Jueza Ponente: BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Expediente N° AP42-R-2003-002972
En fecha 25 de julio de 2003, se recibió ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el oficio número 03-0971, emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el abogado José Antonio Salas Díaz, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 37.231, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana BELKIS MILAGRO REQUENA ARELLANO, titular de la cédula de identidad N° 4.883.245, contra el acto administrativo sin número de fecha 2 de enero de 2001, dictado por los ciudadanos Luis Daniel Falkenhagen e Ildemaro Ramírez, en sus condiciones de Director de Personal (E) y Director de Administración de Personal (E), respectivamente, de la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, por el cual se retiró a la prenombrada ciudadana del cargo de Asistente Administrativo V que venía desempeñando en el referido Organismo.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos la apelación interpuesta en fecha 11 de junio de 2003, por la abogada Martha Magin, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 75.922, actuando en su carácter de apoderada judicial especial del Distrito Metropolitano de Caracas, contra la sentencia dictada por el prenombrado Juzgado en fecha 6 de junio de 2003, mediante la cual se declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 31 de julio de 2003, se dio cuenta a dicha Corte, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortiz y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa, conforme al procedimiento establecido en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 14 de agosto de 2003, la representante judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó escrito de fundamentación a la apelación interpuesta.
En fecha 2 de septiembre de 2003, el apoderado judicial de la actora presentó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación.
En virtud de la creación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante Resolución N° 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, y habiéndose designado a los jueces que actualmente la integran en fecha 15 de julio de 2004, la misma quedó conformada de la siguiente manera: María Enma León Montesinos (Presidenta), Jesús David Rojas Hernández (Vicepresidente) y Betty Josefina Torres Díaz (Jueza).
En fecha 28 de septiembre de 2004, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 11 de noviembre de 2004, vencido el lapso de presentación de Informes se dijo Vistos.
En fecha 11 de noviembre de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente.
Realizado el estudio individual de las actas procesales contenidas en el presente expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 24 de septiembre de 2002, el apoderado judicial de la actora interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Que desde el 16 de mayo de 1985, la actora prestó servicios en la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, en la Dirección de Personal con el cargo de Asistente Administrativo V, hasta el día 19 de enero de 2001 fecha en la que fue retirada del cargo “de manera arbitraria, lesiva, vulgar, directa e inmediata, mediante acto administrativo de fecha 02 de enero de 2001”.
Expresó, que el acto impugnado incurrió en errónea interpretación del artículo 9 numeral 1 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, violando de esta forma el debido proceso y el derecho a la defensa y a la estabilidad; toda vez que el mismo establece que “el personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y de sus entes adscritos continuarán en el desempeño de sus cargos mientras dure el periodo de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y las Leyes, lo que de ninguna manera implicaba que cumplido éste, los funcionarios y obreros perderían la estabilidad y permanencia en sus cargos como consecuencia de los ámbitos de seguridad y libertad contemplados constitucionalmente”.
Indicó, que el acto administrativo impugnado fue suscrito por el ciudadano Luís Daniel Falkenhagen, en su condición de Director de Personal Encargado de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, por delegación del Alcalde Metropolitano; pero que tal delegación solo hace mención “a la firma de los documentos para la tramitación de movimientos de personal previamente autorizados; entendiéndose como Trámite las diligencias que hay que realizar para la resolución de un asunto (...). No pudiéndose entender como una atribución para decidir el egreso de los funcionarios que se encontraban prestando servicios al organismo Distrital en esa oportunidad, mal puede tenerse como válido un acto administrativo dictado por una autoridad manifiestamente incompetente para decidir el egreso de los funcionarios públicos que fueron transferidos al nuevo ente Distrital, violando lo dispuesto en el artículo 18 numeral 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos (sic) en concordancia con el artículo 19 numeral 4 eiusdem”.
Adujo, que el acto administrativo recurrido “carece de motivación respecto a las circunstancias de hecho que llevaron a la Alcaldía del Distrito Metropolitano a través de la Dirección de Personal a tomar la decisión de retiro de (su) representada, todo ello de conformidad con lo establecido en los artículos 9 y 18 numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al no indicar las causas que motivaron su egreso, ni se fundamento (sic) en ninguno de los supuestos legales de retiro de la Administración Pública previstos en la Ley de Carrera Administrativa aplicable durante en (sic) régimen de transición”.
En tal sentido, solicitó que la querella fuera declarada con lugar, y en consecuencia, se ordenara la reincorporación de su representada, al cargo de Asistente Administrativo V, así como el pago de los sueldos y/o remuneraciones legales y demás beneficios laborales y contractuales dejados de percibir desde su retiro hasta su efectiva reincorporación.
II
DEL FALLO APELADO
Mediante sentencia de fecha 6 de junio de 2003, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto con fundamento en las siguientes consideraciones:
En relación al argumento esgrimido por la representante judicial de la parte querellada, relativo a la caducidad de la acción, indicó que los efectos de la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 11 de abril de 2002, se extendían a la actora, toda vez que conforme a lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, el lapso de caducidad era de seis (6) meses, debiéndose comenzar a computar dicho lapso a partir del 15 de mayo de 2002, fecha en la que referida sentencia de la Sala Constitucional apareció publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. En razón de lo anterior, el a quo desestimó el alegato de la parte accionada y declaró que en el caso de marras no operó la caducidad de la acción, por haberse interpuesto el recurso dentro del plazo señalado en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa.
Respecto a lo señalado por la representante judicial de la parte querellada, relacionado con la extinción de la Gobernación del Distrito Federal y el posterior nacimiento del Distrito Metropolitano de Caracas, hecho este que da origen a un régimen especialísimo de transición en cuyo contexto está la norma contemplada en el artículo 9 numeral 1 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, el a quo hizo suyo lo indicado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en su sentencia de fecha 11 de abril de 2002, y considera que “no puede entenderse esa norma como la negación y extinción de los derechos funcionariales de los empleados públicos que prestaron servicios a la Gobernación del Distrito Federal, ni doblegar ni deformar el derecho a la estabilidad(...)”. Ello así, el a quo estableció que, la reestructuración o reorganización del organismo debía cumplir el procedimiento formal previsto en la Ley para tal fin, motivo por el cual el acto de retiro de la querellante se había basado en un falso supuesto de derecho al pretender hacer derivar de una norma legal una consecuencia que era contradictoria y que no correspondía con su propio contenido normativo, desconociéndose así los derechos al debido proceso, a la defensa, al trabajo y a la estabilidad, consagrados en los artículos 49, 87 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, resultando así nulo el acto administrativo mediante el cual se retiró a la querellante.
Aunado a lo anterior, el a quo se pronunció con respecto al vicio de incompetencia alegado por la querellante, señalando a tal efecto que, habiéndose transferido todas las dependencias adscritas a la extinta Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, debía entenderse que la máxima autoridad de dicho ente era el Alcalde Metropolitano, en virtud de lo cual, en materia de personal éste también fungía como máxima autoridad, conforme a lo previsto en el ordinal 5° del artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
En tal sentido, señaló que debido a que el acto administrativo impugnado había sido suscrito por el Director de Personal (E) de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas sin que se hubiera demostrado que actuaba por delegación del Alcalde Metropolitano, dicho acto era nulo de nulidad absoluta conforme a lo previsto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, el a quo declaró la nulidad del acto de retiro impugnado y ordenó la reincorporación de la querellante al cargo de Asistente Administrativo V, o a otro cargo de similar o superior jerarquía y remuneración, para el cual cumpla los requisitos, ordenando asimismo, el pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que el mismo hubiese experimentado, desde la fecha de su ilegal retiro, hasta su total y efectiva reincorporación, con el pago de los beneficios socioeconómicos que no implicaran la prestación efectiva del servicio.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 14 de agosto de 2003, la abogada Martha Magin, actuando en su carácter de representante judicial especial del Distrito Metropolitano de Caracas, consignó escrito de fundamentación a la apelación interpuesta, basándose en las siguientes consideraciones:
En primer lugar, alegó que la sentencia no cumplía con los requisitos previstos en el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, atentando contra el principio de congruencia de la sentencia, señalando que en el presente caso “a lo largo de todos los fundamentos que conforman la parte motiva del fallo se aprecia la falta de análisis y valoración de elementos importante alegados en el escrito de contestación”.
En ese sentido, señaló que “la sentencia se convirtió casi en una trascripción de los argumentos contenidos en la demanda, obviando con ello que todos y cada uno de los puntos de la misma fueron controvertidos en la contestación (...)”, en virtud de lo cual el fallo apelado adolecía del vicio de incongruencia por no contener decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y las defensas opuestas, lo cual rompía igualmente con el principio de exhaustividad que debía regir en la elaboración de toda sentencia.
Asimismo, indicó que la sentencia apelada se fundamentó en un falso supuesto, pues conforme a lo establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia que resuelve el recurso de interpretación de la Ley especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, dicho ente “como un órgano totalmente nuevo, distinto de la Gobernación del Distrito Federal no puede reincorporar a un funcionario que pertenecía a un órgano adscrito a la Administración Central (y por tanto, regido por la Ley de Carrera Administrativa), a un órgano adscrito a un ente cuyo régimen es municipal, y cuya regulación se encuentra contenida en leyes de naturaleza municipal”.
De igual forma, agregó que el artículo 2 de la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas se refiere a los límites de dicho Distrito, los cuales eran distintos a los del Distrito Federal, estableciendo igualmente que el Distrito Capital sustituía territorialmente al Distrito Federal, siendo que el a quo señaló que la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas sustituía al Distrito Federal, entidad esta que había sido suprimida.
En virtud de lo anterior, señaló que la orden de reincorporación de la querellante constituía un error, haciendo nula la sentencia apelada, razón por la cual solicitó que se declarara con lugar la apelación interpuesta contra la sentencia de fecha 6 de junio de 2003, emanada del a quo, se declarara inadmisible la querella y que en caso de ser considerados improcedentes los alegatos explanados en la fundamentación de la apelación relativos a los vicios de la sentencia, se declarara sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado.
IV
DE LA CONTESTACIÓN DE LA APELACIÓN
Al proceder a contestar la apelación interpuesta, el apoderado judicial de la actora, alegó lo siguiente:
Con relación al vicio de incongruencia de la sentencia alegado por la representante Distrital, señaló que la congruencia de la misma estaba dirigida a los pedimentos hechos por la querellante y no a la falta de análisis y valoración de los alegatos hechos en la contestación, como erradamente pretendía hacerlo ver la querellada, en virtud de lo cual la incongruencia alegada resultaba infundada, pues el a quo había hecho un análisis exhaustivo de todos los argumentos, tanto los expuestos por la parte actora como los expuestos por la parte recurrida.
De igual forma, respecto al vicio de falso supuesto, adujo que mal podría señalar la apelante, que el Distrito Metropolitano era un órgano totalmente nuevo, distinto a la Gobernación del Distrito Federal, por lo cual no podía reincorporar a un funcionario que pertenecía a un órgano adscrito a la Administración Central; señalando a tal efecto que no comprendía como pudo señalar la accionada que el Juzgador dejo entrever en la sentencia la supuesta confusión en que se encuentra, no considerando el nuevo régimen bajo el cual se encuentra regulada la Alcaldía Metropolitana de Caracas, toda vez que la sentenciadora no se había pronunciado en los términos expuestos en la apelación, quien - a su decir- trataba de confundir a esta Alzada, en virtud de lo cual solicitó que se desestimaran los alegatos hechos por la parte accionada y se declarara sin lugar la apelación por ella incoada.
V
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte, en primer lugar, pronunciarse acerca de su competencia para el conocimiento de la apelación interpuesta por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas en la presente causa, y al respecto se observa:
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, estatuye en torno al órgano jurisdiccional competente para conocer en segundo grado de jurisdicción de los recursos sustanciados y decididos con arreglo a este texto legal, lo siguiente:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
Como puede observarse, la competencia para conocer en alzada de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa regionales en materia de función pública, deviene de norma expresa, y por cuanto el artículo 1° de la Resolución Nº 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, según la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”; este Órgano Jurisdiccional resulta igualmente competente para conocer en segunda instancia del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, y así se declara.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte, pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, y al efecto observa lo siguiente:
En primer lugar, la apelante aduce que el fallo está viciado de incongruencia negativa, pues -a su criterio-, no decidió en forma expresa sobre todos los alegatos y defensa expuestas por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas en la contestación al recurso contencioso administrativo funcionarial, por lo cual se vulnera el contenido del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, vulnerando a su vez el principio de exhaustividad.
En tal sentido, es conveniente resaltar que la sentencia no sólo debe contener decisión expresa, positiva y precisa, sino que estos elementos deben estar referidos directamente a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas. Ello significa que, el Juez está constreñido a decidir sobre las cuestiones que las partes le hayan propuesto, en virtud de que dichos alegatos fijan los límites de la relación procesal y, por ende, el Juez deberá circunscribir su análisis a los argumentos esbozados como fundamento de la pretensión del demandante, y a aquellos alegatos esgrimidos como contestación a dicha pretensión (principio de congruencia) salvo que se trate de un caso de eminente orden público. Por otra parte, esa decisión ha de ser en términos que revelen claramente, el pensamiento del sentenciador en el dispositivo, el cual no puede ser implícito o tácito, ni contener expresiones vagas u oscuras, ni requerir de inferencias, interpretaciones o raciocinios para saber que fue lo decidido.
Así, este Órgano Jurisdiccional estima pertinente hacer referencia a la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 1° de octubre de 2002, caso: PDVSA vs. Consejo Directivo del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en la cual se señaló:
“ (…) Respecto al señalado requisito establecido en el ordinal 5° del artículo 243, debe indicarse que si el juzgador en la sentencia no resuelve de manera clara y precisa, todos aquellos puntos que forman parte del debate, vulnera con su decisión el principio de exhaustividad, incurriendo en el denominado vicio de incongruencia, el cual surge cuando dicho juzgador altera o modifica el problema judicial debatido entre las partes, bien porque no resuelve sólo lo alegado por éstas, o bien porque no resuelve sobre todo lo alegado por los sujetos del litigio (…)” (Negrillas y subrayado de esta Corte).
Ahora bien, aún cuando no ha sido alegado por la parte apelante, pero tomando en cuenta las anteriores consideraciones y del estudio de la sentencia recurrida se constata que con respecto al último punto de la parte dispositiva del fallo se señala lo siguiente: se ordena “al pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado, desde la fecha de su ilegal retiro, hasta su total y efectiva reincorporación, con el correspondiente pago de los beneficios socio-económicos que no impliquen la prestación del servicio activo”; en tal sentido, no obstante haber negado implícitamente los pedimentos económicos legales y contractuales que impliquen la prestación efectiva del servicio, declaró con lugar el recurso interpuesto, cuando lo correcto era haber sido declara parcialmente con lugar la misma y pronunciarse en relación a la negativa de los mismos.
Observa esta Corte, una vez analizados los alegatos expuestos en autos, que la decisión dictada por el Tribunal de la causa dejó de apreciar y valorar argumentos relacionados con los pagos dinerarios legales y contractuales que solicitó la querellante en su escrito libelar, y por ende emitirse opinión sobre ellos para acordarlos o negarlos de forma expresa y con su consecuente motivación.
En este sentido, considera oportuno esta Corte referirse al principio de exhaustividad, y al respecto observa:
Así pues, debe entenderse el principio de exhaustividad, como aquel deber que tiene el Juez de pronunciarse sobre todos los alegatos y peticiones realizadas por las partes, y sólo sobre ellas, aunque sea para rechazarlas por extemporáneas, infundadas o inadmisibles, y que de no hacerlo, el fallo que al efecto se pronuncie, adolece del vicio de incongruencia negativa, conocido asimismo, como citrapetita u omisión de pronunciamiento. (Vid. Sentencia de la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 16 de marzo de 2000, caso: José Isaac Altamiranda Bonilla y otros contra Banco Nacional de Descuento, C.A. y Fogade).
Igualmente, debe advertir esta Corte que la congruencia, constituye una de las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrada en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que éste no se satisface única y exclusivamente accediendo a la jurisdicción y obteniendo una resolución motivada y fundada en derecho, sino que además es necesario, que dicha resolución atienda sustancialmente al objeto de las pretensiones formuladas y probadas por las partes, de forma que ésta ofrezca una respuesta coherente de todo lo que ha sido planteado en el proceso.
Asimismo, se observa que la génesis normativa del principio de exhaustividad o globalidad de la decisión, se encuentra en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, el cual expresamente dispone lo siguiente:
“Los jueces tendrán por norte de sus actos la verdad, que procurarán conocer en los límites de su oficio. En sus decisiones el juez debe atenerse a las normas de derecho, a menos que la Ley lo faculte para decidir con arreglo a la equidad. Debe atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de éstos, ni suplir excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados. El juez puede fundar su decisión en los conocimientos de hecho que se encuentren comprendidos en la experiencia común o máximas de experiencia.
En la interpretación de contratos o actos que presenten oscuridad, ambigüedad o deficiencia, los jueces se atendrán al propósito y a la intención de las partes o de los otorgantes, teniendo en mira las exigencias de la Ley, de la verdad y de la buena fe”.
En consecuencia, ciertamente observa esta Corte que el a quo no resolvió de conformidad con todo lo alegado y sólo lo probado en los autos, debido a que éste omitió pronunciarse con respecto a uno de los pedimentos de la querellante, como lo fue la solicitud de pago de los “(…) demás beneficios laborales y contractuales dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación”.
En vista de lo anterior, esta Corte estima que el a quo no sentenció de acuerdo a lo alegado y probado en autos por las partes, inobservando el principio de exhaustividad de la sentencia e incurriendo, por tanto en el vicio de incongruencia, por lo que, de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el ordinal 5° del artículo 243 eiusdem, debe esta Corte declarar con lugar la apelación ejercida por la abogada Martha Magín, en su carácter de apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas y, en consecuencia, revoca la sentencia impugnada. Así se decide.
Decidido lo anterior, corresponde a esta Corte entrar a conocer el fondo del presente recurso contencioso administrativo funcionarial, y al respecto observa:
Como punto previo debe esta Corte pronunciarse sobre la caducidad de la acción, alegada por la representación judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, y al respecto se observa que la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, alegó que había operado la caducidad de la acción indicada en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en la Ley del Estatuto de la Función Pública; asimismo expresó, que la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela de fecha 11 de abril de 2002, abrió la vía jurisdiccional sólo para que aquellos afectados por la norma declarada inconstitucional.
En tal sentido, la referida decisión declara la nulidad del numeral 4 del artículo 8 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, en cuanto se refiere a los pasivos laborales, y los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N° 030, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.073 del 8 de noviembre de 2000, referidos a la extinción de la relación de trabajo con los trabajadores afectados por la reorganización y el pago de los pasivos laborales.
Ahora bien, como se observa del acto de retiro de fecha 2 de enero de 2001, cursante al folio diez (10) del expediente, la terminación de la relación de empleo público tiene su fundamento jurídico en el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, en concordancia con el artículo 2 eiusdem, el cual, a diferencia del sentido dado por la Administración Distrital no consagra en sí mismo una causal de retiro, sino que, por el contrario, constituye una garantía que resguarda la permanencia en el ejercicio de la función pública o la estabilidad de las relaciones laborales durante el período de reorganización administrativa en ese Ente local. Tal fue el sentido dado por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, cuando en la sentencia referida afirmó:
“(…) el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición lo que pretende destacar, de forma hasta reiterativa, pero necesaria, es que el personal al servicio de la Gobernación del Distrito federal y de sus entes adscritos, continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las Leyes, lo que de ninguna forma implicaba que, cumplido éste, los funcionarios y obreros perderían la estabilidad y permanencia en sus cargos como consecuencia de los ámbitos de seguridad y libertad contemplados constitucionalmente.
La norma sub examine, busca insistir en la necesidad de que durante el particular proceso de transición, dicha excepcionalidad no modifica el estatus de los derechos que confieren a los trabajadores (funcionarios públicos y obreros), la Constitución y las leyes, en especial, la Ley de Carrera Administrativa y la Ley Orgánica del Trabajo y sus respectivos Reglamentos, de forma que no es posible aplicar un procedimiento de retiro o desincorporación de funcionarios y obreros al servicio de la extinta Gobernación del Distrito Federal, no contemplado en el ordenamiento jurídico, antes o después de la transición, sin que ello signifique una evidente conculcación de los derechos constitucionales, como los contenidos en los artículos 49, 93, 137, 138, 139 y 144 de la Constitución, en especial, el debido proceso administrativo, la defensa y la estabilidad, y así se decide”.
Acogiendo entonces la interpretación dada por la Sala Constitucional, esta Corte estima que la situación jurídica de la querellante se favorece por la interpretación dada en las tantas veces referida sentencia de fecha 11 de abril de 2002, cuyos efectos erga omnes, por mandato de la propia Sala comenzarán a regir una vez efectuada su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, esto es, a partir del 15 de mayo de 2002.
Ahora bien, en el caso en análisis esta Corte observa que la querellante intervino adhesiva y voluntariamente en la acción interpuesta ante el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 15 de enero de 2001, recurso interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional por un grupo de funcionarios afectados por el proceso de reorganización administrativa surgida durante la transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, la cual fue declarada con lugar por ese mismo Juzgado Superior mediante sentencia de fecha 14 de agosto de 2001, y posteriormente revocada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo mediante sentencia de fecha 31 de julio de 2002, la cual fue declarada inadmisible.
Sin embargo, tal declaratoria de inadmisibilidad no afectó el derecho de acceso a la jurisdicción que asiste a la querellante, puesto que la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en resguardo de los derechos de quienes actuaron como querellantes principales o terceros intervinientes en la causa, y que adicionalmente reunieran los extremos sustantivos analizados por la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de abril de 2002, podrían ejercer nuevamente y de forma automática el recurso contencioso administrativo funcionarial deduciendo para ello el plazo transcurrido hasta la fecha de publicación de ese fallo.
Asimismo, y en complemento de lo anteriormente esbozado, cabe indicar que aún y cuando para la fecha de dictarse la referida sentencia, ya había sido publicada la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual contempla un lapso de caducidad de tres (3) meses, al indicar la misma decisión que el lapso deberá computarse conforme al artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis al caso de autos, ese es el cómputo que debe regir a los fines de dilucidar si ha operado o no la caducidad de la acción.
Posteriormente mediante aclaratoria de fecha 30 de abril de 2003 de la referida sentencia de fecha 31 de julio de 2002 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, prorrogó el lapso de caducidad por tres (3) meses y veinte (20) días más, es decir, que los afectados tenían oportunidad hasta el 3 de marzo del 2003 para acudir ante la autoridad judicial competente y reclamar la tutela efectiva de sus derechos e intereses, lo cual observó la querellante al interponer nuevamente su querella funcionarial ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo el día 24 de septiembre de 2002 y obliga a este Órgano a estimar como tempestivo el ejercicio de la acción jurisdiccional, y así se decide.
Desestimado el alegato anterior esta Corte pasa a conocer sobre la presunta incompetencia de los funcionarios que suscribieron el acto recurrido, pues -a decir de la querellante- el ciudadano Luis Daniel Falkenhagen, en su carácter de Director de Personal (E) de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas no estaba facultado para decidir el egreso de la querellante, pues dicha potestad sólo le está atribuida al Alcalde Metropolitano. En tal sentido, esta Corte observa:
Ciertamente, como lo aduce la parte querellante al Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas le corresponde todo lo concerniente a la administración de personal en esa entidad, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 74 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal –aplicable rationae temporis y por remisión del artículo 28 de la Ley Especial Sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas-, cuando demarca las funciones del Alcalde como Jefe del Ejecutivo del Municipio, y en razón de ello establece que le corresponde “(…) Ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal y, en tal carácter, nombrarlo, removerlo o destituirlo, conforme a los procedimientos establecidos (…)”.
En tal sentido evidencia esta Corte, que el acto administrativo mediante el cual le informan a la querellante que “(…) su relación laboral con la mencionada entidad termina el 31 de diciembre de 2000 (...)”, (ver folio 10 del presente expediente), fue suscrito por los ciudadanos Luis Daniel Falkenhagen e Ildemaro Ramírez, en sus condiciones de Director de Personal (E) y Director de Administración de Personal (E), respectivamente, de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, acto éste que aún y cuando indica en su parte final que el ciudadano Luis Daniel Falkenhagen actuó por delegación del Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, según Resolución Nº 2157 de fecha 29 de diciembre de 2000, no consta en autos la referida Resolución -en tanto manifestación formal de la transferencia de la competencia-, con el fin de demostrar que el ciudadano en cuestión estaba facultado para actuar en nombre del máximo jerarca municipal, y respecto al ciudadano Ildemaro Ramírez, este funcionario no tiene atribuida la competencia en materia de administración de personal, según lo dispone el numeral 5 del artículo 74 eiusdem, por lo tanto no podía nombrar, remover o destituir a la querellante, a menos que, dicho funcionario hubiere actuado por delegación legal del Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, no obstante el referido acto recurrido, ni siquiera indica que el funcionario que lo emitió esta actuando con base en delegación alguna, razón por la cual debe concluirse que los referidos Directores no estabas facultados para actuar en nombre del máximo jerarca Municipal. (Vid. Artículo 18 numeral 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos).
Así pues, siendo que en Derecho Administrativo la competencia -como noción vinculada al órgano- constituye la capacidad legal de actuación de la Administración, la cual no puede presumirse sino que debe constar expresamente, por imperativo legal, más aún cuando se trata de actos suscritos por funcionarios que actúan presuntamente por delegación del verdadero titular de una determinada competencia, siendo que el órgano o ente público debe traer a los autos pruebas que lleven a constatar la juricidad de esa transferencia de competencias, pues de lo contrario debe reputarse como inexistente.
En torno a la figura de la delegación de competencias la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a la luz de las disposiciones contenidas en la derogada Ley Orgánica de la Administración Central -aplicable rationae temporis al presente caso y de forma analógica ante la ausencia de regulación de esta figura para las administraciones municipales- ha sostenido que “es una técnica organizativa mediante la cual un órgano con un ámbito competencial determinado, desvía algunas de sus atribuciones, ya sea a un órgano de inferior jerarquía o bien al funcionario que ostente la titularidad de dicho órgano; en este segundo supuesto, como es de suponer, la cesación en el cargo aparejaría el fin de la autorización. Esta técnica responde principalmente a criterios de eficiencia y especialización en la gestión de las potestades públicas, lo que la ha hecho de frecuente utilización por la administración pública venezolana” (Cfr. SC/TSJ N° 112/2001 del 6 de febrero, caso: Aeropostal Alas de Venezuela, C.A.).
Dado que la delegación comporta, como se indicó, una desviación de las competencias legalmente atribuidas a un órgano o funcionario público se requiere la manifestación formal de la transferencia a través de un acto administrativo motivado que permita fijar su alcance material y temporal, y ello se constituye en carga probatoria de la Administración dentro del proceso contencioso-administrativo, pues a falta de éste, se tiene que el funcionario público actúo sin competencia y ello vicia al acto impugnado de nulidad absoluta, en los términos del numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en consecuencia, debe declararse la nulidad absoluta del acto impugnado a tenor de lo dispuesto en el referido numeral, por incompetencia manifiesta del funcionario que suscribió el acto recurrido a través del presente recurso contencioso administrativo funcionarial. Así se declara.
En razón de las anteriores consideraciones se declara la nulidad del acto administrativo contenido sin número de fecha 2 de enero de 2001, mediante el cual se dio por terminada la relación de empleo público de la ciudadana Belkiz Milagro Requena Arellano con la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas. En consecuencia, se ordena la reincorporación de la querellante al cargo de Asistente Administrativo V o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, para el cual cumpla los requisitos y el pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado, desde la fecha de su ilegal retiro hasta su total y efectiva reincorporación, para cuya determinación se realizará una experticia complementaria del fallo en base al artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
Asimismo, dada la declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo recurrido por incompetencia absoluta de los funcionarios que suscribieron el acto, esta Corte estima inoficioso pronunciarse con respecto a los demás vicios del acto administrativo denunciados por la querellante, y así se decide.
Ahora bien, con respecto a la solicitud de que le sean cancelados los demás beneficios laborales legales y contractuales dejados de percibir, -entiende esta Corte aquellos que impliquen prestación efectiva del servicio-, este Órgano Jurisdiccional estima útil transcribir la norma de la Ley del Estatuto de la Función Pública que exige la precisión de las pretensiones pecuniarias en el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial. Dicho dispositivo legal indica:
“Artículo 95. Las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de la presente Ley se iniciarán a través del recurso contencioso administrativo funcionarial, el cual consiste en una querella escrita en la que el interesado o interesada deberá indicar en forma breve, inteligible y precisa:
(..omissis…)
3. Las pretensiones pecuniarias, si fuere el caso, las cuales deberán especificarse con la mayor claridad y alcance”.
Tal norma establece como carga de la querellante la precisión y detalle de las pretensiones pecuniarias reclamadas en sede judicial, ello con la finalidad de evitar un pronunciamiento indeterminado sobre las cantidades que, en caso de una sentencia favorable, son adeudadas al funcionario público. Tal deber del juez de determinar los efectos de su sentencia y el alcance de la indemnización que corresponde al funcionario afectado por la actuación ilegal -e incluso inconstitucional- de la Administración Pública, constituye uno de los requisitos de la sentencia, exigido por el ordinal 6° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil.
Partiendo de la anterior premisa, para que el Juez en su sentencia definitiva pueda fijar cuales son los montos adeudados y su fuente -legal o contractual- el reclamante deberá, por imperativo legal, describir en el escrito recursivo todos aquellos beneficios legales y contractuales derivados de su relación de empleo público, así como el monto percibido por cada uno de ellos para brindar al Juez elementos que permitan restituir con la mayor certeza posible la situación que se denuncia como lesionada.
En consecuencia, esta Corte desestima el pedimento efectuado puesto que no hay un señalamiento expreso que permita al Juez fijar con certeza en su fallo cuáles son cada uno de los conceptos reclamados, siendo tal petición genérica e indeterminada. Así se decide.
Finalmente, con respecto al plazo que deberá tomarse en cuenta para efectuar la experticia complementaria del fallo ordenada a los efectos de calcular las sumas adeudadas a la ciudadana Belkis Milagro Requena Arellano, por concepto de pago de sueldos dejados de percibir desde la fecha de su ilegal retiro hasta su efectiva y total reincorporación, deberá atenderse a lo establecido en sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del año 2000, caso: Rafael Daniel Martínez Vásquez vs. Ministerio de Educación, el cual acoge este Órgano Jurisdiccional, que precisa cuales circunstancias deberán ser excluidas de dicha experticia, en los siguientes términos:
“(…) se ordena una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 y 259 del Código de Procedimiento Civil tomando en cuenta que para liquidar la suma adeudada se excluirá de su base:
a) La demora procesal por hechos fortuitos o causa de fuerza mayor, por ejemplo: muerte de único apoderado en el juicio, mientras la parte afectada nombre su sustituto (artículo 165 Código de Procedimiento Civil);
b) La demora por el fallecimiento del juez, hasta su reemplazo, y los casos de suspensión o destitución de un juez hasta su reemplazo;
c) Por fallecimiento de alguna de las partes, hasta la efectiva citación o notificación de sus herederos, o de los beneficiarios previstos en el artículo 568 de la Ley Orgánica del Trabajo;
d) Por huelgas o paros de los trabajadores tribunalicios, de jueces;
e) Por desastres o catástrofes naturales que hayan impedido la continuidad de la prestación de servicio”.
Con fundamento en ello, debe advertir este Órgano Jurisdiccional con respecto a la experticia complementaria del fallo antes mencionada, que a los fines de calcular el monto indemnizatorio que corresponde a la querellante –Vid. artículo 249 del Código de Procedimiento Civil-, deberá descontarse de la base de cálculo, entre otros, el plazo de once (11) meses y cinco (5) días transcurrido desde que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo suspendió sus funciones, hasta la fecha en la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, inició sus actividades jurisdiccionales y conoció -previa distribución de la causa- del caso de marras, esto es desde el 9 de octubre de 2003 hasta el 14 de septiembre de 2004, ello en vista de que dicha situación no le es imputable a ninguna de las partes. Así se declara.
En razón de las anteriores consideraciones, se declara parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el abogado José Antonio Salas Díaz, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana Belkis Milagro Requena Arellano, contra el acto administrativo sin número de fecha 2 de enero de 2001, mediante la cual se dio por terminado la relación de empleo público de la querellante con la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, y así se declara.
VII
DECISIÓN
Por las razones procedentes, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer sobre la apelación ejercida por la abogada Martha Magín, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 75.922, actuando en su carácter de apoderada judicial especial del Distrito Metropolitano de Caracas, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital de fecha 26 de junio de 2003, mediante la cual se declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el abogado José Antonio Salas Díaz, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 37.231, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana BELKIS MILAGRO REQUENA ARELLANO, titular de la cédula de identidad N° 4.883.245, contra el acto administrativo sin número de fecha 2 de enero de 2001, dictado por los ciudadanos Luis Daniel Falkenhagen e Ildemaro Ramírez, en sus condiciones de Director de Personal (E) y Director de Administración de Personal (E), respectivamente, de la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, por el cual se retiró a la prenombrada ciudadana del cargo de Asistente Administrativo V que venía desempeñando en el referido Organismo.
2.- CON LUGAR la apelación ejercida por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas.
3.- REVOCA la sentencia dictada en fecha 6 de junio de 2003, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
4.- PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el abogado José Antonio Salas Díaz, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 37.231, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana BELKIS MILAGRO REQUENA ARELLANO, titular de la cédula de identidad N° 4.883.245, contra el acto administrativo sin número de fecha 2 de enero de 2001, dictado por los ciudadanos Luis Daniel Falkenhagen e Ildemaro Ramírez, en sus condiciones de Director de Personal (E) y Director de Administración de Personal (E), respectivamente, de la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, por el cual se retiró a la prenombrada ciudadana del cargo de Asistente Administrativo V que venía desempeñando en el referido Organismo. En consecuencia, se declara la nulidad del referido acto administrativo sin número de fecha 2 de enero de 2001, y se ordena la reincorporación de la actora al cargo de Asistente Administrativo V o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, para el cual cumpla los requisitos y el pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado, desde la fecha de su ilegal retiro hasta su total y efectiva reincorporación, el cual será calculado de conformidad con una experticia complementaria del fallo efectuada con arreglo a lo dispuesto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
5.- SE NIEGAN los demás beneficios laborales y contractuales dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación que fueran solicitados, por constituir peticiones genéricas e indeterminadas, en los términos expuestos en la motiva del presente fallo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la decisión y remítase al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintidós (22) días del mes de septiembre del año dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
La Presidenta,
MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
El Vicepresidente,
JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
La Jueza
BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Ponente
La Secretaria,
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
Exp. N° AP42-R-2003-002972
BJTD/e
En la misma fecha veintidós (22) de septiembre de dos mil cinco (2005), siendo la (s) 9:05 de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2005-03076.
La Secretaria
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