TSJ Regiones - Decisión

JUEZA PONENTE: MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Expediente Nº AP42-N-2004-001438

El 14 de diciembre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el Oficio Nº 1458 de fecha 28 de julio de 2004 emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, por el abogado Ramón Villarroel Noriega, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 15.627, actuando con el carácter de apoderado judicial de los ciudadanos SUEE ODILE OTALVORA RONDÓN, LISBET ADELINA APARICIO, ANA ROSA SÁNCHEZ ESCALONA, OMAIRA HERNÁNDEZ GUILLÉN y ÁNGEL JUVENCIO PRIMERA, titulares de la cédula de identidad Nros. 4.487.889, 6.348.083, 10.710.962, 10.715.247 y 2.054.148, respectivamente, contra los actos administrativos dictados por la CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO CAMPO ELÍAS DEL ESTADO MÉRIDA, contenidos en “la notificación del auto de apertura” del procedimiento por determinación de responsabilidad administrativa incoado por dicho órgano administrativo contra los mencionados ciudadanos y el acta de fecha 5 de marzo de 2004 recaída en el aludido procedimiento administrativo, que declaró la responsabilidad administrativa de los recurrentes y les impuso sanción de multa.

Tal remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 14 de julio de 2004, dictado por el referido Juzgado Superior, mediante el cual declinó el conocimiento del presente recurso en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Previa distribución automatizada de la causa efectuada por el Sistema JURIS 2000, en fecha 26 de enero de 2005 se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos a los fines de que este Órgano Jurisdiccional dicte la decisión correspondiente.

En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Jueza ponente, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio de las actas procesales que conforman el presente expediente se pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
Y DE LA MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA

Mediante escrito presentado el 8 de julio de 2004 ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, el apoderado judicial de los recurrentes fundamentó el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que conforme a lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el 19 de noviembre de 2003 la Contraloría del Municipio Campo Elías del Estado Mérida inició contra sus representados un procedimiento administrativo a los fines de determinar “(…) la posible comisión por parte de éstos, de ilícitos que presumiblemente cometieron durante el ejercicio de sus actividades realizadas en la Empresa MERCANTIL AGUAS DE EJIDO, C.A., (…)”, imputándoles hechos que constituían indicios generadores de responsabilidad administrativa.

Que “(…) [tal] procedimiento aperturado (sic) mediante un auto que lo ordenó, [constituía] un acto administrativo dictado contra [sus] conferentes mediante escrito fechado (…) el 19 de Noviembre de 2003”.

Que la notificación sobre la orden de apertura del referido procedimiento administrativo no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos por “(…) no haberse notificado personalmente a los indiciados a que se refiere el escrito contentivo del ACTO DE APERTURA (…)”, sino que “(…) tal notificación se efectuó por CARTELES, publicado (sic) en el Diario ‘Los Andes’, en fecha 23 de diciembre de 2003 (…)”, siendo que tal periódico no es el de mayor circulación en la entidad territorial donde la autoridad que conoce del asunto tiene su sede (Mayúsculas del original).

Que dicha notificación tampoco señaló el texto íntegro del acto, los recursos que procedían con expresión del término para ejercerlos ni ante cuales tribunales debían interponerse; razón por la misma era defectuosa y no debía surtir efecto alguno según lo preceptuado en el artículo 74 eiusdem.

Que el 6 de febrero de 2004, en la oportunidad de celebrarse en sede administrativa la audiencia oral y pública correspondiente, sus mandantes señalaron que “(…) la notificación por CARTELES, fue indebidamente practicada (…), por cuanto debió agotarse la vía personal, ya que no se trataba de una CITACIÓN en los términos en que lo preceptúa el Código de Procedimiento Civil, sino de una Notificación (…); todo lo cual [los puso] en estado de indefensión (…) [dado que] ignoraban el contenido de las imputaciones que en el escrito del ACTO DE APERTURA de la averiguación administrativa se hacían, razón por la cual no concurrieron para indicar las pruebas que producirían en el ACTO ORAL Y PÚBLICO (…)”, con lo que les fue vulnerada la garantía al debido proceso y el derecho a la defensa consagrados en el artículo 49 del Texto Constitucional (Mayúsculas y negrillas del original).

Que pese a “(…) que el acto administrativo fue impugnado oportunamente, cuando se realizó el acto oral ya referido, en la decisión dictada por el Contralor, de fecha 06 (sic) de febrero de 2004, éste no hizo ninguna alusión o consideración alguna ni en forma negativa ni en positiva sobre los alegatos planteados en ese acto (…)”, ni tampoco sobre las solicitudes y peticiones formuladas en el mismo.

Que a los fines de agotar la vía administrativa interpusieron el respectivo recurso de reconsideración, conforme a lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, siendo en “(…) [esa] oportunidad y como consecuencia de que habiendo la parte demandada consignado un ejemplar de una notificación que el Director de Personal de la Universidad de los Andes de fecha 06 (sic) de febrero de 2004, para ilustrar a la Contraloría Municipal sobre la violación de la Ley cuya notificación si cumple con los requisitos establecidos por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…) [el] recurso de RECONSIDERACIÓN fue decidido por el Contralor negándose a reponer la causa al estado de notificar nuevamente a los imputados, manteniendo su criterio (…)” (Mayúsculas del original).

Que “(…) en el ordinal SEGUNDO de la decisión de fecha 05 (sic) de marzo de 2004, respondiendo a lo planteado en el Recurso interpuesto la Contraloría encontró ajustado a derecho el alegato y en consecuencia ‘acordó reponer el presente procedimiento administrativo al estado de dictar nueva decisión, incorporando a la misma la indicación de los recursos que les asisten en la mejor defensa de sus derechos e intereses’ (…)” (Negrillas del original).

Que “(…) no es concebible que en una segunda sentencia es donde el órgano administrativo pudiera enmendar los entuertos que en el procedimiento omitió, no desde la segunda sentencia dictada, sino desde el inicio del mismo (…), por tanto, si la Contraloría declaró con lugar las observaciones que con respecto al procedimiento instaurado alegaron en su oportunidad los investigados (…), fue porque consideró ajustado a derecho el alegato de que adolecía la apertura del procedimiento que se le siguió a [sus] poderdantes y en consecuencia (…), debió reponer la causa al estado de iniciar nuevamente dicho procedimiento investigativo a fin de que los imputados hubieran tenido la oportunidad de defenderse dentro de una situación jurídica legalmente instaurada (…)”, lo cual no ocurrió, dado que la Contraloría al declarar con lugar la mencionada observación, sentenció la causa y “(…) señaló extemporáneamente en su nueva sentencia (…) los recursos que procedían con expresión de los términos para ejercerlos y de los Órganos o Tribunales ante los cuales debían interponerlos (…)” (Negrillas del original).

Que por lo anterior, interpuso el presente recurso contencioso administrativo de nulidad “(…) contra el acto administrativo dictado por la Contraloría Municipal del Municipio Campo Elías del Estado Mérida, referido a la notificación del auto de apertura que [ese] Despacho dictó contra [sus representados] y contra la sentencia dictada en el procedimiento indicado (…) que los [declaró] responsables administrativamente y los [condenó] a cancelar a cada uno, una suma de bolívares por concepto de sanción pecuniaria, conforme a lo previsto en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (sic) vigente (…)”.

Finalmente, solicitó que el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto fuese admitido y declarado con lugar en la definitiva “(…) determinando los efectos (…) en el tiempo, condenando a la Administración al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad (…)” de la misma.

Asimismo, solicitó que hasta tanto se resuelva la presente causa se ordenase la suspensión del pago de las sumas de dinero impuestas a sus poderdantes como sanción pecuniaria dado que de efectuarse el mismo les causaría un daño grave a su economía.

II
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

Mediante auto de fecha 14 de julio de 2004, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, con fundamento en lo previsto en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en concordancia con el artículo 43 eiusdem, se declaró incompetente para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado y ordenó la remisión del presente expediente judicial a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

I.- Como punto previo, debe esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pronunciarse sobre su competencia para conocer de la presente causa y al respecto, observa:

La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, dispone a texto expreso en su artículo 108, lo siguiente:

“Artículo 108. Contra las decisiones del Contralor General de la República o sus delegatarios, señalados en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación.
En el caso de las decisiones dictadas por los demás órganos de control fiscal se podrá interponer, dentro del mismo lapso contemplado en este artículo, recurso de nulidad por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo” (Negrillas de esta Corte).

En atención a la norma supra transcrita, aprecia este Órgano Jurisdiccional que el presente recurso contencioso administrativo de nulidad fue interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado -mediante escrito presentado el 8 de julio de 2004 ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes-, contra los actos administrativos dictados por la Contraloría Municipal del Municipio Campo Elías del Estado Mérida, contenidos en “la notificación del auto de apertura” del procedimiento por determinación de responsabilidad administrativa incoado por dicho órgano administrativo contra los recurrentes y en la decisión recaída el 5 de marzo de 2004 en el aludido procedimiento administrativo, que declaró a dichos ciudadanos “(…) responsables administrativamente (…) y los [condenó] a cancelar a cada uno, una suma de bolívares por concepto de sanción pecuniaria (…)”, de lo que se evidencia que tales actos impugnados no emanan del Contralor General de la República -ni por órgano o persona alguna actuando por delegación del mismo- sino de un órgano distinto integrante del Sistema Nacional de Control Fiscal, como lo es la Contraloría Municipal del Municipio Campo Elías del Estado Mérida, ello conforme a lo establecido en el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal en concordancia con el artículo 24 eiusdem.

Ello así, considera esta Sede Jurisdiccional que tal circunstancia encuadra en el supuesto establecido en el único aparte del artículo 108 de la Ley Orgánica supra citada, que atribuye a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer asuntos similares al de objeto de análisis, en relación a los cuales ya ha emitido pronunciamiento la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, entre otras, en la sentencia Nº 01114, de fecha 18 de agosto de 2004, caso: Juan Gómez y otro vs. Contralor Interno del Instituto Nacional del Menor (INAM), señalando:

“(…) [Resulta] necesario destacar que a tenor de lo dispuesto en la precitada ley [Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal] (artículos 106 al 108) las decisiones que declaran la responsabilidad administrativa de un funcionario público son impugnables por la vía del recurso de reconsideración (cuya interposición se encuentra, en cualquier caso, sujeta al libre arbitrio del interesado dada cuenta que tales actos agotan la vía administrativa), y a través del recurso contencioso administrativo de nulidad por ante [ese] Tribunal Supremo de Justicia, si la decisión proviene del Contralor General de la República o sus delegatarios, o ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo si ha sido dictada por los demás órganos de control fiscal (…)” (Subrayado del original).

Visto lo anterior y dado que a tenor de lo dispuesto en el artículo 1° de la Resolución Nº 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”; este Órgano Jurisdiccional acepta la competencia que le fuere declinada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado. Así se declara.

II.- Efectuado el anterior pronunciamiento, este Órgano Jurisdiccional en atención a los principios constitucionales de tutela judicial efectiva e instrumentalidad del proceso, consagrados en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, pasa de seguida a pronunciarse sobre la admisibilidad del presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra los actos objetos de impugnación y en tal sentido, debe precisar lo siguiente:

La presente controversia se centra en el recurso interpuesto por el apoderado judicial de la parte recurrente dirigido a obtener la nulidad de dos actos administrativos distintos, dictados por la Contraloría Municipal del Municipio Campo Elías del Estado Mérida, a saber: aquel contenido en “la notificación del auto de apertura” del procedimiento por determinación de responsabilidad administrativa incoado en contra de sus mandantes por el referido órgano administrativo y el comprendido por el acta de fecha 5 de marzo de 2004 recaída en el aludido procedimiento administrativo, que declaró la responsabilidad administrativa de los recurrentes y les impuso sanción de multa.

En atención a lo anterior, visto que tales actos administrativos comportan naturaleza jurídica distinta, resulta necesario para esta Corte realizar las siguientes consideraciones a los efectos de distinguir, en cada caso, el pronunciamiento sobre la admisibilidad del recurso interpuesto.

Tal como lo ha señalado profusamente la doctrina, tanto patria como foránea, los actos administrativos pueden ser agrupados en torno a diferentes criterios que permiten ofrecer una visión general del régimen jurídico aplicable en atención a las distintas categorías de dichos actos administrativos.
Así, entre muchos otros, el autor español Raúl Bocanegra Sierra en su obra “Lecciones sobre el Acto Administrativo”, Editorial Civitas, 1° edición, Madrid, 2002, p.p 58 y 59, distingue a los efectos de la recurribilidad del acto administrativo y en atención a la posición del mismo dentro del procedimiento administrativo, entre los llamados actos definitivos y actos de trámite, siendo los primeros “las resoluciones que ponen fin a un procedimiento administrativo” y los segundos, “el resto de los actos que se van concatenando en el mismo y que tienen una función subordinada a la resolución final y preparatoria de la misma”.

Del mismo modo señala dicho autor en relación a la recurribilidad de tales actos administrativos, que los “los actos definitivos pueden [impugnarse] siempre, mientras que los actos de trámite, en principio, no admiten una impugnación autónoma, salvo que se trate de actos de trámite cualificados, esto es, que terminen directa o indirectamente el procedimiento o produzcan indefensión”.

Esa misma tendencia o interpretación ha sido adoptada y mantenida en nuestro país desde tiempos remotos, tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, señalando que los actos de trámite son aquellos preparatorios de la decisión definitiva en el procedimiento administrativo, que no tienen carácter definitivo y por tanto “no pueden ser objeto de impugnación, salvo que impidan la continuación de un procedimiento, causen indefensión o decidan indirectamente el fondo del asunto” (Vid. en tal sentido, entre otras, las sentencias del 18 de febrero de 1988, emanada de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, caso: Embotelladora Caroní C.A. vs. INCE y la sentencia Nº 1721 del 20 de julio de 2000 emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, caso: Rhône Poulenc de Venezuela, S.A) (Negrillas de la Sala).

De acuerdo a lo anteriormente señalado, inicialmente y en razón del principio de economía procesal que rige nuestro ordenamiento jurídico, los actos administrativos de mero trámite o mera sustanciación -prima facie- no pueden ser impugnados en sede administrativa y consecuencialmente, tampoco en sede jurisdiccional, salvo que conforme a lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, causen indefensión, imposibiliten la continuación del procedimiento, prejuzguen como definitivos o surtan tales efectos como si se tratara de un acto definitivo.

Ahora bien, el breve análisis preliminar se ha traído a colación dado que en el caso bajo análisis resulta evidente para este Órgano Jurisdiccional, que el acto impugnado por la parte recurrente contenido en “la notificación del auto de apertura” del procedimiento por determinación de responsabilidad administrativa incoado en su contra por la Contraloría Municipal del Municipio Campo Elías del Estado Mérida, comporta el carácter de acto de mero trámite o mera sustanciación en virtud de que el mismo, sirvió de base para que tal órgano administrativo iniciara de oficio el referido procedimiento administrativo y notificara de su apertura a los interesados sin establecer la certeza de tal responsabilidad administrativa; sino que al contrario, a modo de presunción señaló la ocurrencia de ciertos hechos que pudiesen encuadran en los supuestos previstos por el Legislador como generadores de responsabilidad administrativa, teniendo los investigados la oportunidad de exponer los argumentos en defensa de sus intereses durante la celebración del acto oral correspondiente, que a su decir se llevó a efecto el 6 de febrero de 2004.

Al respecto, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela mediante sentencia Nº 672 del 8 de mayo de 2003, caso: Aeropostal Alas de Venezuela, C.A., señaló ante circunstancias similares lo siguiente:

“(…) [Es] preciso observar que estas actas, que sirven de base para dar inicio a un procedimiento administrativo, así como todos aquellos actos dictados en el transcurso del mismo, se consideran actos administrativos de mero trámite y, como tales, no causan gravamen alguno en los particulares, pues no constituyen pronunciamientos definitivos de la Administración, sino actuaciones de carácter instrumental, destinadas a alcanzar un fin (…)”.

En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, visto que el acto administrativo impugnado de fecha 19 de noviembre de 2003, contenido en “la notificación del auto de apertura” del procedimiento por determinación de responsabilidad administrativa incoado por la Contraloría Municipal del Municipio Campo Elías del Estado Mérida contra los recurrentes constituye un acto de mero trámite que no encuadra en los supuestos de recurribilidad previstos en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos dado que no causó indefensión a los recurrentes, imposibilitó la continuación del procedimiento administrativo referido, prejuzgó como definitivo ni surtió tales efectos como si se tratase de un acto definitivo; resulta necesario para esta Instancia Jurisdiccional declarar inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad propuesto contra el mismo de conformidad con lo previsto en el aparte 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.

Determinado lo anterior, resta a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad propuesto contra el segundo de los actos administrativos impugnados por los recurrentes que comporta carácter definitivo, comprendido por el acta de fecha 5 de marzo de 2004 recaída en el aludido procedimiento administrativo, que declaró la responsabilidad administrativa de los recurrentes y les impuso sanción de multa, y en tal sentido observa respecto a las causales de inadmisibilidad a que se contrae el aparte 5 del artículo 19 de Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, lo siguiente:

Revisadas como han sido las actas procesales que conforman el expediente bajo estudio, esta Corte considera que el presente recurso debe ser admitido, por cuanto cumple con los presupuestos procesales establecidos en la norma antes mencionada, esto es, el conocimiento del presente recurso corresponde a este Órgano Jurisdiccional; en el mismo no se acumulan acciones que se excluyan mutuamente o con procedimientos incompatibles; no existe prohibición legal alguna para su admisión; no se evidencia la falta de algún documento fundamental para el análisis de la acción; el escrito recursivo no contiene conceptos ofensivos, irrespetuosos, ininteligibles o contradictorios; la parte recurrente ostenta suficiente interés o cualidad para la interposición del presente recurso y se encuentra debidamente representada.

Asimismo, se observa que no hay cosa juzgada, y el mismo ha sido interpuesto en tiempo hábil, por cuanto pese a que de la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente no se evidencia la fecha cierta en que se efectuó la notificación del el acto administrativo impugnado de fecha 5 de marzo de 2004, aún partiendo de tal fecha de emisión del acto, el respectivo recurso de nulidad fue interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo recurrido dentro del tiempo hábil para su ejercicio -6 meses- según lo previsto en el artículo 108 de la Ley de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, teniéndose como tempestivo al 8 de julio de 2004, y asimismo, cumple con los requisitos establecidos en el aparte 9 del artículo 21 eiusdem, razones por las cuales, debe esta Corte admitir el presente recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado. Así se declara.

III.- Admitido el presente recurso de nulidad, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pasa a pronunciarse sobre la procedencia de la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la parte recurrente contra el acto administrativo contenido en la supra referida acta de fecha 5 de marzo de 2004 dictada por la Contraloría Municipal del Municipio Campo Elías del Estado Mérida, de conformidad con lo previsto en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

En tal sentido, es criterio reiterado del Máximo Tribunal de la República en Sala Político Administrativa, que la suspensión de efectos de los actos administrativos, contemplada en el aparte 21 del artículo 21 de la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela; constituye una medida preventiva establecida por nuestro ordenamiento jurídico mediante la cual, haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo, consecuencia de la presunción de legalidad, se procura evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto, porque ello podría constituir un atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso.

En orden a lo anterior, es preciso para este Órgano Jurisdiccional citar el criterio señalado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 22 de julio de 2004, caso: Administradora Convida, C.A. vs. Ministerio de Producción y Comercio, Exp. Nº 2004-0274, en la cual señaló lo siguiente:

“(…) Es criterio reiterado de este Alto Tribunal, que la suspensión de efectos de los actos administrativos a que se refiere el aparte 22 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), constituye una medida preventiva establecida por nuestro ordenamiento jurídico, mediante la cual, haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo, consecuencia de la presunción de legalidad, se procura evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del auto, porque ello podría constituir un atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso.
En este sentido, debe el Juez velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un posible perjuicio real y procesal para la recurrente (…)”.

Ello así, tal medida sólo procede verificados que sean de manera concurrente los supuestos que la justifican, vale decir, los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, a saber, la presunción grave del derecho que se reclama (fumus boni iuris) y el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo (periculum in mora), requisitos éstos que han sido expresados en forma reiterada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. (Vid. Sentencia de dicha Corte de fecha 11 de mayo de 2000, caso Línea Naviera de Cabotaje).

No obstante, aunado a los requisitos anteriormente señalados, a partir de la vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (Gaceta Oficial Nº 37.942 del 20 de mayo de 2004), el legislador ha incorporado adicionalmente de manera concurrente, la exigencia de caución suficiente al solicitante de la medida cautelar típica de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, caso en que dicha medida sea acordada, ello de conformidad con lo dispuesto en el aparte 21 del artículo 21 de la referida Ley.
Así, la existencia de verosimilitud de buen derecho o fumus boni iuris, se sustenta en una situación de hecho y de derecho favorable al solicitante de la medida, aun cuando sea en el ámbito de presunción, de que quien reclama la protección de su derecho es el titular aparente del mismo, aunque sea verosímilmente, de tal manera que haga presumir que existe la posibilidad de que la acción pueda prosperar, sin perjuicio que durante el juicio pueda demostrarse lo contrario.

En cuanto al segundo requisito, el periculum in mora, debe acotarse que con la medida cautelar se pretende evitar que durante el proceso ocurran perjuicios que la sentencia definitiva no pueda reparar e inclusive que estos sean de difícil reparación.

En atención al primer requisito, observa este Órgano Jurisdiccional que en el caso concreto, según se desprende del escrito presentado por el representante legal de la parte recurrente, su petición cautelar fue formulada sin especificar los fundamentos en que la misma sustentaba, de lo cual denota esta Corte que tales argumentos equivalen a los mismos que sustentan el recurso principal, cuyo análisis comportaría un estudio lógico jurídico más detallado que conllevaría a realizar una valoración respecto a la legalidad o no del acto administrativo recurrido -objeto del pronunciamiento definitivo-, lo cual no se corresponde con este estado del proceso pues de acordarse la medida cautelar solicitada con fundamento en ellos, implicaría indefectiblemente emitir un pronunciamiento anticipado sobre el fondo en la presente causa, razón por la cual esta Corte considera que en el presente caso no se configura el fumus boni iuris, y así se declara.

Dicho lo anterior y en atención al carácter concurrente de los supuestos de toda medida cautelar, estima esta Instancia Jurisdiccional inoficioso emitir pronunciamiento respecto al periculum in mora; razón por la cual necesariamente debe desestimarse la solicitud de suspensión de los efectos del acto recurrido. Así se declara.

Ello así, examinados como fueron los elementos en el caso bajo estudio, considera esta Corte que en el caso sub examine no se encuentran suficientemente acreditados en los autos del presente expediente judicial, los requisitos concurrentes que deben existir para que este Órgano Jurisdiccional proceda a decretar la solicitud de suspensión de efectos interpuesta, lo cual no es óbice para que en el transcurso del proceso puedan solicitarse las medidas cautelares que se estimen pertinentes para resguardar la apariencia de buen derecho invocada por la parte solicitante, siempre que las mismas no prejuzguen sobre la decisión definitiva, ello de conformidad con lo dispuesto en el aparte 11 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

Con base a las consideraciones previas, resulta imperativo para esta Corte desestimar la solicitud de suspensión de efectos de la Providencia Administrativa cuestionada. Así se declara.

En consecuencia, vista la improcedencia de la solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo recurrido y que a tenor de lo dispuesto en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, la fijación de caución suficiente a la parte solicitante de esta medida cautelar debe realizarse sólo en caso de que la misma sea acordada; ésta Corte considera inoficioso emitir pronunciamiento al respecto. Así se decide.

IV.- En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ordena remitir los autos al Juzgado de Sustanciación, a los fines de darle continuidad a la tramitación del recurso contencioso administrativo de nulidad admitido, según las prescripciones de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- ACEPTA LA COMPETENCIA declinada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, por el abogado Ramón Villarroel Noriega, actuando con el carácter de apoderado judicial de los ciudadanos SUEE ODILE OTALVORA RONDÓN, LISBET ADELINA APARICIO, ANA ROSA SÁNCHEZ ESCALONA, OMAIRA HERNÁNDEZ GUILLÉN y ÁNGEL JUVENCIO PRIMERA; contra los actos administrativos dictados por la CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO CAMPO ELÍAS DEL ESTADO MÉRIDA, contenidos en “la notificación del auto de apertura” del procedimiento por determinación de responsabilidad administrativa incoado por dicho órgano administrativo contra los mencionados ciudadanos y el acta de fecha 5 de marzo de 2004 recaída en el aludido procedimiento administrativo, que declaró la responsabilidad administrativa de los recurrentes y les impuso sanción de multa;

2.- INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el acto administrativo contenido en “la notificación del auto de apertura” del procedimiento por determinación de responsabilidad administrativa incoado por la Contraloría Municipal del Municipio Campo Elías del Estado Mérida contra los recurrentes, de conformidad con lo expuesto en la motiva del presente fallo;

3.- ADMITE el referido recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos contra el acto administrativo contenido en el acta dictada por la mencionada Contraloría Municipal el 5 de marzo de 2004, recaída en el supra referido procedimiento administrativo, que declaró la responsabilidad administrativa de los recurrentes y les impuso sanción de multa;

4.- IMPROCEDENTE la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo interpuesta;

5.- ORDENA remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de la tramitación del recurso de nulidad.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintisiete (27) días del mes de septiembre de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

La Presidenta,

MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS.
Ponente

El Vicepresidente,

JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

La Jueza,

BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ

La Secretaria,

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ

Exp. Nº AP42-N-2004-001438
MELM/040

En la misma fecha veintisiete (27) de septiembre de dos mil cinco (2005), siendo la(s) 9:21 de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2005-03138.

La Secretaria