TSJ Regiones - Decisión

JUEZA PONENTE: MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Expediente N° AP42-N-2004-000592

El 4 de octubre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 03-1342 de fecha 15 de diciembre de 2003, emanado del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de querella funcionarial interpuesta por la abogada Marisela Cisneros Añez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 19.655, actuando en con el carácter de apoderada judicial del ciudadano FRANCISCO RAMÓN MORA LABRADOR, titular de la cédula de identidad N° 10.749.618, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE SEGURIDAD CIUDADANA Y TRANSPORTE DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR (INSETRA).

Dicha remisión se efectuó en virtud de la consulta de Ley a la que se encuentra sometida el fallo dictado por el referido Juzgado Superior en fecha 20 de octubre de 2003, que declaró con lugar la querella funcionarial incoada, de conformidad con lo dispuesto en sentencia Nº 2002-3391 de fecha 5 de diciembre de 2002, de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Previa distribución automática de la causa efectuada por el Sistema JURIS 2000, en fecha 2 de febrero de 2005 se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 10 de febrero de 2005 se pasó el presente expediente a la Jueza ponente.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL

La apoderada judicial de la parte recurrente presentó el 7 de mayo de 2002 escrito contentivo de querella funcionarial, con base en las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:

Que “en fecha 08 de mayo de 1996, ingresó [su] representado al Instituto Autónomo de Seguridad Ciudadana y Transporte de la Alcaldía del Municipio Libertador, en el cargo de Oficial I (…)”.

Que “a través del Oficio N° P-2.237 de fecha 26 de octubre del año mil novecientos noventa y nueve (1999), (…), suscrito por el ciudadano Emilio José García Sánchez, Presidente del Instituto Autónomo de Seguridad Ciudadana y Transporte, le notificó en fecha 06 de diciembre del año 1999, su destitución al cargo que venía desempeñando”.

Que “del contenido y de la fecha del mismo acto administrativo de destitución, se desprende, que el supuesto de hecho que da pie a la aplicación de la sanción mayor, y el procedimiento administrativo en todas sus fases, no pudo haberse cumplido. No fue debidamente comprobada, la presunta falta, y no se cumplieron los extremos legales necesarios para que la averiguación administrativa y la destitución decidida a través de ella surtieran efectos legales”.

Que “el mismo instructor del procedimiento, [reconoció] la violación de las leyes que rigen la materia cuando [aplicó] el Reglamento Disciplinario del Instituto recurrido (…) cuando establece que la facultad para sancionar las faltas gravísimas, las tendrá el Presidente del Instituto, quien tomará la decisión de destituir a un funcionario, ATENDIENDO A LA LIBRE CONVICCIÓN QUE SE FORME EN CADA CASO CONCRETO. Es decir, que la decisión de destituir a un funcionario se hace de manera subjetiva, (…), y no como resultado de investigaciones practicadas a través de un Procedimiento constitucional y legalmente establecido. Toda esta irregularidad consta en el artículo 34 del reglamento disciplinario. (…) cuando establece que el funcionario sujeto de la averiguación será notificado conforme a la ordenanza de Procedimientos Administrativos de la apertura del procedimiento administrativo incoado en su contra, antes o en el momento de rendir su declaración. Artículo 42 del reglamento” (Mayúsculas del original).

Que “no se establece ni se respeta un lapso legal para imponer al funcionario de la apertura de una averiguación (…) cuando en su artículo 43, establece un lapso de diez (10) días para sustanciar el expediente, hecho este que contraviene los lapsos establecidos en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, los cuales no podrán ser modificados por un reglamento (…) cuando establece que el funcionario tendrá acceso al expediente el día que se le notifique el acto de destitución, artículo 46; es decir que el derecho a la debida defensa, al debido proceso a la asistencia jurídica, no tienen cabida ya que el acceso al expediente será después que esté notificado del acto de destitución. Cuando toma la ilegal decisión de destituir a [su] representado, en fecha 26 de octubre de 1999, habiendo establecido que el presunto hecho que da pie a la averiguación administrativa fue el 17 de julio de 1999, es decir, tres (3) meses y diez (10) días después, Así las cosas, no cabe duda que el Organismo, no cumplió con los lapsos establecidos en las leyes y peor aún, de su propio Reglamento”.

Que “es nulo el acto administrativo recurrido, porque en ninguna de sus partes consta que el funcionario se le haya notificado de la apertura de la averiguación disciplinaria, ni consta que se la haya concedido el tiempo necesario para defenderse, ni consta que tuviera asistencia jurídica”.

Que “se lesionó el derecho a la defensa, al no habérsele notificado oportunamente la apertura del procedimiento disciplinario (…)” (Negrillas del original).

Que “se lesionó el derecho al debido proceso, hecho éste que se ve corroborado en que el proceso se ciñó, de acuerdo a las afirmaciones del propio instructor, al Reglamento por demás inconstitucional e ilegal” (Negrillas del original).

Que “se lesionó el derecho a la asistencia jurídica, ya que en ninguna oportunidad se permitió la asistencia de un profesional del derecho que acompañara al recurrente, en su permanencia en el organismo, en ninguna de las actuaciones se evidencia que se encontraba un abogado asistiendo al recurrente, para así ejercer sus derechos” (Negrillas del original).

Que “se lesionó el derecho a no ser sancionado por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes (nulla poena sine lege) (…), como por ejemplo: Ordinal 17: ‘ocultar, encubrir, distorsionar la verdad de un hecho situación en cualquier asunto del servicio…’” (Negrillas del original).

En razón de lo anterior, la parte querellante fundamentó su acción en los artículos 25 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en los artículos 18 y 19 de la ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y en los artículos 112 y 113 del Reglamento de la ley de Carrera Administrativa.

Finalmente, solicitó la declaratoria de nulidad del acto administrativo de destitución contenido en el Oficio N° P-2.237 de fecha 26 de octubre de 1999. Asimismo, solicitó la reincorporación de su representado al cargo de Oficial I que venía desempeñando y el consecuente pago de los salarios dejados de percibir que por la condición de funcionario le corresponda desde el momento de su destitución hasta la efectiva reincorporación al cargo que detentaba.

II
DEL FALLO CONSULTADO

Mediante sentencia de fecha 20 de octubre de 2003, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta, con fundamento en la siguiente consideración:

“(…) la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia de fecha 16 de enero de 2003, declaró la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 9, 10, 11, 12 y 13 del citado Reglamento Disciplinario, y entre otros argumentos expresó:
que ‘(…) el REGLAMENTO DISCIPLINARIO PARA LOS FUNCIONARIOS POLICIALES DEL INSTITUTO AUTÓNOMO DE SEGURIDAD CIUDADANA Y TRANSPORTE estableció –por vía reglamentaria- la materia administrativa disciplinaria del Instituto Policial del Municipio Libertador, consagrado en sus artículo (sic) 9, 10, 11, 12 y 13 faltas leves, graves y gravísimas, sin que existiera ninguna ley preexistente que las contemplara, cuando lo correcto era que el Concejo Municipal, como Órgano a quien se encuentra encomendada la función legislativa en materia municipal, dictara una ordenanza en la cual se establecieran los referidos supuestos constitutivos de faltas.
Todo lo anterior conduce inexorablemente a concluir que los artículos 9, 10, 11, 12 y 13 del REGLAMENTO DISCIPLINARIO PARA LOS FUNCIONARIOS POLICIALES DEL INSTITUTO AUTÓNOMO DE SEGURIDAD CIUDADANA Y TRANSPORTE, contentivo de las sanciones a que hemos hecho referencia, atentan contra el principio de la reserva legal contemplado en el numeral 6, del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En consecuencia, resulta forzoso para esta Corte declarar la nulidad por inconstitucionalidad de dichas disposiciones. Así se decide (…)’.
(…omissis…)
Vista la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad de la norma en que se fundamentó el ente querellado para dictar el acto objeto de impugnación, que decidió la destitución del recurrente, este Juzgado en aplicación del criterio asumido por la alzada, declara con lugar el recurso ejercido y por ende la nulidad de los actos objeto del recurso contencioso administrativo.
(…omissis…)
Por las razones anteriormente expuestas, este Juzgado (…) decide:
PRIMERO: Se declara CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto (…) contra los actos administrativos contenidos en la Resolución N° 1199, de fecha 9 de noviembre de 2001 y en el oficio N° P-2.237, de fecha 26 de octubre de 1999, emanados del Alcalde del Municipio Libertador y del Presidente del Instituto Autónomo de Seguridad Ciudadana y Transporte, respectivamente, y en consecuencia se declara la nulidad de los mismos.
SEGUNDO: Se ordena la reincorporación del ciudadano FRANCISCO RAMÓN MORA LABRADOR, (…) al cargo de Oficial I que venía desempeñando en el Instituto Autónomo de Seguridad Ciudadana y Transporte.
TERCERO: Se ordena el pago de los salarios dejados de percibir desde la fecha de su retiro hasta su total y definitiva reincorporación (…)” (Negrillas y mayúsculas del a quo).

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Concierne a esta Corte pronunciarse sobre la consulta de ley a la que se encuentra sometido el fallo dictado por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 20 de octubre de 2003, que declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta por la apoderada judicial del ciudadano Francisco Ramón Mora Labrador, contra el Instituto Autónomo de Seguridad Ciudadana y Transporte del Municipio Libertador (INSETRA), ello así, le corresponde como punto previo a esta Instancia Jurisdiccional determinar su competencia para conocer de la presente, y al respecto observa:

La consulta, a diferencia del recurso de apelación, es una institución procesal en virtud de la cual el superior jerárquico del juez que ha dictado una providencia, en ejercicio de la competencia funcional de que está dotado, se encuentra habilitado para revisar o examinar oficiosamente, esto es, sin que medie petición o instancia de parte, la decisión adoptada en primera instancia, y de este modo corregir o enmendar los errores jurídicos de que ésta adolezca. La competencia funcional del superior que conoce de la consulta es automática, porque no requiere de una petición o de un acto procesal de la parte en cuyo favor ha sido instituida, sino que opera ex lege. (Cfr. ECHANDIA, Devis. Teoría General del Proceso. Editorial Universidad, Buenos Aires, 1997. Pág. 512-513).

Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 110 de Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual determina cuál es el órgano jurisdiccional competente para conocer en segundo grado de jurisdicción de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en materia contencioso administrativa funcionarial y en atención a lo prescrito por el artículo 1° de la Resolución Nº 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.866 del 27 de enero de 2004, dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, por el cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”, este Órgano Jurisdiccional es competente para conocer de las apelaciones y de las consultas de los fallos dictados por los Juzgados Superiores con competencia en materia contencioso funcionarial, ello con fundamento en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en tanto alzada natural de los mismos, siendo entonces competente para conocer de la consulta de autos, y así se declara.

Determinado lo anterior, pasa esta Corte a conocer la presente consulta, y al respecto observa:

La parte querellante solicitó en su escrito libelar la declaratoria de nulidad del acto administrativo mediante el cual se le destituyó del cargo de Oficial I que venía desempeñando al servicio del Instituto Autónomo de Seguridad Ciudadana y Transporte del Municipio Libertador, por haber incurrido presuntamente en la falta prevista en el artículo 13 del Reglamento Disciplinario para los Funcionarios Policiales del referido Instituto Municipal, alegando que dicho acto lesionaba sus derechos a la defensa, al debido proceso y a no ser sancionado por actos u omisiones que no estuviesen previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes, fundamentando su pretensión en los artículos 18 y 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Ello así, el a quo en su decisión de fecha 20 de octubre de 2003 declaró la nulidad del acto administrativo impugnado y por ende, la reincorporación del querellante a su puesto de trabajo con el correspondiente pago de los salarios dejados de percibir desde la fecha de su retiro hasta la fecha de su efectiva reincorporación, fundamentándose en la sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Nº 36 de fecha 16 de enero de 2003, que declaró la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 9, 10, 11, 12 y 13 del Reglamento Disciplinario para los Funcionarios Policiales del Instituto Autónomo de Seguridad Ciudadana y Transporte del Municipio Libertador, determinando que las referidas disposiciones reglamentarias quebrantaban el principio de reserva legal contemplado en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que había establecido por vía reglamentaria la materia disciplinaria para el personal del referido Instituto de Policía Municipal sin que existiese previa norma legal que las consagrara, coligiendo el a quo que, por cuanto la norma que sirvió de fundamento para calificar como falta gravísima la conducta del funcionario policial y por consiguiente su destitución del cargo, había sido declarada nula por inconstitucional por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el acto administrativo basado en la misma debía ser igualmente anulado por ser contrario al Texto Fundamental.

En ese sentido, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo acoge por notoriedad judicial la citada sentencia Nº 36 de fecha 16 de enero de 2003 de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en consecuencia, asume los efectos de la declaratoria judicial de nulidad por inconstitucionalidad de las normas que sirvieron de base legal al acto administrativo de destitución del querellante, cual es el acto impugnado mediante la presente querella funcionarial y que ha sido aplicada a casos análogos tanto por esta Instancia Jurisdiccional (véase sentencia Nº 2054-02981, publicada el 20 de septiembre de 2005, caso: Edgar Enrique Silva Rivero vs. INSETRA).

Dicho lo anterior, esta Corte observa que la declaratoria de nulidad de las citadas disposiciones reglamentarias efectuada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se encuentra fundamentada en el resguardo del principio constitucional de reserva legal, el cual establece que determinadas materias deberán ser reguladas únicamente por vía legal. Así, debe esta Corte destacar que todo lo concerniente al establecimiento de sanciones es de estricta reserva legal, de modo que la determinación de conductas que puedan acarrear una responsabilidad disciplinaria y, por ende, la imposición de sanciones, es una materia que debe ser regulada únicamente por la ley. De allí que, resulta contrario a este principio el establecimiento de sanciones o penas mediante un instrumento de rango sublegal, por vía de interpretación jurisprudencial o por cualquier otro medio distinto a la ley formal (Vid. sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 5 de mayo de 2000, caso: Pedro Amaury Flores contra el Director General Sectorial de los Servicios de Inteligencia y Previsión).
El principio de reserva legal comprende una garantía del Estado de derecho cuyo fin primordial es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos deben quedar exentos de la acción del Poder Ejecutivo y, en consecuencia, de sus actos normativos propios como lo son los reglamentos. Sin embargo, el principio de reserva legal no excluye, ciertamente, la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero ello no significa que tales remisiones hagan posible una regulación independiente por parte de los reglamentos la cual no esté claramente subordinada a la Ley, porque de ser así, ello supondría una degradación del principio de reserva consagrado en la Constitución a favor del legislador. En tal sentido, el Poder Ejecutivo no puede establecer delitos, infracciones o faltas que no tengan en la Ley un origen inmediato, o al menos un origen de modo mediato a través de la habilitación conforme al ordenamiento jurídico. (Vid. sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo N° 36 de fecha 16 de enero de 2003, supra citada).

Ahora, para la determinación de la las consecuencias que tiene la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad de las normas que regulaban la materia disciplinaria del Instituto Policial del Municipio Libertador, respecto del acto administrativo que fue dictado bajo su amparo, debe comprobarse si, una vez eliminado el reglamento del ordenamiento jurídico, el acto dictado en su aplicación encuentran cobertura en otra norma del ordenamiento. En el caso de que así sea, entonces el acto será válido y tendrá garantizada su conservación. Por el contrario, cuando no exista norma alguna que preste al acto la cobertura jurídica suficiente, entonces deberá ser considerado contrario a derecho.

En el caso de autos, por tratarse de normas contentivas de tipos de faltas, se estima que no existe en el ordenamiento jurídico norma alguna que ofrezca al acto recurrido el fundamento jurídico suficiente, por cuanto una vez eliminados estos supuestos de faltas no es posible subsumir los mismos hechos en un supuesto análogo que pudiera estar contenido en otra ordenanza. Por lo que esta Alzada, en virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, estima que la decisión del a quo se encuentra ajustada a derecho, y en consecuencia, confirma el fallo dictado en fecha 20 de octubre de 2003, mediante el cual declaró la nulidad del acto administrativo impugnado por encontrarse el mismo fundamentado en una norma cuya nulidad fue declarada en virtud de su inconstitucionalidad, mediante sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 16 de enero de 2003, toda vez que al ser anulada la base jurídica del acto administrativo, y al no encontrase dentro del ordenamiento otro supuesto normativo que sirva de fundamento al acto, el mismo ha quedado sin base legal en la cual sustentarse, y así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer sobre la consulta de Ley a la que se encuentra sometido el fallo dictado por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 20 de octubre de 2003, que declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano FRANCISCO RAMÓN MORA LABRADOR contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE SEGURIDAD CIUDADANA Y TRANSPORTE DEL MUNICIPIO LIBERTADOR (INSETRA).

2.- SE CONFIRMA el fallo dictado por el referido Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 20 de octubre de 2003.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de septiembre de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

La Presidenta,

MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Ponente

El Vicepresidente,

JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

La Jueza,

BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ

La Secretaria,

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ

Exp.N° AP42-N-2004-000592
MELM/020.-

En la misma fecha veintiocho (28) de septiembre de dos mil cinco (2005), siendo la (s) 10:00 de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2005-03160.

La Secretaria