TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
EXPEDIENTE N° AP42-N-2004-001715

- I -
NARRATIVA

Se inició el presente procedimiento por demanda presentada el 21 de julio de 2004 ante el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, por los abogados Juan Carlos Balzán Pérez y Martha Cohén Arnstein, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 64.246 y 67.315, respectivamente, procediendo con el caracter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil COMPAÑÍA ANÓNIMA NACIONAL DE TELÉFONOS DE VENEZUELA (C.A.N.T.V.), inscrita por ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 18 de diciembre de 2003, bajo el n° 10, Tomo 184-A-Pro; contentiva de la pretensión de nulidad contra el acto administrativo contenido en el auto dictado por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTE DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, de fecha 21 de enero de 2004, que negó la homologación de la transacción celebrada en fecha 20 de agosto de 2003 entre la referida empresa y el ciudadano Maximiliano Ramones Carrero, venezolano, mayor de edad y titular de la cédula de identidad n° 4.251.546.

En fecha 21 de septiembre de 2004, el mencionado Juzgado remitió el expediente a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, siendo recibido el 16 de diciembre de 2004 en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.), mediante oficio n° 1177-04 emanado del referido Juzgado.

El 28 de abril de 2005, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha y se solicitó los antecedentes administrativos.

En fecha 26 de julio de 2005, visto que el lapso concedido a la Ministra del trabajo para la remisión de los antecedentes administrativos, había transcurrido sin que fueran remitidos los mismos, esta Corte ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que se pronunciara sobre la admisibilidad del presente recurso.

Mediante auto de fecha 28 de julio de 2005, el Juzgado de Sustanciación consideró competente para conocer del presente recurso en primera instancia a los Juzgados Superiores de los Contencioso Administrativo por lo que, ordenó remitir la presente causa a ésta Corte, a los fines de que dicte la decisión correspondiente.

En fecha 9 de agosto de 2005 se designó ponente al Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, a los fines de que dictara la decisión correspondiente.

En fecha 16 de agosto de 2005, se eligió la nueva Junta Directiva de esta Corte, la cual quedó integrada de la siguiente manera: RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez-Presidente, OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Juez-Vicepresidente y TRINA OMAIRA ZURITA, Jueza.

Analizadas como han sido las actas procesales que conforman el expediente, pasa esta Corte a decidir con base en la argumentación siguiente:

- II -
DETERMINACIÓN PRELIMINAR DE LA PRETENSIÓN NULIFICATORIA

La pretensión nulificatoria se dirige contra el acto administrativo contenido en el auto de fecha 21 de enero de 2004, dictado por la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas, que negó la homologación de la transacción celebrada en fecha 20 de agosto de 2003 entre la empresa Compañía Anónima Nacional de Teléfonos de Venezuela (C.A.N.T.V.) y el ciudadano Maximiliano Ramones Carrero, ya identificado.

En primer lugar y a efectos de delimitar la pretensión jurídica, señalan como antecedentes del recurso los siguientes hechos:

En fecha 20 de agosto de 2003, CANTV y el Sr. MAXIMILIANO RAMONES CARRERO acudieron por ante la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas para celebrar una Transacción Laboral (…), en donde se recogen los términos en que quedó terminada la relación laboral entre ambas partes. La relación circunstanciada de los hechos y de los derechos contenidos en la Transacción se ajustan a la verdad. Esta relación de hechos y derechos fue suscrita, afirmada y validada por ambas partes en presencia del Jefe del Servicio de Reclamos y Conciliación de la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas, razón por la cual todo lo expresado en la Transacción debe tenerse como cierto. (…)

En esa misma oportunidad y en presencia del Jefe del Servicio de Reclamos y Conciliación de la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas, conforme a los términos expresados en la Transacción, CANTV hizo entrega al Sr. MAXIMILIANO RAMONES CARRERO de un (1) cheque de gerencia distinguido con el Número 24011748, de fecha 4 de agosto de 2003 y librado contra el Banco Mercantil, por la cantidad de TREINTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS DIECINUEVE BOLÍVARES CON CINCUENTA Y NUEVE CÉNTIMOS (Bs. 34.375.419,59) (…)

Visto el acuerdo transaccional al cual arribaron las partes en presencia del funcionario competente del trabajo y, en consecuencia, con efecto de cosa juzgada, CANTV y el Sr. MAXIMILIANO RAMONES CARRERO solicitaron su homologación tanto al momento de levantarse el Acta del 20 de agosto de 2003 como a través de la Cláusula Undécima de la Transacción, de conformidad con lo establecido en el artículo 3, parágrafo único de la LOT y 10 del Reglamento de la LOT (…)

Luego de levantada el Acta del 20 de AGOSTO DE 2003, la Dra. Grazia del Gaudio, Inspectora Jefe del Trabajo de la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas debía, conforme a lo estipulado en el artículo 10, parágrafo segundo, del Reglamento de la LOT, “homologar o rechazar” la Transacción dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su presentación (20 de agosto de 2003), no habiendo motivo alguno para no homologarla al haberse cumplido con todos los extremos constitucionales y legales exigidos en los artículos 89, numeral 2° de la CRBV, 3 parágrafo único de la LOT. En todo caso, de acuerdo con lo previsto en el parágrafo segundo del artículo 10 de la (Sic) Reglamento de la LOT “en el supuesto de negativa [rechazo de la Transacción] debía indicar los motivos de la decisión y, si fuere el caso precisar los errores u omisiones en que hubieren incurrido los interesados, brindándosele a éstos el lapso de subsanación a que se refiere el artículo 50 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.

Muy por el contrario, con posterioridad a la celebración de la Transacción, la Inspectora del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas no se pronunció sobre la homologación o no de la Transacción en el lapso previsto en el artículo 10, parágrafo segundo, del Reglamento de la LOT.

Es más, habiendo transcurrido mas de catorce (14) días continuos desde la fecha en que fue celebrada y consignada la Transacción por ante la Inspectoría del Trabajo en el Este de Área Metropolitana de Caracas y, en consecuencia, haciendo caso omiso que conforme lo habían declarado las partes la Transacción tenía y tiene efecto de cosa juzgada, el Sr. MAXIMILIANO RAMONES CARRERO acudió por ante la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas en fecha 4 de septiembre de 2003 y solicitó a la Inspectora del Trabajo, mediante escrito constante de un (1) folio útil (…), que se abstuviera de homologar la Transacción, argumentando contrariamente a lo que había manifestado y declarado en la Transacción celebrada en presencia del Jefe del Servicio de Reclamos y Conciliación de la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas y por tanto, contrariamente a lo que ese funcionario competente del trabajo había constatado y cerciorado (…)

En síntesis,(…), el Sr. MAXIMILIANO RAMONES CARRERO se limito a alegar sin fundamento fáctico y legal algunos y sin aportar prueba alguna (i) que impugnaba la Transacción celebrada en presencia del funcionario competente de trabajo porque no se encontraba asistido en ese acto de abogado, lo cual en modo alguno constituye un requisito constitucional ni legalmente exigido en los artículos 89, numeral 2° de CRBV, 3 parágrafo único de la LOT y, 9 y 10 del Reglamento de la LOT ni mucho menos exigido para su celebración por la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas; y, (ii) que contrariamente a lo expresado en la transacción que había suscrito y validado por ante Inspectoría del Trabajo (…) y en ejecución de la cual había recibido el pago de la cantidad expresada en el cheque, que supuestamente no renunciaba al “pago de varios conceptos derivado (Sic) del vinculo laboral con los cuales la Empresa difiere” y en particular, al “pago por lo que me corresponde por prestaciones sociales y demás conceptos pendientes derivados de la relación de trabajo y su terminación”

Seguidamente y, una vez puntualizado lo anterior, los apoderados judiciales de la parte actora, fundamentaron su pretensión argumentando lo siguiente:

Que “el auto impugnado se encuentra viciado de nulidad absoluta por haber sido dictado en violación del derecho a la defensa al debido proceso de CANTV”. Al respecto indicaron que:

la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana Caracas al dictar el AUTO IMPUGNADO violó de manera flagrante el derecho a la defensa y al debido proceso de CANTV (…) al no haberse sujetado al procedimiento legalmente establecido a los efectos de la homologación de transacciones laborales, todo lo cual trae consigo la NULIDAD ABSOLUTA del AUTO IMPUGNADO conforme a lo dispuesto en el artículo 19 numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…), y así solicitamos sea declarado por este (Sic) Honorable Corte.

la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas al dictar el AUTO IMPUGNADO violó el derecho constitucional a la defensa y al debido proceso de CANTV, toda vez que habiendo sido cumplidos los requisitos constitucional y legalmente exigidos en los artículos 89, numeral 2°, de la CRBV, 3, parágrafo único de la LOT y, 9 y 10 del Reglamento de la LOT, ha debido HOMOLOGAR la transacción celebrada entre CANTV y el Sr. MAXIMILIANO RAMONES CARRERO, presenciada y validada por el Jefe del Servicio de Reclamos y Conciliación de la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas, funcionario éste que constato y se cercioró conforme indica en el Acta del 20 de agosto de 2003 del cumplimiento de los extremos exigidos en las mencionadas normas constitucionales y legales.

No cabe duda que la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas violó el derecho a la defensa y al debido proceso de CANTV consagrado en el artículo 49 de la CRBV al no haber homologado la Transacción no obstante haber previamente “constatado” el funcionario competente de esa inspectoría –el Jefe del Servicio de Reclamos y conciliación al levantar el Acta del 20 de agosto de 2003- el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales establecidos al efecto en los artículos 89 de la CRBV, 3, parágrafo único de la LOT y, 9 y 10 del Reglamento de la LOT.

El derecho a la defensa implica la obligación para la Administración de notificar a los interesados cuyos derechos o intereses pudieran verse afectados por el acto que se dicte con ocasión de un proceso y/o procedimiento administrativo acerca del contenido, naturaleza y alcance del tal proceso y/o procedimiento, otorgándoles una oportunidad procedimental para exponer sus alegatos y pruebas, oportunidad que en el caso de autos no se le brindó a nuestra representada, por cuanto el AUTO IMPUGNADO no abrió el lapso de (15) días que establece el artículo 50 de la LOPA por mandato del artículo 10 parágrafo segundo del reglamento de la LOT.

En este sentido, la violación del derecho a la defensa se configura cuando se impone una sanción o se dicta un acto que afecta los intereses del administrado sin haberle otorgado con carácter previo la oportunidad de ser oído. En el presente caso, la violación al derecho a la defensa es evidente, toda vez que el AUTO IMPUGNADO, al no haber abierto el lapso señalado en el parágrafo segundo del artículo 10 del Reglamento del LOT, le negó el derecho que la CRBV le concede a todas las personas para celebrar y homologar transacciones laborales.

Conforme a lo expuesto, resulta claro que la omisión de la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas de cumplir con el procedimiento legalmente establecido a los efectos de homologar transacciones y, de ser el caso, rechazar la homologación de transacciones laborales, constituye una clara violación del derecho a la defensa y al debido proceso de nuestra representada, conforme al artículo 49, numeral 1°, de CRBV. Al efecto señala la referida disposición constitucional que “EL EBIDO PROCESO SE APLICARÁ A TODAS LAS ACTUACIONES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS”. El derecho al debido proceso, inherente al derecho a la defensa, se encuentra reconocido en los instrumentos internacionales de los cuales es parte Venezuela y que son ley de la República (…)

Con fundamento en los razonamientos antes expuestos, es posible concluir que el AUTO IMPUGNADO viola flagrantemente el derecho constitucional a la defensa y al debido proceso de CANTV consagrado en el artículo 49, numeral 1° de CRBV, habida cuenta que la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas no siguió el procedimiento legalmente establecido a efectos de homologación de transacciones laborales. En consecuencia, solicitamos a esta Honorable Corte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, numerales 1 y 4 de la LOPA DECLARE la NULIDAD ABSOLUTA del AUTO IMPUGNADO y ORDENE a la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas homologar la transacción celebrada en fecha 20 de agosto de 2003 entre CANTV y el Sr. MAXIMILIANO RAMONES CARRERO. Así solicitamos sea declarado por esta Honorable Corte en la oportunidad de dictar sentencia definitiva.

Como segundo punto explicaron los apoderados judiciales de la parte actora, que el auto impugnado esta viciado de nulidad absoluta por violar el derecho de Compañía Anónima Nacional de Teléfonos de Venezuela (C.A.N.T.V.), a ser juzgada por sus jueces naturales, al respecto adujeron lo siguiente:

la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas al dictar el AUTO IMPUGNADO usurpó funciones privativas de los jueces del trabajo, con lo cual incurrió en violación del derecho de CANTV a ser juzgada por sus jueces naturales, todo lo cual trae consigo el NULIDAD ABSOLUTA del AUTO IMPUGNADO conforme a lo dispuesto en el artículo 19 numerales 1 y 4 de la LOPA, y así solicitamos sea declarado por esta Honorable Corte.
(…)
la Inspectoría del Trabajo (…) al dictar el AUTO IMPUGNADO violó el derecho constitucional a la defensa y al debido proceso de CANTV, toda vez que habiendo sido cumplidos los requisitos constitucional y legalmente exigidos en los artículos en los artículos 89, numeral 2°, de la CRBV, 3, parágrafo único de la LOT y, 9 10 del Reglamento de la LOT, ha debido HOMOLOGAR la Transacción celebrada entre CANTV y el Sr. MAXIMILIANO RAMONES CARRERO, presenciada y validada por el Jefe del Servicio de Reclamos y Conciliación de la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas, funcionario éste que constató y se cercioró conforme indica en el Acta del 20 de agosto de 2003 del cumplimiento de los extremos exigidos en las mencionadas normas constitucionales y legales.
(…)
tanto CANTV como el Sr. MAXIMILIANO RAMONES CARRERO acudieron por ante la Inspectoría en el Este del Área Metropolitana de Caracas para que, actuando en ejercicio de sus funciones, presenciara la celebración de la Transacción y la homologara. Siendo que la competencia establecida en los artículos antes mencionados es de carácter reglado y no discrecional, la única actividad a la cual los Inspectores de Trabajo deben limitar su función, es la de verificar y/o constatar si la transacción laboral que le presentan cumple con los requisitos legalmente exigidos y en caso afirmativo, proceder a su homologación.
(…)
con fundamento en el artículo 89, numeral 2°, de la CRBV, las partes pueden celebrar transacciones laborales al término de la relación laboral y de conformidad con los requisitos establecidos en la Ley. En el caso de autos, la Transacción se celebró al término de la relación laboral, toda vez que, conforme se indica en la Cláusula Segunda de la Transacción debidamente suscrita por la partes en presencia del funcionario competente del trabajo, la “relación de trabajo culminó en fecha 31 de julio de 2003, desempeñando para ese momento [el Sr. MAXIMILIANO RAMONES CARREROS] el cargo de Líder de Proyecto adscrito a la Gerencia General de la Red”. Del mismo modo, se cumplieron en el caso de autos, conforme se indica en la mencionada norma constitucional, los requisitos establecidos en la Ley (…)
Tales requisitos establecidos en la Ley son los contemplados en los artículos 3, parágrafo único de la LOT y, 9 y 10 del Reglamento de la LOT. En efecto, el artículo 3, parágrafo único de la LOT dispone que las transacciones laborales son posibles entre las partes siempre que se hagan por escrito y contengan una relación circunstanciada de los hechos que la motiven y de los derechos en ella comprendidos, siendo ese el caso de la Transacción suscrita entre CANTV y el Sr. MAXIMILIANO RAMONES CARRERO, pues evidentemente se hizo por escrito y de una meridiana revisión, se puede evidenciar que contiene una relación circunstanciada de los hechos que la motivan y de los derechos en ella comprendidos (…)

en el AUTO IMPUGNADO, conforme puede corroborar de su lectura, la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas no señaló los motivos por los cuales decidió rechazar la homologación de la Transacción; no precisó los supuestos errores u omisiones en que incurrieron las partes que motivaron su no homologación y, por último, no abrió el lapso de quince (15) día (Sic) hábiles establecido en el artículo 50 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para que las partes subsanaran los supuestos errores u omisiones en que hubiesen incurrido. Resulta claro entonces que la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas al dictar el AUTO IMPUGNADO violó el derecho constitucional a la defensa y al debido proceso de CANTV al no haberse ajustado al procedimiento legalmente establecido en el parágrafo segundo del artículo 10 del Reglamento de la LOT, lo cual vicia de NULIDAD ABSOLUTA el AUTO IMPUGNADO conforme a lo en el artículo 19 numerales 1 y 4 de LOPA.

Ha quedado clara y plenamente demostrado a través del presente recurso contencioso administrativo de nulidad que el AUTO IMPUGNADO se encuentra viciado de NULIDAD ABSOLUTA, toda vez que la Inspectoría del Trabajo (…) al dictarlo sin sujetarse al procedimiento legalmente establecido violó el derecho constitucional a la defensa y al debido proceso de CANTV garantizado en el artículo 49, numeral 1° de la CRBV (…)

- III -
DE LA COMPETENCIA

Como se señaló anteriormente, la pretensión de nulidad se interpuso ante Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, por cuanto se trata de la impugnación de un acto administrativo emanado de una Inspectoría del Trabajo.

Ahora bien, después de una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial que se inició con la sentencia Fetraeducación de la Sala Político Administrativa del hoy Tribunal Supremo de Justicia en 1980, y continuó con el fallo Bamundi de la misma Sala en 1992, la Sala Constitucional estableció el criterio a seguir en los casos de pretensiones jurídicas contra la actividad e inactividad de las Inspectorías del Trabajo. En tal sentido, en la sentencia n° 2002/2862 de 20 de noviembre, dispuso:

Con fundamento en la norma constitucional, y según el criterio orgánico, toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentra sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, y de conformidad con el criterio material, toda pretensión procesal cuyo fundamento sea una actuación –lato sensu– realizada en ejercicio de la función administrativa, con independencia de la naturaleza del órgano autor, compete ex Constitución a los tribunales contencioso-administrativos.

Más adelante, la Sala concluyó en que el conocimiento “de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia”. Con respecto de las Inspectorías del Trabajo la Sala concluyó:

Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional– que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.

(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal.

(iii) De las demandas de amparo constitucional autónomo que se intenten contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, conocerán los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial correspondiente al lugar donde se produjo la supuesta lesión al derecho constitucional, y en segunda instancia, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Esta Corte considera pertinente agregar algunas consideraciones sobre su competencia para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo conociendo en materia de inamovilidad laboral.

La creencia de que son los tribunales laborales los llamados a conocer de este tipo de pretensiones se sustenta sobre argumentos fácilmente desechables, porque ha existido un difundido error en considerar que los “actos” de las Inspectorías del Trabajo tienen una naturaleza “cuasi-jurisdiccional”, bajo la falsa creencia que “solucionan un conflicto de la misma manera en que lo hacen los órganos jurisdiccionales”. Los partidarios de la existencia de tales tipos de actos consideran que si se aplican normas sustantivas laborales en la solución de un “conflicto laboral”, entonces deben ser los órganos de competencia laboral los llamados a conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en esa materia. La otra razón “formal” aducida para creer que la competencia le corresponde a los tribunales laborales es la supuesta omisión de clarificación por parte del legislador del trabajo sobre a cuál órgano jurisdiccional le corresponde conocer de tales pretensiones de nulidad.

El planteamiento parte de una falsa premisa en torno a lo que debe entenderse por “jurisdicción” y una equivocada visualización de la “naturaleza” del acto dictado por el Inspector del Trabajo. Un acto “jurisdiccional” no lo es por el hecho de que “solucione conflictos”, sino por la tutela de intereses jurídicos que ella involucra, es decir, la noción de jurisdicción ni se identifica ni se agota con el conflicto sino que lo excede, también son jurisdiccionales todas aquellas actuaciones donde, sin la existencia del conflicto, se tutela de manera definitiva un determinado interés jurídico. Pero es que, además, el Inspector del Trabajo no resuelve un conflicto, y en consecuencia se cae la tesis de los actos cuasi-jurisdiccionales.

Cuando el Inspector del Trabajo conoce de una solicitud de calificación de despido, se coloca en la misma posición en que la Administración debe intervenir para “levantar un obstáculo” a un particular en esferas que, en principio, deba estar regido por la autonomía de voluntad. Existen numerosas situaciones en que, por los intereses involucrados que, normalmente, son intereses generales, el Estado coloca determinados obstáculos que frenan la libertad de los ciudadanos, tal ocurre con la publificación de las actividades de servicio público, actividades reservadas, y en las áreas económicas de interés general (como es el caso de las telecomunicaciones). Para que el particular pueda “intervenir” en estas situaciones requiere de técnicas especializadas de Derecho público como son las figuras de la concesión administrativa (en servicios públicos) y las autorizaciones (en las áreas económicas de interés general).

No otra cosa distinta ocurre en materia de inamovilidad laboral. El patrono, en principio goza de autonomía y libertad de empresa (aspectos desarrollados por la Constitución económica), pero, por la existencia de un interés superior en materia de la Constitución social, el Estado coloca límites precisos a la libertad de contratación: a) en materia de estabilidad general o relativa, la carga de satisfacer la reparación de un daño por despido injustificado; y b) en lo correspondiente a la estabilidad especial o inamovilidad, y dada la existencia de un interés general, el Estado prohíbe el despido, traslado o desmejora si, previamente, un órgano de la Administración pública no lo autoriza. Tal autorización es previa al acto de despido y está sujeta, como todas las habilitaciones, al cumplimiento de determinadas condiciones que, en el caso de inamovilidad, es la existencia de una causa “justificada” para el traslado o el despido.

De modo que el acto que dicta la Inspectoría del Trabajo no es más que una autorización administrativa por medio de la cual el patrono puede despedir o trasladar a una persona que ostenta una condición especial de tutela por inamovilidad.
Ello implica que tanto el procedimiento de autorización como el acto autorizatorio no es “jurisdiccional”, ni mucho menos “cuasi-jurisdiccional”, sino un clarísimo procedimiento administrativo y un verdadero acto administrativo. Esta es la razón central por la cual es imposible que los Inspectores del Trabajo puedan aplicar en el procedimiento administrativo constitutivo instituciones procesales jurisdiccionales como la confesión ficta, medidas cautelares, posiciones juradas, etc. Tal actuación se corresponde con una desviación de sus funciones y lesivas al principio de legalidad y al debido proceso administrativo.

Así entonces, concluye esta Corte, que los siguientes elementos cualificantes de la situación analizada traducen como consecuencia necesaria que no sean los tribunales laborales sino los órganos competentes en lo contencioso administrativo los llamados a conocer de las pretensiones de nulidad de los actos emanados del Inspector del Trabajo:

1) Por la naturaleza administrativa del órgano: La Inspectoría del Trabajo es un órgano administrativo dependiente de la Administración pública central, y forma parte de la estructura del Ministerio del Trabajo;
2) Por la naturaleza administrativa del procedimiento: Se trata de un verdadero procedimiento administrativo con todas las características de este tipo de procedimientos en su fase constitutiva;
3) Por la naturaleza administrativa del acto: Se trata de una autorización administrativa por medio de la cual se le faculta al patrono a proceder a despedir o trasladar a un trabajador investido de estabilidad especial o inamovilidad. En los casos de reenganche y pago de salarios caídos, iniciado a instancia del trabajador, el procedimiento administrativo es “sancionatorio” por cuanto el patrono despidió o trasladó sin la correspondiente autorización previa por parte del Estado.

Además de ello, la pretensión de nulidad no conoce directamente de infracciones de Derecho sustantivo laboral, sino de la actuación administrativa del órgano autor del acto, es decir, el juicio de nulidad se centra en determinar si el acto administrativo cumple con los requisitos de validez de todo acto administrativo regulados éstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, o si el procedimiento administrativo fue seguido conforme a las pautas del debido proceso. Eventualmente, el juez contencioso conocerá de infracciones al Derecho sustantivo laboral a través del vicio de falso supuesto de hecho o de derecho, pero ello, es uno de los modos en que el acto impugnado pueda estar inficionado pues afecta la teoría integral de la causa de la voluntad administrativa.

En cuanto al segundo argumento que utilizaba la jurisprudencia anterior para creer que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos de la Inspectoría del Trabajo, se sostenía en que los tribunales laborales ejercían un “contencioso-administrativo eventual”, por cuanto la Ley Orgánica del Trabajo no establecía una norma expresa atributiva de competencia. Tal argumento, ha venido a ser derrotado por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia n° 2005/9 de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), cuando señaló:

De allí, que al ser las providencias emanadas de las Inspectorías del trabajo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a órganos que no forman parte de la jurisdicción contencioso administrativa “ordinaria”, sino de tribunales de la jurisdicción laboral (que en esos procesos actuarían como contencioso administrativos especiales), debe necesariamente apoyarse en una norma jurídica que expresamente establezca tal excepción al principio general, y en modo alguno cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso.
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara.

Con esta sentencia, nuestro Máximo Tribunal viene a dilucidar la vieja polémica de la discusión sobre la competencia en el contencioso administrativo laboral, estableciendo que corresponde a la competencia ordinaria contencioso-administrativa, el conocimiento de las demandas de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad, y dentro de esa competencia ordinaria precisó que corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo la competencia en primer grado de jurisdicción, lo cual viene a materializar una vieja aspiración de la doctrina venezolana de acercar la justicia a los justiciables, reforzar el derecho de accionar (derecho de acceso a la jurisdicción), y hacer plena la garantía de tutela judicial efectiva, sobre la cual señaló:

Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide.

Este criterio fue asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia 2005/1843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.) en cuanto a los tribunales superiores de lo contencioso administrativo regionales, pero persiste la duda en cuanto a los juzgados superiores ubicados en el Área Metropolitana de Caracas.

La sentencia analizada, entonces, resuelve el problema de acceso a la justicia que tendrían los justiciables del interior del país, para ello deben precisarse las siguientes premisas:

1. La Sala Plena distinguió perfectamente la “jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa” (Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativa, y Juzgados regionales de lo contencioso administrativo) de la llamada “jurisdicción contencioso-administrativa especial o eventual” (serían todos los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos);
2. Como quiera que no existe una norma expresa atributiva de competencia del contencioso-administrativo eventual, entonces debe concluirse que “dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes”, y corresponderá a “los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos”;
3. En cuanto a la determinación de los tribunales competentes territorialmente, dentro de la estructura competencial del contencioso-administrativo ordinario, la Sala precisó:

Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.
A este respecto existen precedentes, como la sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, en la cual señaló:
“(...) 2. No existe un tribunal contencioso-administrativo especialmente competente para dilucidar conflictos suscitados con ocasión del ejercicio de las competencias de las inspectorías del trabajo; por ello, toca a la jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa ver de estos casos (ver: sentencias núms. 207/2001, 1318/2001 y 2695/2001). Siendo, pues, que a la accionante le resulta más accesible un Juzgado del Estado Bolívar, corresponde tramitar la acción de amparo incoada al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y Contencioso-Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se decide.”
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se

declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional.

Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide.

De igual modo, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en sentencia n° 2005/924 del 20 de mayo (Caso Omar Dionicio Guzmán en recurso de revisión) concluyó en que:

Una vez que fue hecha la revisión del expediente, esta Sala comprobó que, respecto a la problemática que se planteó en relación con la determinación de los tribunales con competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos que emanan de las Inspectorías del Trabajo, en tanto que órganos administrativos, la Sala Plena de este Supremo Tribunal se pronunció el 5 de abril de 2005, de la siguiente manera: (…)
De lo precedente, se concluye que, en la causa respecto de la cual el solicitante pretende el avocamiento, ha cesado la incertidumbre en cuanto a la competencia, que ocasionó las sucesivas declinatorias de la demanda cuyo avocamiento se pretende y, con ello, el desorden procesal en ese juicio.

De tal forma que existe un consenso tanto en la Sala Político Administrativa como en la Sala Constitucional de nuestro Supremo Tribunal de Justicia en que el régimen competencial establecido en la sentencia de la Sala Plena a que se ha hecho referencia, debe ser el criterio a seguir en las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados en materia de inamovilidad laboral dictados por las Inspectorías del Trabajo.

Siendo ello así, comparte esta Corte y lo asume como doctrina a seguir, la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en materia de estabilidad especial (inamovilidad laboral), serán los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo y en alzada de esta Corte de lo Contencioso Administrativo.

En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso ejercido contra el acto administrativo contenido en el auto dictado por la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas de fecha 21 de enero de 2004, que negó la homologación de la transacción celebrada entre los sujetos de la relación laboral, por lo que corresponde declarar su incompetencia y declinar el conocimiento de la presente causa en el Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital que corresponda previa distribución, a los fines de que asuma la competencia que le ha sido regulada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia indicada ut supra y la sentencia n° 2005/924 de 20 de mayo (Caso Omar Dionicio Guzmán en recurso de revisión) dictada por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República. En consecuencia, se ordena remitir el presente expediente al mencionado Juzgado Distribuidor. Así se decide.

- IV -
DECISIÓN

Por las razones expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara

1. INCOMPETENTE para conocer del presente el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los abogados Juan Carlos Balzán Pérez y Martha Cohén Arnstein, procediendo con el caracter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil COMPAÑÍA ANÓNIMA NACIONAL DE TELÉFONOS DE VENEZUELA (C.A.N.T.V.), contra el acto administrativo contenido en el auto dictado por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTE DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, de fecha 21 de enero de 2004, que negó la homologación de la transacción celebrada en fecha 20 de agosto de 2003 entre la referida empresa y el ciudadano Maximiliano Ramones Carrero, antes identificados.

2. DECLINA el conocimiento de la presente causa al Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital que corresponda previa distribución a fin de que asuma la competencia en virtud de la nueva doctrina de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia n° 2005/9, de 5 de abril (Caso Universidad Nacional Abierta), la sentencia SPATSJ 2005/1843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.), y la sentencia 2005/924 de 20 de mayo (Caso Omar Dionicio Guzmán en recurso de revisión), emanada de la Sala Constitucional. En consecuencia se ORDENA remitir el presente expediente al mencionado Juzgado.

Publíquese y regístrese. Déjese copia de la sentencia. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de septiembre de dos mil cinco (2005). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación.
El Juez-Presidente,

RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
Ponente

El Juez-Vicepresidente,

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL

TRINA OMARIA ZURITA
Jueza

La Secretaria Temporal,

MORELLA REINA HERNANDEZ

Exp. AP42-N-2004-001715
ROO/x.-

En la misma fecha, veintiocho (28) de septiembre de dos mil cinco (2005), siendo la una de la tarde (1:00 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005001332.

La Secretaria Temporal