JUEZ PONENTE RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
EXPEDIENTE N° AP42-N-2004-000873
- I -
NARRATIVA
Se inició el presente procedimiento por demanda presentada el 3 de mayo de 2004 ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, por los abogados Jesús Manuel Da Silva Vásquez, Eva González Silva y Ana Teresa Andara Martos, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 32.441, 33.957 y 37.813, respectivamente, procediendo con el caracter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil TUBERÍAS RÍGIDAS DE P.V.C., C.A., (TUBRICA), inscrita por ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Lara en fecha 30 de abril de 1985, bajo el n° 49, Tomo 3-C; contentiva de pretensión de nulidad con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos de la Providencia administrativa n° 1521 de fecha 13 de febrero de 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO LARA, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por el ciudadano ROSELIANO RAFAEL RODRIGUEZ, mayor de edad y titular de la cédula de identidad nº 12.851.586, contra la mencionada sociedad.
En fecha 6 de mayo de 2004, el mencionado Juzgado declaró su incompetencia para conocer de la pretensión y declinó el conocimiento de la misma a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, siendo recibido el 13 de octubre de 2004 en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.), mediante oficio n° 1705-04 emanado del referido Juzgado.
El 11 de enero de 2005, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente.
Reconstituida la Corte por la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, la misma quedó conformada de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Jueza-Presidente; OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Juez Vicepresidente; y RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez. Por auto de fecha 9 de agosto de 2005, se reasignó la ponencia a quien con tal caracter suscribe la presente decisión.
En fecha 16 de agosto de 2005, se eligió la Junta Directiva de esta Corte, la cual quedó integrada de la siguiente manera: RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez-Presidente, OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Juez-Vicepresidente y TRINA OMAIRA ZURITA, Jueza.
Analizadas como han sido las actas procesales que conforman el expediente, pasa esta Corte a decidir con base en la argumentación siguiente:
- II -
DETERMINACIÓN PRELIMINAR DE LA PRETENSIÓN NULIFICATORIA
La pretensión nulificatoria se dirige contra la Providencia administrativa n° 1521 de fecha 13 de febrero de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara. Esta providencia declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos del ciudadano Roseliano Rafael Rodríguez, contra la sociedad recurrente.
Para fundamentar su pretensión, los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Tuberías Rígidas de P.V.C., C.A. (TUBRICA), parte demandante en este procedimiento, denuncian como vicios del acto: a) falso supuesto; b) Inconstitucionalidad e ilegalidad; c) Parcialidad; y, d) inmotivación.
En referencia al vicio de falso supuesto, indican lo siguiente:
La causa o motivo como requisito de fondo de todo acto administrativo, se configura con los presupuestos de hecho, de forma que, siempre la causa debe estar vinculada con las circunstancias que motivan dicho acto, desprendiéndose la obligación para el Inspector del Trabajo de comprobar la existencia de tales hechos para que realice la debida adecuación entre lo decidido y el supuesto de hecho, pues lo contrario sería oponerse a la verdad, decidir sobre bases inciertas, inexactas y crear injusticia e ilegalidad. (Subraya la recurrente)
En base a lo anterior insisten en que el acto esta viciado de nulidad absoluta por cuanto:
nuestra poderdante NUNCA tuvo conocimiento del procedimiento intentado en su contra, con lo cual se violó flagrantemente el derecho al debido proceso, y en consecuencia, el derecho a la defensa, razón por la que, en nombre y representación de “TUBERIAS RÍGIDAS DE P.V.C., C.A.” (TUBRICA) impugnamos la supuesta notificación efectuada a nuestra representada, por no haber ésta cumplido con los extremos legales antes explicados, lo cual se demuestra al examinar el propio expediente administrativo, en el cual en ninguna parte se puede evidenciar o probar que nuestra representada o en el peor de los casos, algún empleado de ella haya firmado es señal de haber recibido boleta o cartel de notificación alguno.
Ante esta írrita situación, nuestra representada solo (Sic) tuvo conocimiento del proceso gestado en su contra, una vez que la Inspectoría del Trabajo dicta la Providencia Administrativa Nro. 1521, y ordena la notificación de ésta, razón por la que, como antes lo señalamos, no tuvo oportunidad para dar contestación a la solicitud formulada en su contra, así como de promover pruebas en su favor.
Existe entonces en la referida Resolución Nro. 1521 dictada por la Inspectoría del Trabajo en fecha trece (13) de febrero dos mil cuatro (2004), falso supuesto, pues dicho organismo dio por cierto hechos que no lo son, hechos que no se practicaron, violando el ordenamiento jurídico laboral, partiendo sólo de la apreciación del funcionario que dijo haber practicado la notificación de nuestra representada, lo cual como antes fue señalado, acarrea la nulidad absoluta del acto administrativo dictado.
En segundo lugar, indican que la providencia está viciada de inconstitucionalidad e ilegalidad, aduciendo que:
La mencionada Providencia Administrativa Nro. 1521, no se ajusta a las prescripciones de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento, así como la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al decidir el caso en cuestión, pues se tomaron como ciertos hechos y actuaciones inexistentes, lo cual trajo como consecuencia, la violación de normas legales y tutelados derechos constitucionales, tales como el derecho a la defensa y al debido proceso, entre otros, no sometiéndose el órgano administrativo al parámetro de la legalidad y verdad procesal como garantía de cumplimiento de los altos principios que deben regir la conducta de la administración pública.
En tercer lugar, señalan que la providencia está viciada de parcialidad, explicando que:
En el procedimiento de reenganche y pago de salarios caídos seguido ante la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara contra nuestra representada, dicho despacho adoptó una posición irregular, parcial y definida, pues en primer lugar, decidió el caso sobre hechos y actuaciones inexistentes, violando el debido proceso pues no se llevó a efecto la notificación a nuestra representada, lo que produjo la no defensa de la misma, conllevando a una nulidad absoluta de lo decidido; en segundo lugar, el despacho del trabajo decidió el caso comentado sin que el reclamante trajera a los autos las pruebas de los hechos por él alegados, hechos éstos imputados a nuestra poderdante en la solicitud que encabezó el procedimiento de reenganche y pago de salarios caídos al que nos hemos venido refiriendo, violándose en consecuencia la normativa legal y procesal que establece la obligatoriedad para quien alega un hecho debe probarlo; y en tercer lugar, el procedimiento referido se manejó y decidió con “excesiva y sospechosa celeridad procesal”, situación ésta totalmente inusual en el despacho del Trabajo del Estado Lara, debido a la gran cantidad de solicitudes y procedimientos incoados a diario por ante ese despacho.
El hecho de haber sido decidido en 42 días el procedimiento de reenganche y pago de salarios caídos mencionado antes, llama mucho la atención y causa extrañeza, por cuanto ese mismo despacho, y a través de la misma sala de fuero, en tres casos de los muchos que los suscritos hemos participado defendiendo derechos e intereses de otras empresas distintas a la que en este acto representamos, se tomó para decidir cinco (05) meses en el expediente No. 3789-03, siete (07) meses en el expediente No. 3006-03, y un año (01) y dos (02) meses en el expediente 0012-03, por lo cual, a los fines de demostrar lo expuesto, acompañamos en copias fotostáticas y marcadas “B”, “C” y “D” las respectivas Providencias Administrativas a los fines de demostrar la parcialidad e interés denunciados en el presente caso.
En el caso en cuestión, por las razones de hecho y de derecho antes mencionadas, se evidencia a todas luces la parcialidad y preferencia de la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara al decidir el referido proceso, con lo cual no solo (Sic) dejó a nuestra poderdante en total indefensión, sino que violó irrelajables normas jurídicas, no solo (Sic) de rango legal, sino constitucional.
En cuarto lugar, alegan que la providencia está viciada de inmotivación, indicando que:
El despacho administrativo laboral ha debido resolver el conflicto sin llegar a convertirse en parte y juez, ya que su actitud refleja absoluta e indudable parcialidad, pues al constatar que nuestra representada no se defendió en ningún momento en el proceso, y más aun conociendo sobre tres (3) casos más de reenganche y pago de salarios caídos intentados contra la misma, en los cuales tampoco se pudo defender, ha debido revisar y verificar muy bien la forma en la cual había sido notificada nuestra poderdante. Si hubiera actuado diligentemente, debió constatar que la notificación practicada por el funcionario del trabajo no se realizó legalmente, pues repetimos que un “vigilante” no es la persona que representa el patrono, además de todas las irregularidades antes explicadas.
En la decisión dictada por la Inspectoría del Trabajo, Resolución Nro. 1521, no se evidencia fundamento jurídico alguno para sustentar los parámetros en que se basó para decidir, ni esta basada en documentos ciertos, con lo cual también se viola flagrantemente lo preceptuado tanto en la normativa legal señalada como en la pacífica y reiterada jurisprudencia; solo (Sic) resolvió la controversia sin que mediara análisis legal en su contenido, todo lo cual es causal de anulación de la misma. La predicha Providencia Administrativa solo (Sic) se limita a exponer que “… a pesar de ser debidamente notificada según se evidencia de autos no compareció a dar contestación a la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada en su contra…, y por lo tanto logró demostrar la relación laboral, el salario devengado y que fue despedido injustificadamente…” Es decir, el despacho administrativo se circunscribió a creer y validar lo expuesto por el funcionario del trabajo, en el sentido de que supuestamente hizo entrega al ciudadano Franklin Acosta, en su cargo de “vigilante”, una copia del cartel de notificación. Ha debido el despacho administrativo conocer que no se había llevado a efecto “legalmente” la notificación de la reclamada, pues un “vigilante”, como lo expuso el funcionario del trabajo, no es representante del patrono de conformidad con la Ley Orgánica del Trabajo.
- III -
DE LA SOLICITUD DE TUTELA CAUTELAR
La recurrente, además de pretender la nulidad de la Providencia administrativa n° 1521 dictada en fecha 13 de febrero de 2004, pide se decrete medida cautelar de suspensión de efectos de conformidad con el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y para ello aduce lo siguiente:
Solicitamos a la par y respetuosamente, se suspendan los efectos del mencionado acto administrativo. Dicho pedimento lo fundamentamos en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en concordancia con el artículo 87 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues los mismos autorizan dicha suspensión en el caso de que su ejecución pudiera causar grave perjuicio al interesado, o si la impugnación se fundamentare en la nulidad absoluta del acto.
(…) en el presente caso cimentamos nuestro recurso en la nulidad absoluta del acto administrativo antes explicado, al haberse violado el debido proceso, el acceso a la justicia y el derecho a la defensa, aunado a ello, el no suspender los efectos de dicha Providencia Administrativa contra la que se interpone el presente Recurso de Nulidad, acarrearía para nuestra representada dos (02) consecuencias graves: 1.- Al practicarse el reenganche del reclamante, éste puede ejercer influencias negativas para la compañía, estando latente la posibilidad de causarle a la misma, una perturbación en las relaciones laborales que mantiene con sus demás trabajadores; y, 2. Al tener nuestra representada que pagar los salarios caídos, le ocasionaría un grave e irreparable perjuicio económico, ya que evidentemente habría una disminución patrimonial, además una vez pagados al reclamante los salarios caídos que ordena pagar la citada Resolución, y de prosperar el presente recurso, como en efecto debe prosperar debido a los vicios, ilegales e irregularidades de que adolece la mencionada Resolución Administrativa y el procedimiento previo ella, dada la presunta insolvencia del reclamante, pues siendo considerado el débil económico por la legislación laboral, sería imposible que la cantidad pagada a éste retornara al patrimonio de nuestra representada. Ratificamos que además de la antes comentada Resolución Administrativa declarada “con lugar”. Indudablemente al tratarse de cuatro (04) casos de reenganche y pagos de salarios caídos, trae como consecuencia para nuestra poderdante, poner en peligro las relaciones laborales existentes con sus demás por las razones antes explicadas, además de la disminución patrimonial que sufriría, y peor aun, que nunca las cantidades de dinero retornarían al patrimonio de la misma, pues como expusimos los reclamantes no son personas solventes que en el futuro y llegado el caso, reintegraran el dinero a la compañía. A los fines del conocimiento del Tribunal, los salarios caídos hasta la fecha actual aproximadamente alcanzarían la cantidad de Bolívares Dos Millones Ciento Noventa Mil (Bs. 2.190.000,00). Como antes hemos referido, existen tres (03) Providencias Administrativas, dictadas en forma casi simultanea, las cuales fueron declaradas ilegalmente con lugar; todas ellas alcanzarían a la cantidad aproximada de Bolívares Nueve Millones Seiscientos Mil (Bs. 9.600.000,00) que tendría que pagar nuestra representada por concepto de salarios caídos. En la época actual de crisis que atraviesan las empresas en el país, dicha cantidad de dinero le supondría una merma en su liquidez para la obtención y compra de la materia prima que utiliza.
En cambio, si el Tribunal tuviere a bien el suspender los mencionados efectos, ambas partes quedarían en igualdad de condiciones jurídicas hasta la decisión del Recurso de Nulidad que por el presente escrito se interpone, pues como lo exponemos más adelante, nuestra poderdante a los fines de garantizar los derechos del reclamante está a la orden para la constitución de la garantía que el Tribunal estime prudente.
- IV -
DE LA COMPETENCIA
Como se señaló en la narrativa del presente fallo, la pretensión de nulidad se interpuso ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, quien se declaró incompetente para conocer la pretensión, declinando el conocimiento de la misma a esta Corte, por cuanto se trata de la invalidez de un acto administrativo emanado de una Inspectoría del Trabajo.
Ahora bien, después de una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial que se inició con la sentencia Fetraeducación de la Sala Político Administrativa del hoy Tribunal Supremo de Justicia en 1980, y continuó con el fallo Bamundi de la misma Sala en 1992, la Sala Constitucional estableció el criterio a seguir en los casos de pretensiones jurídicas contra la actividad e inactividad de las Inspectorías del Trabajo. En tal sentido, en la sentencia n° 2002/2862 de 20 de noviembre, dispuso:
Con fundamento en la norma constitucional, y según el criterio orgánico, toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentra sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, y de conformidad con el criterio material, toda pretensión procesal cuyo fundamento sea una actuación –lato sensu– realizada en ejercicio de la función administrativa, con independencia de la naturaleza del órgano autor, compete ex Constitución a los tribunales contencioso-administrativos.
Más adelante, la Sala concluyó en que el conocimiento “de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia”. Con respecto de las Inspectorías del Trabajo la Sala señaló:
Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional– que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal.
(iii) De las demandas de amparo constitucional autónomo que se intenten contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, conocerán los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial correspondiente al lugar donde se produjo la supuesta lesión al derecho constitucional, y en segunda instancia, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Esta Corte considera pertinente agregar algunas consideraciones sobre su competencia para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo conociendo en materia de inamovilidad laboral.
La creencia de que son los tribunales laborales los llamados a conocer de este tipo de pretensiones se sustenta sobre argumentos fácilmente desechables, porque ha existido un difundido error en considerar que los “actos” de las Inspectorías del Trabajo tienen una naturaleza “cuasi-jurisdiccional”, bajo la falsa creencia que “solucionan un conflicto de la misma manera en que lo hacen los órganos jurisdiccionales”. Los partidarios de la existencia de tales tipos de actos consideran que si se aplican normas sustantivas laborales en la solución de un “conflicto laboral”, entonces deben ser los órganos de competencia laboral los llamados a conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en esa materia. La otra razón “formal” aducida para creer que la competencia le corresponde a los tribunales laborales es la supuesta omisión de clarificación por parte del legislador del trabajo sobre a cuál órgano jurisdiccional le corresponde conocer de tales pretensiones de nulidad.
El planteamiento parte de una falsa premisa en torno a lo que debe entenderse por “jurisdicción” y una equivocada visualización de la “naturaleza” del acto dictado por el Inspector del Trabajo. Un acto “jurisdiccional” no lo es por el hecho de que “solucione conflictos”, sino por la tutela de intereses jurídicos que ella involucra, es decir, la noción de jurisdicción ni se identifica ni se agota con el conflicto sino que lo excede, también son jurisdiccionales todas aquellas actuaciones donde, sin la existencia del conflicto, se tutela de manera definitiva un determinado interés jurídico. Pero es que, además, el Inspector del Trabajo no resuelve un conflicto, y en consecuencia se cae la tesis de los actos cuasi-jurisdiccionales.
Cuando el Inspector del Trabajo conoce de una solicitud de calificación de despido, se coloca en la misma posición en que la Administración debe intervenir para “levantar un obstáculo” a un particular en esferas que, en principio, deba estar regido por la autonomía de voluntad. Existen numerosas situaciones en que, por los intereses involucrados que, normalmente, son intereses generales, el Estado coloca determinados obstáculos que frenan la libertad de los ciudadanos, tal ocurre con la publificación de las actividades de servicio público, actividades reservadas, y en las áreas económicas de interés general (como es el caso de las telecomunicaciones). Para que el particular pueda “intervenir” en estas situaciones requiere de técnicas especializadas de Derecho público como son las figuras de la concesión administrativa (en servicios públicos) y las autorizaciones (en las áreas económicas de interés general).
No otra cosa distinta ocurre en materia de inamovilidad laboral. El patrono, en principio goza de autonomía y libertad de empresa (aspectos desarrollados por la Constitución económica), pero, por la existencia de un interés superior en materia de la Constitución social, el Estado coloca límites precisos a la libertad de contratación: a) en materia de estabilidad general o relativa, la carga de satisfacer la reparación de un daño por despido injustificado; y b) en lo correspondiente a la estabilidad especial o inamovilidad, y dada la existencia de un interés general, el Estado prohíbe el despido, traslado o desmejora si, previamente, un órgano de la Administración pública no lo autoriza. Tal autorización es previa al acto de despido y está sujeta, como todas las habilitaciones, al cumplimiento de determinadas condiciones que, en el caso de inamovilidad, es la existencia de una causa “justificada” para el traslado o el despido.
De modo que el acto que dicta la Inspectoría del Trabajo no es más que una autorización administrativa por medio de la cual el patrono puede despedir o trasladar a una persona que ostenta una condición especial de tutela por inamovilidad.
Ello implica que tanto el procedimiento de autorización como el acto autorizatorio no es “jurisdiccional”, ni mucho menos “cuasi-jurisdiccional”, sino un clarísimo procedimiento administrativo y un verdadero acto administrativo. Esta es la razón central por la cual es imposible que los Inspectores del Trabajo puedan aplicar en el procedimiento administrativo constitutivo instituciones procesales jurisdiccionales como la confesión ficta, medidas cautelares, posiciones juradas, etc. Tal actuación se corresponde con una desviación de sus funciones y lesivas al principio de legalidad y al debido proceso administrativo.
Así entonces, concluye esta Corte, que los siguientes elementos cualificantes de la situación analizada traducen como consecuencia necesaria que no sean los tribunales laborales sino los órganos competentes en lo contencioso administrativo los llamados a conocer de las pretensiones de nulidad de los actos emanados del Inspector del Trabajo:
1) Por la naturaleza administrativa del órgano: La Inspectoría del Trabajo es un órgano administrativo dependiente de la Administración pública central, y forma parte de la estructura del Ministerio del Trabajo;
2) Por la naturaleza administrativa del procedimiento: Se trata de un verdadero procedimiento administrativo con todas las características de este tipo de procedimientos en su fase constitutiva;
3) Por la naturaleza administrativa del acto: Se trata de una autorización administrativa por medio de la cual se le faculta al patrono a proceder a despedir o trasladar a un trabajador investido de estabilidad especial o inamovilidad. En los casos de reenganche y pago de salarios caídos, iniciado a instancia del trabajador, el procedimiento administrativo es “sancionatorio” por cuanto el patrono despidió o trasladó sin la correspondiente autorización previa por parte del Estado.
Además de ello, la pretensión de nulidad no conoce directamente de infracciones de Derecho sustantivo laboral, sino de la actuación administrativa del órgano autor del acto, es decir, el juicio de nulidad se centra en determinar si el acto administrativo cumple con los requisitos de validez de todo acto administrativo regulados éstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, o si el procedimiento administrativo fue seguido conforme a las pautas del debido proceso. Eventualmente, el juez contencioso conocerá de infracciones al Derecho sustantivo laboral a través del vicio de falso supuesto de hecho o de derecho, pero ello, es uno de los modos en que el acto impugnado pueda estar inficionado pues afecta la teoría integral de la causa de la voluntad administrativa.
En cuanto al segundo argumento que utilizaba la jurisprudencia anterior para creer que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos de la Inspectoría del Trabajo, se sostenía en que los tribunales laborales ejercían un “contencioso-administrativo eventual”, por cuanto la Ley Orgánica del Trabajo no establecía una norma expresa atributiva de competencia. Tal argumento, ha venido a ser derrotado por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia n° 2005/9 de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), cuando señaló:
De allí, que al ser las providencias emanadas de las Inspectorías del trabajo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a órganos que no forman parte de la jurisdicción contencioso administrativa “ordinaria”, sino de tribunales de la jurisdicción laboral (que en esos procesos actuarían como contencioso administrativos especiales), debe necesariamente apoyarse en una norma jurídica que expresamente establezca tal excepción al principio general, y en modo alguno cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso.
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara.
Con esta sentencia, nuestro Máximo Tribunal viene a dilucidar la vieja polémica de la discusión sobre la competencia en el contencioso administrativo laboral, estableciendo que corresponde a la competencia ordinaria contencioso-administrativa, el conocimiento de las demandas de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad, y dentro de esa competencia ordinaria precisó que corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo la competencia en primer grado de jurisdicción, lo cual viene a materializar una vieja aspiración de la doctrina venezolana de acercar la justicia a los justiciables, reforzar el derecho de accionar (derecho de acceso a la jurisdicción), y hacer plena la garantía de tutela judicial efectiva, sobre la cual señaló:
Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide.
Este criterio fue asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia 2005/1843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.) en cuanto a los tribunales superiores de lo contencioso administrativo regionales, pero persiste la duda en cuanto a los juzgados superiores ubicados en el Área Metropolitana de Caracas.
La sentencia analizada, entonces, resuelve el problema de acceso a la justicia que tendrían los justiciables del interior del país, para ello deben precisarse las siguientes premisas:
1. La Sala Plena distinguió perfectamente la “jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa” (Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativo, y Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo) de la llamada “jurisdicción contencioso-administrativa especial o eventual” (serían todos los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos);
2. Como quiera que no existe una norma expresa atributiva de competencia del contencioso-administrativo eventual, entonces debe concluirse que “dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes”, y corresponderá a “los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos”;
3. En cuanto a la determinación de los tribunales competentes territorialmente, dentro de la estructura competencial del contencioso-administrativo ordinario, la Sala precisó:
Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.
A este respecto existen precedentes, como la sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, en la cual señaló:
“(...) 2. No existe un tribunal contencioso-administrativo especialmente competente para dilucidar conflictos suscitados con ocasión del ejercicio de las competencias de las inspectorías del trabajo; por ello, toca a la jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa ver de estos casos (ver: sentencias núms. 207/2001, 1318/2001 y 2695/2001). Siendo, pues, que a la accionante le resulta más accesible un Juzgado del Estado Bolívar, corresponde tramitar la acción de amparo incoada al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y Contencioso-Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se decide.”
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide.
De igual modo, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en sentencia n° 2005/924 de 20 de mayo (Caso Omar Dionicio Guzmán en recurso de revisión) concluyó en que:
Una vez que fue hecha la revisión del expediente, esta Sala comprobó que, respecto a la problemática que se planteó en relación con la determinación de los tribunales con competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos que emanan de las Inspectorías del Trabajo, en tanto que órganos administrativos, la Sala Plena de este Supremo Tribunal se pronunció el 5 de abril de 2005, de la siguiente manera: (…)
De lo precedente, se concluye que, en la causa respecto de la cual el solicitante pretende el avocamiento, ha cesado la incertidumbre en cuanto a la competencia, que ocasionó las sucesivas declinatorias de la demanda cuyo avocamiento se pretende y, con ello, el desorden procesal en ese juicio.
De tal forma que existe un consenso tanto en la Sala Político Administrativa como en la Sala Constitucional de nuestro Supremo Tribunal de Justicia en que el régimen competencial establecido en la sentencia de la Sala Plena a que se ha hecho referencia, debe ser el criterio a seguir en las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados en materia de inamovilidad laboral dictados por las Inspectorías del Trabajo.
Siendo ello así, comparte esta Corte que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en materia de estabilidad especial (inamovilidad laboral), serán los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo y en alzada las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Visto el alcance que a nivel de competencia territorial tiene la decisión del pleno en la jurisdicción contencioso administrativa, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo entiende, que una vez regulada la competencia por el Tribunal superior, como lo es el Tribunal Supremo de Justicia, tal decisión debe ser acatada sin que sea necesario solicitar la regulación de competencia con fundamento en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil y sin que ello implique, a criterio de este órgano jurisdiccional, la procedencia de la sanción “error jurídico inexcusable” (véase al respecto sentencia n° 01878 del 20/10/04 SPA/TSJ), pues tal como lo ha afirmado el Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Social: “cuando la competencia esté regulada definitivamente por un Tribunal Superior, los Tribunales inferiores debe acatar dicha decisión...” (SCS/ TSJ/sentencia n° RG0077 del 20/02/03).
En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso ejercido contra el acto administrativo contenido en la Providencia administrativa n° 1521 de fecha 13 de febrero de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Estado Lara, por lo que corresponde remitir el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental, a los fines que asuma la competencia que le ha sido regulada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia indicada ut supra dictada por el Máximo Tribunal. Así se decide.
Efectuadas las consideraciones anteriores observa esta Corte que en el presente caso la recurrente ha demandado la nulidad del acto administrativo contenido en la Providencia administrativa nº 1521 de fecha 13 de febrero de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara, conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos.
Con respecto de este aspecto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo había establecido la posibilidad de entrar a conocer de las pretensiones cautelares y, luego remitir el expediente al tribunal competente. Sin embargo, en sentencia n° AB412005001286 del 21 de septiembre de 2005, recaída en el juicio HERBERT & MOORE, C.A., con ponencia conjunta de los jueces integrantes de este órgano jurisdiccional, se abandonó el criterio sostenido en el fallo n° AB412005000193 del 28 de abril de 2005 (caso PROAGRO, C.A.) con base en la siguiente argumentación:
Ahora bien, esta Corte debe hacer referencia al criterio sustentado en la sentencia n° 2005/193 de 28 de abril caso Proagro. C.A., en contencioso de anulación, con ponencia conjunta de los jueces que la integran, por medio de la cual se había establecido la posibilidad de que este órgano jurisdiccional proveyera sobre las medidas cautelares solicitadas con independencia de remitir el expediente a otro tribunal para la sustanciación de la causa. En efecto, se señaló en aquel entonces:
En este punto importa en primer término precisar el ámbito material de la jurisdicción contencioso administrativa, cual es conforme al articulo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los actos administrativos de efectos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; la condena al pago de sumas de dinero; la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; los reclamos por la prestación de servicios públicos y el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa; es precisamente este reestablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la actividad administrativa, lo que interesa a los fines del pronunciamiento de la decisión que más adelante explanaremos.
Importando a los fines de dicha decisión, invocar la incorporación hecha por la doctrina y la jurisprudencia de la justicia cautelar al derecho a la tutela judicial efectiva, lo que ha motivado al legislador español a afirmar que la adopción de medidas cautelares…“no debe contemplarse como una excepción, sino como una facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario”… (Exposición de Motivos Ley Española de la Jurisdicción Contencioso Administrativo Nº 29/1998 de 13 /07/1998). De allí que la efectividad que se predica respecto a la tutela judicial efectiva, reclama una reinterpretación por parte de los órganos jurisdiccionales de las facultades del juez con potestad jurisdiccional, para acordar medidas cautelares que aseguren la eficacia de la sentencia de fondo, obviamente dentro del respeto a los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, conforme lo ha delineado la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal.
Dentro de este orden de ideas, esta Corte observa que mucho se ha discutido si puede un juez conocer de una pretensión cautelar aun cuando se considere incompetente. El problema no es nuevo, y ofrece soluciones encontradas en el Derecho venezolano. Es tradicional la afirmación según la cual “el juez competente para la cautelar es el mismo juez del juicio principal”, en razón de una supuesta “accesoriedad” de las cautelas con respecto a éste. Sin embargo, tal modo de razonar no resulta compatible con una exigencia fundamental postulada en nuestra Constitución, esto es, la tutela judicial efectiva, contenida en el artículo 26 de nuestra Carta Fundamental (“Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente”).
Ahora bien, nos preguntamos cual es el impacto de este mandato constitucional sobre el justiciable o más genéricamente sobre los ciudadanos, ese inefable ser sin rostro en los expedientes judiciales, ese “justiciable de a pie”, a quien para nada le interesa las discusiones doctrinarias y hasta las jurisprudenciales sobre quien debe decidir sus asuntos, lo importante es que muchos de ellos llevan años con una demanda de nulidad que ni siquiera ha sido admitida, y desafortunadamente las migraciones procesales frecuentes en nuestros tribunales, han hecho que las causas -en algunos casos - vayan y vengan de un tribunal a otro durante largos periodos, y, lo que resulta peor todavía sin obtener respuesta. Realidad social que nos lleva a afirmar que el modelo de Estado Social de Derecho y de Justicia sólo dejará de ser vacío en la medida en que los operadores de justicia vivifiquen su contenido, y la Constitución dejará de ser un simple papel cuando sus operadores asuman un rol activo y decisivo, aun cuando pueda catalogarse de osadía.
La legítima preocupación por impartir tutela judicial efectiva, en estos casos donde, por lo general, las personas sufrían los avatares jurisprudenciales para determinar a quién correspondía, en definitiva, la competencia para solucionar sus conflictos; situación ésta que se patentiza al observar que algunos juicios tienen años en los tribunales (laborales y contenciosos) y todavía se encuentran en estado de “admitir” la pretensión respectiva, fue en definitiva lo que llevó a esta Corte a conocer y decidir todas las medidas cautelares que se acompañaban a la pretensión nulificatoria de los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo (en materia de estabilidad especial o inamovilidad), y posteriormente, a remitir el expediente al tribunal que resultaba competente por el grado y el territorio (no así por la “materia” puesto que siempre es la misma: contencioso-administrativa).
El análisis realizado para establecer este criterio en torno a la jurisdicción y la competencia, se sustenta sobre sólidas bases doctrinales y en atención al Derecho comparado:
En efecto, la nueva Constitución ofrece elementos suficientes para abordar el problema de una manera distinta a como tradicionalmente se había venido tratando: en primer lugar, se consagra, con rango constitucional, el derecho a la jurisdicción entendido como la posibilidad de accionar colocada en cabeza de todos los ciudadanos y ciudadanas de dirigirse ante los órganos de administración de justicia a realizar sus peticiones sobre derechos e intereses, y, en segundo término, se reconoce el derecho a obtener tutela judicial efectiva de los mismos; es decir, no se requiere una “cualificación previa” del interés o del derecho, basta con que se habite en este país para que se tenga acceso al servicio público de administración de justicia, que es la esencia de la jurisdicción.
Siendo entonces que la obligación de garantizar una tutela judicial efectiva está en cabeza de todos los órganos del Poder Público, y que a todo ciudadano o ciudadana se le garantiza una tutela efectiva de sus derechos e intereses, debe ponderar esta Corte la posibilidad de proceder conforme a su doctrina de “admitir” la demanda aunque se carezca de competencia para conocer del fondo de la controversia.
Admitir la demanda es un acto esencialmente jurisdiccional, esto es, para la existencia del proceso constituye un presupuesto básico que el órgano sea de carácter “jurisdiccional” (entendiendo por jurisdicción el servicio público en manos del Estado para dirimir intereses y controversias entre los miembros de una comunidad determinada); luego, el órgano jurisdiccional en este acto de darle entrada a la demanda basta con que verifique si la misma no es contraria a la moral, las buenas costumbres o alguna disposición expresa de la Ley, y este examen lo puede realizar perfectamente cualquier órgano jurisdiccional. Luego, la conclusión necesaria de esta primera parte que funge como premisa del resto del análisis es que “la jurisdicción es un presupuesto esencial del proceso”, por medio del cual todo órgano de carácter jurisdiccional puede revisar si una demanda es o no, contraria al orden público, a las buenas costumbres o a alguna disposición expresa de la Ley.
Ahora bien, la “competencia” no es un “presupuesto del proceso” (en cuanto a la “existencia” del mismo) sino tan sólo de la validez de la decisión que resuelva el mérito del asunto planteado ante los órganos jurisdiccionales. En otras palabras, la competencia es el límite material y objetivo de la actuación de los órganos jurisdiccionales en cuanto a la resolución de un conflicto o de una controversia, y por ello es de orden público, no absoluto, sino de orden público relativo.
Este carácter de orden público relativo de la “competencia procesal” puede desprenderse de algunas circunstancias que esta Corte precisa:
a) En materia de amparo constitucional se permite que un órgano jurisdiccional incompetente puede entrar a decidir la pretensión de amparo solicitada y consultarla, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes, ante el Juez que efectivamente sea el competente (artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales);
b) En materia laboral, es perfectamente posible que se presente la demanda ante un juez incompetente, y éste debe admitirla si cumple con los requisitos de ley, para producir efectos jurídicos tan importantes como lo es la interrupción de la prescripción;
c) En materia de invalidación, los actos llevados a cabo por un juez incompetente producen efectos jurídicos válidos y sólo se repone la causa al estado que se dicte nueva decisión;
d) En el juicio ordinario civil, declarada la “incompetencia” tiene como efecto que la causa continúe su curso ante el juez que sí sea competente, siendo válidas todas las actuaciones salvo que, concretamente, se violenten o quebranten normas de orden público lo cual apareja la anulación del acto irrito.
e) La declaratoria de incompetencia mientras se tramita el recurso de ‘regulación de competencia’ no impide la continuación de la causa, y sólo se ‘suspende’ en estado de dictar sentencia.
Todos estos ejemplos señalan que la competencia no es un “presupuesto del proceso” sino de la sentencia, esto es, produce efectos sobre la “pretensión” (contenido de la acción) pero con respecto del ejercicio del derecho de accionar el único presupuesto es que se trate de un órgano con “jurisdicción”.
Esta Corte sigue creyendo firmemente en los postulados que dieron origen a la doctrina que hoy se revisa, sin embargo, la práctica observada a lo largo de estos últimos cinco meses ha puesto en evidencia que este mecanismo, jurídicamente impecable, no por ello deja de ser complejo y lento. Así, la experiencia indica que el procedimiento de remisión a los tribunales competentes se ha visto retrasado en espera del ejercicio de los mecanismos de impugnación, y con ello la celeridad, que fue uno de los postulados constitucionales tomados en cuenta para el establecimiento de la anterior doctrina, no se ha logrado cabalmente.
Además de ello, se observa que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ha decidido remitir los expedientes sin hacer pronunciamiento alguno sobre las cautelas solicitadas, lo cual implica que dos tribunales del mismo grado y con la misma competencia, manejan criterios totalmente diferentes.
Las dos circunstancias anotadas, en aras de proceder con mayor celeridad, y aclarado como ha sido de manera definitiva la competencia de los Juzgados Superiores Regionales en lo Contencioso Administrativo para conocer de las pretensiones de anulación de los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad laboral, y en aras de unificar criterios y establecer prácticas comunes entre las dos Cortes de lo Contencioso Administrativo, esta Corte ha decidido modificar su criterio y ordenar la remisión simple de los expedientes que contienen este tipo de pretensiones jurídicas, y así se decide.
En aplicación del anterior criterio, se remite el expediente al tribunal indicado como competente en la motiva del presente fallo. Así se declara.
- V -
DECISIÓN
Por las razones expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, para que conozca y decida el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, por los abogados Jesús Manuel Da Silva Vásquez, Eva González Silva y Ana Teresa Andara Martos, apoderados judiciales de la sociedad mercantil TUBERÍAS RÍGIDAS DE P.V.C., C.A. (TUBRICA), antes identificados, contra la Providencia administrativa n° 1521 de fecha 13 de febrero de 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO LARA, que ordenó el reenganche y pago de los salarios caídos del ciudadano ROSELIANO RAFAEL RODRÍGUEZ, antes identificados, en virtud de la nueva doctrina de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia n° 2005/9, de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), la sentencia SPATSJ 2005/1843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.), la sentencia 2005/924 de 20 de mayo (Caso Omar Dionicio Guzmán en recurso de revisión), emanada de la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República.
Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente sentencia. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de septiembre de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
El Juez-Presidente,
RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
PONENTE
El Juez-Vicepresidente,
OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
TRINA OMAIRA ZURITA
Jueza
La Secretaria Temporal,
MORELLA REINA HERNANDEZ
Exp. AP42-N-2004-000873
ROO/x
En la misma fecha, veintiocho (28) de septiembre de dos mil cinco (2005), siendo la una y veinticuatro minutos de la tarde (1:24 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005001335.
La Secretaria Temporal
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