JUEZ PONENTE: RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
EXPEDIENTE N° AP42-O-2003-000615
- I -
NARRATIVA
Se inició el presente procedimiento por demanda presentada el 17 de febrero de 2003 por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo por la abogada Marianela Mora Bracho, inscrita en el Inpreabogado bajo el n° 14.133, procediendo con el caracter de apoderada judicial de la sociedad mercantil TRANSPORTE LEGO C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial Estado Carabobo en fecha 9 de septiembre de 1986, bajo el n° 64, tomo 7-A, siendo su ultima reforma el 15 de agosto de 1997, anotado bajo el n° 27, tomo 87-A, contentiva de pretensión de nulidad conjuntamente con amparo cautelar contra la Providencia administrativa n° 04-2003 dictada en fecha 24 de enero de 2003 por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN LOS MUNICIPIOS GUACARA, SAN JOAQUÍN Y DIEGO IBARRA DEL ESTADO CARABOBO, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos efectuada por los ciudadanos PEDRO PAZ, PILAR GRIMALDI, JHONNY BRICEÑO, PEDRO FLORES, CARLOS CAMACHO, VÍCTOR SÁNCHEZ Y ALEXIS GUTIÉRREZ; venezolanos, mayores de edad, titulares de las cédulas de identidad números 1.455.821, 11.154.742, 12.564.235, 4.400.338, 4.458.727, 11.152.609 y 12.036.686, respectivamente, contra la mencionada sociedad mercantil. De igual modo contiene subsidiariamente solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia “en caso de no ser declarada procedente la solicitud de amparo constitucional”.
El 19 de febrero de 2003, se dio cuenta a la Corte, se solicitaron los antecedentes administrativos correspondientes y se designó ponente a los fines de que la Corte decidiera acerca de la medida cautelar solicitada. En fecha 20 de febrero de 2003, se pasó el presente expediente al Juez ponente.
El 6 de marzo de 2003, esta Corte admitió la pretensión de nulidad, declaró improcedente la solicitud de amparo cautelar y “acordó” la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, hasta tanto se dicte sentencia definitiva en el presente juicio.
En fecha 18 de marzo de 2003, ordenó comisionar al Juzgado Primero del Municipio Guacara de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, a los fines de que practicara las diligencias necesarias para efectuar la notificación de la sociedad mercantil Transporte Lego, C.A; al ciudadano Inspector del Trabajo en los Municipios Guacara, San Joaquín y Diego Ibarra del Estado Carabobo, de la referida decisión, para lo cual se libró despacho con las inserciones pertinentes.
El 3 de abril de 2003, se recibió en la Corte oficio n° 176 de fecha 31 de marzo del mismo año emanado de la ciudadana Inspectora del Trabajo en los Municipios Guacara, San Joaquín y Diego Ibarra del Estado Carabobo, anexo al cual remitió los antecedentes administrativos solicitados.
El 10 de abril de 2003, la apoderada judicial de la sociedad mercantil recurrente sustituyó poder, reservándose “siempre el ejercicio” en los abogados Omaira Añez Tremont y Salvatore Chiaracane inscritos en el Inpreabogado bajo los números 1.831 y 52.143 respectivamente.
El Juzgado Primero de los Municipios Guacara y San Joaquín de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo devuelve la comisión enviada por la Corte a los fines legales consiguientes, mediante oficio n° 2320-159 de fecha 28 de abril de 2003, siendo recibido el 2 de junio del mismo año.
El 11 de junio de 2003, notificadas como se encuentran las partes de la decisión dictada por la Corte en fecha 6 de marzo de 2003, se acordó pasar el presente expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de la continuación de la causa.
En fecha 25 de junio de 2003, el Juzgado de Sustanciación ordenó las notificaciones, mediante boletas, de conformidad con lo previsto en el artículo 174 del Código de Procedimiento Civil en concordancia con el artículo 233 eiusdem, de los ciudadanos Pedro Paz, Pilar Grimaldi, Jhonny Briceño, Pedro Flores, Carlos Camacho, Víctor Sánchez y Alexis Gutiérrez. Igualmente ordenó las notificaciones mediante oficios del ciudadano Fiscal General de la República y de la ciudadana Procuradora General de la República notificación ésta que se debía practicar de conformidad con el artículo 84 del “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica que rige sus funciones”.
El 16 de septiembre de 2003, se libró el cartel previsto en el artículo 125 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
El 23 de septiembre de 2003, la apoderada judicial de la parte recurrente consignó un ejemplar del diario “El Nacional”, donde se realizó la publicación del cartel ordenada por el Juzgado de Sustanciación.
El 1° de diciembre de 2004, la abogada Omaira Añez Tremont, antes identificada, apoderada judicial de la recurrente compareció ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y desistió de la pretensión y del procedimiento.
En fecha 15 de marzo de 2005, el Juzgado de Sustanciación pasó el presente expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Reconstituida la Corte por la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, la misma quedó conformada de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Jueza-Presidente; OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Juez Vice-Presidente; y RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez. Por auto de fecha 28 de julio de 2005, se reasignó la ponencia a quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
En fecha 16 de agosto de 2005, se eligió la Junta Directiva de esta Corte, la cual quedó integrada de la siguiente manera: RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez-Presidente, OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Juez-Vicepresidente y TRINA OMAIRA ZURITA, Jueza.
Analizadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, se pasa a dictar decisión con base en la argumentación siguiente:
- II -
DETERMINACIÓN PRELIMINAR DE LA PRETENSIÓN NULIFICATORIA
La pretensión nulificatoria se dirige contra la Providencia administrativa n° 04-2003 de fecha 24 de enero de 2003 dictada por la Inspectoría del Trabajo en los Municipios Guacara, San Joaquín y Diego Ibarra del Estado Carabobo, órgano integrante del Ministerio del Trabajo. Esta providencia declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos efectuada por los ciudadanos Pedro Paz, Pilar Grimaldi, Jhonny Briceño, Pedro Flores, Carlos Camacho, Víctor Sánchez y Alexis Gutiérrez, contra la sociedad mercantil hoy demandante en nulidad.
Para fundamentar la pretensión, la apoderada judicial de la recurrente solicita la nulidad de la providencia administrativa impugnada aduciendo lo siguiente:
la violación del derecho a la defensa y especialmente al debido proceso y al procedimiento legalmente establecido se desprende de manera clara y contundente del análisis del recorrido administrativo procesal en virtud del cual, incoado por los solicitantes un procedimiento de reenganche y pago de salarios caídos en contra de un supuesto grupo de empresas, de la cual Transporte Lego C.A. no sería sino una de las empresas integrantes llamadas a responder de manera solidaria, y con fundamento en un régimen de inamovilidad apoyado no solamente en el Decreto Presidencial correspondiente sino también en una supuesta coalición constituida con anterioridad por los mismos solicitantes, siendo conformada, a su vez, esa supuesta coalición, por trabajadores cuyo vínculo laboral incluye un supuesto grupo de empresas, sin embargo, en la providencia aparentemente resolutiva de la controversia se encauzan, por un lado, elementos dirigidos a materializar una supuesta coalición los cuales había que canalizar prioritariamente a través del procedimiento consiguiente al desconocimiento de la representatividad de esa supuesta coalición pautado (Sic) en los artículos 144 y 145 en relación con la sección V del Capitulo III del Titulo III del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, con elementos que, por otro lado, el artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo (LOT) y el 259 del Reglamento asignan a otro tipo de estructura procesal administrativa establecida en garantía de la estabilidad laboral reclamada por esa supuesta coalición. (…) la autora de la Providencia impugnada no se ocupa de aclarar en que consistiría ese grupo de empresas al cual hacen referencia los propios solicitantes y tampoco se preocupan de esperar la resultas del procedimiento consiguiente al desconocimiento de esa supuesta coalición por parte tanto de la empresa Transporte Lego C.A. como de las otras empresas que habían sido individuadas por haber sido indicadas en esa reclamación, sino que da por sentado que se ha formado una coalición, da por sentado que los integrantes de esa coalición gozan como tales de inamovilidad laboral y da, finalmente, por sentado que los solicitantes “…manifiestan que son trabajadores del Grupo de Empresas Transporte Lego C.A., pero una vez analizado el presente expediente se demostró que son trabajadores de Transporte Lego C.A” (…sic) (Sic). Actuando de esa manera, la Providencia impugnada no hace sino obviar la tramitación de los procedimientos correspondientes o mas bien mezclar confusamente elementos del procedimiento destinado a garantizar la inamovilidad laboral con el procedimiento destinado a solucionar los problemas relacionados con la representatividad laboral en una empresa o en un supuesto grupo de empresas.
2)- Vicios del acto. Vicio en la causa falso supuesto.
En el caso de autos, tenemos que, al haber sido incoado por los solicitantes constituidos en coalición de chóferes el procedimiento de reenganche y salarios caídos en contra de un supuesto grupo de empresas de la cual Transporte Lego C.A. no sería sino una de las empresas integrantes llamada a responder de manera solidaria, resulta, en cambio, que la Providencia impugnada sin ni siquiera exigir a los solicitantes, en conformidad con el artículo 49 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos perfectamente compatible con ese procedimiento administrativo laboral, la especificación exacta de para cual de todas esas empresas supuestamente constituidas en grupo en concreto laboraban, ni la correlativa ubicación y representación legal de cada una de ellas, pues bien, no solamente omite toda investigación o esclarecimiento en relación con la supuesta coalición, el supuesto grupo de empresas, el establecimiento del vínculo laboral de cada uno de los solicitantes con aquella de las empresas respecto de la cual se hubieren producido pruebas fehacientes, sino más bien da por sentada la supuesta coalición de chóferes así como la existencia del vínculo laboral de todos los sietes solicitantes únicamente con la empresa Transporte Lego C.A., (…) la Providencia impugnada omite toda referencia al desconocimiento que de esa supuesta coalición hizo la empresa Transporte Lego C.A., en el correspondiente procedimiento abierto por ante esa Inspectoría y que a la fecha no ha sido decidido. Tanto es así que la Providencia impugnada da por sentada la relación laboral entre mi representada y el solicitante Alexis Gutiérrez, identificado en auto, la cual resultaba, en cambio, desmentida por el mismo solicitante toda vez que las escasas fotocopias de los recibos de pago de anticipo de viaje presentado por ese trabajador (…) tenían como referencia la relación entre mi representada y la empresa CANVERCARGA, es decir una de las empresas indicadas como supuesta afiliada del supuesto y nunca demostrado grupo de empresas.(…) da igualmente por sentada la relación laboral entre mi representada y el solicitante Víctor Sánchez, identificados en autos, la cual resultaba desmentida por el mismo solicitante, toda vez que las escasas fotocopias de los recibos de pago de anticipo de viaje presentados por ese trabajador (…) tenían como referencia la relación entre mi representada e (Sic) la empresa SERVIGRANA, (…) da, luego, por sentada, también la relación laboral entre mi representada y el solicitante Pedro Paz, identificado en autos, la cual resultaba desmentida por el propio solicitante toda vez que las escasas fotocopias de los recibos de pago de anticipo de viaje presentados por ese trabajador (…) tenían como referencia la relación entre mi representada y la empresa CAVENCARGA, (…). Tanto es así que la providencia impugnada da por sentada, además, la relación laboral entre mi representada y el solicitante Jhonny Briceño, identificado en autos, la cual resultaba desmentida al no existir algún documento fehaciente, toda vez que la fotocopia de autorización al transporte de un vehículo de propiedad de Transporte Lego C.A., fue desconocida por mi representada por no resultar emitida por la oficina competente y legalmente autorizada para ello. Tanto es así que la providencia impugnada da por sentada, finalmente, la relación laboral entre mi representada y el solicitante Pilar Grimaldi, (…). Tanto es así que la Providencia impugnada da por sentadas las antes mencionadas relaciones laborales con los superiores indicados solicitantes, las cuales resultaban desmentidas por los testigos promovidos por mi representada de acuerdo a los cuales los mencionados solicitantes no eran trabajadores de mi representada, toda vez que, aparte de las anteriores constataciones, al personal de mi representada se les cancelan sus salarios con recibos donde se identifica la empresa, se especifica el nombre de los trabajadores y el monto a cobrar y portan además, una credencial que los identifica como trabajadores de Transporte Lego C.A., elementos todos de los cuales los superiormente indicados solicitantes estaban totalmente desproveídos. Tanto es así que la Providencia impugnada da por sentada la inamovilidad y el correlativo derecho de reenganche y pago de salarios caídos también respecto de los solicitantes Pedro Flores y Carlos Camacho, identificados en autos, lo cual resultaba desmentido por el hecho de que los mencionados solicitantes habían convenido con mi representada el cese de su relación laboral y la cancelación de beneficios e indemnizaciones laborales. Todo lo cual integra los extremos del falso supuesto del que adolece la Providencia impugnada, de la cual, por lo tanto, se solicita la anulación.
3)- Carencia de Motivación, por ser insuficiente, contradictoria y errónea.
en todo caso, al no haberse tomado en cuenta elementos importantes y fundamentales a los fines de la decisión, la motivación correspondiente no puede sino ser insuficiente, contradictoria y errónea, en la parte en que, respectivamente, falta la correspondiente referencia, o se desvía de los elementos de autos o está en abierta colisión con ellos. Todo lo cual integra los extremos de los vicios denunciados y, por lo tanto, también por estas razones se pide la anulación de la providencia impugnada.
4)- Desviación de poder.
en el caso de autos, la Providencia impugnada aparece interesada en dar reconocimiento, legitimidad y tutela a una supuesta coalición de chóferes, cuya representatividad había sido además desconocida por mi representada en el procedimiento especialmente pautado para ello en el ámbito de la Ley Orgánica del Trabajo, más que a una supuesta inamovilidad laboral totalmente inexistente toda vez que no fue comprobada alguna relación laboral entre mi representada y la mayoría de los solicitantes y siendo que los dos restantes solicitantes habían convenido con mi representada el cese de su relación laboral y la cancelación de beneficio e indemnizaciones laborales. (…)
- III -
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CAUTELAR Y SUBSIDIARIAMENTE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
La apoderada judicial de la recurrente además de pretender la nulidad de la Providencia administrativa n° 04-2003 de fecha 24 de enero de 2003, dictada por la Inspectoría del Trabajo en los Municipios Guacara, San Joaquín y Diego Ibarra del Estado Carabobo solicita se decrete amparo cautelar, con el siguiente señalamiento:
No cabe duda que la cuestionada decisión haya generado unas consecuencias jurídicas inmediatas, concretamente constituidas por la orden de reenganche y pago de salarios caídos dispuestos a favor de los trabajadores que así lo solicitaron en contra de mi representada. Asimismo, no cabe duda que esas consecuencias jurídicas de carácter sancionatorio, o, mejor dicho, expropiatorio, son el resultado de una actividad, legal en su origen pero ejercida en violación de la legalidad constitucional al irrespetar totalmente los más elementales derechos a la defensa y al debido proceso del destinatario de esa actividad consagrados en el artículo 49 de la Constitución vigente, toda vez que por medio de una decisión administrativa, inmediatamente ejecutiva como cualquier acto administrativo, se le está dando orden a mi representada de reenganchar y corresponder el pago de los salarios caídos a siete trabajadores sin existir algún fundamento fáctico y jurídico para ello, siendo meramente aparente la correspondiente sustentación formal contenida a ese fin en la Providencia recurrida, al haberse violado el derecho a la defensa y al debido proceso en el procedimiento administrativo a conclusión del cual se adoptó la decisión recurrida.
(…)
Relación causal entre las circunstancias de hecho planteadas y los derechos constitucionales violentados y conculcados: el acto generador del perjuicio inflingido a mi representada, fue emitido por la Inspectoría del Trabajo al rubro indicada, a través de un procedimiento en el cual se mezclaron pretensiones de diversa índole y características, una dirigida a convalidar la organización de una coalición de chóferes para convertirse en sujeto legitimado para exigir mejoras laborales a un supuesto grupo de empresas de la cual sería supuestamente parte mi representada, y la otra encaminada a exigir a ese supuesto grupo de empresas, más (…) el reenganche de siete trabajadores, choferes (Sic) de vehículos de carga. Ahora bien, había que canalizar prioritariamente los elementos dirigidos a materializar la supuesta coalición de choferes (Sic) a través del procedimiento consiguiente al desconocimiento de esa supuesta coalición (…) esperando las resultas de ese procedimiento, mientras que, en cambio, aún cuando ese procedimiento no ha ni siquiera empezado, se mezclaron esas pretensiones en el procedimiento de reenganche, con el agravante de considerar los hechos controvertidos en hechos ciertos (….). Todo lo cual afectó de manera considerable los derechos e intereses legítimos, personales y directos de mi representada, toda vez que, a través de esa anomalía del proceder administrativo, resulto en conclusión del procedimiento, ser la única y sola condenada a pagar reenganche y salarios caídos que no le corresponde pagar al no existir alguna relación laboral con algunos de los solicitantes y ninguna violación de inamovilidad laboral respecto de otros. (…) todo lo anteriormente dicho evidencia que el acto recurrido fue dictado en abierta violación de la disposición contenida en el encabezamiento del propio artículo 49, (…). Por lo que se refiere a la procedencia de la medida cautelar solicitada, cabe destacar que, en el supuesto de que sea declarado con lugar el recurso de nulidad con el consecuencial reconocimiento de la inexistencia de la relación laboral o de obligación de inamovilidad entre mi representada y los solicitantes, mi representada se vería actualmente obligada ya no a reenganchar sino más bien a incorporar a su actividad de transporte de carga a ciudadanos a los cuales no puede confiar sus vehículos de carga con toda la carga respectiva por no haber nunca puesto a prueba sus capacidades laborales y técnicas así como su integridad y honestidad personal. Igualmente, por no haber nunca tenido, en la mayoría de los casos de autos, o haber terminado, en dos casos, toda relación laboral, con los solicitantes, mi representada se vería obligada a adelantar, aparte del riesgo de confiar sus vehículos a perfectos desconocidos, las respectivas cuotas de salario sin alguna posibilidad de recuperación en caso de resultar victoriosa en la decisión sobre el recurso de nulidad.
Concluye solicitando subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos de conformidad con el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia “en caso de no ser declarada procedente la solicitud de amparo constitucional, solicito la suspensión de los efectos de la Providencia Administrativa recurrida, no existiendo algún obstáculo de ley y con base en los mismos elementos y las mismas razones arriba reseñadas y encaminadas a demostrar el perjuicio irreparable o de difícil reparación por la definitiva que sufriría mi representada, en conformidad con lo previsto en el artículo 136 de la ley al rubro indicada.
- IV -
DE LA COMPETENCIA
Como se señaló en la narrativa del presente fallo, la pretensión de nulidad incoada conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos se interpuso por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el 17 de febrero de 2003, admitiéndose en fecha 6 de marzo del mismo año la presente pretensión, declarando improcedente el amparo cautelar y consecuencialmente acordando la suspensión de efectos de la providencia impugnada.
Ahora bien, después de una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial que se inició con la sentencia Fetraeducación de la Sala Político Administrativa del hoy Tribunal Supremo de Justicia en 1980, y continuó con el fallo Bamundi de la misma Sala en 1992, la Sala Constitucional estableció el criterio a seguir en los casos de pretensiones jurídicas contra la actividad e inactividad de las Inspectorías del Trabajo. En tal sentido, en la sentencia n° 2002/2862 de 20 de noviembre, dispuso:
Con fundamento en la norma constitucional, y según el criterio orgánico, toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentra sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, y de conformidad con el criterio material, toda pretensión procesal cuyo fundamento sea una actuación –lato sensu– realizada en ejercicio de la función administrativa, con independencia de la naturaleza del órgano autor, compete ex Constitución a los tribunales contencioso-administrativos.
Más adelante, la Sala concluyó en que el conocimiento “de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia”. Con respecto de las Inspectorías del Trabajo la Sala señaló:
Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional– que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal.
(iii) De las demandas de amparo constitucional autónomo que se intenten contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, conocerán los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial correspondiente al lugar donde se produjo la supuesta lesión al derecho constitucional, y en segunda instancia, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Esta Corte considera pertinente agregar algunas consideraciones sobre su competencia para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo conociendo en materia de inamovilidad laboral.
La creencia de que son los tribunales laborales los llamados a conocer de este tipo de pretensiones se sustenta sobre argumentos fácilmente desechables, porque ha existido un difundido error en considerar que los “actos” de las Inspectorías del Trabajo tienen una naturaleza “cuasi-jurisdiccional”, bajo la falsa creencia que “solucionan un conflicto de la misma manera en que lo hacen los órganos jurisdiccionales”. Los partidarios de la existencia de tales tipos de actos consideran que si se aplican normas sustantivas laborales en la solución de un “conflicto laboral”, entonces deben ser los órganos de competencia laboral los llamados a conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en esa materia. La otra razón “formal” aducida para creer que la competencia le corresponde a los tribunales laborales es la supuesta omisión de clarificación por parte del legislador del trabajo sobre a cuál órgano jurisdiccional le corresponde conocer de tales pretensiones de nulidad.
El planteamiento parte de una falsa premisa en torno a lo que debe entenderse por “jurisdicción” y una equivocada visualización de la “naturaleza” del acto dictado por el Inspector del Trabajo. Un acto “jurisdiccional” no lo es por el hecho de que “solucione conflictos”, sino por la tutela de intereses jurídicos que ella involucra, es decir, la noción de jurisdicción ni se identifica ni se agota con el conflicto sino que lo excede, también son jurisdiccionales todas aquellas actuaciones donde, sin la existencia del conflicto, se tutela de manera definitiva un determinado interés jurídico. Pero es que, además, el Inspector del Trabajo no resuelve un conflicto, y en consecuencia se cae la tesis de los actos cuasi-jurisdiccionales.
Cuando el Inspector del Trabajo conoce de una solicitud de calificación de despido, se coloca en la misma posición en que la Administración debe intervenir para “levantar un obstáculo” a un particular en esferas que, en principio, deba estar regido por la autonomía de voluntad. Existen numerosas situaciones en que, por los intereses involucrados que, normalmente, son intereses generales, el Estado coloca determinados obstáculos que frenan la libertad de los ciudadanos, tal ocurre con la publificación de las actividades de servicio público, actividades reservadas, y en las áreas económicas de interés general (como es el caso de las telecomunicaciones). Para que el particular pueda “intervenir” en estas situaciones requiere de técnicas especializadas de Derecho público como son las figuras de la concesión administrativa (en servicios públicos) y las autorizaciones (en las áreas económicas de interés general).
No otra cosa distinta ocurre en materia de inamovilidad laboral. El patrono, en principio goza de autonomía y libertad de empresa (aspectos desarrollados por la Constitución económica), pero, por la existencia de un interés superior en materia de la Constitución social, el Estado coloca límites precisos a la libertad de contratación: a) en materia de estabilidad general o relativa, la carga de satisfacer la reparación de un daño por despido injustificado; y b) en lo correspondiente a la estabilidad especial o inamovilidad, y dada la existencia de un interés general, el Estado prohíbe el despido, traslado o desmejora si, previamente, un órgano de la Administración pública no lo autoriza. Tal autorización es previa al acto de despido y está sujeta, como todas las habilitaciones, al cumplimiento de determinadas condiciones que, en el caso de inamovilidad, es la existencia de una causa “justificada” para el traslado o el despido.
De modo que el acto que dicta la Inspectoría del Trabajo no es más que una autorización administrativa por medio de la cual el patrono puede despedir o trasladar a una persona que ostenta una condición especial de tutela por inamovilidad.
Ello implica que tanto el procedimiento de autorización como el acto autorizatorio no es “jurisdiccional”, ni mucho menos “cuasi-jurisdiccional”, sino un clarísimo procedimiento administrativo y un verdadero acto administrativo. Esta es la razón central por la cual es imposible que los Inspectores del Trabajo puedan aplicar en el procedimiento administrativo constitutivo instituciones procesales jurisdiccionales como la confesión ficta, medidas cautelares, posiciones juradas, etc. Tal actuación se corresponde con una desviación de sus funciones y lesivas al principio de legalidad y al debido proceso administrativo.
Así entonces, concluye esta Corte, que los siguientes elementos cualificantes de la situación analizada traducen como consecuencia necesaria que no sean los tribunales laborales sino los órganos competentes en lo contencioso administrativo los llamados a conocer de las pretensiones de nulidad de los actos emanados del Inspector del Trabajo:
1) Por la naturaleza administrativa del órgano: La Inspectoría del Trabajo es un órgano administrativo dependiente de la Administración pública central, y forma parte de la estructura del Ministerio del Trabajo;
2) Por la naturaleza administrativa del procedimiento: Se trata de un verdadero procedimiento administrativo con todas las características de este tipo de procedimientos en su fase constitutiva;
3) Por la naturaleza administrativa del acto: Se trata de una autorización administrativa por medio de la cual se le faculta al patrono a proceder a despedir o trasladar a un trabajador investido de estabilidad especial o inamovilidad. En los casos de reenganche y pago de salarios caídos, iniciado a instancia del trabajador, el procedimiento administrativo es “sancionatorio” por cuanto el patrono despidió o trasladó sin la correspondiente autorización previa por parte del Estado.
Además de ello, la pretensión de nulidad no conoce directamente de infracciones de Derecho sustantivo laboral, sino de la actuación administrativa del órgano autor del acto, es decir, el juicio de nulidad se centra en determinar si el acto administrativo cumple con los requisitos de validez de todo acto administrativo regulados éstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, o si el procedimiento administrativo fue seguido conforme a las pautas del debido proceso. Eventualmente, el juez contencioso conocerá de infracciones al Derecho sustantivo laboral a través del vicio de falso supuesto de hecho o de derecho, pero ello, es uno de los modos en que el acto impugnado pueda estar inficionado pues afecta la teoría integral de la causa de la voluntad administrativa.
En cuanto al segundo argumento que utilizaba la jurisprudencia anterior para creer que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos de la Inspectoría del Trabajo, se sostenía en que los tribunales laborales ejercían un “contencioso-administrativo eventual”, por cuanto la Ley Orgánica del Trabajo no establecía una norma expresa atributiva de competencia. Tal argumento, ha venido a ser derrotado por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia n° 2005/9 de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), cuando señaló:
De allí, que al ser las providencias emanadas de las Inspectorías del trabajo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a órganos que no forman parte de la jurisdicción contencioso administrativa “ordinaria”, sino de tribunales de la jurisdicción laboral (que en esos procesos actuarían como contencioso administrativos especiales), debe necesariamente apoyarse en una norma jurídica que expresamente establezca tal excepción al principio general, y en modo alguno cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso.
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contenciosos administrativos competentes. Así se declara.
Con esta sentencia, nuestro Máximo Tribunal viene a dilucidar la vieja polémica de la discusión sobre la competencia en el contencioso administrativo laboral, estableciendo que corresponde a la competencia ordinaria contencioso-administrativa, el conocimiento de las demandas de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad, y dentro de esa competencia ordinaria precisó que corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo la competencia en primer grado de jurisdicción, lo cual viene a materializar una vieja aspiración de la doctrina venezolana de acercar la justicia a los justiciables, reforzar el derecho de accionar (derecho de acceso a la jurisdicción), y hacer plena la garantía de tutela judicial efectiva, sobre la cual señaló:
Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide.
Este criterio fue asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia 2005/1843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.) en cuanto a los tribunales superiores de lo contencioso administrativo regionales, pero persiste la duda en cuanto a los juzgados superiores ubicados en el Área Metropolitana de Caracas.
La sentencia analizada, entonces, resuelve el problema de acceso a la justicia que tendrían los justiciables del interior del país, para ello deben precisarse las siguientes premisas:
1. La Sala Plena distinguió perfectamente la “jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa” (Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativo, y Juzgados regionales de lo contencioso administrativo) de la llamada “jurisdicción contencioso-administrativa especial o eventual” (serían todos los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos);
2. Como quiera que no existe una norma expresa atributiva de competencia del contencioso-administrativo eventual, entonces debe concluirse que “dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes”, y corresponderá a “los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos”;
3. En cuanto a la determinación de los tribunales competentes territorialmente, dentro de la estructura competencial del contencioso-administrativo ordinario, la Sala precisó:
Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.
A este respecto existen precedentes, como la sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, en la cual señaló:
“(...) 2. No existe un tribunal contencioso-administrativo especialmente competente para dilucidar conflictos suscitados con ocasión del ejercicio de las competencias de las inspectorías del trabajo; por ello, toca a la jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa ver de estos casos (ver: sentencias núms. 207/2001, 1318/2001 y 2695/2001). Siendo, pues, que a la accionante le resulta más accesible un Juzgado del Estado Bolívar, corresponde tramitar la acción de amparo incoada al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y Contencioso-Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se decide.”
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide.
De igual modo, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en sentencia nº 2005/924 del 20 de mayo (Caso Omar Dionicio Guzmán en recurso de revisión) concluyó en que:
Una vez que fue hecha la revisión del expediente, esta Sala comprobó que, respecto a la problemática que se planteó en relación con la determinación de los tribunales con competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos que emanan de las Inspectorías del Trabajo, en tanto que órganos administrativos, la Sala Plena de este Supremo Tribunal se pronunció el 5 de abril de 2005, de la siguiente manera: (…)
De lo precedente, se concluye que, en la causa respecto de la cual el solicitante pretende el avocamiento, ha cesado la incertidumbre en cuanto a la competencia, que ocasionó las sucesivas declinatorias de la demanda cuyo avocamiento se pretende y, con ello, el desorden procesal en ese juicio.
De tal forma que existe un consenso tanto en la Sala Político Administrativa como en la Sala Constitucional de nuestro Supremo Tribunal de Justicia en que el régimen competencial establecido en la sentencia de la Sala Plena a que se ha hecho referencia, debe ser el criterio a seguir en las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados en materia de inamovilidad laboral dictados por las Inspectorías del Trabajo.
Siendo ello así, comparte esta Corte que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en materia de estabilidad especial (inamovilidad laboral), serán los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo y en alzada a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso ejercido contra el acto administrativo contenido en la Providencia administrativa nº 04-2003 de fecha 24 de enero de 2003, dictada por la Inspectoría del Trabajo en los Municipios Guacara, San Joaquín y Diego Ibarra del Estado Carabobo, por lo que corresponde declarar su incompetencia y declinar el conocimiento de la presente causa al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, a fin de que asuma la competencia que le ha sido regulada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia n° 2005/9 de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), y la sentencia n° 2005/924 del 20 de mayo (Caso Omar Dionicio Guzmán en recurso de revisión) dictada por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República y, se pronuncie respecto del desistimiento formulado por la parte actora. Así se decide.
En consecuencia, se ordena remitir el presente expediente al Juzgado antes mencionado.
- VII -
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:
1.- IncOMPETENTE para conocer de la pretensión de nulidad interpuesta conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos presentada por la abogada Marianela Mora Bracho, procediendo con el caracter de apoderada judicial de la sociedad mercantil TRANSPORTE LEGO C.A., antes identificadas contra la Providencia administrativa n° 04-2003 de fecha 24 de enero de 2003, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN LOS MUNICIPIOS GUACARA, SAN JOAQUÍN Y DIEGO IBARRA DEL ESTADO CARABOBO.
2. DECLINA al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, a fin de que asuma la competencia que le ha sido regulada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia n° 2005/9 de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), y la sentencia n° 2005/924 del 20 de mayo (Caso Omar Dionicio Guzmán en recurso de revisión) dictada por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República y, se pronuncie respecto del desistimiento formulado por la parte actora. En consecuencia se ORDENA remitir el presente expediente al mencionado Juzgado.
Publíquese, regístrese y notifíquese a las partes. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los veintiún (21) días del mes de septiembre de dos mil cinco (2005). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación.
El Juez-Presidente,
RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
PONENTE
El Juez-Vicepresidente,
OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
TRINA OMAIRA ZURITA
Jueza
La Secretaria Temporal,
MORELLA REINA HERNANDEZ
EXP. NO AP42-O-2003-000615
ROO/hcc
En la misma fecha, veintiuno (21) de septiembre de dos mil cinco (2005), siendo las doce horas y cincuenta y un minutos de la tarde (12:51 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005001279.
La Secretaria Temporal
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