EXPEDIENTE Nº AP42-R-2004-001416
JUEZ PONENTE: JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

El 16 de diciembre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio Nº 1812-04 de fecha 7 de octubre de 2004, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Delia Josefina Núñez, titular de la cédula de identidad N° V-7.318.134, asistida por el abogado José Rubén Miranda Catarí, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 82.911, contra el Municipio Iribarren del Estado Lara.

Dicha remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación ejercido el 12 de febrero de 2004 por la parte recurrida contra la decisión dictada el 9 de febrero de 2004 por el referido Juzgado, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

En fecha 3 de febrero de 2005 se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y en virtud de la distribución automática del Sistema Juris 2000 se designó ponente al Juez Jesús David Rojas Hernández y se dio inicio a la relación de la causa.

Mediante auto de fecha 21 de abril de 2005, la Secretaría de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo realizó el cómputo de los días de despacho transcurridos desde la fecha en que se dio cuenta en Corte del recibo del presente expediente –3 de febrero de 2005- exclusive, hasta el día en que terminó la relación de la causa -15 de marzo de 2005– inclusive, lo cual arrojó un total de quince (15) días de despacho correspondientes a los días 9, 10, 15, 16, 17, 22, 23 y 24 de febrero de 2005; 1, 2, 3, 8, 9, 10 y 15 de marzo de 2005, sin que la parte apelante hubiera consignado el escrito de fundamentación de la apelación a los fines previstos en el artículo 19 aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

El 22 de abril de 2005, se pasó el presente expediente al Juez ponente.

En fecha 14 de junio de 2005, el apoderado judicial de la parte demandada presentó escrito, mediante la cual solicitó la reposición de la causa al estado de formalizar la apelación interpuesta.

En fecha 29 de junio de 2005, la parte demandante presentó diligencia, en la cual solicitó a esta Corte dicte sentencia en la presente causa.

Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

La ciudadana Delia Josefina Núñez interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial con fundamento en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que en fecha 1° de septiembre de 1979 “(comenzó) a prestar servicios como Asistente de Servicio Social en la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara, bajo las órdenes e instrucciones del Ciudadano Alcalde, organismo en el que (se) (desempeñó) hasta el día 31 de Mayo del año 2002, fecha en que (renunció), habiendo prestado servicios durante veintidós 22 años y nueve (9) meses, devengando como último salario normal la cantidad de Trescientos (sic) sesenta y ocho mil seiscientos sesenta y ocho Bolívares (Bs. 368.668,oo), el cual (le) era (sic) cancelado mediante depósito en Cuenta Nómina del Banco Provincial. Al producirse el retiro (recibió) como liquidación final la cantidad de veinticuatro millones setecientos siete mil cincuenta y cuatro bolívares con veinte y (sic) cuatro céntimos (Bs. 24.707.054, 24) (…)” (Negrillas de la accionante).

Alegó que en fecha 31 de mayo de 2002 “el Municipio Iribarren del Estado Lara, a los fines de cancelar el monto que se (le) canceló inicialmente, propuso como condición que dicha cantidad se entregaría luego de que se dejara constancia ante la Inspectoría del Trabajo de la correspondiente cancelación (…)”.

Adujo que “(…) el Municipio pretende darle el carácter de transacción con miras a impedir la posibilidad de cualquier reclamación ulterior, lo que resulta incorrecto, pues, en primer lugar, esa constancia no reúne los requisitos establecidos en el artículo 82 de la Constitución (sic), en el artículo 3 de la Ley Orgánica del Trabajo y en el artículo 9 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, en segundo lugar, los derechos de los trabajadores están protegidos por el atributo constitucional de la irrenunciabilidad”.

Señaló que “(…) este (sic) argumento relacionado con la mencionada constancia ya ha sido evaluado por los Tribunales de esta Circunscripción Judicial, como es el caso del Juzgado Primero de Primera Instancia del Trabajo y de Estabilidad Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, que en fecha 11 de marzo del año 2003, en el asunto KH04-L-2001-000100, ante el argumento de Cosa Juzgada opuesto por los representantes del Municipio debido a la existencia de una transacción semejante a la constancia antes mencionada, advirtió que en la misma sólo existe una relación de hechos y derechos debido a lo cual no produce los efectos transaccionales”.

Arguyó que “(…) el monto que (le) fuera entregado por concepto de liquidación resulta absolutamente irrisorio pues no se ajusta a la cantidad que legal y contractualmente (le) corresponde, lo que deviene en una grave lesión a (sus) derechos patrimoniales derivados de la culminación de la relación laboral”.

Indicó que “Por todos y cada uno de los argumentos expuestos y por cuanto que no ha sido posible lograr que me sean cancelados extrajudicialmente los montos relacionados con los conceptos ampliamente especificados en los acápites anteriores, es que acudo ante esta autoridad judicial para demandar como en efecto lo hago, por COBRO DE DIFERENCIA DE PRESTACIONES SOCIALES al Municipio Iribarren del Estado Lara (…) para que pague o a ello sea condenado por este Tribunal, la cantidad de CINCUENTA Y NUEVE MILLONES CIENTO OCHENTA Y TRES MIL, (sic) QUINIENTOS SESENTA Y CUATRO BOLÍVARES, (sic) CON TREINTA Y SEIS CENTIMOS ( Bs. 59.183.564, 36), por concepto de diferencia de prestaciones sociales”. Igualmente, solicitó la indexación monetaria en el fallo correspondiente. (Negrillas de la accionante).

Finalmente la accionante fundamentó la presente demanda en los artículos 89 y 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 108, 219, 223, 224, 666 y 672 de la Ley Orgánica del Trabajo y las Cláusulas 1°, 27 y 38 de la Convención Colectiva suscrita entre “el Municipio Iribarren y el Sindicato Único de Empleados Municipales de la Alcaldía del Municipio Iribarren”.

II
DEL FALLO APELADO

En fecha 9 de febrero de 2004, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial con fundamento en las siguientes consideraciones:

“(…) este Juzgador considera que al no estar previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, la ausencia de una de las partes y, vista la analogía existente entre la materia laboral y la funcionarial, por el `hecho social (sic) trabajo´, no obstante la pertenencia a regímenes jurisdiccionales diferentes, debe completarse la norma pautada por el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, para los supuestos de incomparecencia de las partes con los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo y, en aplicación de tales conceptos este Tribunal aplica lo previsto en el artículo 130 de dicha Ley (…).
(…omisiss…)
(…) este tribunal debe declarar sin lugar el argumento de la Alcaldía relativo al (sic) la inadmisibilidad de la acción y la transacción misma no tiene valor de tal por violentar la referida normativa, no siendo cierto que como punto previo debiera solicitarse la nulidad de la transacción, porque de ser ello así, se violentaría la tutela judicial efectiva y la celeridad que constitucionalmente esta (sic) ordenada en todo tipo de proceso y si bien este tribunal en alguna oportunidad utilizo (sic) un criterio similar, lo hizo por cuanto lo solicitado fue la nulidad de la transacción misma que conforme sentencia emanada de sala (sic) constitucional (sic) con ponencia de PEDRO RONDON HAZZ (…) y por consiguiente este tribunal extendió, erróneamente ese criterio a las transacciones laborales, criterio que hoy se corrige y se asume que siendo el acceso a la justicia un principio fundamental del proceso constitucional moderno con su correlato (sic) correspondiente, que es la tutela judicial efectiva no puede este tribunal soslaya (sic) el conocimiento de una transacción mal efectuada aduciendo un problema competencial (…).
En razón de lo expuesto este tribunal abandona el criterio anteriormente dicho y por lo mismo, habiendo sido alegado por el actor la nulidad del acto homologatorio como excepción conforme pauta el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia este Tribunal considera que la inspectora del trabajo al homologar la transacción, violento (sic) su norma atributiva de competencia como lo es el artículo 3 de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual pauta los parámetros bajo las (sic) cuales puede el órgano administrativo homologar y ese (sic) violentar la norma atributiva de competencia, implica como dice GARCIA (sic) DE ENTERRIA (sic), en su obra conjunta con TOMAS (sic) RAMON (sic) FERNANDEZ (sic) (curso) de derecho administrativo que la administración actuó fuera de su competencia y, por consiguiente el acto se encuentra viciado de nulidad absoluta, de conformidad con el artículo 19.4 (sic) de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y así se decide”.

III
DE LA COMPETENCIA DE LA CORTE

Antes de pronunciarse acerca de la apelación interpuesta contra la decisión dictada en fecha 9 de febrero de 2004 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, este Órgano Jurisdiccional estima necesario revisar su competencia para conocer de la presente causa y al respecto observa que el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece:

“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.

Ello así, dado que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, tiene las mismas competencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, tal y como lo precisó la Resolución número 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en consecuencia, esta Corte se declara competente para conocer de la presente apelación y así se decide.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Alzada decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte recurrida contra la decisión dictada en fecha 9 de febrero de 2004 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, y a tal efecto observa que:

La norma procesal contenida en el artículo 19 aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece:
“Las apelaciones que deben tramitarse ante el Tribunal Supremo de Justicia seguirán los siguientes procedimientos: Iniciada la relación de la causa, conforme a los autos, la parte apelante deberá presentar un escrito donde exponga las razones de hecho y de derecho en que fundamenta la apelación, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes. Inmediatamente, se abrirá un lapso de cinco (5) días hábiles continuos, para que la otra parte dé contestación a la apelación. La falta de comparecencia de la parte apelante se considerará como desistimiento de la acción, y así será declarado, de oficio o a instancia de la otra parte”. (Subrayado de esta Corte).

De la norma transcrita se evidencia que la parte apelante tiene la obligación de presentar un escrito exponiendo las razones de hecho y de derecho, fundamento de la apelación, lo cual debe hacer en el lapso de quince (15) días hábiles siguientes al inicio de la relación de la causa.

En el presente caso consta que desde el día 3 de febrero de 2005 fecha en la que se dio cuenta en Corte del recibo del presente expediente, exclusive hasta el día 15 de marzo de 2005, día en el cual terminó la relación de la causa, inclusive, habían transcurrido quince (15) días de despacho correspondiente a los días 9, 10, 15, 16, 17, 22, 23 y 24 de febrero de 2005; 1, 2, 3, 8, 9, 10 y 15 de marzo de 2005, como se desprende del cómputo efectuado por la Secretaría de esta Corte (folio 76) sin que la parte apelante hubiera cumplido con la carga impuesta en el artículo transcrito ut supra.

Previo a la declaratoria del desistimiento, esta Corte está obligada a examinar ex officio el contenido del fallo impugnado con el objeto de verificar que: “a) no viola normas de orden público, como son, verbigracia, las que regulan el derecho de acceso de las personas a los órganos de administración de justicia, y b) no vulnera o contradice interpretaciones vinculantes de esta Sala Constitucional, sobre el sentido y la aplicación que debe darse a determinadas normas del ordenamiento jurídico para garantizar su armonía con las disposiciones del Texto Constitucional” (Sentencia Nº 1542 de fecha 11 de junio 2003, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Municipio Pedraza del Estado Barinas).

En efecto, de acuerdo con la doctrina sentada por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal, no se declarará desistido el recurso de apelación por falta de fundamentación cuando el fallo recurrido quebrante disposiciones de orden público, o cuando menoscabe o contradiga interpretaciones vinculantes de la referida Sala acerca del sentido y alcance de las normas del ordenamiento jurídico.

Así las cosas, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental aplicó por vía analógica ante la falta de comparecencia del demandado a la audiencia preliminar prevista en el procedimiento contencioso administrativo funcionarial -artículos 103 y 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública-, la consecuencia jurídica consagrada por el legislador para la falta de comparecencia del demandado a la audiencia preliminar del procedimiento laboral, prevista en el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, y según la cual, se le tendrá por confeso siempre y cuando la pretensión del demandante no sea contraria a derecho, pudiendo incluso sentenciar en la misma audiencia, ateniéndose a la confesión del accionado.

Su desideratum no es otro más que regular una situación procesal de contumacia que se origina en el marco de una relación de trabajo, de allí que el legislador entendió que el demandado que no asiste a la audiencia preliminar no tiene interés, o bien en conciliar la litis –fin primordial de la audiencia preliminar-, o bien en insistir su continuación, de allí que presume que éste ha admitido los hechos que le han sido imputados en la demanda.

Sin embargo, tal situación presenta variaciones respecto de la audiencia preliminar del procedimiento funcionarial, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública:

“En la audiencia preliminar el juez o jueza pondrá de manifiesto a las partes los términos en que, en su concepto, ha quedado trabada la litis. Las partes podrán formular cualesquiera consideraciones al respecto, las cuales podrán ser acogidas por el juez o jueza. A su vez, éste podrá formular preguntas a las mismas a los fines de aclarar situaciones dudosas en cuanto a los extremos de la controversia.
En la misma audiencia, el juez o jueza deberá llamar a las partes a conciliación, ponderando con la mayor objetividad la situación procesal de cada una de ellas. Igualmente, podrá el juez o jueza fijar una nueva oportunidad para la continuación de la audiencia preliminar. En ningún caso, la intervención del juez o jueza en esta audiencia podrá dar lugar a su inhibición o recusación, pues se entiende que obra en pro de una justicia expedita y eficaz.
De producirse la conciliación, se dará por concluido el proceso”. (Negrillas de esta Corte)

Como se puede observar, la audiencia preliminar del procedimiento especial funcionarial no difiere en su esencia de la audiencia preliminar consagrada en el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, ya que el fin de ambas es lograr la conciliación de las partes en conflicto. En el caso específico del contencioso administrativo funcionarial, obtener un arreglo amistoso entre el funcionario querellante y un representante judicial con capacidad para conciliar en nombre del Órgano de la Administración Pública querellado.

Así pues, la audiencia preliminar prevista en los artículos 103 y 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, tiene también por objeto que el Juez ponga a las partes en conocimiento de los términos en que, según su concepto, ha quedado trabada la litis, de manera que las partes puedan en tal oportunidad formular las aclaraciones y objeciones que consideren pertinentes tendentes a esclarecer cómo quedó realmente entablado el thema decidendum.

De lo anterior, surge que en la sentencia dictada por el Juzgado a quo se encuentra interesado el orden público procesal, por cuanto el Sentenciador adicionó al contenido del artículo 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica no deseada por el legislador, como lo es la confesión ficta de la Administración Pública, cuestión que es imposible en el contencioso administrativo funcionarial si se atiende a lo pautado en el artículo 102 eiusdem:

“Si la parte accionada no diere contestación a la querella dentro del plazo previsto, la misma se entenderá contradicha en todas sus partes en caso de que la accionada gozase de este privilegio”.

A este respecto, cuando los apoderados o mandatarios de los Municipios no comparecen al acto de contestación a la demanda, se tendrá como contradicha la demanda en todas sus partes, de conformidad con lo establecido en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal –ley vigente para el momento en que se inició la presente causa- en concordancia con el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, hoy establecido en el artículo 156 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.204 de fecha 8 de junio de 2005.

En efecto, la confesión ficta es una sanción procesal que se origina por la rebeldía del demandado en atender sus cargas procesales de alegación y prueba, la cual representa una institución jurídica distinta a la previsión legal de contradicción de la demanda en caso de incomparecencia del accionado al acto de contestación; de tal manera la aplicación de disposiciones legales procesales de naturaleza laboral son establecidas para el procedimiento especial de los Tribunales del Trabajo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución y no para el procedimiento contencioso administrativo funcionarial de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por consiguiente, toda norma que establezca esta sanción deberá interpretarse restrictivamente, es decir, no admitirá el uso de la analogía.

Con base en las consideraciones previas, se desprende que el Juzgado a quo incurrió en un error de aplicación de la norma adjetiva laboral, por una parte, y por la otra omitió el hecho de que la parte recurrida es una unidad política primaria y autónoma dentro de la organización nacional, la cual goza de las prerrogativas que le son otorgadas en la Ley in commento.

De los artículos antes transcritos se evidencia la intención del legislador de excluir de toda posibilidad de presunción de confesión contra la Administración Pública Municipal. Luego, mal pudo el a quo dar por confeso al Municipio Iribarren del Estado Lara con base en la aplicación analógica de una consecuencia jurídica no distinguida por el legislador.

Al actuar de esta forma, el juez de origen no sólo quebrantó el sentido y alcance de los artículos 103 y 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, sino que también violó otro principio de interpretación legal de estricto orden público, según el cual, las normas que establecen sanciones deben interpretarse restrictivamente.

Así pues, observa la Corte que el Juez a quo optó por recurrir al uso de la analogía para regular una situación que no fue expresamente prevista por el legislador, dado que -a su entender- la falta de regulación expresa en la Ley del Estatuto de la Función Pública de los efectos que produce la no comparecencia de una de las partes a la audiencia preliminar “debe completarse” con los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo.

Siendo ello así, y del análisis de las normas jurídicas citadas ut supra, esta Corte observa que no podrá declararse desistido el presente recurso de apelación, en virtud de que el fallo impugnado subvirtió normas de orden público procesal.

Para ello, es preciso resaltar que es el Poder Judicial, por intermedio de sus Órganos Jurisdiccionales, la rama del poder público a la cual se le ha encomendado la tarea de conocer, aplicar e interpretar la inteligencia y extensión de la Ley; manifestación consustancial del deber de juzgar que le es propio. En este sentido, el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece el principio de legalidad, en virtud del cual, todos los actos del poder público deben ajustarse a lo dispuesto en la Constitución y las Leyes. De modo que todo acto de la autoridad pública que infrinja las disposiciones constitucionales o legales será absolutamente nulo.

Por lo tanto, vistas las violaciones de orden público anteriormente expuestas, y en aplicación de la doctrina sentada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, se declara improcedente el desistimiento tácito del recurso de apelación interpuesto en fecha 12 de febrero de 2004 por la parte recurrida y, en consecuencia, se revoca la decisión dictada por el Juzgado a quo el día 9 de febrero de 2004 y, repone la causa al estado de que se celebre nueva audiencia preliminar en la que se respeten las pautas procesales establecidas en los artículos 102 al 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se decide.

Por otra parte, en fecha 14 de junio de 2005, el apoderado judicial de la parte recurrida solicitó la reposición de la causa al estado de formalizar la apelación interpuesta; en efecto, esta Corte considera inoficioso pronunciarse sobre la referida solicitud, en virtud de los motivos de hecho y de derecho expuestos en el presente fallo. Así se declara.

V
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley:

1. Declara IMPROCEDENTE el desistimiento tácito del recurso de apelación intentado el día 12 de febrero de 2004 por la apoderada judicial del Municipio Iribarren del Estado Lara, contra la sentencia dictada en fecha 9 de febrero de 2004 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental.

2. REVOCA la sentencia dictada en fecha 9 de febrero de 2004 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental.

3. REPONE la causa al estado de que se celebre nueva audiencia preliminar, en la cual deberán respetarse las pautas procesales contenidas en los artículos 102 al 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la Ciudad de Caracas a los diecinueve (19) del mes de julio de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.





MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Presidenta




JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
Vicepresidente-Ponente







BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Jueza








JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
La Secretaria




JDRH/11
Exp. N° AP42-R-2004-001416
Decisión n° 2005-02053





En la misma fecha diecinueve (19) de julio de dos mil cinco (2005), siendo las 10:05 de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2005-02053.

La Secretaria