JUEZ PONENTE RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
EXPEDIENTE n° AP42-O-2004-000904
- I -
NARRATIVA
Se inició el presente procedimiento por demanda presentada el 29 de marzo de 2004 por ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, por el ciudadano NELSON J. ACURERO DUPUY, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad n° 9.786.193, procediendo con el carácter de Director General del INSTITUTO AUTÓNOMO POLICÍA DEL MUNICIPIO MARACAIBO DEL ESTADO ZULIA, asistido por los abogados Alberto Pineda Villasmil, Alexi Valbuena Urdaneta y Rafael Morillo Eichner, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 46.353, 57.268 y 83.287, respectivamente, contentiva de pretensión autónoma de amparo constitucional contra “los numerales 2 y 5 del artículo 7 y los artículos 10, 18 y 24 de la Providencia N° 065-03 dictada en fecha 25 de julio de 2003 por el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre”.
El 24 de mayo de 2004, el referido juzgado declaró con lugar la pretensión de amparo, siendo apelada en fecha 31 del mismo mes y año, por los abogados Carlos Sánchez y Geola Mercedes Guerra, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 93.364 y 12.675, respectivamente, apoderados judiciales del Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre, la cual fue oída en un solo efecto, ordenándose su remisión a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 5 de octubre de 2004, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia se declaró incompetente para conocer de la presente apelación y declinó el conocimiento del asunto a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, siendo recibido el 20 de diciembre del mismo año, en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.), mediante oficio n° 04-2896 de fecha 15 de octubre de 2004.
El 28 de febrero de 2005, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a los fines de que decidiera acerca de la apelación interpuesta.
En fecha 16 de agosto de 2005, se eligió la Junta Directiva de esta Corte, la cual quedó integrada de la siguiente manera: RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez-Presidente; OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Juez Vice-Presidente; y TRINA OMAIRA ZURITA, Jueza. En fecha 18 de agosto de 2005, se reasignó la ponencia al Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Analizadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, se pasa a dictar decisión con base en la argumentación siguiente:
- II -
DETERMINACIÓN PRELIMINAR DE LA PRETENSIÓN AUTÓNOMA DE AMPARO CONSTITUCIONAL
1. PRETENSIÓN JURÍDICA DE LA QUERELLANTE
En fecha 29 de marzo de 2004, el ciudadano Nelson J. Acurero Dupuy, anteriormente identificado, interpuso pretensión de amparo constitucional autónomo, contra “los numerales 2 y 5 del artículo 7 y los artículos 10, 18 y 24 de la Providencia N° 065-03” dictada en fecha 25 de julio de 2003 por el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (I.N.T.T.T.), en los siguientes términos:
Que “la Providencia N° 065-03 dictado (Sic) por el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre es un acto administrativo de efectos generales, por tener un contenido normativo de aplicación general a todas las policías de circulación municipales”.
Alega que el presente amparo procede “contra el acto de aplicación de la norma y no contra ésta directamente. Ello porque, en principio, las normas no son capaces de incidir en la esfera jurídica de los sujetos de derecho por su carácter general y abstracto, sino que requiere de un acto de aplicación que produzca el vínculo entre la norma, general y abstracta como es, y la situación jurídica y concreta de algún sujeto –o sujetos- de derecho en particular”.
Aduce la parte actora que:
la norma contra la que se intenta la presente acción de amparo es la que contiene los numerales 2 y 5 DEL ARTÍCULO 7 y LOS ARTÍCULOS 10, 18 y 24 DE LA PROVIDENCIA N° 065-03 dictada por el INTTT (Sic), las cuales establecen entre otras cosas, que corresponde a las policías estadales, metropolitanas y municipales, entre otras funciones, la de realizar el primer acto de procedimiento previsto en esta providencia para el levantamiento de los accidentes de tránsito terrestre, solo con daños materiales, y que se susciten en las vías correspondientes a su circunscripción. Se trata pues de normas jurídicas que tratan, de una u otra manera, impedir que mi representada ejerza las competencias que la Constitución y demás leyes le otorgan en materia de circulación y ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías municipales, limitando su actuación solo (Sic) al levantamiento de accidentes de tránsito con daños materiales, y prohibiéndole de manera tácita el levantamiento de esos accidentes cuando hay lesionados o muertos, por lo que debe forzosamente entenderse como una norma autoaplicativa, pues, una vez que se dicta la norma jurídica, la fase siguiente para su ejecución es simplemente acatar lo allí dispuesto por parte de las policías municipales.
En consecuencia, considera el recurrente que las referidas normas amenazan la autonomía municipal y el libre desenvolvimiento de la personalidad de “POLIMARACAIBO”. “Por cuanto los numerales 2 y 5 DEL ARTÍCULO 7 y LOS ARTÍCULOS 10, 18 y 24 DE LA PROVIDENCIA N° 065-03 dictada por el INTTT es una norma autoaplicativa, no se requiere de actos procesales posteriores de aplicación de la misma para que el presente amparo proceda, por cuanto, se insiste, la violación de los derechos constitucionales aquí denunciados deviene directamente de esa norma, y así solicito que se declare.”
Considera la parte actora que cuando el Instituto demandado a través de las normas antes señaladas, “pretende prohibirle a las policías municipales de transito (Sic) ejercer las competencias que el numeral 2° (Sic) del artículo 178 de la Constitución les otorgan en materia de circulación y ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías municipales, limitando su actuación solo (Sic) al levantamiento de esos accidentes cuando hay lesionados o muertos, sin distinguir si el accidente se origina en una vía municipal o en una vía nacional, ello indudablemente lesiona seriamente la garantía constitucional a la autonomía municipal del Municipio Maracaibo, quien a través de POLIMARACAIBO, es el encargado de cumplir la función de policía de transito (Sic) dentro de su ámbito territorial y así pido que sea declarado”.
En cuanto a la violación del derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad expone que “LA SALA CONSTITUCIONAL EN SU SENTENCIA DE FECHA 17 DE JULIO DE 2001 (…), SENTÓ QUE LAS PERSONAS JURÍDICAS SON SUSCEPTIBLES DE SER TITULARES DEL DERECHO AL LIBRE DESENVOLVIMIENTO DE SU PERSONALIDAD”.
En virtud de ello alega que “el diseñar, definir e implementar políticas públicas relacionadas con la vialidad urbana; circulación y ordenación del tránsito de vehículos y personas en vías municipales, aparte de ser de la competencia de los Municipios, forma parte de su personalidad, ya que es de la esencia inseparable de la naturaleza de los Municipios implementar políticas públicas para los asuntos que la Constitución y la Ley le otorgan competencias”.
Señala que “el INTTT autorizó a ciento treinta y nueve (139) agentes adscritos a POLIMARACAIBO para ejercer funciones de control y vigilancia del tránsito terrestre en el ámbito territorial del Municipio Maracaibo; agentes éstos, que a tenor de lo establecido en el numeral 2° (Sic) del artículo 405 del Reglamento de la Ley de Tránsito Terrestre pueden levantar todo tipo de accidentes de tránsito; resultando entonces un contrasentido que los numerales 2 y 5 del ARTÍCULO 7 y LOS ARTÍCULOS 10, 18 y 24 DE LA PROVIDENCIA N° 065-03 limiten la actuación de esos funcionarios”.
Finalmente solicita que “la presente acción de amparo sea ADMITIDA (…), y posteriormente, sea declarada CON LUGAR, y en consecuencia, se deje SIN EFECTO lo dispuesto en los numerales 2 y 5 del artículo 7 y los artículos 10, 18 y 24 de la Providencia N° 065-03 dictada en fecha 25 de julio de 2003 por el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre”
2. PRETENSIÓN JURÍDICA DEL QUERELLADO
En la oportunidad fijada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, para que tuviera lugar la audiencia constitucional, los apoderados judiciales del Instituto demandado expusieron lo siguiente:
Que de conformidad con los artículos 5 y 26 de la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre “se puede afirmar que el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre, dentro del ámbito de sus competencias, y al dictar la Providencia Administrativa que la accionante cuestiona, establece a través de ese cuerpo normativo el procedimiento a seguir para el conocimiento y actuación de los accidentes de tránsito terrestre, y cuyos principios deben respectar las autoridades; además de que, es el Cuerpo Técnico de Vigilancia del Tránsito y Transporte Terrestre, de conformidad con la ley, la autoridad administrativa competente con el carácter de policía de investigación penal en materia de accidentes de tránsito, y que en virtud de esta competencia ha elaborado, conserva e instrumenta los manuales divulgativos que fomentan la formación y capacitación de su personal en el área de investigación de los accidentes de tránsito terrestre, no siendo esta materia parte del pensum que dentro del programa de homologación de policías de circulación reciben dichas autoridades”.
Aseguran que “no hay lesión constitucional ni situación jurídica infringida por parte del Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre, ni violación de ningún derecho o garantía constitucional que le corresponda al Municipio Maracaibo del Estado Zulia, ni en especial al Instituto Autónomo Policía del Municipio Maracaibo”.
Alegan que de conformidad con los artículos 14, 16 numerales 4 y 15, y 23 numerales 1 y 3, de la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre corresponde al Ejecutivo Nacional ejercer “la rectoría en todo el territorio de la República, recayendo tal atribución en el Ministerio de Infraestructura, el cual, a su vez, desarrolla sus actividades por medio de los distintos órganos de adscripción que lo componen siendo para el caso que nos ocupa, el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre, y cuando corresponda, a su órgano de Ejecución que es el Cuerpo Técnico de Vigilancia del Tránsito y Transporte Terrestre la autoridad Administrativa competente para dictar los lineamientos y criterios técnicos que rigen la homologación y coordinación de las autoridades con competencia para el control y fiscalización del tránsito, y consecuentemente es a dicha autoridad a quien le compete velar, ejecutar y supervisar el cumplimiento correcto de las políticas dictadas sobre la materia tratada”.
Aducen que “no se pretende en ningún momento limitar ni impedir el ejercicio de las competencias que, constitucional y legalmente tiene atribuidas el Municipio Maracaibo en materia de circulación y ordenación del tránsito de vehículos y de personas en la vialidad correspondiente a su circunscripción, ni tampoco el desarrollo de las actividades correspondientes a la ejecución de las sanciones y de control y fiscalización del tránsito, cuya función compete a la policía de circulación de dicho municipio, ni mucho menos la violación de las garantías y derechos constitucionales invocados por la accionante; sino que por argumento en contrario, el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre lo que está es ejerciendo la autoridad legalmente consagrada al ejercer la rectoría en la materia en discusión, y a la cual se deben someter las autoridades municipales, por cuanto la autonomía municipal no escapa al ejercicio de dicha rectoría”.
Asimismo, asegura la parte querellada que “no es competencia de la policía municipal de Maracaibo el conocimiento y actuación en los accidentes de tránsito terrestre donde resulten personas lesionadas o fallecidas. Por lo tanto, al no ser los accidentes de tránsito terrestre una función atribuida legalmente a la policía municipal de Maracaibo, esta no forma parte de su competencia, y en consecuencia mal puede alegarse que ella forma parte del derecho al libre desenvolvimiento de su personalidad; sino que, por argumento en contrario, al insistir en continuar actuando en estos procedimientos, lo que esta (Sic) es ratificando la usurpación de funciones de autoridad en forma sostenida (…), y que en consecuencia vulnera el estado de derecho, generando inseguridad jurídica para quienes eventualmente se vean incursos en accidentes de tránsito de estos tipos”.
Finalmente solicitan se declare sin lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta contra los numerales 2 y 5 del artículo 7 y los artículos 10, 18 y 24 de la Providencia n° 065-03 dictada en fecha 25 de julio de 2003 por el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre, “y que en este sentido, se levante la medida cautelar provisionalísima dictada”.
- III -
DEL FALLO OBJETO DE IMPUGNACIÓN
El 24 de mayo de 2004, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, dictó sentencia donde declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta, en los siguientes términos:
El Tribunal (…), observa que el numeral 2° del artículo 178 [de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela] señala que es de la competencia de los Municipios la ordenación del tránsito de vehículos y personas en vías municipales.
(…)
el tribunal estima que si ordenación significa disponer, ordenar y colocar las cosas en el lugar que le corresponde; se infiere que cuando la Constitución dispone que los Municipios tienen competencia para proceder a la ordenación del tránsito de vehículos y personas en vías municipales; cualquier hecho o circunstancia que atente contra ese tránsito (…), pueden los Municipios realizar cualquier gestión encaminada a restablecer el tránsito de vehículos y personas en las vías municipales.
(…)
Por otra parte, el artículo 6 del Decreto con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, establece que es de la competencia del Poder Público Municipal, en materia de tránsito y transporte terrestre, la prestación del servicio de transporte público de pasajeros urbano y, suburbano, interurbano, periférico y metropolitano, en el ámbito de su circunscripción y en los términos que establezca la ley y los reglamentos; la ordenación de la circulación de vehículos y personas; (…).
Vemos así como esa norma ratifica lo dispuesto por el numeral 2° del artículo 178 de la Constitución, en el sentido de que es de la competencia de las policías municipales, la ordenación de la circulación de vehículos y personas, y además, el Legislador (…), le otorga a las policías municipales adicionalmente competencia para ejercer el control y fiscalización del tránsito urbano (…); considerando esta Juzgadora que una de las formas en que las policías municipales pueden indudablemente ejercer esa función de control y fiscalización del tránsito urbano, es mediante el levantamiento de cualquier accidente de tránsito que ocurra en las vías municipales de su jurisdicción territorial.
(…) el artículo 14 del Decreto con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre establece que el Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de Infraestructura es el órgano rector del tránsito y transporte terrestre y le corresponde la elaboración de los planes nacionales, planes sectoriales y las normas que regulan la actividad del tránsito y transporte terrestre (…).
Asimismo, los numerales 4 y 15 del artículo 16 eiusdem contemplan que son atribuciones del Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre, las siguientes: Establecer los mecanismos de coordinación y homologación de las policías con competencia para el control y vigilancia del tránsito y transporte terrestre, y dictar los actos administrativos generales o particulares, en las materias de su competencia.
(…) se observa que el artículo 152 del Decreto con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, dispone que el Cuerpo Técnico de Vigilancia de Tránsito y Transporte Terrestre es la autoridad administrativa competente, con carácter de policía de investigación penal, científica y criminalística para practicar las diligencias conducentes a la determinación de los hechos punibles (…).
Esta Juzgadora considera que dicha norma para nada limita, prohíbe, impide o excluye las facultades que puedan poseer las policías municipales debidamente homologadas por el INTTT (Sic), para proceder al levantamiento de accidentes de tránsito (…). Es decir, una cosa es la actuación administrativa del levantamiento de un accidente de tránsito con lesionados y/o fallecidos, y otra muy distinta es llevar las investigaciones penales (…) que deban efectuarse con ocasión de los accidentes de tránsito (…).
(…) el artículo 215 del Código Orgánico Procesal Penal, el cual se encuentra referido a las muertes en accidentes de tránsito (…), hace alusión al cuerpo de control y vigilancia de tránsito terrestre, que (Sic) no Cuerpo Técnico de Control y Vigilancia de Tránsito Terrestre; lo que aunado a que entre los cuerpos de control y vigilancia del tránsito terrestre, se encuentran los policías municipales, es perfectamente posible que las mismas puedan proceder al levantamiento, no sólo del muerto, sino también del accidente de tránsito.
(…)
En este contexto, lo que nunca puede ser postergado es el levantamiento de un accidente de tránsito y menos si hay muertos (…), que al encontrarse inerte en medio de la vía, evidentemente puede dificultar (…) el tránsito de vehículos y personas en las vías municipales (…) el acto del levantamiento del accidente y del muerte (Sic), (…) debe realizarse lo más pronto posible antes de que los rastros físicos del accidente puedan desaparecer, por ejemplo, por razones climáticas o por el paso de otros vehículos (…).
En efecto, cada vez que el legislador quiso distinguir a la policía nacional de tránsito del resto de las policías de tránsito, siempre emplea la expresión “CUERPO TÉCNICO DE CONTROL Y VIGILANCIA DE TRÁNSITO TERRESTRE”; y cuando el legislador utiliza la expresión “CUERPO DE CONTROL Y VIGILANCIA DE TRÁNSITO TERRESTRE”, se está refiriendo a todas las policías con competencia en materia de tránsito.
(…)
Con base en todas las consideraciones anteriores, esta Juzgadora considera que entre las competencias que pueden ejercer las policías municipales de tránsito debidamente homologadas por el INTTT (Sic), conforme a la Constitución y a la ley, se encuentra la de proceder al levantamiento de los accidentes de tránsito que ocurran en las vías municipales de la jurisdicción, con daños materiales, lesionados o fallecidos. Así se declara.
(…)
la extinta Corte Suprema de Justicia señaló en su momento que la autonomía municipal es una garantía, al expresar que la libre gestión garantiza a los municipios la no interferencia de otros poderes en la administración de sus bienes y asuntos y la exclusión de la relación de jerarquía o dependencia administrativa frente a las autoridades nacionales y estadales.
(…)
Este Juzgado considera, con base en los argumentos vertidos en este fallo, considera ciertamente que no podía el INTTT a través de las normas accionadas de la Providencia N° 065-03, limitar la actuación de las policías municipales de tránsito, solo al levantamiento de accidentes de tránsito con daños materiales, impidiéndoles el levantamiento de accidentes con lesionados y/o fallecidos, lo cual viola las disposiciones legales antes analizadas, implicando con ello una violación directa de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 178 de la Constitución, con la consiguiente violación de la autonomía municipal que la Constitución le otorga a los Municipios en relación a la ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías municipales. Así se decide.
Con relación a la denuncia de violación del derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad alegada por la accionante, esta Juzgadora considera que dicha violación se verifica por parte de las normas accionadas de la Providencia N° 065-03, ya que del artículo 405, 2 del Reglamento de la Ley de Tránsito y 215 y 309 del Código Orgánico Procesal Penal, se desprende que forma parte de la personalidad jurídica de las policías municipales de tránsito, el levantar todo tipo de accidentes de tránsito; luego, cuando las normas accionadas limitan esa facultad, circunscribiéndola exclusivamente al levantamiento de los accidentes solo con daños materiales, le impide a POLIMARACAIBO el libre desenvolvimiento de su personalidad, consagrado en el artículo 20 de la Constitución. Así se decide.
(…)
Por los fundamentos antes expuestos, este JUZGADO (…), DECLARA CON LUGAR la acción de amparo interpuesta (…), y en consecuencia, se desaplican, con efectos interpartes, esas normas en relación a la policía municipal de tránsito del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, pudiendo ese cuerpo policial de tránsito local, proceder al levantamiento de todo tipo de accidentes de tránsito, con daños materiales, lesionados y/o fallecidos.
- IV -
DE LA COMPETENCIA
Ahora bien, corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la apelación interpuesta contra sentencia de fecha 24 de mayo de 2004, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental donde declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta y, al respecto observa:
La Sala Político Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia en su sentencia de 22 de enero de 1998 (caso Monarch Minera Suramericana y otras), la cual fue reiterada en la sentencia 2003/1.505 de 5 de junio (Caso Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano), en la cual se dijo:
Siguiendo la tendencia jurisprudencial señalada, que ha afirmado de manera categórica que el amparo procede contra el acto de aplicación de la norma y no contra ésta directamente, salvo que se trate de normas autoaplicativas, la Sala Constitucional a partir de la referida doctrina, ha precisado que lo que vendría a determinar la competencia del órgano jurisdiccional que ha de conocer esta modalidad de acción de amparo constitucional es el objeto de la acción, esto es, ‘la situación jurídica concreta cuya violación se alega’, que debe ser subsumida objetivamente dentro de los principios de competencia que establece la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (vid. sentencia SC-TSJ de 31.11.00, caso: Ivanis Inversiones S.R.L., y de 02.03.01, caso: Fanny Alivia Silva Atacho y otros). De manera que, deberá determinarse, en principio, cuál es el sujeto encargado de la aplicación de la norma cuestionada por inconstitucionalidad, para verificar la regla de determinación de la competencia, ratione materiae y ratione loci, a que se refiere el artículo 7 de la referida Ley Orgánica, conforme a la cual la competencia para conocer del amparo contra actos normativos, le correspondería a los tribunales de primera instancia de acuerdo con la afinidad con las materias que le han sido asignadas, en la jurisdicción correspondiente al lugar donde ocurrió el hecho, acto u omisión que haya motivado la acción en cuestión; será competente, en cambio, esta Sala Constitucional de acuerdo a la regla de determinación de la competencia, ratione personae, prevista en el artículo 8 eiusdem, si se verifica que el acto, hecho u omisión adoptado en ejecución de la norma procede de una de las altas autoridades allí mencionadas, o de las que la jurisprudencia de esta Sala ha venido incorporando.
La misma Sala había establecido en sentencia de 12 de agosto de 1992 (Caso Colegio de Abogados del Distrito Federal), que la pretensión de amparo constitucional ejercida conforme al artículo 3 de la Ley que rige tal institución tiene “por objeto la protección de los derechos y garantías fundamentales menoscabados por los actos, hechos u omisiones derivados de la aplicación de una norma inconstitucional. En otras palabras, la Sala ha entendido que la norma impugnada por inconstitucionalidad obraría como causa, mientras que su aplicación, que constituye ‘la situación jurídica concreta cuya violación se alega’ vendría a ser propiamente el objeto del amparo”. Tal criterio fue reiterado por la Sala Constitucional en su sentencia 2001/267 de 2 de marzo (Caso Fanny alicia Silva y otros). Justamente esta “situación jurídica concreta” es lo que viene a determinar la competencia del órgano jurisdiccional para conocer de esta modalidad de pretensiones constitucionales, es decir, es el “acto, hecho u omisión derivado de la aplicación o ejecución de la norma considerada inconstitucional, conforme a las reglas de competencia que establece la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales”. (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional de 31 de octubre de 2000, caso Sociedad Mercantil “Ivanis Inversiones S.R.L.”).
Conforme a este criterio, la competencia para conocer de la llamada “pretensión de amparo contra norma” le corresponde a los jueces de primera instancia de acuerdo con las materias que le han sido asignadas.
Asimismo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 29 de junio de 2004, expediente n° 04-0498, estableció: “en los casos en que el conocimiento de las acciones de amparo en primera instancia corresponda a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, el conocimiento de las apelaciones y consultas que se ejerzan contra las sentencias que estos pronuncien, será competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”,
Así, visto que la sentencia impugnada fue dictada por un Juzgado Superior Contencioso Administrativo quienes resultan competentes en primera instancia para conocer de la presente controversia, debe consecuentemente esta Corte declarar su competencia para conocer en apelación del fallo de fecha 24 de mayo de 2004, dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental. Así se declara.
- V -
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Declarada como ha sido la competencia de este órgano jurisdiccional, pasa a pronunciarse acerca de la apelación ejercida y, al respecto observa:
El A quo declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional incoada contra “los numerales 2 y 5 del artículo 7 y los artículos 10, 18 y 24 de la Providencia N° 065-03 dictada en fecha 25 de julio de 2003”. En este sentido, resulta importante determinar si es posible interponer este tipo de pretensiones no sólo contra actos normativos sino también directamente contra los actos de ejecución y, a tales fines pasa esta Corte a citar el contenido del artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales el cual dispone textualmente lo siguiente:
También es procedente la acción de amparo, cuando la violación o amenaza de violación deriven de una norma que colida con la Constitución. En este caso, la providencia judicial que resuelva la acción interpuesta deberá apreciar la inaplicación de la norma impugnada y el Juez informará a la Corte Suprema de Justicia acerca de la respectiva decisión.
La acción de amparo también podrá ejercerse conjuntamente con la acción popular de inconstitucionalidad de las leyes y demás actos estatales normativos, en cuyo caso, la Corte Suprema de Justicia, si lo estima procedente para la protección constitucional, podrá suspender la aplicación de la norma respecto de la situación jurídica concreta cuya violación se alega, mientras dure el juicio de nulidad. (Negrillas de esta Corte).
Ahora bien, del artículo anteriormente expuesto, se desprende que el amparo constitucional contra actos normativos procede cuando la amenaza o violación “deriven de una norma que colida con la Constitución”. La jurisprudencia ha considerado que el verbo “derivar” implica que este tipo de pretensiones no pueden estar dirigidas contra el propio texto legal sino contra los actos que precisamente derivan, proceden o aplican dichas normas consideradas inconstitucionales. Este fue el criterio sustentado por la Sala Plena de la antigua Corte Suprema de Justicia en su sentencia de 7 de agosto de 1995 (Caso Víctor Rodríguez y otros, expediente nº 785-1), en el cual señaló que “el objeto o la materia de la acción de amparo constitucional fundada en ese precepto es el acto de aplicación de una norma que colida con la constitucional, por lo que actúa ésta como la causa que puede dar origen a la violación de derechos fundamentales que se invoquen, pero no como el acto mismo causante de la lesión”. Para sustentar este criterio, dispuso el Máximo Tribunal que:
La interpretación expuesta sobre el artículo 3º de la Ley Orgánica de Amparo, mediante la cual se concluye que el acto presuntamente lesivo de derechos y garantías fundamentales que podría ser atacado por la vía extraordinaria del amparo no es el carácter normativo contrario a la Carta Magna sino aquél que en la situación jurídica concreta del actor lo aplica o ejecuta –arrastrando entonces hasta el ámbito de éste el vicio de inconstitucionalidad– resulta totalmente congruente con los principios que rigen la institución del amparo constitucional, ya que, a juicio de esta Corte, no es este medio judicial el apropiado para controlar la constitucionalidad de un acto normativo que, debido a su carácter general, abstracto y de aplicación indefinida, se presenta –en principio- como incapaz de lesionar por sí solo y en forma inmediata como exigen los presupuestos de la acción de amparo...”
Ese es el motivo por el cual en el primer aparte del indicado artículo 3º (sic), se alude a que, mediante el amparo se procederá a la protección constitucional ‘...respecto a la situación jurídica concreta...’, cuestión que impide que esta vía se convierta en una forma más –junto al recurso de nulidad- de control objetivo de la constitucionalidad, quedando circunscrita sólo a los casos en que a un particular, específicamente al solicitante, se le aplique en su situación subjetiva una disposición normativa contraria a la Constitución que lesione, de forma directa, inmediata, particularizada y flagrante, algunos derechos y garantías constitucionales.
Sin embargo, cuando la concreción de la violación está implícita en la propia norma por ser autoaplicativa, se puede prescindir del acto de aplicación. En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 4 de marzo de 2004 (caso Seguros Mercantil C.A.), expuso lo siguiente:
Según jurisprudencia pacífica de la Corte Suprema de Justicia (Vid., entre otras muchas, S.P-A-C.S.J. de 12.08.92, caso Colegio de Abogados y S.P-C.S.J. de 14-5-98, caso Hotel Alta Baviera), que ha sido acogida en múltiples oportunidades por esta Sala (Vid., entre otras, ss. de 31-10-2000 caso Ivanis Inversiones S.R.l.; 28-7-00, caso Braulio Sánchez Martínez; 2-3-01, caso Fanny Alicia Silva Atacho y otros; 10-8-01 caso Elkem Asa; y 24-4-02, Noris Vivas De Pirone), el “amparo contra norma” procede contra el acto de aplicación de la norma y no contra ésta directamente. Ello porque, en principio, las normas no son capaces de incidir en la esfera jurídica de los sujetos de derecho por su carácter general y abstracto, sino que requiere de un acto de aplicación que produzca el vínculo entre la norma, general y abstracta como es, y la situación jurídica y concreta de algún sujeto –o sujetos- de derecho en particular.
Se ha precisado, también, que esa incapacidad de las normas para la vulneración directa de situaciones jurídicas concretas, incluso como simple amenaza, deriva de que no sería, en principio, una amenaza inminente y no sería realizable por el imputado, puesto que el legislador (aún cuando ese “legislador” sea la Administración) no tiene a su cargo la ejecución de la norma que dicta (al menos no a través del mismo órgano, en el caso de la Administración). En efecto, las normas jurídicas requieren, por su carácter general, abstracto y de aplicación indefinida, de un acto de ejecución que las relacione con la situación jurídica concreta del accionante, pues, en definitiva, será éste y no la propia norma, el que puede ocasionar una lesión particular de los derechos y garantías constitucionales de una persona determinada. Por ello, se ha concluido que en los casos de amparo contra actos normativos, la norma no es objeto del amparo, sino la causa o motivo en razón de la cual los actos que la apliquen o ejecuten resultan lesivos de derechos o garantías constitucionales.
Tal principio general consigue, como excepción, el caso de las denominadas normas jurídicas autoaplicativas, que son aquellas cuya eficacia no está supeditada a la aplicación por acto posterior; por tanto, su sola entrada en vigencia puede suponer, respecto de un supuesto de hecho determinado, una violación o amenaza de violación de derechos constitucionales susceptible de ser objeto de amparo constitucional. Esta Sala se pronunció en anteriores oportunidades sobre el alcance de esta modalidad de normas jurídicas. En concreto, en sentencia de 5-6-03 (caso Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas) señaló que por norma autoaplicativa se entiende “...aquella norma cuya sola promulgación implica una obligatoriedad efectiva y actual (rectius, también inminente) para las personas por ella previstas de manera concreta, por lo que no requiere de ejecución por acto posterior”. (Negrillas de esta Corte)
De lo anteriormente expuesto se desprende con meridiana claridad que la pretensión de amparo contra actos normativos se contrae a enervar la eficacia de los actos de ejecución o de aplicación que produzca el vínculo entre la norma general y la situación jurídica concreta de un sujeto de Derecho en particular. Tal criterio ha sido flexibilizado incluyendo en los supuestos de este tipo de pretensiones las normas “autoaplicativas” que vienen a ser aquellas que no requieren de un acto posterior de aplicación para incidir directa y efectivamente en la esfera jurídica de los justiciables tal y como ocurre en el caso de autos donde las normas impugnadas imponen claramente obligaciones y delimitan las atribuciones de las policías de circulación, sin que sea necesario la creación de un posterior acto administrativo a los fines de hacer obligatorio su cumplimiento, ya que desde el momento de su entrada en vigencia podrían traer como consecuencia la violación o amenaza de lesión a derechos o garantías constitucionales.
Ahora bien, previo a entrar al análisis del fallo impugnado, considera oportuno esta Corte establecer la diferencia que existe entre la pretensión popular de inconstitucionalidad de las leyes y la “pretensión de amparo contra actos normativos” en virtud de las posibles confusiones que podrían presentarse ante pretensiones que en principio resultan bastante similares, especialmente cuando esta última se ejerce contra normas autoaplicativas (puesto que en el caso de que sea ejercida contra un acto normativo se evidencia claramente el contraste entre una y otra) y, al respecto observa este Corte que dicha diferencia deviene esencialmente de los efectos que producen, así como de la legitimidad para su ejercicio dependiendo del caso.
Mientras que la llamada “acción popular de inconstitucionalidad” de las leyes puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica tal y como ha quedado asentado por la jurisprudencia nacional donde se ha establecido que “ha sido criterio de la extinta Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, acogido por esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que el ejercicio de la acción popular de inconstitucionalidad, no requiere de mayores exigencias en la legitimación para poder actuar. Así, cualquier persona natural o jurídica, posee la legitimación para ejercer la acción por inconstitucionalidad. Así, atendiendo a la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y a la jurisprudencia, esta Sala considera a los recurrentes legitimados para ejercer la presente acción, y así se declara” (Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia 12 de diciembre de 2000; (caso Dilia Parra Guillén y otros), en cambio que para ejercer una pretensión de amparo contra actos normativos, no ocurre lo mismo, puesto que es necesario que el querellante se haya visto afectado directamente en sus derechos o garantías constitucionales, en virtud de ser ésta una pretensión personalísima, que sólo puede ser ejercida por quien tiene un interés legítimo, real y directo en la restitución de la situación jurídica infringida, salvo –claro está– los supuestos de legitimación extraordinaria en materia de intereses colectivos y difusos.
Asimismo, debemos resaltar los efectos que dichas pretensiones pueden alcanzar, ya que mientras la pretensión popular de inconstitucionalidad de las leyes conlleva, con su procedencia, la nulidad de las disposiciones declaradas inconstitucionales con carácter erga omnes, es decir, que desaparecen del mundo jurídico, la pretensión de amparo contra normas autoaplicativas sólo logra la desaplicación de las mismas para el caso en concreto.
Mientras la pretensión nulificatoria de las leyes y demás actos normativos con rango de ley suponen el ejercicio de un “control concentrado” de la constitucionalidad, el amparo contra los actos de aplicación de las normas sólo recae sobre la eficacia de estos actos y siempre que tales actos aplicativos impliquen una afectación directa en los derechos y garantías constitucionales del querellante en amparo. Este ha sido el criterio sustentado por la Sala Político Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia en su sentencia de 22 de enero de 1998 (caso Monarch Minera Suramericana y otras), la cual fue reiterada en la sentencia 2003/1.505 de 5 de junio (Caso Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano), en la cual se dijo:
es necesario mencionar la dictada por la Sala Político Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, el 22 de enero de 1998 (caso: Monarch Minera Suramericana y otras), en la cual se señala, en relación a las formas de amparo contenidas en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo, que las mismas plantean un conflicto de derechos, agregando respecto al tema de la intensidad autoaplicativa de las normas, lo siguiente:
(…)
Por último, en atención al objeto de la acción de amparo constitucional contra actos normativos, la jurisprudencia a partir de la ya mencionada sentencia de la Sala Político Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, del 6 de agosto de 1992, dejó claramente establecido respecto de los efectos de la decisión, que el juez deberá ‘apreciar la inaplicación de la norma impugnada’ al caso concreto y sólo con efectos interpartes, dentro de los términos que señale el fallo emitido, ‘no teniendo poder alguno para decidir la no aplicación en forma general e indefinida del acto normativo’. Por consiguiente, la disposición cuestionada mantiene su validez y eficacia, y en modo alguno, puede entenderse anulada, pues sus efectos durarán en el tiempo hasta tanto recaiga sobre el asunto sentencia con fuerza de cosa juzgada material que declare la nulidad.
No obstante, esta Sala Constitucional precisa observar que, distinto serían los efectos del fallo que se dicta, cuando la acción de amparo constitucional contra actos normativos se fundamenta en intereses y derechos colectivos o difusos, pues no tendría sentido alguno admitir el amparo en protección de los derechos e intereses de un gremio profesional o de todos los venezolanos, si la decisión se reduce solamente a la desaplicación de la norma para una situación jurídica concreta.
De modo que, la doctrina jurisprudencial dominante antes aludida, que limita los poderes del juez constitucional a la simple suspensión del acto de aplicación de la norma para el caso concreto, no resulta procedente extenderla a la protección de derechos e intereses colectivos o difusos, pues la Sala Constitucional ha venido asentado que los efectos del fallo que se dicta respecto a los mismos, produce efectos erga omnes, ya que beneficia o perjudica a la colectividad en general o a sectores de ésta, y produce cosa juzgada al respecto (vid. sentencias de 29.05.00, caso: Cofavic y Queremos Elegir, 30.06.00, caso: Dilia Parra Guillén, 22.08.01, caso: ASODEVIPRILARA). Siendo ello así, la sentencia que se dicte en el ‘amparo contra norma’ ejercido con fundamento en esos derechos e intereses, deberá entonces ordenar la inaplicación de la norma para todos los sujetos vinculados por el texto normativo, para garantizar así la efectiva protección de los derechos e intereses colectivos o difusos que propugna el nuevo modelo constitucional”. (Negrillas de esta Corte).
Así, entonces, el amparo constitucional contra actos aplicativos de normas, sólo tienen como objeto lograr una protección frente a la lesión inminente de derechos o garantías constitucionales, mediante una orden de inaplicación del acto ejecutivo, impidiendo así la eficacia de los mismos en una situación concreta y sólo con efectos interpartes, salvo, como se colige de la sentencia previamente invocada, que estemos en presencia de intereses colectivos y difusos, en cuyo caso es la propia Sala Constitucional la competente para ejercer erga omnes, el control concentrado de la constitucionalidad de la norma y la inaplicación con efectos generales de los actos aplicativos.
Analizada como ha sido la naturaleza jurídica de la pretensión de amparo contra actos normativos, pasa esta Corte a pronunciarse sobre el fallo impugnado y al respecto observa que el A quo llegó a la conclusión de que la Providencia n° 065-03 dictada en fecha 25 de julio de 2003 por el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre, violaba los derechos constitucionales a la autonomía y libre desenvolvimiento de la personalidad, y no han evidenciado los apelantes que tal juicio del A quo sea contrario a Derecho.
Ahora bien, a los fines de realizar un mejor análisis de las normas denunciadas -objeto de la presente pretensión de amparo-, las cuales se contraen a los numerales 2 y 5 del artículo 7 y los artículos 10, 18 y 24 de la Providencia, esta Corte considera importante transcribir el contenido de las mismas, el cual es del siguiente tenor:
Atribuciones de las Policías Estadales, Metropolitanas y Municipales de Circulación.
Artículo 7. Corresponde a las policías estadales, metropolitanas y estadales de circulación homologadas por el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre y conforme a las previsiones establecidas en el Decreto con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre y sus Reglamentos:
(…)
2. Realizar el primer acto de procedimiento previsto en esta Providencia en el levantamiento de los accidentes de tránsito terrestre, sólo con daños materiales, y que se susciten en las vías correspondientes a su circunscripción.
(…)
5. Auxiliar al Cuerpo de Vigilancia del Tránsito y Transporte Terrestre en los accidentes de tránsito con personas lesionadas o fallecidas.
Primer Acto de Procedimiento.
Artículo 10. A los efectos de esta Providencia, se entiende por primer acto de procedimiento en accidentes de tránsito terrestre, la acción realizada por la autoridad policial de circulación, debidamente homologada, tendente a graficar planimétricamente el croquis del accidente sólo en aquellas circunstancias en las que sea evidente la no presencia de la autoridad competente del Cuerpo Técnico de Vigilancia del Tránsito y Transporte Terrestre; siempre que se verifique la inexistencia de personas lesionadas o fallecidas como consecuencia del hecho; y que en virtud del consecuente congestionamiento vehicular, o el peligro que represente para la seguridad del tránsito, sea necesario movilizar los vehículos y restablecer la libre circulación.
En todo caso, el croquis debe ser levantado cumpliendo las técnicas y procedimientos establecidos, y el mismo deberá ser remitido conjuntamente con la versión de los conductores, boletas de citación y acta policial, a la autoridad competente de tránsito y transporte terrestre dentro de las doce (12) horas siguientes a la actuación, a los fines de la instrucción del expediente conforme a las previsiones legales. No obstante, si al momento de llevarse a efecto el primer acto procedimiento (Sic), se verifica la presencia de la autoridad competente de tránsito y transporte terrestre, éste recibirá en el estado en que se encuentre el procedimiento y lo continuará hasta su terminación.
Concepto de Homologación de Policías de Circulación.
Artículo 18. A los efectos del Decreto con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, sus Reglamentos y este Instrumento, se entiende por homologación de policías estadales y municipales de circulación, la certificación expedida por la autoridad competente en la cual conste que las policías estadales y municipales de circulación y los funcionarios que de manera individual y determinada, conforme al programa oficial de homologación, hayan recibido la formación, instrucción especializada y los lineamientos de funcionamiento para operar en las actividades propias de la circulación; servicios de transporte, control y fiscalización del tránsito, la imposición de sanciones por infracciones, la retención de vehículos por tales conceptos y el primer acto de procedimiento en accidentes de tránsito terrestre, sólo con daños materiales.
Competencia en Casos de Accidentes de Tránsito.
Artículo 24. En casos de accidentes de tránsito terrestre, la actuación corresponde al Cuerpo Técnico de Vigilancia del Tránsito y Transporte Terrestre, debiendo las demás autoridades prestar el apoyo necesario para realizar una actuación diligente, segura y sin obstaculizar el desarrollo del procedimiento por parte de quien lo efectúa.
Por su parte el Juzgado A quo estableció como fundamento de su decisión:
Tratándose de una garantía constitucional, la de la autonomía del Municipio, esta Juzgadora considera que la misma es perfectamente amparable de acuerdo a lo establecido en el artículo 27 de la Constitución y en sus artículos 1 y 2 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ante la amenaza de violación y las violaciones de la misma por parte de los órganos del Poder Público Nacional.
(…)
Ahora bien, la accionante ha denunciado que las normas accionadas de la Providencia Nº 065-03, violan la autonomía municipal, específicamente el numeral 2 del artículo 178 de la Constitución, alegando que las mismas no podían prohibir a las (Sic) policía municipal de tránsito del Municipio Maracaibo, proceder al levantamiento de accidentes de tránsito con lesionados y/o fallecidos, ya que ello forma parte de la garantía constitucional a la autonomía municipal.
Este Juzgado considera, con base en los argumentos vertidos en este fallo, considera ciertamente que no podía el INTT a través de las normas accionadas de la Providencia Nº 065-03, limitar la actuación de las policías municipales de tránsito, solo al levantamiento de accidentes de tránsito con daños materiales, impidiéndoles el levantamiento de accidentes con lesionados y/o fallecidos, lo cual viola las disposiciones legales antes analizadas, implicando con ello una violación directa de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 178 de la Constitución, con la consiguiente violación de la autonomía municipal que la Constitución le otorga a los Municipios en relación a la ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías municipales. Así se decide.
Con relación a la denuncia de violación del derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad alegada por la accionante, esta Juzgadora considera que dicha violación se verifica por parte de las normas accionadas de la Providencia Nº 065-03, ya que del artículo 405, 2 del Reglamento de la Ley de Tránsito y 215 y 309 del Código Orgánico Procesal Penal, se desprende que forma parte de la personalidad de las policías municipales de tránsito, el levantar todo tipo de accidentes de tránsito; luego cuando las normas accionadas limitan esa facultad, circunscribiéndola exclusivamente al levantamiento de los accidentes solo con daños materiales, le impide a POLIMARACAIBO el libre desenvolvimiento de su personalidad, consagrado en el artículo 20 de la Constitución. Así se decide.
Ahora bien, cuando a los fines de determinar la procedencia de la pretensión de amparo, mediante la confrontación entre el acto (hecho u omisión) cuestionado y la norma de rango constitucional contentiva de un derecho o garantía cuya violación se le imputa, dimana en criterio del Juez la inconstitucionalidad del acto, debe éste hacer prevalecer la norma constitucional sobre aquella en que se fundamenta el acto que la vulnera, para así lograr restablecer la situación jurídica protegida constitucionalmente la cual ha sido infringida; siendo la declaratoria que se realice –inaplicación de las normas cuestionadas- únicamente válida interpartes.
Aplicando las anteriores consideraciones al caso de autos, se observa que el Juzgado A quo si podía y debía examinar la alegada inconstitucionalidad de los actos cuestionados, debido a que se evidencia una flagrante y directa contradicción con la garantía constitucional de la “autonomía Municipal”, así como la violación del derecho constitucional al “libre desenvolvimiento de la personalidad” del Instituto Autónomo Policía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia.
En efecto, se constata que las normas cuestionadas contenidas en los numerales 2 y 5 del artículo 7 y los artículos 10, 18 y 24 de la Providencia nº 065-03 violan la autonomía municipal del Instituto Autónomo Policía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, toda vez que las mismas no podían prohibirle a dicho ente proceder al levantamiento de accidentes de tránsito con lesionados y/o fallecidos, puesto que tal actuación forma parte de la garantía constitucional a la autonomía municipal establecida constitucionalmente, en este sentido se observa que el numeral 2 del artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone:
Es de la competencia del Municipio el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le asigne esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios, la aplicación de la política referente a la materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social, la promoción de la participación, y el mejoramiento, en general, de las condiciones de vida de la comunidad, en las siguientes áreas:
(…)
2. Vialidad urbana; circulación y ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías municipales; servicios de transporte público urbano de pasajeros.
De la norma parcialmente transcrita, se evidencia que es competencia del Municipio todo lo relacionado con la vialidad urbana; circulación y ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías municipales, no pudiendo limitarse a través de las normas cuestionadas contenidas en la Providencia nº 065-03, la actuación de las policías municipales de tránsito, -se repite- solo al levantamiento de accidentes de tránsito con daños materiales, impidiéndoles el levantamiento de accidentes con lesionados y/o fallecidos, puesto que ello constituye una violación de la citada norma constitucional, siendo procedente la inaplicación de las normas cuestionadas, con efecto interpartes, quedando facultado el Instituto Autónomo Policía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia para proceder al levantamiento de todo tipo de accidentes de tránsito, con daños materiales, lesionados y/o fallecidos, tal y como lo señaló el sentenciador de instancia.
Con base en las precedentes consideraciones se declara sin lugar la apelación formulada por los abogados Carlos Julio Sánchez Mora y Geola Mercedes Guerra, apoderados judiciales del Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre, contra la sentencia de fecha 24 de mayo de 2004 dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, la cual se confirma en los términos expresados. Así se declara.
- VI -
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1 SIN LUGAR la apelación interpuesta por los abogados Carlos Julio Sánchez Mora y Geola Mercedes Guerra, apoderados judiciales del INSTITUTO NACIONAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE TERRESTRE, anteriormente identificado, contra la sentencia de fecha 24 de mayo de 2004 dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, que declaró con lugar la pretensión autónoma de amparo constitucional interpuesta contra “los numerales 2 y 5 del artículo 7 y los artículos 10, 18 y 24 de la Providencia N° 065-03 dictada en fecha 25 de julio de 2003 por el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre”.
2. CONFIRMA la sentencia objeto de impugnación en los términos expresados en la motiva del presente fallo.
Publíquese y regístrese. Remítase al tribunal de origen y déjese copia certificada de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los veinte (20) días del mes de septiembre de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
El Juez-presidente,
RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
Ponente
El Juez-vicepresidente,
OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
TRINA OMAIRA ZURITA
JUEZA
La Secretaria Temporal,
MORELLA REINA HERNANDEZ
AP42-O-2004-000904
ROO/VII/XX
Quien suscribe, la Jueza TRINA OMAIRA ZURITA, salva su voto respecto a la decisión que antecede, mediante el cual se declaró SIN LUGAR la apelación interpuesta por los abogados Carlos Julio Sánchez Mora y Mercedes de Guerra, apoderados judiciales del Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre, contra la sentencia de fecha 24 de mayo de 2004, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental que declaró con lugar la pretensión autónoma de amparo constitucional interpuesta contra los numerales 2 y 5 del artículo 7 y los artículos 10, 18 y 24 de la Providencia N° 065-03 dictada en fecha 25 de julio de 2003 por el mencionado Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre CONFIRMA la sentencia apelada y ORDENA finalmente la remisión del expediente al tribunal de origen.
Las razones que llevan forzosamente a la disidente a discrepar de la sentencia dictada, quedan resumidas de la manera siguiente:
En opinión de quien disiente, la mayoría sentenciadora debió declarar Con Lugar la apelación interpuesta por la representación judicial del Instituto querellado, en razón de que tratándose de un amparo interpuesto contra un acto administrativo (Resolución N° 065-03 de 25 de julio de 2003), debió seguirse el criterio sentado por nuestro Máximo Tribunal en relación a los amparos autónomos contra actos administrativos.
En efecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 1496 de fecha 13 de agosto de 2001 (Caso: Gloria América Rancel Ramos), luego de una serie de consideraciones en relación al sistema reforzado de garantías judiciales de los derechos fundamentales contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, concluyó que la acción de amparo constitucional opera bajo las condiciones siguientes:
“… a) Una vez que los medios judiciales ordinarios han sido agotados y la situación jurídico constitucional no ha sido satisfecha; o
b) Ante la evidencia de que el uso de los medios judiciales ordinarios, en el caso concreto y en virtud de su urgencia, no dará satisfacción a la pretensión deducida.
La disposición del literal a), es bueno insistir, apunta a la comprensión de que el ejercicio de la tutela constitucional por parte de todos los jueces de la República, a través de cualquiera de los canales procesales dispuestos por el ordenamiento jurídico, es una característica inmanente al sistema judicial venezolano; por lo que, en consecuencia, ante la interposición de una acción de amparo constitucional, los tribunales deberán revisar si fue agotada la vía ordinaria o fueron ejercidos los recursos, que de no constar tales circunstancias, la consecuencia será la inadmisión de la acción, sin entrar a analizar la idoneidad del medio procedente, pues el carácter tuitivo que la Constitución atribuye a las vías procesales ordinarias les impone el deber de conservar o restablecer el goce de los derechos fundamentales, por lo que bastaría con señalar que la vía existe y que su agotamiento previo es un presupuesto procesal a la admisibilidad de la acción de amparo.
La exigencia del agotamiento de los recursos a que se refiere el aludido literal a), no tiene el sentido de que se interponga cualquier recurso imaginable, sino sólo los que permitan reparar adecuadamente lesiones de derechos fundamentales que se denuncian. No se obliga, pues, a utilizar en cada caso todos los medios de impugnación que puedan estar previstos en el ordenamiento procesal, sino tan sólo aquellos normales que, de manera clara, se manifiesten ejercitables y razonablemente exigibles. En consecuencia, por ejemplo, ante el agotamiento de la doble instancia en un juicio civil, el actor tendrá la posibilidad de recurrir en casación o en amparo constitucional, pues es sabido que aquélla constituye una vía extraordinaria de revisión.
De cara al segundo supuesto, relativo a que la acción de amparo puede proponerse inmediatamente, esto es, sin que hayan sido agotados los medios o recursos adjetivos disponibles, el mismo procede cuando se desprenda de las circunstancias fácticas o jurídicas que rodean la pretensión, que el uso de los medios procesales ordinarios resulta insuficiente al restablecimiento del disfrute del bien jurídico lesionado. …”
De la decisión parcialmente transcrita importa destacar, a los fines del presente voto salvado, la afirmación de la Sala, conforme a la cual “los tribunales deberán revisar si fue agotada la vía ordinaria o fueron ejercidos los recursos que de no constar tales circunstancias, la consecuencia será la inadmisión de la acción…”.
En el caso bajo examen se ejerce pretensión de amparo constitucional “ contra los numerales 2 y 5 del artículo 7 y los artículos 10, 18 y 24 de la Providencia N° 065-03 dictada en fecha 25 de julio de 2003 por el mencionado Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre”, pretensión declarada con lugar por el juez de primera instancia y confirmada dicha declaratoria por esta Corte Primera en el fallo que antecede, obviando la mayoría sentenciadora que: i) El criterio sostenido por nuestro Alto Tribunal en relación a la pretensión de amparo contra actos administrativos; y ii) El interés público involucrado en la Resolución atacada por vía de amparo constitucional, justificatorio de una mayor cognición de los intereses en juego.
En efecto, en relación al segundo punto (ii), quien disiente estima que al tratarse de un acto administrativo emanado del Organismo Nacional competente para conocer de la materia de tránsito y transporte terrestre, como lo es el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre; que la Resolución denunciada como violatoria de derechos constitucionales encuentra fundamento jurídico en el artículo 16, Numerales 4 y 15 del Decreto con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, el primero de los cuales (Numeral 4) al fijar las atribuciones del Instituto, le atribuye competencia para “establecer los mecanismos de coordinación y homologación de las policías con competencia para el control y vigilancia”, en tanto que el segundo (numeral 15) le atribuye potestad reglamentaria para “dictar los actos administrativos generales o particulares, en las materias de su competencia”; por tanto, investida de una presunción de legalidad y legitimidad desvirtuables mediante los recursos que otorga el legislador para la impugnación de tales actos, como es el contencioso de nulidad. La mayoría sentenciadora debió, con vista a la naturaleza misma de la materia involucrada, declarar inadmisible el amparo, permitiendo de esta manera que la jurisdicción contencioso administrativa al conocer del mismo hiciera un mayor análisis cognitivo e integración de las normas que regulan dicha materia.
Acotándose que la regulación en materia de tránsito terrestre, concretamente la relativa a los llamados “accidentes de la ruta”, lleva impreso el sello “interés general”, no sólo por la naturaleza misma de los intereses en juego, sino además por el impacto que dicha reglamentación tiene en el campo de la responsabilidad civil, esencialmente sobre los supuestos de procedencia o no de la responsabilidad civil, la reglas de reparación del daño y la intervención de la garantía del asegurador (téngase presente la existencia del seguro de responsabilidad civil obligatorio, Arts. 35 y 49, Num. 8, DCFLTYTT).
Observándose así mismo la importancia del valor probatorio que tienen las denominadas “actuaciones de tránsito”, tanto en el momento del reclamo de la indemnización ante la empresa aseguradora, como ante los tribunales, mediante la llamada “Cita en Garantía”.
Por otra parte, se observa que el artículo 7 del ya mencionado Decreto con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, al designar las autoridades encargadas de controlar y hacer cumplir la regulación del tránsito y transporte, menciona en primer lugar “El Cuerpo Técnico de Vigilancia del Tránsito y Transporte Terrestre”, policía administrativa, entendido dicho concepto como el conjunto de intervenciones de la Administración tendentes a imponer a la libre acción de los particulares la disciplina exigida por la vida en sociedad, dentro del marco trazado por el legislador.
En este sentido cabe recordar que el Decreto con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre y sus reglamentos de aplicación, imponen a los particulares normas precisas en materia de tránsito terrestre, cuyo cumplimiento, vigilancia, control y fiscalización compete a las autoridades administrativas del tránsito terrestre y de manera particular al Cuerpo Técnico de vigilancia del Tránsito y Transporte Terrestre, cuerpo técnico que requiere, por la naturaleza misma de las funciones a desempeñar, de formación especializada en materia de control y fiscalización del tránsito, lo que explica las políticas puestas en prácticas por el Instituto en materia de homologación de policías estadales y municipales.
Esbozado, de manera general, la trascendencia social de la materia decidida por la mayoría sentenciadora por vía de amparo constitucional, quien suscribe insiste que el conocimiento y decisión de la misma debió dejarse al conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, la cual como sabemos, tuvo su origen en el principio de separación de los poderes aplicable a las relaciones entre los Poderes Judicial y Ejecutivo, en salvaguarda o protección de las libertades ciudadanas.
El poder de juzgar debe –según Montesquieu – estar separado del poder ejecutor. De allí que desde su origen, la jurisdicción contencioso administrativa, a través de su crecimiento ha ido desarrollando las garantías otorgadas a los particulares, convirtiéndose en un determinado momento en protector jurídico de los administrados, pasando por diferentes etapas, aludiéndose en derecho francés a una primera etapa denominada de la justicia retenida a la justicia delegada (en esta etapa la justicia administrativa era retenida por el Jefe de Estado); luego una segunda, caracterizada por la desaparición de la jurisdicción del Ministro, en esta etapa el Ministro era el juez de primera instancia en materia administrativa (sentencia Cadot de 13-12-1889); y finalmente la tercera etapa, denominada de la ordenación de las jurisdicciones administrativa, la cual tuvo lugar con motivo de las reformas en derecho francés de los años 1953 y 1987, es en esta última cuando se crean, mediante ley, las Cortes de Apelaciones de París.
Superadas esas etapas o fases evolutivas, hoy por hoy, en derecho comparado, la jurisdicción contencioso administrativa justifica su existencia en la creación y vigencia de un derecho administrativo autónomo y original; y en el carácter constitucional de esta jurisdicción que la eleva al rango de principio fundamental, tal como es reconocido por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 259:
“…La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación del poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.
Por tanto, existiendo una vía ordinaria idónea, como lo es el recurso contencioso administrativo de nulidad –tal como quedó expuesto-, la pretensión de amparo había que concluir que la pretensión de amparo constitucional se encontraba incursa en la causal de inadmisibilidad prevista en el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Queda así expuesto el fundamento del presente voto salvado.
En Caracas, fecha ut supra.
EL JUEZ PRESIDENTE,
RAFAEL ORTIZ -ORTIZ
EL JUEZ VICE-PRESIDENTE
OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
LA JUEZA,
TRINA OMAIRA ZURITA
DISIDENTE
LA SECRETARIA,
MORELLA REINA HERNANDEZ
En la misma fecha, veinte (20) de septiembre de dos mil cinco (2005), siendo las cinco horas y doce minutos de la tarde (5:12 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005001268. Con voto salvado de la Jueza Trina Omaira Zurita.
La Secretaria Temporal
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