisión; por otro lado, no se aprecia que se afecte con la suspensión solicitada ningún interés social o general, y en cuanto al principio de proporcionalidad se observa:

Como antes se señaló, el principio de proporcionalidad implica hacer un análisis de los intereses en juego, es decir, las respectivas posiciones de los sujetos involucrados en la pretensión cautelar. Con respecto del trabajador afectado, la cautelar de suspensión de efecto “diferirá” su reincorporación al trabajo (en caso de haber sido separado del cargo) y los eventuales daños se resarcirían mediante el pago de los salarios dejados de percibir, de modo que la “ejecución del fallo” y los “eventuales perjuicios” que cause el proceso podrán ser resarcidos por un mandato expreso del legislador del trabajo al prever el pago de los salarios dejados de percibir. Con respecto del patrono, solicitante la medida, en caso de resultar vencido en el juicio deberá cumplir con la providencia administrativa y pagar a título de sanción el pago de los salarios dejados de percibir; en cambio, de resultar victorioso en la contienda, y no haber suspendido el acto, significa que se vería forzado a cumplir con un acto administrativo cuya validez está siendo cuestionada en juicio, y mantendría con el trabajador una relación jurídica irregular durante la tramitación del proceso, además que se vería forzado a cancelar unos “salarios dejados de percibir” cuyo reintegro o recuperación será altamente difícil como lo muestra la experiencia común de quienes conocemos la realidad del mercado laboral.

De modo que, en el análisis del principio de proporcionalidad de la cautela, aconseja darle entrada (admitir) a la petición para analizar de seguidas, el cumplimiento de sus requisitos de procedencia. De la redacción de la norma contenida en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia se aprecia:

1. Contenido específico o determinado: la cautelar así prevista sólo está dirigida a la “suspensión” de los efectos de un acto administrativo, esto es, enerva la eficacia del acto (su ejecutabilidad) pero no afecta la validez del mismo que constituye la pretensión deducida en el juicio principal. Al tratarse de una medida cautelar típica significa que no es posible la aplicación residual del Código de Procedimiento Civil (medidas innominadas) para pedir, en los juicios de nulidad, la suspensión de los efectos del acto, pero, la cautelar innominada se hace necesario frente a la necesidad de prevención de otras conductas lesivas, mediante órdenes positivas (autorización) o mandatos negativos (prohibición);

Con esto quiere dejar asentado esta Corte que resulta inadmisible una pretensión cautelar innominada con la finalidad de suspender los efectos de un acto administrativo en los juicios de nulidad, pues, el texto procesal civil que las prevé sólo se aplica de manera “residual” o “supletorio”, debiendo los justiciables hacer su solicitud sobre la base de la cautelar típica y especial consagrada en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, o extraordinariamente, cuando estén amenazadas derechos o garantías constitucionales, solicitar la protección constitucional cautelar de amparo.

2. Requisito de admisibilidad especial: que el acto cuya eficacia pretende enervarse hubiese sido demandado en nulidad, y además que el juicio nulificatorio haya sido admitido por el órgano que conoce de la pretensión.

3. Requisitos de procedencia: se exige un “Periculum in mora específico”, esto es, a diferencia de las medidas cautelares típicas cuyo Periculum in mora se concreta en la “infructuosidad del fallo” que debe dictarse en el procedimiento principal, en la cautela típica de suspensión de efectos requiere que el periculo que consiste en un “perjuicio irreparable” o de “difícil reparación”; esto trae como consecuencia que esta cautela especial no se fundamenta en la futura “ejecución del fallo” sino evitar que durante el proceso ocurran unos perjuicios que la definitiva no pueda reparar, e incluso que esos perjuicios sean de ‘difícil reparación’.

Para esta cautela también se requiere que el juzgador analice su “adecuación” y “pertinencia”, de allí que el legislador haya establecido como cualificante de la decisión que la Corte debe tener “en cuenta las circunstancias del caso”.

Desde luego que, en casos como el de autos, debe constatarse el cumplimiento de los señalados requisitos de procedencia de la cautelar típica solicitada: a) El fumus boni iuris; y b) El periculum in mora específico. El primero de ellos, como se precisó anteriormente, se trata de una posición jurídica que merece tutela prima facie, y se conecta con la legitimación que tiene el recurrente para solicitar la nulidad y para pedir la protección cautelar. Conforme a ello, basta que el peticionario de la medida sea destinatario del acto para verse en la posición jurídica, evidenciando un interés jurídico, y una cualidad suficiente no sólo para retar la legalidad del acto sino también para invocar la protección cautelar como medio de tutela judicial efectiva.

En segundo lugar, y constituye el fundamento mismo de procedencia de la cautela, debe cumplirse con el “periculum in mora específico”, es decir, la existencia de situaciones fácticas o jurídicas que la sentencia de mérito no podrá reparar o será de difícil reparación. Se reitera que no se trata ni de la “mora judicial” o “retardo procesal” lo que justifica la cautela, sino concretamente el hecho de que la ejecución del acto administrativo pueda causar unas variaciones en su posición jurídica que la sentencia de mérito, por sí sola, no podrá reparar en su integridad. Esta situación tampoco se vincula con la legalidad del acto o la posible afectación de derechos constitucionales, pues ello sólo puede constatarse con el juicio de mérito que realice el juez en la sentencia definitiva, sino que se trata de un peligro de inefectividad del proceso, derivado directamente de la ejecución del acto administrativo impugnado.

Es necesario destacar que el análisis de los requisitos de admisibilidad y procedencia de la cautela es una “carga procesal” del interesado, y en tal sentido no basta con indicar genéricamente que el acto causará daños, debe mediar en este sentido los elementos fácticos y jurídicos por los cuales considera el solicitante de la medida es necesaria y procedente.

Este defecto, precisamente, ocurre en el caso de autos, pues en su solicitud la recurrente se ha limitado a señalar que “De conformidad con lo previsto en el Art.136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil” se suspenda los efectos de la providencia impugnada por cuanto “su ejecución causaría un daño o perjuicio a mi representada de orden material, de difícil o imposible reparación”, sin embargo no indica la recurrente en qué consisten tales daños, ni fundamenta la misma en ninguna violación. Estos errores de la recurrente no pueden ser salvados por esta Corte, no se pueden suplir excepciones o defensas no opuestas, ni sacar elementos de convicción no aportadas por la parte recurrente.

En virtud de ello, debe esta Corte declarar improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, con la advertencia de que esta decisión no genera efecto de cosa juzgada material y pueden las partes solicitar nuevamente las cautelas que consideren pertinentes y adecuadas a su necesidad de prevención, con el estricto cumplimiento de sus requisitos. Así se declara.

- VIII -
DECISIÓN

En virtud de la argumentación que precede y el razonamiento jurídico expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:

1.- ADMITE PROVISIONALMENTE la pretensión de nulidad con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, presentada por la ciudadana José Gregorio Talavera, en su carácter de apoderado judicial de la sociedad civil de CAJA DE AHORROS Y PREVISIÓN SOCIAL DE LOS EMPLEADOS, OBREROS, JUBILADOS Y PENSIONADOS DE LA ASAMBLEA NACIONAL, contra la Providencia administrativa nº 553-04 de fecha 23 de abril de 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL OESTE DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS.

2.- IMPROCEDENTE la medida cautelar típica solicitada.

3.- REMITE el presente expediente al Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, para que asuma la competencia en virtud de la nueva doctrina de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia n° 2005/9 de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), la sentencia SPATSJ 2005/1843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.), y la presente decisión.

Se advierte al Juzgado de sustanciación de esta Corte que la remisión ordenada deberá cumplirse una vez transcurridos los lapsos de apelación, y en caso de impugnación deberá abrir cuaderno separado certificado con inserción del libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, a los fines consiguientes.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los once (11) días del mes de mayo de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
LA PRESIDENTA,

TRINA OMAIRA ZURITA

EL VICEPRESIDENTE,

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL

RAFAEL ORTIZ - ORTIZ.
JUEZ PONENTE

LA SECRETARIA TEMPORAL,

MORELLA REINA HERNANDEZ

EXP. Nº AP42-N-2004-002005
ROO/mag

En la misma fecha once (11) de mayo de dos mil cinco (2005), siendo las cuatro horas y treinta y cinco minutos de la tarde (04:35 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000318.

La Secretaria Temporal