Expediente N° AP42-O-2004-000397 JUEZA PONENTE: BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ En fecha 25 de octubre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 1775 de fecha 22 de septiembre de 2004 emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual se remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos por el abogado Gabriel Montiel, inscrito en el Instituto de Previsión social del abogado bajo el N° 38.849, actuando con el carácter de apoderado judicial de la SOCIEDAD DE CORRETAJE DE SEGUROS DIVERSIFICADOS, S.A. (SEDISA), inscrita en el Registro Mercantil Segundo del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 21 de marzo de 1975, bajo el N° 17, Tomo 46-A e inscrita en la Superintendencia de Seguros bajo el N° 189, contra la Providencia Administrativa N° 3 de fecha 8 de enero de 2004 dictada por la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS, mediante la cual se le revocó a la precitada Sociedad Mercantil la autorización para operar. Dicha remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 23 de agosto de 2004 dictado por el referido Juzgado, mediante el cual declinó la competencia para conocer de la acción de amparo constitucional interpuesta en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. En fecha 12 de abril de 2005 se dio cuenta a la Corte y se designó ponente, previa distribución, a la Jueza Betty Josefina Torres Díaz a los fines de conocer acerca de la competencia para conocer de la presente causa. En fecha 13 de abril de 2005 se pasó el expediente a la Jueza ponente. Realizado el estudio de las actas procesales que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones: I CONTENIDO DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL El precitado abogado sustentó la presente acción de amparo constitucional sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho: Que el 25 de septiembre de 2003 un funcionario de la Superintendencia de Seguros autorizado para efectuar una inspección general para investigar la situación técnica y económica de su representada, procedió al levantamiento de siete (7) actas especiales. Que mediante escrito de fecha 9 de octubre de 2003 su representada presentó observaciones a dichas actas especiales, de conformidad con lo previsto en el artículo 21 del Reglamento General de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros. Que mediante la Providencia Administrativa N° 3 de fecha 8 de enero de 2004, la Superintendencia de Seguros se pronunció sobre el contenido de dichas actas especiales, aplicándole a su representada la sanción revocatoria de la autorización para operar, y ordenando la remisión de la copia certificada del expediente administrativo al Ministerio Público en virtud de la presunta violación del artículo 2 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros. Que se violó el derecho al debido proceso de su representada, al aplicar dicha sanción sin haber seguido el procedimiento ordinario previsto en los artículos 47 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “(…) lo que afectó gravemente la posibilidad de defensa del administrado”. Que el procedimiento que inició la referida Superintendencia se refiere a una inspección general regulada en el artículo 15.b) del identificado Reglamento General, cuyo objetivo no es otro que “(…) investigar la situación técnica y económico financiera de la empresa y su organización administrativa”, a los fines de girar instrucciones u órdenes para corregir desviaciones en su actividad, pero nunca la aplicación de sanciones administrativas, ya que para ello se requiere la instrucción de un procedimiento administrativo. Que “(…) Cuando a través de la actuación inspectora se descubre la lesión o puesta en peligro cierto del bien jurídico objeto de protección por la legalidad administrativa, es evidente que la finalidad esencial de la actividad inspectora no estriba fundamentalmente en la actividad o impulso de medidas retributivas o sancionadoras sobre el sujeto presuntamente responsable de tales hechos”. (Resaltado y negrillas de la parte accionante). Que en virtud del procedimiento seguido por la Administración Pública, ésta sólo podía dictar instrucciones u órdenes para regularizar las situaciones que pudieran representar una infracción al ordenamiento jurídico, pero jamás aplicar una sanción administrativa, por cuanto no fue desarrollado el procedimiento administrativo formal necesario para ello. Que el procedimiento de inspección se inició el 27 de junio de 2003, fecha en la cual el funcionario inspector notificó el comienzo de la misma y se apersonó en la sede de su representada, “(…) en consecuencia desde ese momento se cuenta el lapso de cuatro meses para la sustanciación y decisión del procedimiento administrativo, el cual debió haber concluido el 27 de octubre de 2003, (…) sin embargo, la Administración Pública dictó el acto que concluye el procedimiento el 8 de enero de 2004, evidentemente fuera del lapso de sustanciación y decisión del procedimiento, el cual debía considerarse como caducado, (sic) en virtud de que la Superintendencia había perdido su competencia para pronunciarse sobre el fondo”, por lo que en el presente caso, se ha producido la paralización del expediente, como consecuencia directa de su inactividad absoluta e injustificada. Que tal conducta implica una violación del derecho a la seguridad jurídica de su representada, consagrado en el preámbulo de la Constitución y en su artículo 22. Que a través del acto impugnado, la Administración violó el principio “non bis in idem”, por cuanto “(…) consideró erróneamente que [su] representada se encontraba ejerciendo actividades propias de una empresa de seguros, lo cual representa un ilícito penal, de conformidad con lo previsto en el artículo 185 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, y a pesar de ello, decidió aplicar la sanción administrativa de revocatoria de la autorización para operar al considerar que este hecho representaba una conducta contraria a la ética profesional, según el artículo 143.a de la citada Ley”. Que por aplicación de dicho principio, si la Administración considera que una determinada conducta representa un ilícito penal, debe remitir el expediente al Ministerio Público, por cuanto la jurisdicción penal resulta prioritaria a la sede administrativa, debiendo el órgano de control esperar la decisión penal, estándole vedado aplicar sanción administrativa hasta tanto se pronuncie el tribunal penal en sentido absolutorio. Que el acto impugnado violó el derecho constitucional a la libertad económica de su representada, por cuanto “(…) sin fundamento constitucional o legal alguno, calificó las actividades de mi representada como una actividad contraria a lo previsto en la Ley de empresas de Seguros y Reaseguros en su artículo 2, y en consecuencia, sancionó a la misma con la revocatoria de la autorización para operar ordenando la apertura de una averiguación penal, cuando lo cierto es que dichas actividades son absolutamente lícitas. Tal circunstancia le impide a la sociedad de corretaje ejercer libremente la actividad económica de su preferencia”. Que de conformidad con lo establecido en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, solicitó que se decrete medida cautelar innominada, mediante la cual se ordene el restablecimiento de la situación jurídica infringida “(…) a través del cese de efectos del acto impugnado y se ordene al Ministerio Público y a cualquier autoridad de la República, se abstenga de ejecutar el contenido del Acto Impugnado”. Que de las denuncias formuladas en contra del acto administrativo impugnado así como del contenido del mismo, se pone de manifiesto la existencia del buen derecho y que la presunción grave de que se causen perjuicios irreparables se constituye en que de ejecutarse el contenido del acto impugnado, el Ministerio Público estaría habilitado para iniciar una averiguación penal a su representada, que podría desembocar en una pena que oscila entre uno (1) y tres (3) años de prisión para los directivos de la sociedad de corretaje, lo cual le causaría un perjuicio irreparable a SEDISA, C.A. Que el acto recurrido revoca la autorización para operar, lo que implica que su representada no podrá efectuar labores de intermediación de seguros perdiendo su cartera de aproximadamente un mil setenta y cuatro millones setecientos noventa y cinco mil cuarenta y cuatro bolívares con setenta céntimos (Bs. 1.074.795.044,70) en comisiones y además, que de mantenerse los efectos del acto recurrido, su representada no podría participar como intermediario en la renovación de pólizas de sus clientes. Que en el caso de que sea declarada sin lugar la medida cautelar innominada, subsidiariamente solicitó la suspensión de los efectos de la Providencia Administrativa impugnada “(…) dado los graves vicios de que adolece el acto recurrido y en virtud de que su ejecución durante la tramitación del presente recurso, ocasionaría daños irreparables a la esfera jurídico-subjetiva de mi representada”. Solicitó que sea declarado con lugar el presente amparo constitucional. II DEL AUTO QUE DECLINA LA COMPETENCIA EN LA CORTE PRIMERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Mediante auto de fecha 23 de agosto de 2004, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declinó la competencia en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, expresándose que “(…) Visto que la Sala Político Administrativa, en ejercicio de la atribución que le confiere el artículo 6, numeral 23, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en virtud de lo establecido en el artículo 255 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y de conformidad con lo acordado en la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en Resolución No. 2003-00033, de fecha 27 de enero de 2004, resolvió designar a los jueces de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso – Administrativo, y que dichas Cortes se instalarán y comenzarán a ejercer sus competencias y atribuciones, a partir de la fecha de la designación de los jueces que la conformarán (sic), es decir, a partir del 15 de julio de 2004, fecha de la resolución indicada supra, el tribunal acuerda (…) Declinar la competencia del caso de autos en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, a fin de que continúe conociendo del mismo, conforme a las competencias y atribuciones que le son propias”. III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR I.- Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse, en primer lugar, acerca de su competencia para conocer de la acción de amparo constitucional interpuesta. A tal efecto, observa lo siguiente: La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, cuyos criterios son vinculantes para esta Corte, a tenor de lo previsto en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en sentencia dictada en fecha 20 de enero del año 2000 con ponencia del Magistrado Jesús Eduardo Cabrera, estableció criterios generales en torno a la competencia para conocer de los procedimientos de amparo constitucional y en este sentido asentó lo siguiente: “Corresponde a los Tribunales de Primera Instancia de la materia relacionada o afín con el amparo, el conocimiento de los amparos que se interpongan, distintos de los expresados en los números anteriores (amparos contra los funcionarios mencionados en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, amparos contra decisiones judiciales de última instancia y amparo, apelaciones y consultas de decisiones de amparo dictadas en Primera Instancia), siendo los Superiores de dichos Tribunales quienes conocerán las apelaciones y consultas que emanen de los mismos, de cuyas decisiones no habrá apelación ni consulta” (Paréntesis de esta Corte). La anterior doctrina concuerda con el criterio jurisprudencial reiterado hasta la fecha, conforme al cual las atribuciones de los Tribunales con competencia en lo Contencioso Administrativo, para conocer de las pretensiones autónomas de amparo constitucional, se determina mediante la aplicación sucesiva de los criterios de afinidad con los derechos pretendidamente violados que rige en la Ley de la materia y orgánico, esto es, en atención al órgano del cual emana el hecho, acto u omisión que se dice violatorio de los derechos constitucionales invocados, pues este último criterio permite determinar el Tribunal de primera instancia competente para conocer del asunto dentro del ámbito de lo contencioso administrativo. En el presente caso se ha denunciado la violación de los derechos constitucionales relativos a la defensa y debido proceso, al principio de seguridad jurídica y “non bis in idem”, al derecho a la libertad económica, previstos en los artículos 49, 22 y 12 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, los cuales en el marco de la relación jurídica concreta resultan afines a la competencia de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa. Sin embargo, este criterio resulta insuficiente para determinar el tribunal competente para conocer del presente asunto, debiendo completarse el análisis en razón del órgano del cual emana la pretendida violación constitucional y aplicando a tal efecto el criterio orgánico antes aludido, para lo cual se observa que en el caso de autos la acción de amparo constitucional se ejerce contra la Providencia Administrativa N° 3 de fecha 8 de enero de 2004 dictada por la Superintendencia de Seguros mediante la cual se decidió “(…) Revocar la autorización para operar como intermediaria de seguros conferida” a dicha Sociedad de Corretaje, es así como el conocimiento de la presente acción de amparo constitucional le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con la sentencia de fecha 2 de marzo de 2005 emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Inversiones Helenicars C.A. contra la Oficina Subalterna del Quinto Circuito de Registro Público del Municipio El Hatillo del Estado Miranda) que ratificó el criterio sentado en la decisión N° 2271, emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 24 de noviembre de 2004 (caso: Tecno Servicios Yes’ Card), que atribuyó a los mencionados Órganos el conocimiento “De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal”; por tanto, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo acepta la competencia declinada para conocer del presente asunto, y así se decide. II.- Realizadas las consideraciones antes expuestas con respecto a la competencia para conocer de la presente causa, pasa esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a pronunciarse sobre la admisibilidad de la presente acción de amparo constitucional, y así observa que: En el presente caso, adujo la parte accionante que mediante la Providencia Administrativa N° 3 de fecha 8 de enero de 2004, dictada por la Superintendencia de Seguros le fueron vulnerados sus derechos constitucionales, a la defensa y debido proceso, al principio de seguridad jurídica y “non bis in idem”, al derecho a la libertad económica, previstos en los artículos 49, 22 y 12 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Debe resaltarse que el amparo constitucional es la garantía o medio a través del cual se protegen los derechos fundamentales que la Constitución reconoce a las persona, por lo que tal acción está destinada a restablecer a través de un procedimiento breve los derechos lesionados o amenazados de violación, según su carácter extraordinario, sólo cuando se dan las condiciones y presupuestos, establecidos por la ley y la jurisprudencia que rige la materia. Así, resulta oportuno referirse al desarrollo jurisprudencial y doctrinario que ha venido definiendo la aplicación del artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, como causales de inadmisibilidad de la acción de amparo constitucional, siendo que es una cuestión de orden público, revisable en cualquier estado y grado de la causa. En tal sentido, el referido numeral 5 del artículo 6 de la Ley in commento, señala como causal de inadmisibilidad que “(…) el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes”, ello así ha señalado la jurisprudencia que la citada causal está referida a los casos en los que el accionante antes de hacer uso de la vía de amparo constitucional, interpone cualquier otro recurso ordinario, en el entendido que, como bien lo expresa el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la acción de amparo constitucional reviste un carácter extraordinario, y luego una vez empleada la vía ordinaria, que consideró idónea para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, pretenda solicitar por vía de amparo constitucional que se le restituya el derecho que estima vulnerado. Además de esta inicial interpretación, ha señalado igualmente el desarrollo jurisprudencial y doctrinario, que no obstante el actor no haber agotado la vía ordinaria, si ésta resulta eficiente para el restablecimiento de la situación jurídica presumiblemente infringida, el amparo debe resultar igualmente inadmisible, en aras de la protección del carácter extraordinario de la acción de amparo constitucional, al que antes se hizo referencia (Subrayado de esta Corte). En este sentido, encontramos que este ordinal dispone como causal de inadmisibilidad “(...) el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes (...)”, refiriéndose a los casos en que el interesado acude en primer término a una vía ordinaria y luego pretende intentar acción de amparo constitucional, sin embargo a los fines de conservar el carácter extraordinario del amparo, no sólo resulta inadmisible el amparo constitucional cuando se acude primero a la vía judicial ordinaria, sino también en los casos cuando teniendo la posibilidad de acudir a dicha vía no se hace, sino que se acude a la vía extraordinaria. Hoy en día, suele realizarse el análisis de la extraordinariedad de la acción de amparo constitucional junto con las causales de inadmisibilidad, pudiendo el Juez desecharla in limine litis, cuando no existe en su criterio dudas de que el accionante dispone de otros mecanismos ordinarios eficaces e idóneos para dilucidar la pretensión. Por su parte, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, en sentencia de fecha 6 de febrero de 2001, caso Seauto La Castellana, C.A., así lo ha confirmado: “(...) No obstante, cuando se puede acudir a la vía procesal ordinaria, sin que la lesión a la situación jurídica se haga irreparable, es precisamente el trámite o el medio procesal ordinario la vía para reparar la lesión y no la acción de amparo, pues no habría posibilidad de interponer la acción de amparo si hubiese prevista otra acción o un recurso para dilucidar la misma cuestión y lograr el restablecimiento de la situación violentada (...)”. Ciertamente, la jurisprudencia en forma reiterada, ha ampliado el alcance de este numeral al señalar que, igualmente, resulta inadmisible el amparo cuando exista la posibilidad de acudir a otros medios judiciales de los cuales no se ha hecho uso para satisfacer la misma pretensión, siempre y cuando, este medio sea breve, sumario y eficaz para restablecer la situación jurídica infringida. De modo que, la interpretación que se le ha dado a la causal de inadmisibilidad bajo examen ha sido tan extensa, fundamentándose en el carácter extraordinario de la institución del amparo constitucional, el cual se desvirtuaría en el supuesto de que sea utilizado este último como medio para satisfacer cualquier pretensión, lo cual vulneraría el equilibrio y subsistencia entre el amparo y los demás medios judiciales preexistentes, sustituyendo así la acción de amparo todo el ordenamiento procesal del derecho positivo. Es así, como en el presente caso estiman quienes sentencian, que la Sociedad de Corretaje de Seguros Diversificados, S.A. (SEDISA) representada por el abogado Gabriel Montiel, erró al pretender atacar la identificada Resolución Administrativa, mediante esta especialísima vía constitucional de naturaleza restitutoria mas no indemnizatoria, ya que la pretensión de la accionante – si bien no se especifica en el escrito libelar - involucraría o bien la suspensión de los efectos de dicha Providencia o la nulidad de la misma, no siendo el objeto de la acción de amparo eliminarla de la esfera jurídica, pues en tal supuesto se estarían asimilando los efectos restablecedores del amparo a los del recurso contencioso administrativo de nulidad, sustituyendo, por ende, los medios ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico a tal efecto por otro de naturaleza extraordinaria, como lo es el amparo., además que de autos no se evidencia elemento alguno de convicción en torno a que dicha vía idónea sea insuficiente para lograr el restablecimiento de la situación jurídica cuya infracción se alega. (Vid. Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 13 de abril de 2000, caso: Inversora PANO, C.A., contra el Registrador de la Oficina Subalterna del Tercer Circuito de Registro del Municipio Libertador del Distrito Federal). Dicho lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, esta Corte debe declarar inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta. IV DECISION Por las razones expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo administrando justicia en nombre de la República Bolivariana y por autoridad de la Ley: 1.- ACEPTA LA COMPETENCIA para conocer la acción de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos por el abogado Gabriel Montiel, inscrito en el Instituto de Previsión social del abogado bajo el N° 38.849, actuando con el carácter de apoderado judicial de la SOCIEDAD DE CORRETAJE DE SEGUROS DIVERSIFICADOS, S.A. (SEDISA), inscrita en el Registro Mercantil Segundo del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 21 de marzo de 1975, bajo el N° 17, Tomo 46-A e inscrita en la Superintendencia de Seguros bajo el N° 189, contra la Providencia Administrativa N° 3 de fecha 8 de enero de 2004 dictada por la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS, mediante la cual se le revocó a la precitada Sociedad Mercantil la autorización para operar. 2.- Declara INADMISIBLE la acción de amparo constitucional interpuesta, de conformidad con el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Publíquese, regístrese y notifíquese. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veinte (20) días del mes de mayo del año dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación. La Presidenta, MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS El Vicepresidente, JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ La Jueza, BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ Ponente La Secretaria, La Secretaria Acc, JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ MERCEDES UGARTE BJTD/n Exp. N° AP42-O-2004-000397 Decisión n° 2005-01114