TSJ Regiones - Decisión

Exp. N° AP42-N-2005-001033
Juez Ponente: JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

En fecha 21 de julio de 2005 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y medida cautelar innominada de suspensión de efectos, por los abogados OSWALDO PADRÓN AMARÉ y LIZBETH SUBERO RUIZ, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 4.200 y 24.550, respectivamente, actuando como apoderados judiciales de BANESCO BANCO UNIVERSAL, C.A., sociedad mercantil originalmente inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia el día 13 de junio de 1977, bajo el Nº 1, Tomo 16-A, cuya transformación en Banco Universal consta en documento inscrito en la citada Oficina de Registro en fecha 4 de septiembre de 1997, bajo el Nº 63, Tomo 70-A, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 292-05 dictada el 7 de junio de 2005 por la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (en lo sucesivo SUDEBAN).

El 2 de agosto de 2005, previa distribución de la presente causa efectuada de manera automática por el Sistema JURIS 2000, se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y por auto de la misma fecha se designó ponente al ciudadano Juez Jesús David Rojas Hernández, a los fines de que la Corte decida acerca de la admisibilidad del referido recurso y sobre la solicitud de suspensión de efectos.

En la misma fecha se ordenó oficiar al organismo recurrido, a los fines de solicitarle la remisión del expediente administrativo correspondiente, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 21 aparte 10 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

El 9 de agosto de 2005 se pasó el presente expediente al Juez ponente.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir el asunto sometido a su consideración previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD,
DEL AMPARO CAUTELAR Y DE LA MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA

Los apoderados judiciales de la institución financiera recurrente fundamentaron el presente recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y medida cautelar innominada, en los argumentos esbozados a continuación:

Que el 22 de febrero de 2005 la SUDEBAN notificó a su representada de la apertura de un procedimiento administrativo por la presunta infracción del numeral 1 del artículo 422 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, por no remitir la información solicitada y detallada en la circular N° SBIF-GGTE-GNP-15026 de fecha 20 de octubre de 2004, relativa a los contratos de importación de tecnología y sobre el uso y explotación de marcas y patentes, registrados o no ante la SUDEBAN, suscritos con empresas y/o personas naturales o jurídicas del exterior, desde el año 2001 hasta la fecha de la circular, esto es, hasta el 20 de octubre de 2004, “Es decir, que la SUDEBAN exigía informaciones concernientes a casi cuatro años de actividad de [su] representado, a cuyos efectos le concedió un término inferior a las veinticuatro (24) horas efectivas, sin indicar la naturaleza de la urgencia de una solicitud formulada a fines meramente estadísticos”.

Que su mandante solicitó a la SUDEBAN el otorgamiento de un plazo cónsono con la naturaleza y extensión de la solicitud, lo cual no fue siquiera objeto de respuesta por parte del organismo recurrido y que en el procedimiento administrativo Banesco presentó sus alegatos, fundados en la improcedencia del plazo otorgado, en razón de la imposibilidad absoluta de cumplir las exigencias de la SUDEBAN en ese término.

Que el 31 de marzo de 2005 la SUDEBAN notificó a su mandante de la Resolución N° 091-05 de fecha 30 del mismo mes y año, mediante la cual sancionó a la recurrente con multa por la cantidad de CUATROCIENTOS VEINTISIETE MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS VEINTE BOLÍVARES (Bs. 427.996.420,00) acto administrativo contra el cual ejerció el correspondiente recurso de reconsideración, el cual fue desestimado por el órgano recurrido mediante la Resolución impugnada, manteniéndose la sanción impuesta.

Continuaron señalando que la Administración “sin tomar en cuenta los límites impuestos por la realidad y a pesar de los señalamientos de [su] representado, impone un límite temporal de imposible cumplimiento del cual depende la imposición de una multa (…)” y que si bien la cuantía de la multa la define en este caso el legislador, éste ha dejado al arbitrio de la Administración la definición de un término o plazo que es el elemento definitorio del supuesto de hecho de la sanción y es en la fijación de ese término o plazo donde existen las infracciones susceptibles de determinar la nulidad del acto impugnado, habiéndose aplicado dicha multa “más que discrecional, arbitrariamente por parte de la Superintendencia (…), y ello se desprende de la sola lectura de la parte decisoria de la Resolución impugnada”, vulnerándose así el principio de discrecionalidad de la actividad administrativa. (Negritas de la recurrente)

Destacaron la presunta inequidad de la sanción impuesta superior a los cuatrocientos veinte millones de bolívares, por una supuesta demora en el cumplimiento de una obligación vinculada a un término de imposible observancia y sin atender a las peticiones de ampliación del plazo inicuo formuladas por el administrado oportunamente, sin que medie razón alguna que sirva de fundamento a la fijación de un término imposible.

Que el punto relativo a la racionalidad y proporcionalidad de las normas que definen infracciones y sanciones no puede limitarse a la definición, cálculo y significado de la sanción, sino que tiene que presidir y condicionar la actividad de la Administración cuando una norma penal ‘en blanco’ le atribuya competencia o facultad de complementación del supuesto de hecho susceptible de sanción.

Que el artículo 251 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras es una verdadera norma penal en blanco pues deja en manos de SUDEBAN la definición de los elementos básicos de la pretendida infracción “a saber: a) el término para la presentación o entrega de la información requerida y b) el modo o forma de su presentación, que son, evidentemente, los factores cuya eventual inobservancia, sin causa justificada, constituye la esencia del supuesto de hecho o tipo de la infracción”, resultando entonces evidente, según expresaron, que el organismo sancionador en estos casos debe actuar con claros criterios de racionalidad y proporcionalidad y además, con indiscutible buena fe, en atención a lo previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. (Negritas de la recurrente)

Que en el caso que nos ocupa se trató de una solicitud para el suministro de una información estadística acerca de las contrataciones tecnológicas celebradas o asumidas por un banco en un período de tres o cuatro años, a cuyos efectos se recibió una circular el día 21 de junio de 2004, en circunstancias de que la información debía ser suministrada antes de las 2:00 p.m. del día 22 de junio de 2004, es decir, se fijó un término de horas para encontrar y recopilar toda la información correspondiente a las contrataciones tecnológicas de los años 2001, 2002, 2003 y 2004, para ser suministrada en el formato exigido por el organismo de supervisión y no en los términos en los que la institución financiera requerida posiblemente conserva o reserva sus datos y comprobantes.

Que la imposibilidad material de atender con lealtad y seriedad un requerimiento de ese tenor motivó la solicitud de la institución financiera que representan con la finalidad de que se le otorgara un plazo cónsono con la naturaleza de lo demandado “petición que, simplemente, no fue objeto de consideración por la SUDEBAN”.

Solicitaron igualmente la suspensión de los efectos del acto impugnado en atención a la supuesta vulneración del derecho al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y a la presunción de inocencia, previstos en los artículos 49 y 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aplicables tanto a los procedimientos judiciales como a los administrativos, como consecuencia de “que lo que se invoca es la absoluta improcedencia de la pretensión de aplicar en forma inmediata actos administrativos de carácter o efectos sancionatorios, en razón de que esa pretensión colide, directa, objetiva e indiscutiblemente, con el artículo 49 de la Constitución y en esa medida, se trata de una pretensión que conculca el derecho constitucional a la presunción de inocencia, parte esencial del derecho y garantía constitucionales al debido proceso legal (…)”, por lo cual solicitaron pronunciamiento expreso sobre la improcedencia de aplicar sanciones administrativas hasta tanto recaiga sentencia definitiva en el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

De manera subsidiaria solicitaron que “en el supuesto negado de que no se admitiera [su] anterior razonamiento, solita[ron] respetuosamente que por vía de medida cautelar innominada, se decrete la suspensión de los efectos del acto sancionatorio hasta tanto se decida el presente recurso (…)”.

En razón de lo anterior solicitaron se declare la nulidad de la Resolución N° 292-05 de fecha 7 de junio de 2005 emanada de la SUDEBAN.

II
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo determinar su competencia para conocer y decidir el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. En ese sentido, se observa que el artículo 452 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (publicada en la Gaceta Oficial N° 5.555 extraordinaria del 13 de noviembre de 2001) dispone lo siguiente:

“Las decisiones del Superintendente serán recurribles por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, dentro de los cuarenta y cinco (45) días continuos siguientes a la notificación de la decisión del Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras o de aquella mediante la cual se resuelva el recurso de reconsideración, si éste fuere interpuesto”. (Negritas de esta Corte)

Ello así, dado que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con sede en Caracas y jurisdicción en todo el territorio nacional, tiene las mismas competencias que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, tal y como lo precisó la Resolución N° 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003 (Gaceta Oficial N° 37.866) dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, esta Corte se declara competente para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad. Así se decide.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

- De la admisibilidad:

Establecida como ha sido la competencia de esta Corte para asumir el conocimiento del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, pasa a decidir en torno a su admisibilidad, por lo que entra a verificar si en el presente caso se encuentra presente alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 19 aparte 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, así como el cumplimiento de los requisitos de la demanda exigidos en el artículo 21 aparte 9 eiusdem.

Así las cosas, esta Corte observa que, revisadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, el conocimiento del asunto corresponde a este Órgano Jurisdiccional; en el mismo no se acumulan acciones que se excluyan mutuamente o con procedimientos incompatibles; no existe prohibición legal alguna para su admisión; no se evidencia la falta de algún documento fundamental para el análisis de la acción; el escrito recursivo no contiene conceptos ofensivos, irrespetuosos, ininteligibles o contradictorios; la recurrente ostenta suficiente interés o cualidad para la interposición del recurso; se encuentra debidamente representada y no hay cosa juzgada.

Por lo tanto, no constatada la existencia de alguna de las causales de inadmisibilidad establecidas en el aparte 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela y, verificados los requisitos de la demanda contenidos en el aparte 9 del artículo 21 ibídem, esta Corte ADMITE preliminarmente –salvo el análisis de la causal de inadmisibilidad relativa a la caducidad, por haberse interpuesto conjuntamente con amparo cautelar- el presente recurso contencioso administrativo de nulidad. Así se decide.
- De la medida cautelar solicitada:

Admitido preliminarmente como ha sido el presente recurso contencioso administrativo de anulación, evidencia esta Corte que conjuntamente con el mismo, los apoderados judiciales de la institución financiera recurrente solicitaron la suspensión de los efectos del acto administrativo sancionatorio impugnado en atención a la supuesta vulneración del derecho al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y a la presunción de inocencia, previstos en los artículos 49 y 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aplicables tanto a los procedimientos judiciales como a los administrativos.

Ahora bien, aún cuando el objeto de lo solicitado por la recurrente fue la suspensión de los efectos del acto que se recurre en nulidad por considerar improcedente la aplicación inmediata de una sanción pecuniaria, en cuyo caso correspondería aplicar las previsiones contenidas en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, con respecto a la medida cautelar típica del contencioso administrativo, cual es la medida de suspensión de efectos, este Órgano Jurisdiccional en virtud que la solicitante alegó el menoscabo de los derechos y garantías previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, entonces al análisis de los argumentos esgrimidos al respecto desde la perspectiva del amparo cautelar, por tratarse de supuestas violaciones a la regularidad constitucional.

Así las cosas, en cuanto al amparo cautelar la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 20 de marzo de 2001 (caso: Marvin Enrique Sierra Velasco Vs. Ministerio del Interior y Justicia) estableció su trámite precisando que una vez propuesta la solicitud de amparo constitucional conjuntamente con un recurso contencioso administrativo de nulidad, se debe revisar la admisibilidad de la pretensión principal, a fin de resolver de inmediato, esto es, in limini litis, la pretensión cautelar requerida, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; abriéndose un cuaderno separado en caso de que se acuerde la misma, para, de ser el caso, se tramite la oposición respectiva, de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.

Por otra parte la referida sentencia estableció, con relación al análisis de la procedencia del amparo cautelar, lo siguiente:

“(…) que debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenaza de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación (…)” (negritas de esta Corte).

En razón de lo anterior cabe precisar que cuando se interpone una acción de amparo constitucional con recurso contencioso administrativo de anulación, al Juez de Amparo sólo le corresponde determinar la lesión de situaciones jurídicas constitucionales, y no aquellas referidas a la legalidad del acto administrativo, pues esta última, debe resolverse en el proceso contencioso de nulidad, y no por vía del procedimiento de amparo cautelar, donde lo principal es constatar la existencia de una presunción grave de violación a un derecho constitucional.

Expuesto lo anterior pasa esta Corte, en aplicación del anterior criterio, a determinar si en el presente caso existen medios de pruebas suficientes de los cuales emerja una razonable presunción de violación o amenaza de violación de los derechos constitucionales denunciados por la solicitante.

Así, se observa que los apoderados judiciales de la accionante fundamentaron la solicitud de suspensión de los efectos del acto impugnado en atención a la supuesta vulneración del derecho al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y a la presunción de inocencia, previstos en los artículos 49 y 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aplicables tanto a los procedimientos judiciales como a los administrativos, como consecuencia de “que lo que se invoca es la absoluta improcedencia de la pretensión de aplicar en forma inmediata actos administrativos de carácter o efectos sancionatorios, en razón de que esa pretensión colide, directa, objetiva e indiscutiblemente, con el artículo 49 de la Constitución y en esa medida, se trata de una pretensión que conculca el derecho constitucional a la presunción de inocencia, parte esencial del derecho y garantía constitucionales al debido proceso legal (…)”, por lo cual solicitaron pronunciamiento expreso sobre la improcedencia de aplicar sanciones administrativas hasta tanto recaiga sentencia definitiva en el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

Planteada la solicitud cautelar en estos términos, esta Corte observa que la satisfacción plena de la pretensión de la parte accionante se obtendría como consecuencia de un minucioso análisis de las normas legales y sublegales que rigen la materia –entre ellas la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras- y siendo el amparo constitucional un medio restablecedor de una situación jurídica infringida, debido a la violación directa de derechos o garantías constitucionales, otorgar la cautelar solicitada vaciaría de contenido el recurso principal, al analizarse –en sede cautelar constitucional- las normas infraconstitucionales aplicables.

Así las cosas, en razón de haberse establecido, que no existe el requisito del fumus bonis iuris o presunción de buen derecho en el caso de autos, resulta innecesario el análisis del requisito restante, esto es, el periculum in mora, por lo tanto, esta Corte considera IMPROCEDENTE la pretensión de amparo cautelar invocada. Así se decide.

- Revisión de la causal de inadmisibilidad relativa a la caducidad:

Vista la declaratoria de improcedencia de la tutela constitucional cautelar invocada, procede esta Corte a revisar la causal de inadmisibilidad relativa a la caducidad, la cual no fue analizada en su momento debido a que el presente recurso contencioso administrativo de nulidad fue interpuesto de manera conjunta con pretensión de amparo cautelar. En tal virtud, cabe destacar que de acuerdo a lo que consta en autos para la presente etapa procesal, el recurso contencioso administrativo de nulidad bajo estudio fue interpuesto en fecha 21 de julio de 2005, por lo cual este Órgano Jurisdiccional estima que el mismo fue incoado dentro del lapso establecido en el artículo 452 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, esto es, dentro de los cuarenta y cinco (45) días continuos siguientes a la notificación del acto recurrido, lo cual se verificó el 8 de junio de 2005.

- De la solicitud de medida cautelar innominada:

De igual manera los apoderados judiciales solicitaron que “en el supuesto negado de que no se admitiera [su] anterior razonamiento [relativo al amparo cautelar], solita[ron] respetuosamente que por vía de medida cautelar innominada, se decrete la suspensión de los efectos del acto sancionatorio hasta tanto se decida el presente recurso (…)”.

Al respecto pasa esta Corte a pronunciarse sobre la medida cautelar innominada contenida en los artículos 585 y 588 solicitada subsidiariamente por los apoderados judiciales de la recurrente, y en tal sentido advierte que es criterio reiterado del Máximo Tribunal de la República en Sala Político Administrativa, que dada la naturaleza preventiva y el carácter supletorio que le ha sido atribuido a este tipo de medidas, no le es dado al Juez Contencioso la posibilidad de acordar a través de medidas innominadas la suspensión de efectos de un acto administrativo, debido a la inaplicabilidad de la tutela cautelar innominada para suspender actos administrativos demandados en nulidad, en el siguiente sentido:

“Ha establecido este Alto Tribunal que la medida cautelar típica del contencioso administrativo es la contemplada en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y, asimismo, que las medidas innominadas a las cuales hace referencia el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, solo son admisibles cuando aquella no resulte idónea para actuar como una eficiente cautela procesal (véanse las sentencias números 116 del 22 de febrero de 1995, caso: Ángel Enrique Zambrano y 476 del 11 de julio de 1996, caso: Café Fama de América). Como quiera que en este caso lo solicitado, esto es, la suspensión de efectos del acto impugnado, es la finalidad típica de la medida cautelar contenida en el artículo 136 de la ley que rige las funciones de este Alto Tribunal, resultando por tanto idónea como cautela procesal, debe declararse inadmisible la petición planteada con fundamento en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide”. (SPA, sentencia n° 2067, de fecha 25 de octubre de 2000)

Aplicando el razonamiento precedente al caso de autos se advierte que la demandante en nulidad del acto administrativo, ha solicitado una medida cautelar innominada para suspender los efectos de un acto administrativo, cuando lo pertinente era solicitar esa suspensión de efectos a través de los mecanismos especiales y específicos del contencioso administrativo regulado en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

Sobre la base de la anterior argumentación y el razonamiento jurídico plasmado en el cuerpo del presente fallo, esta Corte debe declarar IMPROCEDENTE la tutela cautelar innominada solicitada.

Finalmente, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ordena finalmente remitir los autos al Juzgado de Sustanciación, a los fines de darle continuidad a la tramitación del recurso contencioso administrativo de nulidad admitido, según las prescripciones de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las razones precedentemente examinadas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley:

1. Se declara COMPETENTE para conocer y decidir el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y medida cautelar innominada de suspensión de efectos por los abogados OSWALDO PADRÓN AMARÉ y LIZBETH SUBERO RUIZ, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 4.200 y 24.550, respectivamente, actuando como apoderados judiciales de BANESCO BANCO UNIVERSAL, C.A., sociedad mercantil originalmente inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia el día 13 de junio de 1977, bajo el Nº 1, Tomo 16-A, cuya transformación en Banco Universal consta en documento inscrito en la citada Oficina de Registro en fecha 4 de septiembre de 1997, bajo el Nº 63, Tomo 70-A, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 292-05 dictado el 7 de junio de 2005 por la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS.
2. ADMITE el recurso contencioso administrativo ejercido.
3. Declara IMPROCEDENTE la solicitud de amparo cautelar.
4. Declara IMPROCEDENTE la solicitud de medida cautelar innominada.
5. ORDENA remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a fin de que continúe su curso de Ley.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la ciudad de Caracas, a los veintinueve (29) días del mes de septiembre de dos mil cinco (2005). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Presidenta

JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
Vicepresidente-ponente

BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Jueza

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
La Secretaria

Exp. N° AP42-N-2005-001033.-
JDRH / 5.-

En la misma fecha veintinueve (29) de septiembre de dos mil cinco (2005), siendo la (s) 8:45 de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2005-03173.

La Secretaria