TSJ Regiones - Decisión

Exp. N° AP42-O-2004-000596
JUEZ PONENTE: JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

En fecha 16 de diciembre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 04-2722 de fecha 1° de octubre de 2004, anexo al cual la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia remitió el expediente contentivo de la pretensión de amparo constitucional interpuesta de manera conjunta con medida cautelar innominada por el ciudadano VÍCTOR JOSÉ PAIVA ARÉVALO, titular de la cédula de identidad N° 8.544.820, asistido por el Abogado ZADDY RIVAS SALAZAR, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 65.552, contra el INSTITUTO NACIONAL DE LA VIVIENDA (INAVI).

Tal remisión se efectuó en virtud de la decisión dictada por la referida Sala el 24 de septiembre de 2004, mediante la cual ordenó remitir a esta Corte el presente expediente para conocer en Alzada de la apelación ejercida el 30 de junio de 2004 por la Abogada Daisy Valdéz, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 69.990, actuando como apoderada judicial del indicado Instituto, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar en fecha 25 de junio de 2004.

El día 31 de enero de 2005, previa distribución de la presente causa efectuada de manera automática por el Sistema JURIS 2000, se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y por auto de la misma fecha se designó ponente al Juez Jesús David Rojas Hernández, a los fines de que la Corte decida acerca de la apelación interpuesta en el presente caso.

El 2 de febrero de 2005 se pasó el presente expediente al Juez ponente.

Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

El accionante fundamentó su solicitud de protección constitucional sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que en fecha 23 de marzo de 1999 celebró con el INAVI un contrato de venta de un inmueble ubicado en la Vereda 25, N° 10, de la Urbanización UD-145, en San Félix, Estado Bolívar, por un precio de Bs. 740.000,00, pagados en su totalidad al momento de celebrarse el contrato y que en fecha 24 del mismo mes y año se trasladó al mencionado inmueble a los fines de tomar posesión del mismo, observando que se encontraba ocupado por otras personas, situación que le llamó la atención dado que “(…) unos días antes de haber sido celebrado el contrato, [se] traslad[ó] a la misma en compañía del topógrafo del INAVI (…) y esta (sic) se encontraba completamente desocupada”.

Que en virtud de tal circunstancia comenzó a gestionar con el INAVI el cumplimiento del prenombrado contrato de venta “(…) realizando conjuntamente con este ente una serie de gestiones para facilitar la solución del conflicto, tomando personalmente la tarea de buscar terrenos para que construyeran las viviendas (…)”, alegando que el Instituto accionado le manifestó que el inmueble objeto del contrato había sido objeto de una doble venta y que en vista de la imposibilidad de resolver tal conflicto ante la Gerencia del INAVI, se dirigió al Departamento de Asesoría Legal, con sede en Caracas “(…) y estos luego de haber analizado el caso emiten desde el mes de octubre de 1.999 (sic), una serie de comunicados a la Gerencia Regional de esta localidad, ordenando resolver el asunto (…)”.

Que el 30 de septiembre de 2003 la Gerencia Regional del INAVI del Estado Bolívar, emitió el Oficio N° IB-323, en el cual se acordó incluirle como beneficiario de la solución habitacional en el Desarrollo Los Peregrinos, que se estaba ejecutando en Puerto Ordaz, Municipio Caroní del Estado Bolívar “(…) como alternativa a corto plazo para solventar el problema generado con las dobles ventas (…)”.

Que el 4 de agosto de 2003 la ciudadana Beatriz Villanueva, quien sustituyó en el cargo al Gerente del INAVI, emitió el Oficio N° IB-03-263, mediante el cual notificó al accionante que no se iba a procesar la solicitud de adjudicación de vivienda en el desarrollo “Los Peregrinos”, anteriormente descrita, por no reunir los requisitos previstos en la Ley del INAVI y en el Decreto con Rango y Fuerza de Ley que regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional “(…) revocando expresamente el acto administrativo anterior que [le] había generado el derecho de adjudicar[le] una vivienda en ese desarrollo habitacional (…)”.

Que antes de ejercer algún recurso en contra de dicho acto, intentó conversar con la Gerente del INAVI “para demostrarle antes que nada que si (sic) [se] encuentr[a] dentro de los supuestos previstos en la Ley, y además de ello, que el cumplimiento de los requisitos para la adjudicación de las viviendas así como los recaudos, ya había sido previamente evaluado en un acta de entrega. Le solicit[ó] en esa oportunidad, que [le] permitiera el acceso al expediente para revisar la documentación que en el (sic) se encontraba incorporada, y [le] fue negado bajo el argumento que se encontraba en Caracas”.

Que presentó recurso de reconsideración ante la Gerencia Regional de Ventas y Recaudación en Caracas “(…) sin haber obtenido en contra de ese recurso ninguna respuesta formal, no obstante habérse[le] señalado que el mismo fue declarado a [su] favor por parte de ese órgano, situación que no [ha] podido corroborar, por cuanto se [le] ha negado el acceso al expediente (…)” y agregó que ante tal falta de respuesta intentó ante la Gerencia del INAVI del Estado Bolívar “recurso de reconocimiento de nulidad absoluta en contra de ese acto revocatorio”, por haberse producido la revocatoria de un acto que había generado derechos sin haberse producido la apertura de un procedimiento previo que le hubiese permitido la posibilidad de alegar y probar lo que a bien tuviera en relación con su caso y en ese sentido denunció la violación del derecho constitucional al debido proceso, previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Manifestó igualmente que el amparo es la única vía judicial para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, por ser “un hecho notorio que [tiene] asimismo cerrada toda posibilidad de ejercer un recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con una acción de amparo constitucional, o con medidas cautelares de suspensión de los efectos, desde que la competencia para conocer de ese recurso en primer (sic) instancia corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, -por emanar el acto de un ente que integra la administración funcionalmente descentralizada del Estado, (…) siendo un hecho notorio que ese Tribunal se encuentra actualmente inactivo (…)”.

Finalmente solicitó el restablecimiento de la situación jurídica infringida expresando al efecto: “PRIMERO: -Deje sin efecto el acto administrativo contenido en el Oficio IB-263, dictado por la Gerencia Estadal del Instituto Nacional de la Vivienda en el Estado Bolívar, el día 4 de agosto de 2003, que revocó el acto administrativo contenido en el Oficio IB-323, dictado por esa misma Gerencia el día 30 de septiembre de 2002, a través del cual se acordó adjudicar[le] una vivienda Ubicada en el Desarrollo Habitacional Los Peregrinos, de la Ciudad de Puerto Ordaz, Municipio Autónomo Caroní del Estado Bolívar. SEGUNDO: -Se ordene al (…) (INAVI-BOLIVAR), abrir un procedimiento administrativo sumario para verificar si cumpl[e] o no con los requisitos establecidos en la Ley del [INAVI], su Reglamento, y la Ley que regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional. TERCERO: -Se ordene a la agraviante ciudadana BEATRIZ VILLANUEVA abstenerse de realizar ninguna actuación en el procedimiento relacionado con el caso en que se tramite la adjudicación de la vivienda, hasta tanto no sea decidido la recusación planteada en su contra. CUARTO: -Se ordene (sic) la agraviante (…), abstenerse de adjudicar la totalidad de los apartamentos de ese conjunto residencial, hasta tanto no se realice el procedimiento administrativo constitutivo o de primer grado para la evaluación de cumplimiento de los requisitos legales para que se efectúe la adjudicación, se produzca la resolución y la misma quede definitivamente firme (…)”.

II
DEL FALLO APELADO

Mediante sentencia de fecha 25 de junio de 2004, el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar declaró parcialmente con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta con fundamento en las siguientes consideraciones:

“(…) En relación a la admisibilidad de las acciones de amparo contra actos dictados por la Administración, a pesar de la existencia de un medio judicial ordinario como lo es el recurso contencioso administrativo, la Sala Constitucional en sentencia dictada el 04 de noviembre de 2.003 (sic), señaló que se deben analizar los distintos escenarios para la determinación de si, en el caso concreto, el recurso contencioso administrativo es un medio jurídico idóneo y eficaz (…).
En el caso de autos procede es[e] Juzgado a analizar si las circunstancias fácticas o jurídicas que rodean la pretensión, evidencian que el uso de los medios procesales ordinarios resultan insuficientes al restablecimiento del disfrute del bien jurídico lesionado por la actividad inconstitucional, teniendo en cuenta que es un hecho notorio que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, órgano ante el cual debe interponerse el recurso, se encuentra actualmente inaccesible a los justiciables (…).
(…omissis…)
(…) se observa, que a pesar que en fecha 30 de septiembre de 2002, el Ingeniero José Rafael Marcano, en su carácter de Gerente de INAVI-BOLÍVAR, le notificó al accionante que ese ente, consideró incluirlo como beneficiario de una solución habitacional en el Desarrollo ‘Los Peregrinos’, que viene ejecutando este Instituto en la Ciudad de Puerto Ordaz, (…), posteriormente, en fecha 04 de agosto de 2.003 (sic), el ente administrativo deja sin efecto tal notificación, y sin motivación alguna le informa que no cumple con los requisitos exigidos y previstos en la Ley del (…) (INAVI) y el Decreto con Rango y Fuerza de Ley que regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional, sin que conste en el presente expediente, que previamente a dicho acto, el ente administrativo, le señalara al accionante los requisitos que debía cumplir para acceder a la adjudicación del inmueble, ni de un plazo para su consignación, teniendo en cuenta, que el accionante ya había suscrito un documento de venta, que resultó estar incurso en lo que denominadas (sic) ‘ventas dobles’, en consecuencia, considera es[e] Tribunal, que dada la situación del accionante afectado por una actuación de la Administración, relacionada con la venta de vivienda (sic) que previamente se había adjudicado a otra persona, por lo menos, ésta, debió permitirle que consignara y demostrara que cumplía con los requisitos exigidos en la Ley del (…) (INAVI) y el Decreto con Rango y Fuerza de Ley que regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional, tal como se lo advirtió la Gerente de Ventas y Recaudación, mediante memorando interno (…) al folio 20, y que no fue impugnado (…).
Cabe destacar que el acto dictado el 04 de agosto de 2.003 (sic), no le comunicó al accionante porqué (sic) no cumplía los requisitos exigidos y previstos en la Ley (…) y el Decreto (…), ni abrió un procedimiento sumario para la consignación de los requisitos exigidos, considerando es[e] Tribunal que con tal actuación se le menoscabo (sic) al accionante la garantía al debido proceso administrativo, establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en consecuencia, a los fines de restablecer la situación jurídica infringida, se deja sin efecto jurídico alguno el acto contenido en el oficio N° IB-03-263, de fecha 04 de agosto de 2003 (…), y se ordena al [INAVI] abrir un procedimiento administrativo, a los fines de que el accionante pueda demostrar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley (…) y el Decreto (…)”.

III
DE LA COMPETENCIA

Antes de pronunciarse acerca de la apelación interpuesta en el presente caso, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo considera preciso pronunciarse sobre su competencia para conocer y decidir la presente causa. En este sentido el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, establece:

“Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto. Si transcurridos tres (3) días de dictado el fallo, las partes, el Ministerio Público o los Procuradores no interpusieren apelación, el fallo será consultado con el Tribunal Superior respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente copia certificada de lo conducente”.

Así, se debe destacar que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se ha reiterado jurisprudencialmente el carácter de alzada que tienen las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo en relación con los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo en decisiones N° 1900 de fecha 27 de octubre de 2004 (caso: Marlon Rodríguez) y N° 2271 del 24 de noviembre de 2004 (caso: Tecno Servicios YES’CARD, C.A.) ambas de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. En tal virtud esta Corte se declara competente para conocer de la presente apelación y así se decide.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por la parte accionada contra la sentencia de fecha 25 de junio de 2004, dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta. A tal efecto, se observa:

Es el caso que el accionante alegó haber suscrito un contrato con el INAVI en el año 1999, habiendo pagado en esa oportunidad a dicho ente administrativo la cantidad de Bs. 740.000,00, por concepto de venta de un inmueble ubicado en San Félix, Estado Bolívar, sin haber logrado habitarlo por encontrarse dicho inmueble ocupado por otra familia, por cuanto fue objeto de una doble venta. Manifestó igualmente que ante dicha situación irregular posteriormente fue incluido en otra solución habitacional llamado “Los Peregrinos”, ubicado en Puerto Ordaz, Estado Bolívar, de lo cual esta Corte observa que, luego de haber sido el accionante beneficiario en dos (2) oportunidades con la adjudicación de viviendas por parte del organismo accionado, el 4 de agosto de 2003 la ciudadana Beatriz Villanueva, en su condición de Gerente del INAVI en el Estado Bolívar, emitió el Oficio N° IB-03-263, mediante el cual le notificó que no se procesaría la solicitud de adjudicación de vivienda en el desarrollo “Los Peregrinos”, en Puerto Ordaz, Estado Bolívar, por no reunir los requisitos previstos en la Ley del INAVI y en el Decreto con Rango y Fuerza de Ley que regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional “(…) revocando expresamente el acto administrativo anterior que [le] había generado el derecho de adjudicar[le] una vivienda en ese desarrollo habitacional (…)”.

Expresó además que presentó recurso de reconsideración ante la Gerencia Regional de Ventas y Recaudación en Caracas “(…) sin haber obtenido en contra de ese recurso ninguna respuesta formal, no obstante habérse[le] señalado que el mismo fue declarado a [su] favor por parte de ese órgano, situación que no [ha] podido corroborar, por cuanto se [le] ha negado el acceso al expediente (…)” y agregó que ante la falta de respuesta intentó ante la Gerencia del INAVI del Estado Bolívar “recurso de reconocimiento de nulidad absoluta en contra de ese acto revocatorio”, por haberse producido la revocatoria de un acto que había generado derechos sin haberse producido la apertura de un procedimiento previo que le hubiese permitido la posibilidad de alegar y probar lo que a bien tuviera en relación con su caso y en ese sentido denunció la violación del derecho constitucional al debido proceso, previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Argumentó igualmente que el amparo es la única vía judicial para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, por ser “un hecho notorio que [tiene] que asimismo cerrada toda posibilidad de ejercer un recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con una acción de amparo constitucional, con medidas cautelares de suspensión de los efectos, desde que la competencia para conocer ese recurso en primer instancia corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, -por emanar el acto de un ente que integra la administración funcionalmente descentralizada del Estado, (…) siendo un hecho notorio que ese Tribunal se encuentra actualmente inactivo (…)”.

Por su parte el a quo declaró parcialmente con lugar la pretensión constitucional interpuesta, fundamentándose en que al analizar las circunstancias fácticas que rodean la pretensión, evidenció que el uso de los medios procesales ordinarios resultaban insuficientes para el restablecimiento del disfrute del bien jurídico lesionado por la actividad inconstitucional de la Administración, teniendo en cuenta que es un hecho notorio que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, órgano ante el cual debía interponerse el recurso contencioso administrativo de nulidad respectivo, se encontraba para ese momento inaccesible a los justiciables.

Con respecto a thema decidendum el Tribunal de la causa expresó que “el acto dictado el 04 de agosto de 2.003 (sic), no le comunicó al accionante porqué (sic) no cumplía los requisitos exigidos y previstos en la Ley (…) y el Decreto (…), ni abrió un procedimiento sumario para la consignación de los requisitos exigidos, considerando es[e] Tribunal que con tal actuación se le menoscabo (sic) al accionante la garantía al debido proceso administrativo, establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela” y con el objeto de restablecer la situación jurídica infringida dejó sin efecto jurídico alguno el acto contenido en el oficio N° IB-03-263, de fecha 4 de agosto de 2003, y ordenó al INAVI abrir un procedimiento administrativo, a los fines de que el accionante pueda demostrar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley del INAVI y el Decreto con Rango y Fuerza de Ley que regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional, y señaló que hasta tanto no concluya el referido procedimiento administrativo, el INAVI debía abstenerse de adjudicar uno (01) de los apartamentos del desarrollo “Los Peregrinos”, del cual era beneficiario el accionante.

Planteada en estos términos la presente controversia constitucional, esta Corte estima necesario destacar que, si bien es cierto que la pretensión autónoma de amparo constitucional, como es el caso de autos, tiene un carácter extraordinario que lo hace admisible siempre y cuando no exista otro medio procesal idóneo que tutele a cabalidad y de forma absoluta lo pretendido por el justiciable, para obtener la restitución de la supuesta lesión jurídica ocasionada por la Administración; no es menos cierto que tal principio no puede ser tomado de manera absoluta en perjuicio de los justiciables; por el contrario, existen situaciones en las cuales lo que se pretende es proteger al administrado de una actuación u omisión de la Administración que vulnere los derechos protegidos en la Constitución, lo cual consolida la idoneidad del amparo.

Así, de la lectura del fallo dictado el 1° de febrero de 2000 por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, recaída en el caso José Amando Mejía Betancourt, se desprende que el procedimiento de amparo tiene como fundamento teleológico la tutela efectiva de los derechos y garantías constitucionales de los justiciables, lo que conlleva a que exista un interés constitucional en los procesos de amparo de garantizar el orden constitucional, y que los presuntos agraviados al pedir la intervención del poder judicial reciban efectivamente los beneficios constitucionales, sin desviaciones o minimizaciones causadas por carencias o errores en el objeto de las peticiones, por lo que el Juez constitucional debe garantizar la vigencia del orden jurídico constitucional y restablecer las situaciones jurídicas infringidas en base al thema decidendum, sometido al Órgano Jurisdiccional.

Ahora bien, ciertamente ha sido criterio reiterado de nuestro más Alto Tribunal y de esta Corte, que la pretensión autónoma de amparo constitucional tiene un carácter extraordinario, conforme se desprende del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, lo cual hace que la misma sea admisible siempre y cuando no exista en el ordenamiento jurídico otra vía procesal distinta, mediante la cual se pueda reparar o restablecer la alegada situación jurídica. Asimismo, se ha señalado que la pretensión de amparo reviste un carácter restablecedor de las situaciones jurídicas que han sido transgredidas, siendo imposible, por lo tanto, pretender anular -a través del amparo- un acto emanado de un órgano de la Administración, pues éste no es el medio idóneo para obtener un pronunciamiento de esa naturaleza.

Sin embargo lo expuesto no quiere significar que no exista la posibilidad de interponer una pretensión autónoma de amparo constitucional contra actos administrativos que menoscaben derechos constitucionales, como único medio breve, eficaz y acorde con el derecho o garantía que pretende el solicitante para lograr sustraer la ejecutoriedad y ejecutividad del acto administrativo que lesiona sus derechos o garantías constitucionales. Esta excepción a lo que podríamos denominar la regla general en materia de amparo constitucional encuentra límites dependiendo del contenido de la pretensión, tal como lo señalara la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia de fecha 13 de abril de 2000 (caso Inversora Pano, C.A. vs. Registrador de la Oficina Subalterna del Tercer Circuito de Registro del Municipio Libertador del Distrito Federal) cuando señaló que “(...) El objeto del amparo constitucional no es eliminar el acto administrativo de la esfera jurídica, como sí lo es el fin del recurso contencioso administrativo de nulidad, (...) ya que ante tal supuesto se estaría asimilando los efectos del amparo a los efectos del recurso de nulidad, sustituyendo, por ende, un medio ordinario (recurso contencioso administrativo de nulidad) por otro de naturaleza extraordinaria, como lo es el amparo, lo que condenaría a muerte el recurso contencioso administrativo de anulación”.

De hecho la Sala Constitucional de nuestro Máximo Tribunal, cuyas decisiones son vinculantes para los demás tribunales de la República, por mandato expreso del artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, estableció en la sentencia dictada el 6 de abril de 2001, caso: Manuel Quevedo Fernández, que “La acción de amparo, es, pues, una garantía de restablecimiento de la lesión actual o inminente a una ventaja esencial, producto de un acto, actuación u omisión antijurídica, en tanto contraria a un postulado en cuyo seno se encuentre reconocido un derecho fundamental”. (Negritas de esta Corte)

De modo pues que el amparo autónomo, como es el caso de autos, puede encontrar justificación en la medida en que se tenga claro que lo que se pretende con la decisión no es la anulación de la actuación de la Administración, es decir, no se busca borrar el acto de la esfera jurídica; en cuyo caso otro sería el medio adecuado, sino la suspensión de la ejecución de una actuación de ésta que vulnera flagrantemente los derechos protegidos por nuestro Texto Constitucional, es decir, sustraerle la ejecutoriedad y ejecutividad propias de todo acto administrativo, sin vencer su presunción de legalidad.
Tomando en cuenta lo anterior, este Órgano Jurisdiccional constata que en el caso de autos el accionante denunció la vulneración del derecho al debido proceso, establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como consecuencia de haberse revocado un acto administrativo que –a su decir- había creado derechos subjetivos, sin haberse dado apertura a un procedimiento administrativo previo y debido, y además señaló que el amparo es la única vía judicial para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, por ser “un hecho notorio que [tiene] que asimismo cerrada toda posibilidad de ejercer un recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con una acción de amparo constitucional, con medidas cautelares de suspensión de los efectos, desde que la competencia para conocer ese recurso en primer (sic) instancia corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, -por emanar el acto de un ente que integra la administración funcionalmente descentralizada del Estado, (…) siendo un hecho notorio que ese Tribunal se encuentra actualmente inactivo (…)”.

Al respecto en relación con la posibilidad de escogencia entre el amparo o las vías judiciales ordinarias o extraordinarias, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 369 de 24 de febrero de 2003, caso: Bruno Zulli Kravos, criterio reiterado en sentencia de la misma Sala del 18 de noviembre de 2004, caso: Luis Enrique Herrera Gamboa, estableció:

“La violación o amenaza de violación de derechos fundamentales, el urgente restablecimiento de la situación jurídica infringida, la eventual irreparabilidad del daño y la circunstancial inidoneidad e ineficacia de las vías, medios o recursos judiciales preexistentes (ordinarios o extraordinarios) en un caso concreto, son circunstancias determinantes de la admisibilidad y procedencia de una demanda de amparo.
Corresponde entonces al supuesto agraviado la puesta en evidencia, en el escrito continente de su demanda, de tales circunstancias, de lo cual dependerá, en gran medida, el éxito de su pretensión.
La escogencia, por parte del querellante, entre la demanda de amparo y las vías, medios o recursos judiciales preexistentes (ordinarios o extraordinarios) es la excepción, no la regla, y es posible sólo cuando las circunstancias a que se hizo referencia supra así lo ameriten, para lo cual, se insiste, es necesario que el agraviado las ponga en evidencia ante el Juez, quien, en definitiva, las ponderará en cada caso”.

Como consecuencia del anterior señalamiento esta Corte juzga que, si bien, en principio, la presente pretensión de amparo constitucional resultaría inadmisible de conformidad con lo previsto en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por existir un medio judicial ordinario para la satisfacción de la pretensión del accionante, no obstante, tal como lo señaló el accionante en su libelo, efectivamente para el momento de interposición del presente amparo constitucional, el medio ordinario establecido en nuestro ordenamiento jurídico se consideraba incapaz -en este caso en concreto- para restablecer la situación jurídica infringida, puesto que la circunstancia de la inaccesibilidad temporal de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, traducida en la imposibilidad real de poder utilizar el mecanismo judicial ordinario –el recurso contencioso administrativo de nulidad- podría consolidar indebidamente derechos a favor de terceros y también consolidar situaciones que contrarían lo establecido en nuestra Carta Magna, por lo que resulta admisible la pretensión de amparo constitucional interpuesta, precisándose de manera expresa que el anterior pronunciamiento no implica necesariamente cambio de criterio alguno con respecto a lo que esta Corte considera que debe ser el carácter extraordinario del amparo constitucional. Así se decide.

Precisado lo anterior esta Corte pasa a analizar la denuncia de vulneración del derecho al debido proceso, contenido en el artículo 49 de nuestra Carta Magna, efectuada por el accionante y al respecto, estima necesario realizar algunas consideraciones con relación al derecho a la defensa y al procedimiento administrativo previo y debido, contenidos en el núcleo esencial del derecho constitucional al debido proceso.

En este sentido, es reiterada la jurisprudencia de los Órganos Jurisdiccionales que conforman el orden jurisdiccional contencioso administrativo referida a que el derecho a un debido procedimiento se constituye como el más amplio sistema de garantías que procura la obtención de una actuación administrativa coherente con las necesidades públicas sin lesionar los intereses individuales en juego, proporcionando así todas las garantías que sean necesarias para la especial protección de los derechos fundamentales dentro de la relación procedimental, en búsqueda de decisiones verdaderamente justas y materiales.

Entre las garantías que constituyen el derecho a un debido procedimiento administrativo, el derecho a la defensa tiene especial significación por cuanto comporta, entre otros derechos, el de ser oído, tener acceso al expediente, ser notificado, solicitar y participar en la práctica de las pruebas e impugnar las decisiones administrativas, los cuales obligan a la Administración a brindar las más amplias garantías al administrado antes y después de la adopción de cualquier decisión que los pueda afectar.

De esta forma, el derecho a la defensa y al debido proceso comprende el denominado principio audire alteram partem o principio del contradictorio administrativo, y el derecho a ser oído, así como el derecho a la audiencia y a la participación en el procedimiento; y tales garantías de rango constitucional permiten que los titulares de derechos o de intereses frente a la Administración, tengan la posibilidad de defenderse participando activamente en el procedimiento y coadyuvando en la toma de decisiones y, más aun en aquellos casos que afecten directa o indirectamente su esfera de derechos subjetivos. Por otro lado, la doctrina ha reconocido que con este principio se logra la verificación del supuesto jurídico del procedimiento y la determinación de su correcta interpretación, la actuación del derecho objetivo y la tutela de los derechos e intereses de las partes.

Así pues, tanto en sede administrativa como judicial, la protección del derecho a la defensa y al debido proceso se obtiene con la sustanciación de un procedimiento en el que se garantice al interesado sus posibilidades de defensa y el empleo de los medios o recursos dispuestos para tal fin; de modo que el administrado se verá afectado en su derecho a la defensa y al debido proceso, en el caso que se obvie alguna de sus fases esenciales, causándole un perjuicio irreparable a la parte agraviada por tal omisión. Por lo tanto, no basta que exista un “procedimiento previo” a los fines de dar cumplimiento al derecho fundamental consagrado en el artículo 49 Constitucional, sino que este procedimiento, además de preceder la actuación de la Administración, debe sustanciarse de modo que garantice el derecho a la defensa de los administrados.

En esa misma línea argumentativa el correcto análisis de la violación del derecho a la defensa, debe realizarse de conformidad con la constante interpretación que ha hecho la doctrina sobre la indefensión como un concepto relativo, “cuya valoración exige colocarse en una perspectiva dinámica o funcional, es decir, en una perspectiva que permita contemplar el procedimiento en su conjunto y el acto final como el resultado de la integración de trámites y actuaciones de distinta clase y procedencia, en los que el particular va teniendo oportunidades sucesivas de defenderse y de poner de relieve ante la Administración sus puntos de vista” (GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO Y FERNÁNDEZ, TOMÁS RAMÓN, “Curso de Derecho Administrativo”, Editorial Civitas, 1998, tomo I, página 634), y que sólo adquiere relevancia en la medida que tal vicio se constituya como una disminución efectiva, real y trascendente del contenido esencial del derecho a la defensa.

En este orden de ideas, el examen de las posibles violaciones del derecho constitucional al debido procedimiento deben ser analizadas por esta Corte tomando en consideración que el procedimiento administrativo es una entidad jurídica compleja constituida por un conjunto de elementos necesariamente coordinados y vinculados entre sí, y la omisión o errada sustanciación de alguna de sus fases -actos propios de una determinada etapa del procedimiento, relaciones, lapsos o cargas procedimentales- pueden causar que los actos subsiguientes que se realicen afecten el desarrollo del procedimiento, y por consiguiente, el derecho constitucional a la defensa y a un debido procedimiento legalmente establecido.

En el caso sub iudice, para determinar si efectivamente se violó el derecho a la defensa y al debido procedimiento del justiciable, esta Corte considera que la omisión por parte de la Administración de sustanciar un procedimiento administrativo con la finalidad de brindarle al accionante la oportunidad de demostrar si cumplía o no con los requisitos previstos en la Ley del INAVI y en el Decreto con Rango y Fuerza de Ley que regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional, vulnera el derecho a un debido procedimiento legalmente establecido y el derecho a la defensa de éste, al encontrarse desde el año 1999, fecha en que suscribió el primer contrato de venta con el ente accionado, en espera de una solución habitacional, al contradecir los principios de certeza jurídica y racionalidad administrativa. Más aún tomando en consideración que previamente en dos (2) oportunidades fue incluido en dos (2) soluciones habitacionales distintas, cuya adjudicación definitiva no llegó a concretarse, en primer término, por una causa enteramente imputable a la Administración, como lo fue la doble venta del inmueble para el cual el accionante pagó una cantidad de dinero y, en segundo término, por no cumplir el accionante –a juicio de la Administración- con los requisitos exigidos por las leyes respectivas.

Bajo las anteriores consideraciones, y realizado el estudio de las actas del expediente, esta Corte observa que al folio 18 del presente expediente cursa el contrato de venta a plazo suscrito el 26 de marzo de 1999 entre el quejoso y el organismo accionado, de una vivienda ubicada en San Félix, Estado Bolívar. Asimismo consta al folio 19, el Oficio IB-323 del 30 de septiembre de 2002, suscrito por el Ingeniero José Rafael Marcano, en su carácter de Gerente de INAVI-BOLÍVAR, mediante el cual le notificó al accionante que se había considerado incluirlo como beneficiario de una solución habitacional en el Desarrollo “Los Peregrinos”, en Puerto Ordaz, Estado Bolívar, “como alternativa a corto plazo para solventar el problema presentado por [el accionante] generado por las denominadas ventas dobles en la cual se vio afectada al adquirir un inmueble (…) que había sido adjudicado a otra persona (…)”. (Negritas de esta Corte)

Consta igualmente al folio 20, Oficio N° 1187 del 27 de mayo de 2003 suscrito por la Gerente de Ventas y Recaudación del INAVI, Licenciada Lisbeth Cristina Farías, dirigido a la Gerencia Estatal Bolívar, en el cual se lee “es competencia de esta Gerencia la adjudicación de viviendas y en conformidad con el criterio de la Asesoría Jurídica en la cual deben ustedes adjudicar previo cumplimiento de las normas establecidas (…), sendas soluciones habitacionales ubicadas en el Desarrollo Habitacional Los Peregrinos (…). La referida adjudicación recaerá en los ciudadanos: (…) Víctor José Paiva Arévalo, titular de la Cédula de Identidad N° 8.544.820 (…)”. (Negritas de esta Corte)

De igual forma consta al folio 21 el acto administrativo considerado como lesivo de los derechos constitucionales del agraviado, contenido en el Oficio IB-03-263 de fecha 4 de agosto de 2003, suscrito por la Ingeniero Beatriz Villanueva, mediante el cual se dejó sin efecto la comunicación anterior, expresando que “en cuanto a su Solicitud de Solución Habitacional, de un apartamento en el desarrollo ‘Los Peregrinos’ (…), le participo que no se va a procesar su solicitud, por no cumplir con los requisitos exigidos y previstos en la Ley del [INAVI] y el Decreto (…)”. (Negritas de esta Corte)

Consecuencia de lo anterior, es que una decisión como la adoptada por el INSTITUTO NACIONAL DE LA VIVIENDA (INAVI), realizada sin fundamento en los precisos términos del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sin darle al administrado la oportunidad de desvirtuar lo alegado por la Administración en cuanto a la falta de cumplimiento de ciertos requisitos, deviene en una flagrante y grosera violación al núcleo esencial e inexpugnable del derecho a la defensa y al debido procedimiento administrativo.
Así, verificadas como fueron las violaciones al derecho a la defensa y al debido procedimiento administrativo esta Corte desestima los alegatos de la parte apelante, declara SIN LUGAR la apelación interpuesta y CONFIRMA el fallo apelado. Así se decide.
V
DECISIÓN

En virtud de las consideraciones que anteceden, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. SIN LUGAR la apelación ejercida el 30 de junio de 2004 por la Abogada Daisy Valdéz, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 69.990, actuando como apoderada judicial del INSTITUTO NACIONAL DE LA VIVIENDA (INAVI), contra la sentencia dictada en fecha 25 de junio de 2004 por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano VÍCTOR JOSÉ PAIVA ARÉVALO, titular de la cédula de identidad N° 8.544.820, asistido por el Abogado ZADDY RIVAS SALAZAR, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 65.552, contra el indicado Instituto.
2. CONFIRMA en todas sus partes la referida sentencia.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el presente expediente al Juzgado de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintiséis (26) días del mes de mayo del año dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Presidenta

JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
Vicepresidente-ponente

BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Jueza

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
La Secretaria

Exp. N° AP42-O-2004-000596.-
JDRH / 52.-
Decisión n° 2005-01195