TSJ Regiones - Decisión

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JUEZ PONENTE: RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
EXPEDIENTE N° AP42-N-2005-000279

- I -
NARRATIVA

Se inició el presente procedimiento por demanda presentada el 15 de febrero de 2005 por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, por el abogado Gabriel Arcángel Puche Urdaneta, inscrito en el Inpreabogado bajo el n° 29.098, actuando con el carácter de apoderado judicial del SINDICATO DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS DEL ESTADO ZULIA y del SINDICATO ÚNICO DE EMPLEADOS PÚBLICOS DE LA SALUD DEL ESTADO ZULIA, inscritos por ante la Oficina de Registro de Sindicato de Funcionarios Públicos del Ministerio del Trabajo en fecha 16 de enero de 1975, acta n° 44, tomo 1; y, ante la Inspectoría del Trabajo del Estado Zulia, en fecha 17 de noviembre de 1993, bajo el n° 1040, folio 56, respectivamente, contentiva del recurso contencioso administrativo de nulidad con solicitud de “medida cautelar de amparo”, contra el “AUTO DE FECHA 14 DE DICIEMBRE DE 2.004, suscrito por la INSPECTORA DEL TRABAJO JEFE (E) DEL ESTADO ZULIA, Abogada NATIVIDAD FIGUEROA, mediante el cual declaró que el SINDICATO UNITARIO DE FUNCIONARIOS PUBLICOS PROFESIONALES Y TECNICOS ADMINISTRATIVOS DE LA GOBERNACION DEL ESTADO ZULIA (SUFPTAGEZ), esta (Sic) legitimado para negociar el Proyecto de Convención Colectiva de Trabajo con la Gobernación del Estado Zulia, visto el resultado del referéndum celebrado en fecha 08 de diciembre de 2.004”.

En fecha 22 de febrero de 2005, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente, a los fines de que este órgano jurisdiccional se pronunciara sobre su competencia y sobre la cautelar solicitada.

Reconstituida la Corte por la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, la misma quedó conformada de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Jueza-Presidente; OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Juez-Vice presidente y RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez. Por auto de fecha 31 de mayo de 2005, se reasignó la ponencia a quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En fecha 16 de agosto de 2005, se eligió la Junta Directiva de esta Corte, la cual quedó integrada de la siguiente manera: RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez-Presidente; OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Juez-Vicepresidente; y, TRINA OMAIRA ZURITA, Jueza.

Analizadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, se pasa a dictar decisión con base en la argumentación siguiente:

- II -
DETERMINACIÓN PRELIMINAR DE LA PRETENSIÓN NULIFICATORIA

La pretensión nulificatoria se dirige contra el “AUTO DE FECHA 14 DE DICIEMBRE DE 2.004, suscrito por la INSPECTORA DEL TRABAJO JEFE (E) DEL ESTADO ZULIA, Abogada NATIVIDAD FIGUEROA, mediante el cual declaró que el SINDICATO UNITARIO DE FUNCIONARIOS PUBLICOS PROFESIONALES Y TECNICOS ADMINISTRATIVOS DE LA GOBERNACION DEL ESTADO ZULIA (SUFPTAGEZ), esta (Sic) legitimado para negociar el Proyecto de Convención Colectiva de Trabajo con la Gobernación del Estado Zulia, visto el resultado del referéndum celebrado en fecha 08 de diciembre de 2.004”.

El apoderado judicial del Sindicato de Funcionarios Públicos del Estado Zulia y del Sindicato Único de Empleados Públicos de la Salud del Estado Zulia, fundamenta la pretensión en los siguientes términos:

Consta en auto signado con el número 485 de la Sala de Contrato de la Inspectoría del Trabajo del Estado Zulia, que en fecha 04 de marzo de 2.004 admite el Proyecto de Convención Colectiva de Condiciones de Trabajo, propuesto por el SINDICATO UNITARIO DE FUNCIONARIOS PROFESIONALES Y TECNICOS ADMINISTRATIVOS DE LA GOBERNACION DEL ESTADO ZULIA (SUFPTAGEZ) (…) procediéndose a notificar al Ejecutivo del Estado Zulia (…) con el propósito de llevar a cabo la primera reunión conciliatoria de las negociaciones y designar los miembros de la Junta Negociadora (…)
En fecha 14 de abril de 2004 se produce la mencionada reunión, y en tal sentido la Representación de la Procuraduría del Estado Zulia, opone defensas de fondo o de mérito, (…) específicamente la excepción de contrato vigente y la falta de representatividad del sindicato proponente del pliego de marras, por no ser el sujeto colectivo legítimo para representar a los funcionarios adscritos a la Gobernación del Estado Zulia.
En este orden de ideas, en fecha 03 de junio de 2004 la Inspectoría del Trabajo del Estado Zulia con sede en Maracaibo, dicta auto por el cual admite la excepción propuesta por la Procuraduría del Estado Zulia y en tal sentido ordena la realización del referéndum sindical, por motivo de negociación colectiva para discutir y suscribir el contrato colectivo de los funcionarios públicos del Ejecutivo del Estado Zulia.
(…)
Este Sindicato Unitario de Profesionales y Técnicos Administrativos de la Gobernación del Estado Zulia, no señaló en su Acta Constitutiva y Estatutos Sociales, profesión u oficio definido para sus miembros, sino que lo constituyen todos los profesionales y técnicos que laboran en la Gobernación del Estado Zulia, por lo cual el referéndum a los fines de determinar que Sindicato tiene la mayoría debió incluir en dicho proceso a todos los profesionales y técnicos de la Gobernación y no un sector como se hizo.
Como puede apreciarse la Inspectora del Trabajo (E) del Estado Zulia convocó referéndum solo (Sic) a SETECIENTOS DIECISIETE (717) Profesionales y Técnicos de la Gobernación, de una nómina presentada por ellos mismos y la nómina que presentó el patrono que establece que existen más de 10.000 Profesionales y Técnicos que laboran en la Gobernación de distintas profesiones, quienes tenían derecho a votar y manifestar a que Sindicato apoyan en dicho Proyecto de Convención Colectiva para determinar la mayoría, así como los Colegios Profesionales a los cuales estén afiliados de acuerdo a la Ley del Ejercicio de cada una de las Profesiones, y el derecho que tiene estos Colegios Profesionales en constituirse en Sindicatos de conformidad con lo previsto en el artículo 405 de la Ley Orgánica del Trabajo.
(…)
Al mismo tiempo mis representados no participaron en dicho referéndum por cuanto la Inspectoría del Trabajo realizó este referéndum violando todas las normativas legales, por cuanto ni siquiera notificaron a mis representados de la celebración de dicho referéndum, sino que el expediente respectivo dice que fueron notificados mediante cartel, lo cual no podría hacerse porque primero debió agotarse la notificación personal.
En virtud de lo expuesto, y por cuanto la INSPECTORA DEL TRABAJO JEFE (E) DEL ESTADO ZULIA, realizó el referéndum Sindical impugnado con la nómina que presentó una de las organizaciones sindicales y no el patrono, dicho referéndum debe ser declarado nulo por ilegal, y se debe ordenar la realización de un nuevo referéndum en el cual participen todos los profesionales y técnicos que laboren para la Gobernación del Estado Zulia. En consecuencia pido se anule el acto administrativo de fecha 14 de diciembre de 2.004, dictado por la Inspectora del Trabajo Jefe (E) del Estado Zulia, Abogada NATIVIDAD FIGUEROA DE CABALLERO, en la cual declaró legitimado para negociar el proyecto de Convención Colectiva con la Gobernación del Estado Zulia al SINDICATO UNITARIO DE FUNCIONARIOS PUBLICOS PROFESIONALES Y TECNICOS ADMINISTRATIVOS DE LA GOBERNACION DEL ESTADO ZULIA (SUFPTAGEZ).
(…)
Por cuanto la actuación de la Inspectora del Trabajo Jefe (E) del Estado Zulia, violó los procedimientos establecidos y convocó y realizó un referéndum sindical en forma ilegal, dicho administrativo está viciado de nulidad absoluta y así pido sea declarado.

Concluye solicitando “la nulidad del referéndum realizado el día 08 de diciembre de 2.004 suscrito por la Inspectora del Trabajo Jefe (E) del Estado Zulia, Abogado Natividad Figueroa de Caballero, en la cual le dio legitimidad al SINDICATO UNITARIO DE FUNCIONARIOS PUBLICOS PROFESIONALES Y TECNICOS ADMINISTRATIVOS DE LA GOBERNACION DEL ESTADO ZULIA, para negociar el Proyecto de Convención Colectiva con la Gobernación del Estado Zulia, admitido en fecha 04 de marzo de 2.004”.
- III -
DE LA SOLICITUD DE TUTELA CAUTELAR

La parte actora en este procedimiento solicita “medida cautelar de amparo” a los fines de que se suspendan los efectos del acto administrativo impugnado, y a tal efecto alega:

la actuación ilegal de la Inspectora del Trabajo Jefe el Estado Zulia, Abogada Natividad Figueroa de Caballero, al convocar y realizar un referéndum Sindical con la nómina consignada por uno de los Sindicatos involucrados en dicho referéndum Sindical con la nómina consignada por el patrono, violó flagrantemente las disposiciones constitucionales previstas en los artículos 21, 25, 95 y 96 de la Constitución (Sic) Bolivariana de Venezuela, en virtud de haber aplicado la Inspectora del Trabajo sus decisiones en forma parcializada, violando el principio de igualdad ante la Ley, así como el principio de libertad sindical y el derecho que tiene los trabajadores de representarse por la organización Sindical que tenga la mayoría.
Tal como lo señala el artículo 2° de la vigente Constitución, Venezuela es un Estado Social de Derecho y Justicia, y la Medida Cautelar de Amparo, debe ser el resultado de la valoración, en términos de probabilidad, del derecho invocado y de su presunta violación.
(…)
1.- Como prueba del fumus boni iuris, se evidencia claramente que la Gobernación del Estado Zulia como patrono para la realización del referéndum impugnado consignó la nómina de todos los Profesionales y Técnicos que laboran para ella, pero que sin embargo el mismo sólo se realizó con 717 trabajadores que fue la nómina que consignó ilegalmente el Sindicato Unitario de Funcionarios Públicos Profesionales y Técnicos Administrativos de la Gobernación del Estado Zulia (SUFPTAGEZ).
2.- En cuanto al periculum in mora que representada (Sic) el temor de que el fallo quede ilusorio en su ejecución, pueda causarle perjuicios a mis representado (Sic) en cuanto a que dichos Sindicatos sean quienes tienen la mayoría afiliados a sus organizaciones sindicales de los funcionarios públicos de la Gobernación del Estado Zulia, y al verse despojado del derecho a negociar la convención colectiva que les corresponde por la Ley, por la actitud complaciente de la Inspectora del Trabajo del Estado Zulia, y los trabajadores se verían representados por una organización sindical que sólo representa a una minoría de trabajadores.
La suspensión de los efectos del Acto Administrativo de efectos particulares, cuya nulidad se solicita, a los fines de evitar perjuicios irreparables y de difícil reparación por la definitiva, de conformidad con lo establecido en el Artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
(…)
Pido al ciudadano Juez, decrete MEDIDA CAUTELAR DE AMPARO a los fines de que se suspendan los efectos del acto administrativo impugnado de conformidad con los artículos 585° y 588° (Sic) del Código de Procedimiento Civil, a los fines de que se suspenda los efectos del referéndum sindical celebrado por la Inspectoría del Trabajo del Estado Zulia de fecha 08 de diciembre de 2.004 y el Auto de fecha 14 de diciembre de 2004 dictado por dicha Inspectoría del Trabajo que legitimó al SINDICATO UNITARIO DE FUNCIONARIOS PUBLICOS PROFESIONALES Y TECNICOS ADMINISTRATIVOS DE LA GOBERNACION DEL ESTADO ZULIA (SUFPTAGEZ) para negociar el proyecto de convención colectiva con la Gobernación del Estado Zulia.

- IV -
DE LA COMPETENCIA

Siendo la oportunidad de pronunciarse sobre la competencia de esta Corte para conocer sobre la pretensión ejercida, se observa:

Como se señaló en la narrativa del presente fallo, mediante el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el apoderado judicial del Sindicato de Funcionarios Públicos del Estado Zulia y del Sindicato Único de Empleados Públicos de la Salud del Estado Zulia, se pretende la nulidad del “AUTO DE FECHA 14 DE DICIEMBRE DE 2.004, suscrito por la INSPECTORA DEL TRABAJO JEFE (E) DEL ESTADO ZULIA, Abogada NATIVIDAD FIGUEROA, mediante el cual declaró que el SINDICATO UNITARIO DE FUNCIONARIOS PUBLICOS PROFESIONALES Y TECNICOS ADMINISTRATIVOS DE LA GOBERNACION DEL ESTADO ZULIA (SUFPTAGEZ), esta (Sic) legitimado para negociar el Proyecto de Convención Colectiva de Trabajo con la Gobernación del Estado Zulia, visto el resultado del referéndum celebrado en fecha 08 de diciembre de 2.004”.

Asimismo, los sindicatos pretendientes solicitan la nulidad del aludido referéndum sindical, en virtud de que éste fue realizado con la nómina de trabajadores que presentó una de las organizaciones sindicales y no con la nómina presentada por el patrono, por lo que solicitan la celebración de un nuevo referéndum sindical en el que participen todos los profesionales y técnicos que trabajan para la Gobernación del Estado Zulia.

Ahora bien, la controversia se suscita con ocasión al proceso refrendario previsto en el artículo 219 y siguientes del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual tiene por objeto la constatación o verificación, por parte del Inspector del Trabajo competente, de la representatividad de las organizaciones sindicales participantes en el referéndum a los efectos de negociar colectivamente con el patrono.

En efecto, el referéndum sindical es un mecanismo previsto en el Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, mediante el cual el Inspector del Trabajo procede a constatar la representatividad de las organizaciones interesadas en negociar colectivamente con el patrono, llevando a cabo un referéndum que el propio Inspector del Trabajo organiza, tal y como expresamente lo señala el artículo 219 eiusdem, de lo que se deduce claramente que su finalidad estriba en resolver un conflicto intrasindical, es decir, la materia califica como netamente laboral, distinta en su esencia al caso de las elecciones sindicales, para las cuales además, sí existen disposiciones normativas que atribuyen competencia a la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, para su conocimiento.

Se observa así que los trabajadores tienen la opción de seleccionar entre dos o más personas jurídicas de derecho social (sindicatos, federaciones o confederaciones de trabajadores) y elegir a aquella que consideran idónea para negociar ante el patrono, colectivamente y como sus “representantes”, las condiciones que en el futuro regularán sus relaciones de trabajo, lo cual se traduce en un “apoyo”, semejante en todo caso a un “mandato”. Por su parte, el Inspector del Trabajo, sobre la base de los resultados numéricos derivados de tal consulta, declara cuál de las organizaciones sindicales es apoyada por la mayoría absoluta (la mitad más uno) de los trabajadores de la o las empresas llamadas a negociar, acto que puede tener lugar cada vez que el patrono oponga la excepción de número o de representatividad en la oportunidad prevista en el artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Ahora bien, resulta pertinente citar el referido artículo, a cuyo tenor:

Las partes convocadas para la negociación de una convención colectiva sólo podrán formular alegatos y oponer defensas sobre la improcedencia de las negociaciones en la primera reunión que se efectúe de conformidad con la convocatoria. Vencida esa oportunidad no podrán oponer otras defensas. Opuestas defensas, el Inspector del Trabajo decidirá dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes sobre su procedencia. Contra la decisión del Inspector del Trabajo se oirá apelación en un solo efecto por ante el Ministerio del ramo. El lapso para apelar será de diez (10) días hábiles. Si el Ministro no decidiere dentro del lapso previsto en la Ley de Procedimientos Administrativos o lo hiciere en forma adversa, el sindicato podrá recurrir dentro de los cinco (5) días siguientes ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa, la que decidirá en forma breve y sumaria (negritas de esta Corte).

Ello así, esta Corte observa que la norma bajo estudio determina la competencia de los órganos contencioso-administrativos para conocer de las decisiones dictadas por el Inspector del Trabajo respecto a la procedencia de la negociación de una convención colectiva. Queda aún por resolver a cuál de los órganos contencioso administrativos le correspondería conocer de asuntos como el de autos, donde se cuestiona la actuación del Inspector del Trabajo Jefe (E) del Estado Zulia, en relación a la negociación de una convención colectiva con una organización sindical que a decir por el pretendiente no posee legitimidad para negociar con la Gobernación del Estado Zulia.

Si bien son supuestos diferentes, resulta pertinente hacer mención al análisis competencial referente a las demandas de nulidad de las providencias administrativas emanadas de los Inspectores del Trabajo en materia de inamovilidad laboral. En este sentido la Corte aprecia:

Después de una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial que se inició con la sentencia Fetraeducación de la Sala Político Administrativa del hoy Tribunal Supremo de Justicia en 1980, y continuó con el fallo Bamundi de la misma Sala en 1992, la Sala Constitucional estableció el criterio a seguir en los casos de pretensiones jurídicas contra la actividad e inactividad de las Inspectorías del Trabajo. En tal sentido, en la sentencia n° 2002/2862 de 20 de noviembre, dispuso:

Con fundamento en la norma constitucional, y según el criterio orgánico, toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentra sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, y de conformidad con el criterio material, toda pretensión procesal cuyo fundamento sea una actuación –lato sensu– realizada en ejercicio de la función administrativa, con independencia de la naturaleza del órgano autor, compete ex Constitución a los tribunales contencioso-administrativos.

Más adelante, la Sala concluyó en que el conocimiento “de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia”. Con respecto de las Inspectorías del Trabajo la Sala señaló:

Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional – que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal.
(iii) De las demandas de amparo constitucional autónomo que se intenten contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, conocerán los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial correspondiente al lugar donde se produjo la supuesta lesión al derecho constitucional, y en segunda instancia, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Esta Corte considera pertinente agregar algunas consideraciones sobre su competencia para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo conociendo en materia de inamovilidad laboral.

La creencia de que son los tribunales laborales los llamados a conocer de este tipo de pretensiones se sustenta sobre argumentos fácilmente desechables, porque ha existido un difundido error en considerar que los “actos” de las Inspectorías del Trabajo tienen una naturaleza “cuasi-jurisdiccional”, bajo la falsa creencia que ‘solucionan un conflicto de la misma manera en que lo hacen los órganos jurisdiccionales’. Los partidarios de la existencia de tales tipos de actos consideran que si se aplican normas sustantivas laborales en la solución de un “conflicto laboral”, entonces deben ser los órganos de competencia laboral los llamados a conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en esa materia. La otra razón ‘formal’ aducida para creer que la competencia le corresponde a los tribunales laborales es en la supuesta omisión de clarificación por parte del legislador del trabajo sobre a cuál órgano jurisdiccional le corresponde conocer de tales pretensiones de nulidad.

El planteamiento parte de una falsa premisa en torno a lo que debe entenderse por “jurisdicción” y una equivocada visualización de la “naturaleza” del acto dictado por el Inspector del Trabajo. Un acto “jurisdiccional” no lo es por el hecho de que “solucione conflictos”, sino por la tutela de intereses jurídicos que ella involucra, es decir, la noción de jurisdicción ni se identifica ni se agota con el conflicto sino que lo excede, también son jurisdiccionales todas aquellas actuaciones donde, sin la existencia del conflicto, se tutela de manera definitiva un determinado interés jurídico. Pero es que, además, el Inspector del Trabajo no resuelve un conflicto, y en consecuencia se cae la tesis de los actos cuasi-jurisdiccionales.

Cuando el Inspector del Trabajo conoce de una solicitud de calificación de despido, se coloca en la misma posición en que la Administración debe intervenir para “levantar un obstáculo” a un particular en esferas que, en principio, deba estar regido por la autonomía de voluntad. Existen numerosas situaciones en que, por los intereses involucrados que, normalmente, son intereses generales, el Estado coloca determinados obstáculos que frenan la libertad de los ciudadanos, tal ocurre con la publificación de las actividades de servicio público, actividades reservadas, y en las áreas económicas de interés general (como es el caso de las telecomunicaciones). Para que el particular pueda “intervenir” en estas situaciones requiere de técnicas especializadas de Derecho público como son las figuras de la concesión administrativa (en servicios públicos) y las autorizaciones o habilitaciones (en las áreas económicas de interés general).

No otra cosa distinta ocurre en materia de inamovilidad laboral. El patrono que, en principio, goza de autonomía y libertad de empresa, por la existencia de un interés superior, el Estado coloca límites precisos: a) en materia de estabilidad general o relativa, la carga de satisfacer la reparación de un daño por despido injustificado; y b) en lo correspondiente a la estabilidad especial o inamovilidad, y dada la existencia de un interés general, el Estado prohíbe el despido, traslado o desmejora si, previamente, un órgano de la Administración pública no lo autoriza. Tal autorización o habilitación es previa al acto de despido y está sujeta, como todas las habilitaciones, al cumplimiento de determinadas condiciones que, en el caso de inamovilidad, es la existencia de una causa “justificada” para el traslado o el despido.

De modo que el acto que dicta la Inspectoría del Trabajo no es más que una autorización administrativa por medio de la cual el patrono puede despedir o trasladar a una persona que ostenta una condición especial de tutela por inamovilidad.

Ello implica que tanto el procedimiento de autorización como el acto autorizatorio no es “jurisdiccional”, ni mucho menos “cuasi-jurisdiccional”, sino un clarísimo procedimiento administrativo y un verdadero acto administrativo. Esta es la razón central por la cual es imposible que los Inspectores del Trabajo puedan aplicar en el procedimiento administrativo constitutivo instituciones procesales jurisdiccionales como la confesión ficta, medidas cautelares, posiciones juradas, etc. Tal actuación se corresponde con una desviación de sus funciones y lesivas al principio de legalidad y al debido proceso administrativo.

Así entonces, concluye esta Corte, que los siguientes elementos cualificantes de la situación analizada traducen como consecuencia necesaria que no sean los tribunales laborales sino los órganos competentes en lo contencioso administrativo los llamados a conocer de las pretensiones de nulidad de los actos emanados del Inspector del Trabajo:

1) Por la naturaleza administrativa del órgano: La Inspectoría del Trabajo es un órgano administrativo dependiente de la Administración pública central, y forma parte de la estructura del Ministerio del Trabajo;
2) Por la naturaleza administrativa del procedimiento: Se trata de un verdadero procedimiento administrativo con todas las características de este tipo de procedimientos en su fase constitutiva;
3) Por la naturaleza administrativa del acto: Se trata de una habilitación administrativa por medio de la cual se le autoriza al patrono a proceder a despedir o trasladar a un trabajador investido de estabilidad especial o inamovilidad. En los casos de reenganche y pago de salarios caídos el procedimiento administrativo es “sancionatorio” por cuanto el patrono despidió o trasladó sin la correspondiente autorización previa por parte del Estado.

Además de ello, la pretensión de nulidad no conoce directamente de infracciones de Derecho sustantivo laboral, sino de la actuación administrativa del órgano autor del acto, es decir, el juicio de nulidad se centra en determinar si el acto administrativo cumple con los requisitos de validez de todo acto administrativo regulados éstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, o si el procedimiento administrativo fue seguido conforme a las pautas del debido proceso. Eventualmente, el juez contencioso conocerá de infracciones al Derecho sustantivo laboral a través del vicio de falso supuesto de hecho o de Derecho, pero ello, es uno de los modos en que el acto impugnado pueda estar inficionado pues afecta la teoría integral de la causa de la voluntad administrativa.

En cuanto al segundo argumento que utilizaba la jurisprudencia anterior para creer que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos de la Inspectoría del Trabajo, se sostenía que los tribunales laborales ejercían un “contencioso-administrativo eventual”, por cuanto la Ley Orgánica del Trabajo no establecía una norma expresa atributiva de competencia. Tal argumento, ha venido a ser derrotado por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia n° 2005/9 de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), cuando señaló:

De allí, que al ser las providencias emanadas de las Inspectorías del trabajo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a órganos que no forman parte de la jurisdicción contencioso administrativa “ordinaria”, sino de tribunales de la jurisdicción laboral (que en esos procesos actuarían como contencioso administrativos especiales), debe necesariamente apoyarse en una norma jurídica que expresamente establezca tal excepción al principio general, y en modo alguno cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso.
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara.

Con esta sentencia, nuestro Máximo Tribunal viene a dilucidar la vieja polémica de la discusión sobre la competencia en el contencioso administrativo laboral, estableciendo que corresponde a la competencia ordinaria contencioso-administrativa, el conocimiento de las demandas de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad, y dentro de esa competencia ordinaria precisó que corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo la competencia en primer grado de jurisdicción, lo cual viene a materializar una vieja aspiración de la doctrina venezolana de acercar la justicia a los justiciables, reforzar el derecho de accionar (derecho de acceso a la jurisdicción), y hacer plena la garantía de tutela judicial efectiva, sobre la cual señaló:

Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide.

Este criterio fue asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia 2005/1843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.) en cuanto a los tribunales superiores de lo contencioso administrativo regionales, pero persiste la duda en cuanto a los juzgados superiores ubicados en el Área Metropolitana de Caracas.

La sentencia analizada, entonces, resuelve el problema de acceso a la justicia que tendrían los justiciables del interior del país, para ello deben precisarse las siguientes premisas:

1. La Sala Plena distinguió perfectamente la “jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa” (Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativo, y Juzgados regionales de lo contencioso administrativo) de la llamada “jurisdicción contencioso-administrativa especial o eventual” (serían todos los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos);
2. Como quiera que no existe una norma expresa atributiva de competencia del contencioso-administrativo eventual, entonces debe concluirse que “dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes”, y corresponderá a “los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos”;
3. En cuanto a la determinación de los tribunales competentes territorialmente, dentro de la estructura competencial del contencioso-administrativo ordinario, la Sala precisó:
Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.
A este respecto existen precedentes, como la sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, en la cual señaló:
“(...) 2. No existe un tribunal contencioso-administrativo especialmente competente para dilucidar conflictos suscitados con ocasión del ejercicio de las competencias de las inspectorías del trabajo; por ello, toca a la jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa ver de estos casos (ver: sentencias núms. 207/2001, 1318/2001 y 2695/2001). Siendo, pues, que a la accionante le resulta más accesible un Juzgado del Estado Bolívar, corresponde tramitar la acción de amparo incoada al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y Contencioso-Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se decide.”
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide.
De igual modo, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en sentencia n° 2005/924 del 20 de mayo (Caso Omar Dionicio Guzmán en recurso de revisión) concluyó en que:

Una vez que fue hecha la revisión del expediente, esta Sala comprobó que, respecto a la problemática que se planteó en relación con la determinación de los tribunales con competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos que emanan de las Inspectorías del Trabajo, en tanto que órganos administrativos, la Sala Plena de este Supremo Tribunal se pronunció el 5 de abril de 2005, de la siguiente manera: (…)
De lo precedente, se concluye que, en la causa respecto de la cual el solicitante pretende el avocamiento, ha cesado la incertidumbre en cuanto a la competencia, que ocasionó las sucesivas declinatorias de la demanda cuyo avocamiento se pretende y, con ello, el desorden procesal en ese juicio.

De tal forma que existe un consenso tanto en la Sala Político Administrativa como en la Sala Constitucional de nuestro Supremo Tribunal de Justicia en que el régimen competencial establecido en la sentencia de la Sala Plena a que se ha hecho referencia, debe ser el criterio a seguir en las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados en materia de inamovilidad laboral dictados por las Inspectorías del Trabajo.

Siendo ello así, comparte esta Corte que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en materia de estabilidad especial (inamovilidad laboral), serán los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo y en alzada a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

Bien es cierto que el anterior análisis se hace sobre la base de las demandas de nulidad de las providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo conociendo en dos procedimientos administrativos específicos: a) el procedimiento autorizatorio de calificación de faltas iniciado a instancia de los empleadores; y b) el procedimiento administrativo sancionatorio de reenganche y pago de los salarios caídos, iniciados a instancia de los trabajadores.

Sin embargo la ratio desidendi y la argumentación jurídica sustentada para otorgar la competencia a los tribunales regionales de lo contencioso administrativo, debe servir igualmente para que, en casos como el de autos, no sea esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo la llamada a conocer de las demandas de nulidad contra los actos dictados por los Inspectorías del Trabajo en el curso de una negociación colectiva, sino que todas las demandas que se intenten contra las actuaciones, omisiones, vías de hecho, etc., contra tales Inspectorías del Trabajo, deben ser esos tribunales regionales, por el principio de acceso a la justicia y la cercanía de la jurisdicción a los justiciables, aplicando el principio de paralelismo de las formas procesales.

Así, entonces, concluye esta Corte que deben ser los tribunales regionales de lo contencioso-administrativos los llamados a conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo referentes a la procedencia de una negociación colectiva, aún en casos como el de autos, donde se discute la legitimidad de un sindicato para negociar una convención colectiva. Así se decide.

En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, esta Corte declara su incompetencia para conocer de la pretensión de nulidad a que se contrae la presente causa, y en consecuencia, declina el conocimiento del asunto para ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental. Así se decide.

- V -
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. INCOMPETENTE para conocer la pretensión de nulidad con solicitud de “medida cautelar de amparo”, presentada por el SINDICATO DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS DEL ESTADO ZULIA y el SINDICATO ÚNICO DE EMPLEADOS PÚBLICOS DE LA SALUD DEL ESTADO ZULIA, contra el “AUTO DE FECHA 14 DE DICIEMBRE DE 2.004, suscrito por la INSPECTORA DEL TRABAJO JEFE (E) DEL ESTADO ZULIA, Abogada NATIVIDAD FIGUEROA, mediante el cual declaró que el SINDICATO UNITARIO DE FUNCIONARIOS PUBLICOS PROFESIONALES Y TECNICOS ADMINISTRATIVOS DE LA GOBERNACION DEL ESTADO ZULIA (SUFPTAGEZ), esta (Sic) legitimado para negociar el Proyecto de Convención Colectiva de Trabajo con la Gobernación del Estado Zulia, visto el resultado del referéndum celebrado en fecha 08 de diciembre de 2.004”.

2. DECLINA la competencia en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental En consecuencia se ORDENA remitir el presente expediente al mencionado Juzgado, a los fines de continuar el trámite de la presente causa.

Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de septiembre de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

El Juez-Presidente,

RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
PONENTE

El Juez-Vicepresidente,

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL

TRINA OMAIRA ZURITA
Jueza

La Secretaria Temporal,

MORELLA REINA HERNANDEZ

Exp. n° AP42-N-2005-000279
ROO/IV

En la misma fecha, veintiocho (28) de septiembre de dos mil cinco (2005), siendo la una y cincuenta minutos de la tarde (1:50 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005001339.

La Secretaria Temporal