JUEZA PONENTE: MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Expediente N° AP42-R-2005-001448
El 1° de agosto de 2005 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 1184 de fecha 19 de julio de 2005, emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por el abogado Isauro González Monasterios, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 25.090, en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana DORA JOSEFINA GALVAN, titular de la cédula de identidad N° 4.362.134, contra el INSTITUTO NACIONAL DE COOPERACIÓN EDUCATIVA (INCE).
Tal remisión se realizó en virtud de haberse oído en ambos efectos el recurso de apelación interpuesto por el mencionado abogado, contra la sentencia de fecha 12 de julio de 2005 dictada por el indicado Juzgado Superior, que declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta.
Previa distribución automatizada de la causa realizada por el Sistema Juris 2000, en fecha 3 de agosto de 2005 se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En fecha 9 de agosto de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir la materia que ha sido objeto de su conocimiento, previo las siguientes consideraciones:
I
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL
El apoderado judicial de la ciudadana Dora Josefina Galván, interpuso en fecha 6 de junio de 2005, querella funcionarial con fundamento en las consideraciones de hecho y derecho señaladas a continuación:
Que “[Su] representada (…) ingresó a la Asociación Civil INCE Turismo en fecha 29/04/85 (sic), con el cargo de Operador de Equipo de Computación, en horario de 7:30 AM a 4:00 PM, de lunes a viernes y de acuerdo al contrato colectivo en Diciembre de cada año, la trabajadora (sic) disfrutaba de vacaciones colectivas. En tanto que desde el 29 de julio del año 2003, Asociación Civil I.N.C.E. Turismo inició un proceso de disolución, aprobado por el ciudadano Presidente de la República, según punto de cuenta No. 17-2003, de fecha 29-07-03 (sic), en tanto que por orden administrativa número 995-03-01, de fecha 16/09/03 (sic), fue conformada la Junta Liquidadora del INCE Turismo (…)” (Mayúsculas del original).
Que “(…) el Contrato Colectivo de la Asociación Civil INCE 2003-2005, en su cláusula 73 estableció lo siguiente Del contrato colectivo de las Asociaciones Civiles I.N.C.E., ‘Queda establecido por mutuo consentimiento de las partes que en caso reestructuración, reorganización o extinción de las Asociaciones Civiles, los trabajadores que presten servicios en dichos entes pasaran a la dependencia y subordinación del Instituto Nacional de Cooperación Educativa I.N.C.E., continuando la relación laboral bajo las mismas condiciones de los trabajadores del I.N.C.E. Rector (…)” (Negrillas y mayúsculas del original).
Que “Ello significa que en caso de disolución o liquidación de una Asociación Civil I.N.C.E., su personal debía ser asimilado por el Instituto Nacional de Cooperaciones Eductiva (I.N.C.E.)”.
Que por Decreto N° 2.674 de fecha 28 de octubre de 2003, que reglamenta la Ley Sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa, publicado en Gaceta Oficial N° 37.809 de fecha 3 de noviembre de 2003, en cuyo Capítulo VII, se establecen las Disposiciones Transitorias Primera, Segunda, Tercera, Cuarta, Quinta y Sexta que regulan lo relativo a la supresión y liquidación de las Asociaciones Civiles INCE, que tengan por objeto el cumplimiento de las atribuciones asignadas por dicha Ley al mencionado Instituto, por lo que realizó la transcripción textual de las mencionadas Disposiciones Transitorias.
Que de acuerdo con los hechos planteados hasta el momento “(…) en Diciembre del año 2003 [su] representada debía estar gozando de sus Vacaciones Colectivas, no obstante ello, según comunicación sin número de fecha 31-12-03 (sic), la junta liquidadora de la Asociación Civil I.N.C.E. Turismo, le [participó] (…), que tal Asociación ha cesado su vida útil el 31-12-03 (sic), así como el objetivo y propósito para el cual fue creado y que [cesaron] sus funciones con el I.N.C.E. Turismo AC donde su último cargo [fue] el de Operador de Equipo de Computación, en la Gerencia de Formación de Personal a partir del 29/04/85 (…)” (Mayúsculas del original).
Que “Con respecto a tal comunicación suscrita por el ciudadano Celis Méndez, un miembro de la junta liquidadora de la Asociación Civil INCE Turismo, (…) [destacó] que tal junta liquidadora no tenía facultad para retirar o despedir a [su] mandante, a través de la figura de cesación de sus funciones, así mismo [fue] burlado el procedimiento legalmente establecido en el Estatuto de la Función Pública (sic), para despedir un funcionario, igualmente (…) [destacó] que en el caso de [su] representada quien podía despedirla o retirarla es el Presidente del I.N.C.E., previa aprobación del Comité Ejecutivo del mismo” (Mayúsculas y negrillas del original).
Que “Una vez culminada las vacaciones colectivas, de conformidad con la cláusula 73, del Contrato colectivo de las Asociaciones Civiles I.N.C.E., en concordancia con las Disposiciones Transitorias del Decreto N° 2.674, de fecha 28 de octubre de 2003, que reglamenta la Ley sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE, publicado en Gaceta Oficial número 37.809, de fecha 3 de noviembre del año 2003), la trabajadora (sic) debió ser transferida al Instituto Nacional de Cooperación Educativa INCE” (Mayúsculas y negrillas del original).
Sobre la base de los hechos narrados concluyó que, “(…) la trabajadora (sic) [ingresó] a la Asociación Civil I.N.C.E. Turismo en fecha 29/04/85, en fecha 29-07-03 (sic), se [acordó] la disolución y liquidación de la prenombrada Asociación, en tal virtud, de acuerdo al contrato colectivo de las Asociaciones Civiles INCE, de fecha 2003-2005, cláusula 73, y la Reforma del Reglamento del INCE, de fecha 29/10/03 (sic), los trabajadores de la Asociación Civil I.N.C.E. Turismo, automáticamente por mandato legal quedan asimilado por el I.N.C.E., y adquieren la condición de funcionarios públicos Ope Legis, en fuerza de lo cual, para ser retirados, ello tiene que proceder por disposición del Presidente del I.N.C.E. y el Comité Ejecutivo del mismo, de acuerdo al procedimiento establecido en el Estatuto de la Función Pública (sic). En consecuencia la comunicación de cesación de sus funciones de [su] representado (sic) de fecha 31 de Diciembre del año 2003, equivalente a un despido o retiro, suscrita por la junta liquidadora, es nula de Nulidad Absoluta” (Mayúsculas y negrillas del original).
Fundamenta la nulidad del acto administrativo señalado, en las siguientes razones “(…) A) ese es un acto administrativo suscrito por un funcionario incompetente, además [fue] burlado el procedimiento legalmente establecido en el Estatuto de la Función Pública (sic), B) De conformidad con el estatuto de la Función Pública (sic), tal acto administrativo debió ser suscrito por el Presidente del INCE, previa aprobación del Comité Ejecutivo del mismo, C) Tal acto Administrativo carece de motivación. D) Tal acto administrativo no establece los recursos, el tiempo para ejercerlos y los órganos jurisdiccionales ante los cuales interponerlos. E) De conformidad con el artículo 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, tal acto administrativo, no produce efecto alguno en contra de [su] representada, pues carece de eficacia. Así mismo el acto administrativo en comento es nulo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 19 ordinal cuarto de la Ley antes mencionada. F) El acto administrativo in comento viola flagrantemente el contrato Colectivo de las Asociaciones Civiles INCE, en su cláusula 73, y el Reglamento Vigente del INCE, en sus disposiciones Transitorias” (Mayúsculas del original).
Que “(…) por los aludido defectos en la notificación del acto administrativo de cesación de funciones, y por el desconocimiento del derecho por parte de [su] representada, la misma no había ejercido el derecho a la defensa de sus derechos laborales. En consecuencia el Tribunal que ha de conocer de la presente causa debe considerar tempestivo [ese] Recurso, por cuanto en el caso de [su] mandante en el acto administrativo de cesación de sus funciones no le fue establecido lapso alguno para interponer los recursos pertinentes, y ante qué órgano Jurisdiccional lo debía ejercer ni con la notificación del acto Administrativo aludido ‘se logró el fin del acto’, como lo reitera la pacífica jurisprudencia en [esos] casos (…)” (Negrillas del original).
Que “Por otra parte el acto administrativo de cesación en sus funciones de [su] representada viola los artículos 49 ordinales 1° y 2°, 89 y 93 de la Constitución Bolivariana de la República de Venezuela (sic)”.
Que “(…) el INCE debe reclasificar a la trabajadora (sic) en un grado y un paso en la escala, de acuerdo al precitado decreto [Decreto N° 2777 de fecha 23 de diciembre de 2003, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.847, vigente a partir del primero de enero de 2004] y asignarle un nuevo cargo de acuerdo al mismo, en función de lo cual le deben pagar los salarios caídos (sic) y los aumentos de sueldo que se produzcan desde el 01 de Enero del año 2004, hasta la oportunidad en que se produzca la sentencia definitiva en la presente causa, así mismo en función de ello deben ser cancelados la bonificación de fin de año y la bonificación de vacaciones pagaderos en Noviembre de cada año” (Mayúsculas del original, añadido de esta Corte).
Que “(…) de conformidad con la Convención Colectiva Marco 2.003-2.005, cláusula Trigésima, al trabajador (sic) le correspondía un bono único por la cantidad de dos millones de bolívares, (Bs. 2.000.000,00) que no le han cancelad (sic) (…)”.
Que “(…) En cuanto a la cesta ticket (…), la trabajadora (sic) es acreedora al beneficio de cesta ticket a razón del 0,50 del valor de la unidad Tributaria desde el 01/01/04 (sic), de lo cual se ve privada la misma por un hecho que no le es imputable, pies (sic) ello es imputable a su patrón (sic) el Instituto Nacional de cooperación Educativa Ince, en consecuencia del 01/01/04 al 20/12/04, a la trabajadora (sic) le adeudan 247 cupones de cesta ticket, a razón de Bs. 13.000,00 ello equivale a la suma de Bs. 3.211.000,00”.
Sobre la base de las consideraciones de hecho y de derecho expuestas, interpuso la presente querella funcionarial contra el Instituto Nacional del Cooperación Educativa (INCE) a los fines de que “(…) tal institución convenga, i (sic) así sea declarado por el Tribunal. A.-) Que es nulo el acto de cesación de funciones de [su] mandante de fecha 31 de Diciembre del año 2003, suscrito por un miembro de la Junta liquidadora de la Asociación Civil INCE Turismo y notificado a [su] mandante en esa misma fecha. B) Que convenga en reclasificar el cargo de [su] mandante en el INCE, de acuerdo al decreto No. 2777 de fecha 23 de diciembre del 2003, publicado en la Gaceta oficial N° 37.847, vigente a partir del primero de Enero del año 2004, y reengancharlo (sic) en su cargo de Operador de Equipo de Computación, u otro equivalente en una dependencia del INCE Rector. C) que convenga en pagarle a [su] mandante, los salarios caídos (sic) desde la fecha de [su] ilegal acto administrativo de cesación en sus funciones, esto es desde el 31/12/03 (sic), hasta la oportunidad en que sea reincorporado a su trabajo con los respectivos aumentos de salario (sic) que se produzcan en dicho lapso. E) que le cancele a [su] mandante el bono único por la suma de dos millones de bolívares, de acuerdo a la Cláusula Trigésima, de la convención Colectiva marco 2003-2005, que respalda a los funcionarios al servicio del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) o en su defecto que así sea decidido por el Tribunal en la sentencia a que haya lugar. F) Que le cancele los cupones de cesta Ticket desde el 01/01/04, hasta la oportunidad en que sea dictada sentencia firme, en función del 0,50 del valor de la unidad tributaria en el referido lapso”.
II
DEL FALLO APELADO
Mediante sentencia de fecha 12 de julio de 2005, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta sobre la base de las siguientes consideraciones:
“Efectuado el estudio pormenorizado de las actas que conforman el presente expediente, procede [ese] Tribunal a decidir sobre la admisibilidad de la querella funcionarial interpuesta, para lo cual, se observa:
De los autos se desprende, que mediante comunicación sin número, la parte actora fue notificada del cese de sus funciones como operador de Equipo de Computación, por haber finalizado la vida útil del organismo querellado, en fecha 31 de diciembre de 2003. Ahora bien, desde la indicada fecha y hasta la oportunidad en la cual consta en actas del expediente se ejerció el presente recurso, discurrió un lapso superior a los tres (3) meses a que se contrae el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
De lo expuesto se evidencia, que el presente recurso fue ejercido extemporáneamente, es decir, fuera del lapso previsto para ello en la citada disposición normativa, motivo por el cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, aparte 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, disposición normativa esta aplicable supletoriamente en la tramitación del presente recurso, por remisión expresa del artículo 111 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, debe forzosamente inadmitirse la pretensión deducida por el actor, como en efecto se establecerá en la dispositiva del presente fallo (…).
(…omissis…)
Por las razones expuestas, [ese] Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital (…) declara Inadmisible la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana Dora Josefina Galván, contra el Presidente del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE)” (Negrillas del a quo).
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Como punto previo, debe esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pronunciarse sobre su competencia para conocer del presente recurso de apelación y a tal efecto, observa lo siguiente:
El recurso de apelación sometido al conocimiento de esta Alzada se ejerció contra la sentencia dictada en fecha 12 de julio de 2005, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el cual declaró inadmisible la querella funcionarial propuesta por el apoderado judicial de la ciudadana Dora Josefina Galván, contra el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE).
Ello así, en torno a la competencia para conocer de este recurso, debe esta Corte atender a las normas procesales que regulan la especial pretensión formulada por la parte querellante, en este sentido se observa lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial Nº 37.522 de fecha 6 de septiembre de 2002, expresamente establece que aquellas pretensiones procesales derivadas de una relación de empleo público -sea ésta incoada contra la Administraciones Públicas nacionales, estadales o municipales- y que se diriman a través del recurso contencioso administrativo funcionarial regulado por la Ley in commento corresponde, en primera instancia, a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativos Regionales, y en segunda instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Atendiendo entonces a esa norma y a lo establecido en el artículo 1° de la Resolución Nº 2003/00033 adoptada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866 del 27 de enero de 2004, donde se establece que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo tiene “(…) las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”, esta Corte declara su competencia para conocer del presente recurso de apelación, y así se declara.
Realizada la declaración que antecede, corresponde de seguidas a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pronunciarse sobre la caducidad analizada por el a quo, y a tal efecto aprecia:
Mediante la querella funcionarial interpuesta el apoderado judicial de la querellante pretende que a su representada le sea reconocido por el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), la condición de funcionario público como consecuencia de la aplicación de la cláusula 73 del Contrato Colectivo de la Asociación Civil INCE, para el período 2003-2005, que establece que “(…) en caso de reestructuración, reorganización o extinción de las Asociaciones Civiles, los trabajadores que presten servicios en dichos entes pasaran a la dependencia y subordinación del Instituto Nacional de Cooperación Educativa INCE, continuando la relación laboral bajo las mismas condiciones de los trabajadores del INCE Rector” (Negrillas del original).
Asimismo, fundamentó la señalada pretensión en las Disposiciones Transitorias Primera, Segunda, Tercera, Cuarta, Quinta y Sexta del Reglamento de la Ley Sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa, aprobado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros mediante Decreto N° 2.674 de fecha 28 de octubre de 2003, y publicado en la Gaceta Oficial N° 37.809 de fecha 3 de noviembre de 2003. Sobre la base de lo anterior, solicitó la nulidad del acto administrativo s/n de fecha 31 de diciembre de 2003, emanado de la Comisión Liquidadora de la Asociación Civil INCE Turismo, por el cual se le informó que “(…) cesará en sus funciones (…)”, en dicha Institución.
De esta forma, el apoderado judicial de la ciudadana Dora Josefina Galván señaló que dicha notificación carece de las indicaciones a que alude el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, relativas a las menciones que debe contener dicha notificación, cuales son el texto íntegro del acto notificado, el señalamiento de los recursos que proceden contra dicho acto administrativo, así como la expresión de los términos para ejercerlos y de los órganos o tribunales ante los cuales deben interponerse, por lo cual su representada “(…) no había ejercido el derecho a la defensa de sus derechos laborales”, por lo que concluye que en el caso de autos “(…) el Tribunal que ha de conocer de la presente causa debe considerar tempestivo el presente Recurso (…)” (Negrillas del original).
Ello así, al momento de pronunciarse sobre la admisibilidad de la querella funcionarial propuesta, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró su inadmisibilidad al considerar que había operado la caducidad de la acción prevista en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que establece que todo recurso con fundamento en la mencionada Ley, debe ejercerse dentro del lapso de tres (3) meses contados a partir del día en que se produjo el hecho que dio lugar a ella, o desde el día en que el interesado fue notificado del acto.
En este orden de ideas, a los fines de fundamentar la declaración de caducidad en el caso de autos, el a quo expresamente señaló que “(…) mediante comunicación sin número, la parte actora fue notificada del cese de sus funciones como operador de Equipo de Computación, por haber finalizado la vida útil del organismo querellado, en fecha 31 de diciembre de 2003. Ahora bien, desde la indicada fecha y hasta la oportunidad en la cual consta en actas del expediente se ejerció el presente recurso, discurrió un lapso superior a los tres (3) meses a que se contrae el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública”.
Así las cosas, esta Corte determina que previo al análisis de la caducidad de la acción declarada por el a quo, resulta necesario realizar ciertas consideraciones con relación a la notificación de los actos administrativos, para luego -sobre la base de tales consideraciones- establecer si en el caso de autos transcurrió o no de manera efectiva el lapso de tres (3) meses a que alude el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, con el propósito de concluir si la querella funcionarial interpuesta deba ser considerada como caduca, y en consecuencia, declararse la inadmisibilidad de la misma, tal como fuera establecido por el mencionado Juzgado Superior.
En este sentido, advierte esta Corte que una vez que la Administración Pública emite un acto administrativo, para que éste pueda surtir plenos efectos, se requiere que exista una actividad complementaria por parte del órgano o ente administrativo, la cual se encuentra determinada por las gestiones que -de manera obligatoria- debe realizar para darle publicidad a dicho acto, publicidad que tiene como propósito lograr que la persona o personas afectadas en sus derechos subjetivos o en sus intereses legítimos, personales y directos, tengan conocimiento tanto de la existencia del acto que ha sido dictado por la Administración, como de su contenido.
De esta forma, se considera que todo acto administrativo comienza a surtir plenos efectos sobre la situación jurídica a la cual está referido, desde el momento en que la Administración Pública ha cumplido con su obligación de darle la debida publicidad, haciéndoles saber de su existencia a las personas que puedan estar afectadas por dicho acto o a quienes va dirigido, y no desde el momento en que el acto ha sido dictado.
Siendo ello así, mientras la Administración no cumpla con tal obligación, en principio, se considera que las personas a quienes va dirigido el acto administrativo ignoran que el mismo ha sido dictado, y en consecuencia, para ellos es como si dicho acto no existiese. En razón de lo anterior, la publicación o comunicación del acto constituyen la base de presunción de su conocimiento por parte de los administrados (Vid. Sentencia N° 1368 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela fecha 21 de noviembre de 2001. Caso: Medardo Vargas Salas).
Ahora bien, respecto a la publicidad de los actos administrativos, la doctrina tradicionalmente ha distinguido dos tipos de publicidad, a saber, la publicación y la notificación, señalando que la primera de ellas tiene carácter general e impersonal, y que se define como el conjunto de hechos que tienen por objeto notificar al público sobre la existencia del nuevo acto, de manera que la misma tiende a asegurar la difusión del contenido de un acto administrativo sin que pueda determinarse a priori las personas a las cuales se encuentra dirigido. Por su parte, la notificación se dirige a una persona determinada o a un grupo de personas individualizadas quienes puedan estar afectadas en sus derechos o intereses (Cfr. Hostiou, René. Eficacia de los Actos administrativos: Obligación de la Administración de Comunicarlos. Publicación y Notificación. En “III Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo”. Funeda. 2da Edición. Caracas. 2005. p. 64).
Al efecto, observa esta Corte que -tal como lo señala la doctrina- la manera en que deba realizarse la publicidad de determinado acto administrativo depende del carácter que posee el mismo, por lo que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece una distinción en cuanto a la forma de verificar la publicidad de los actos administrativos atendiendo a sus efectos, esto es, si trata de actos administrativos de efectos particulares o de efectos generales.
En este sentido, el indicado cuerpo normativo establece de manera expresa que la publicidad de los actos administrativos de alcance general o que interesen a un grupo indeterminado de personas se concreta con su publicación en la Gaceta Oficial del organismo que tome la decisión (artículo 72); esto, en plena correspondencia con lo establecido en el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, que establece como obligatoriedad la publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela o, en su caso, en el medio de publicación oficial del estado, distrito metropolitano o municipio, de todos los reglamentos, resoluciones y actos administrativos de carácter general dictados por la Administración Pública.
Por su parte, establece la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que la publicidad de los actos administrativos de carácter particular (artículo 73), se verifica -como regla general- con la notificación del mismo por un medio idóneo, esto es, a través de telegrama, memorando u oficio dirigido a las personas que resulten afectadas en sus derechos subjetivos, o en su interés legítimo, personal y directo.
De esta forma, como garantía del derecho a la defensa de los administrados, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece las reglas generales aplicables a la publicación de los actos administrativos de efectos particulares en sus artículos 73 al 77. En el primero de ellos, además de consagrarse el principio general de que todo acto administrativo de carácter particular debe ser notificado al interesado, se establece cual debe ser el contenido mínimo de la notificación; ese contenido mínimo está compuesto, en primer lugar, por la información relativa a la recurribilidad del acto: los recursos que procedan contra él, los términos para ejercerlos y los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse.
Ello así, observa esta Corte que con fundamento en las indicadas normas se cumple con la doble función atribuida a la notificación de los actos administrativos de efectos particular, esto es, que el administrado conozca de la existencia del acto que pueda afectar sus derechos e intereses y, por otro lado, que la misma se constituye en presupuesto para que transcurran los plazos de impugnación.
Así las cosas, la notificación se transforma en el elemento esencial que permite determinar con certeza el momento a partir del cual se inician los lapsos establecidos para ejercer válidamente la impugnación de un acto administrativo de efectos particulares, lo que permite asegurar aún más el derecho del administrado de acceder a los órganos jurisdiccional -concretamente a la jurisdicción contencioso administrativa- en la búsqueda de protección y reparación frente a la posible ilegalidad en la actuación de la Administración Pública (Vid. Grau, María Amparo. Comentarios: Eficacia de los Actos administrativos: Obligación de la Administración de Comunicarlos. Publicación y Notificación. En “III Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo”. Funeda. 2da Edición. Caracas. 2005. p. 100).
De esta forma, atendiendo al especial carácter concedido a la notificación del acto administrativo, con la cual -como se dijo- se pretende garantizar el derecho a la defensa del administrado, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos regula de manera precisa el contenido que debe poseer dicha notificación, de manera que se constituya en base de información completa para el administrado sobre (i) la literalidad del acto administrativo en cuestión, (ii) los medios de impugnación que -en caso de ser procedentes- puede intentar contra el mismo, (iii) el término dentro del cual debe ejercerlos y (iv) los órganos o tribunales ante los cuales debe interponerlos, todo ello en aplicación del artículo 73 del mencionado cuerpo normativo.
Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 74 eiusdem, las notificaciones que no llenen todas las menciones anteriormente enumeradas, se consideran defectuosas y no producirán ningún efecto.
Frente a la norma señalada, encuentra esta Corte que al producir la notificación dos grandes efectos fundamentales, como lo son, dar a conocer al administrado la existencia del acto administrativo dictado, por un lado, así como erigirse como el punto preciso a partir del cual debe comenzar a computarse el lapso de caducidad previsto legalmente para su impugnación, por el otro; debe entenderse que al no cumplirse con los requisitos concurrentes señalados en la aludida norma, la misma no produce ningún efecto, entendiéndose con ello que los lapsos legales establecidos para impugnar los efectos jurídicos de un acto administrativo, no puede comenzar a computarse en detrimento de los derecho del administrado, pues, la falta de indicación de toda la información exigida por el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, afecta o debilita su posibilidad de impugnar oportunamente la legalidad de la actuación de la Administración.
En aplicación de las anteriores consideraciones al caso de autos, aprecia esta Corte que por cuanto la actuación realizada por la Junta Liquidadora de la Asociación Civil denominada INCE Turismo, se encontraba circunscrita a la esfera jurídica de la querellante, el modo correcto -tal como ocurrió- de darle publicidad a dicha actuación, era por medio de su notificación personal. Así las cosas, destaca esta Corte que la consecuencia inmediata de lo anterior, se encuentra en que dicha notificación debía cumplir con las especificaciones que señala el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo, anteriormente enumeradas.
No obstante lo anterior, aprecia esta Corte que del texto íntegro de la notificación practicada a la querellante en fecha 31 de diciembre de 2003, la cual corre inserta al folio dieciséis (16) del presente expediente, se desprende que dicha notificación carece en su totalidad de las exigencias impuestas en el aludido artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que ante tal circunstancia debe aplicarse la consecuencia jurídica contenida en el artículo 74 eiusdem, esto es, considerar que la misma no produce ningún efecto.
De esta forma, considera esta Corte que la citada notificación no produce ningún efecto, por no contener las especificaciones aludidas en el artículo 73 del aludido cuerpo normativo, ello representa que el lapso de caducidad especial aplicable al caso de autos, es decir, el lapso de tres (3) meses a que hace referencia el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, no puede comenzar a computarse, siendo la consecuencia de ello que la presente querella funcionarial interpuesta por la ciudadana Dora Josefina Galván, contra el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), fue interpuesta de manera tempestiva. Así se declara.
Sobre la base de la declaración que antecede, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo revoca la sentencia de fecha 12 de julio de 2005, dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital la cual declaró inadmisible la presente querella funcionarial con fundamento en lo establecido en el aparte 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, por considerar que se había verificado la caducidad a que alude el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se decide.
En virtud de lo anterior, se ordena al señalado Juzgado Superior pronunciarse sobre la admisibilidad de la presente querella, sin entrar a analizar la caducidad de la misma por las razones expuestas en el presente fallo, y de ser el caso, darle la tramitación procesal contenida en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se decide.
III
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 15 de julio de 2005, por el abogado Isauro González Monasterios, en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana DORA JOSEFINA GALVAN, contra la sentencia de fecha 12 de julio de 2005, dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta contra el INSTITUTO NACIONAL DE COOPERACIÓN EDUCATIVA (INCE);
2.- CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto;
3.- REVOCA la sentencia apelada;
4.- ORDENA al mencionado Juzgado Superior pronunciarse sobre la admisibilidad de la querella funcionarial interpuesta, sin entrar a analizar la caducidad de la misma, por las razones expuestas en el presente fallo.
Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintinueve (29) días del mes de septiembre de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
La Presidenta,
MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Ponente
El Vicepresidente,
JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
La Jueza,
BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
La Secretaria,
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
Exp. N° AP42-R-2005-001448
MELM/005
En la misma fecha veintinueve (29) de septiembre de dos mil cinco (2005), siendo la (s) 11:35 de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2005-03191.
La Secretaria
JUEZA PONENTE: MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Expediente N° AP42-R-2005-001448
El 1° de agosto de 2005 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 1184 de fecha 19 de julio de 2005, emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por el abogado Isauro González Monasterios, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 25.090, en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana DORA JOSEFINA GALVAN, titular de la cédula de identidad N° 4.362.134, contra el INSTITUTO NACIONAL DE COOPERACIÓN EDUCATIVA (INCE).
Tal remisión se realizó en virtud de haberse oído en ambos efectos el recurso de apelación interpuesto por el mencionado abogado, contra la sentencia de fecha 12 de julio de 2005 dictada por el indicado Juzgado Superior, que declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta.
Previa distribución automatizada de la causa realizada por el Sistema Juris 2000, en fecha 3 de agosto de 2005 se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En fecha 9 de agosto de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir la materia que ha sido objeto de su conocimiento, previo las siguientes consideraciones:
I
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL
El apoderado judicial de la ciudadana Dora Josefina Galván, interpuso en fecha 6 de junio de 2005, querella funcionarial con fundamento en las consideraciones de hecho y derecho señaladas a continuación:
Que “[Su] representada (…) ingresó a la Asociación Civil INCE Turismo en fecha 29/04/85 (sic), con el cargo de Operador de Equipo de Computación, en horario de 7:30 AM a 4:00 PM, de lunes a viernes y de acuerdo al contrato colectivo en Diciembre de cada año, la trabajadora (sic) disfrutaba de vacaciones colectivas. En tanto que desde el 29 de julio del año 2003, Asociación Civil I.N.C.E. Turismo inició un proceso de disolución, aprobado por el ciudadano Presidente de la República, según punto de cuenta No. 17-2003, de fecha 29-07-03 (sic), en tanto que por orden administrativa número 995-03-01, de fecha 16/09/03 (sic), fue conformada la Junta Liquidadora del INCE Turismo (…)” (Mayúsculas del original).
Que “(…) el Contrato Colectivo de la Asociación Civil INCE 2003-2005, en su cláusula 73 estableció lo siguiente Del contrato colectivo de las Asociaciones Civiles I.N.C.E., ‘Queda establecido por mutuo consentimiento de las partes que en caso reestructuración, reorganización o extinción de las Asociaciones Civiles, los trabajadores que presten servicios en dichos entes pasaran a la dependencia y subordinación del Instituto Nacional de Cooperación Educativa I.N.C.E., continuando la relación laboral bajo las mismas condiciones de los trabajadores del I.N.C.E. Rector (…)” (Negrillas y mayúsculas del original).
Que “Ello significa que en caso de disolución o liquidación de una Asociación Civil I.N.C.E., su personal debía ser asimilado por el Instituto Nacional de Cooperaciones Eductiva (I.N.C.E.)”.
Que por Decreto N° 2.674 de fecha 28 de octubre de 2003, que reglamenta la Ley Sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa, publicado en Gaceta Oficial N° 37.809 de fecha 3 de noviembre de 2003, en cuyo Capítulo VII, se establecen las Disposiciones Transitorias Primera, Segunda, Tercera, Cuarta, Quinta y Sexta que regulan lo relativo a la supresión y liquidación de las Asociaciones Civiles INCE, que tengan por objeto el cumplimiento de las atribuciones asignadas por dicha Ley al mencionado Instituto, por lo que realizó la transcripción textual de las mencionadas Disposiciones Transitorias.
Que de acuerdo con los hechos planteados hasta el momento “(…) en Diciembre del año 2003 [su] representada debía estar gozando de sus Vacaciones Colectivas, no obstante ello, según comunicación sin número de fecha 31-12-03 (sic), la junta liquidadora de la Asociación Civil I.N.C.E. Turismo, le [participó] (…), que tal Asociación ha cesado su vida útil el 31-12-03 (sic), así como el objetivo y propósito para el cual fue creado y que [cesaron] sus funciones con el I.N.C.E. Turismo AC donde su último cargo [fue] el de Operador de Equipo de Computación, en la Gerencia de Formación de Personal a partir del 29/04/85 (…)” (Mayúsculas del original).
Que “Con respecto a tal comunicación suscrita por el ciudadano Celis Méndez, un miembro de la junta liquidadora de la Asociación Civil INCE Turismo, (…) [destacó] que tal junta liquidadora no tenía facultad para retirar o despedir a [su] mandante, a través de la figura de cesación de sus funciones, así mismo [fue] burlado el procedimiento legalmente establecido en el Estatuto de la Función Pública (sic), para despedir un funcionario, igualmente (…) [destacó] que en el caso de [su] representada quien podía despedirla o retirarla es el Presidente del I.N.C.E., previa aprobación del Comité Ejecutivo del mismo” (Mayúsculas y negrillas del original).
Que “Una vez culminada las vacaciones colectivas, de conformidad con la cláusula 73, del Contrato colectivo de las Asociaciones Civiles I.N.C.E., en concordancia con las Disposiciones Transitorias del Decreto N° 2.674, de fecha 28 de octubre de 2003, que reglamenta la Ley sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE, publicado en Gaceta Oficial número 37.809, de fecha 3 de noviembre del año 2003), la trabajadora (sic) debió ser transferida al Instituto Nacional de Cooperación Educativa INCE” (Mayúsculas y negrillas del original).
Sobre la base de los hechos narrados concluyó que, “(…) la trabajadora (sic) [ingresó] a la Asociación Civil I.N.C.E. Turismo en fecha 29/04/85, en fecha 29-07-03 (sic), se [acordó] la disolución y liquidación de la prenombrada Asociación, en tal virtud, de acuerdo al contrato colectivo de las Asociaciones Civiles INCE, de fecha 2003-2005, cláusula 73, y la Reforma del Reglamento del INCE, de fecha 29/10/03 (sic), los trabajadores de la Asociación Civil I.N.C.E. Turismo, automáticamente por mandato legal quedan asimilado por el I.N.C.E., y adquieren la condición de funcionarios públicos Ope Legis, en fuerza de lo cual, para ser retirados, ello tiene que proceder por disposición del Presidente del I.N.C.E. y el Comité Ejecutivo del mismo, de acuerdo al procedimiento establecido en el Estatuto de la Función Pública (sic). En consecuencia la comunicación de cesación de sus funciones de [su] representado (sic) de fecha 31 de Diciembre del año 2003, equivalente a un despido o retiro, suscrita por la junta liquidadora, es nula de Nulidad Absoluta” (Mayúsculas y negrillas del original).
Fundamenta la nulidad del acto administrativo señalado, en las siguientes razones “(…) A) ese es un acto administrativo suscrito por un funcionario incompetente, además [fue] burlado el procedimiento legalmente establecido en el Estatuto de la Función Pública (sic), B) De conformidad con el estatuto de la Función Pública (sic), tal acto administrativo debió ser suscrito por el Presidente del INCE, previa aprobación del Comité Ejecutivo del mismo, C) Tal acto Administrativo carece de motivación. D) Tal acto administrativo no establece los recursos, el tiempo para ejercerlos y los órganos jurisdiccionales ante los cuales interponerlos. E) De conformidad con el artículo 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, tal acto administrativo, no produce efecto alguno en contra de [su] representada, pues carece de eficacia. Así mismo el acto administrativo en comento es nulo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 19 ordinal cuarto de la Ley antes mencionada. F) El acto administrativo in comento viola flagrantemente el contrato Colectivo de las Asociaciones Civiles INCE, en su cláusula 73, y el Reglamento Vigente del INCE, en sus disposiciones Transitorias” (Mayúsculas del original).
Que “(…) por los aludido defectos en la notificación del acto administrativo de cesación de funciones, y por el desconocimiento del derecho por parte de [su] representada, la misma no había ejercido el derecho a la defensa de sus derechos laborales. En consecuencia el Tribunal que ha de conocer de la presente causa debe considerar tempestivo [ese] Recurso, por cuanto en el caso de [su] mandante en el acto administrativo de cesación de sus funciones no le fue establecido lapso alguno para interponer los recursos pertinentes, y ante qué órgano Jurisdiccional lo debía ejercer ni con la notificación del acto Administrativo aludido ‘se logró el fin del acto’, como lo reitera la pacífica jurisprudencia en [esos] casos (…)” (Negrillas del original).
Que “Por otra parte el acto administrativo de cesación en sus funciones de [su] representada viola los artículos 49 ordinales 1° y 2°, 89 y 93 de la Constitución Bolivariana de la República de Venezuela (sic)”.
Que “(…) el INCE debe reclasificar a la trabajadora (sic) en un grado y un paso en la escala, de acuerdo al precitado decreto [Decreto N° 2777 de fecha 23 de diciembre de 2003, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.847, vigente a partir del primero de enero de 2004] y asignarle un nuevo cargo de acuerdo al mismo, en función de lo cual le deben pagar los salarios caídos (sic) y los aumentos de sueldo que se produzcan desde el 01 de Enero del año 2004, hasta la oportunidad en que se produzca la sentencia definitiva en la presente causa, así mismo en función de ello deben ser cancelados la bonificación de fin de año y la bonificación de vacaciones pagaderos en Noviembre de cada año” (Mayúsculas del original, añadido de esta Corte).
Que “(…) de conformidad con la Convención Colectiva Marco 2.003-2.005, cláusula Trigésima, al trabajador (sic) le correspondía un bono único por la cantidad de dos millones de bolívares, (Bs. 2.000.000,00) que no le han cancelad (sic) (…)”.
Que “(…) En cuanto a la cesta ticket (…), la trabajadora (sic) es acreedora al beneficio de cesta ticket a razón del 0,50 del valor de la unidad Tributaria desde el 01/01/04 (sic), de lo cual se ve privada la misma por un hecho que no le es imputable, pies (sic) ello es imputable a su patrón (sic) el Instituto Nacional de cooperación Educativa Ince, en consecuencia del 01/01/04 al 20/12/04, a la trabajadora (sic) le adeudan 247 cupones de cesta ticket, a razón de Bs. 13.000,00 ello equivale a la suma de Bs. 3.211.000,00”.
Sobre la base de las consideraciones de hecho y de derecho expuestas, interpuso la presente querella funcionarial contra el Instituto Nacional del Cooperación Educativa (INCE) a los fines de que “(…) tal institución convenga, i (sic) así sea declarado por el Tribunal. A.-) Que es nulo el acto de cesación de funciones de [su] mandante de fecha 31 de Diciembre del año 2003, suscrito por un miembro de la Junta liquidadora de la Asociación Civil INCE Turismo y notificado a [su] mandante en esa misma fecha. B) Que convenga en reclasificar el cargo de [su] mandante en el INCE, de acuerdo al decreto No. 2777 de fecha 23 de diciembre del 2003, publicado en la Gaceta oficial N° 37.847, vigente a partir del primero de Enero del año 2004, y reengancharlo (sic) en su cargo de Operador de Equipo de Computación, u otro equivalente en una dependencia del INCE Rector. C) que convenga en pagarle a [su] mandante, los salarios caídos (sic) desde la fecha de [su] ilegal acto administrativo de cesación en sus funciones, esto es desde el 31/12/03 (sic), hasta la oportunidad en que sea reincorporado a su trabajo con los respectivos aumentos de salario (sic) que se produzcan en dicho lapso. E) que le cancele a [su] mandante el bono único por la suma de dos millones de bolívares, de acuerdo a la Cláusula Trigésima, de la convención Colectiva marco 2003-2005, que respalda a los funcionarios al servicio del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) o en su defecto que así sea decidido por el Tribunal en la sentencia a que haya lugar. F) Que le cancele los cupones de cesta Ticket desde el 01/01/04, hasta la oportunidad en que sea dictada sentencia firme, en función del 0,50 del valor de la unidad tributaria en el referido lapso”.
II
DEL FALLO APELADO
Mediante sentencia de fecha 12 de julio de 2005, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta sobre la base de las siguientes consideraciones:
“Efectuado el estudio pormenorizado de las actas que conforman el presente expediente, procede [ese] Tribunal a decidir sobre la admisibilidad de la querella funcionarial interpuesta, para lo cual, se observa:
De los autos se desprende, que mediante comunicación sin número, la parte actora fue notificada del cese de sus funciones como operador de Equipo de Computación, por haber finalizado la vida útil del organismo querellado, en fecha 31 de diciembre de 2003. Ahora bien, desde la indicada fecha y hasta la oportunidad en la cual consta en actas del expediente se ejerció el presente recurso, discurrió un lapso superior a los tres (3) meses a que se contrae el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
De lo expuesto se evidencia, que el presente recurso fue ejercido extemporáneamente, es decir, fuera del lapso previsto para ello en la citada disposición normativa, motivo por el cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, aparte 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, disposición normativa esta aplicable supletoriamente en la tramitación del presente recurso, por remisión expresa del artículo 111 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, debe forzosamente inadmitirse la pretensión deducida por el actor, como en efecto se establecerá en la dispositiva del presente fallo (…).
(…omissis…)
Por las razones expuestas, [ese] Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital (…) declara Inadmisible la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana Dora Josefina Galván, contra el Presidente del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE)” (Negrillas del a quo).
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Como punto previo, debe esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pronunciarse sobre su competencia para conocer del presente recurso de apelación y a tal efecto, observa lo siguiente:
El recurso de apelación sometido al conocimiento de esta Alzada se ejerció contra la sentencia dictada en fecha 12 de julio de 2005, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el cual declaró inadmisible la querella funcionarial propuesta por el apoderado judicial de la ciudadana Dora Josefina Galván, contra el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE).
Ello así, en torno a la competencia para conocer de este recurso, debe esta Corte atender a las normas procesales que regulan la especial pretensión formulada por la parte querellante, en este sentido se observa lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial Nº 37.522 de fecha 6 de septiembre de 2002, expresamente establece que aquellas pretensiones procesales derivadas de una relación de empleo público -sea ésta incoada contra la Administraciones Públicas nacionales, estadales o municipales- y que se diriman a través del recurso contencioso administrativo funcionarial regulado por la Ley in commento corresponde, en primera instancia, a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativos Regionales, y en segunda instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Atendiendo entonces a esa norma y a lo establecido en el artículo 1° de la Resolución Nº 2003/00033 adoptada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866 del 27 de enero de 2004, donde se establece que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo tiene “(…) las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”, esta Corte declara su competencia para conocer del presente recurso de apelación, y así se declara.
Realizada la declaración que antecede, corresponde de seguidas a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pronunciarse sobre la caducidad analizada por el a quo, y a tal efecto aprecia:
Mediante la querella funcionarial interpuesta el apoderado judicial de la querellante pretende que a su representada le sea reconocido por el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), la condición de funcionario público como consecuencia de la aplicación de la cláusula 73 del Contrato Colectivo de la Asociación Civil INCE, para el período 2003-2005, que establece que “(…) en caso de reestructuración, reorganización o extinción de las Asociaciones Civiles, los trabajadores que presten servicios en dichos entes pasaran a la dependencia y subordinación del Instituto Nacional de Cooperación Educativa INCE, continuando la relación laboral bajo las mismas condiciones de los trabajadores del INCE Rector” (Negrillas del original).
Asimismo, fundamentó la señalada pretensión en las Disposiciones Transitorias Primera, Segunda, Tercera, Cuarta, Quinta y Sexta del Reglamento de la Ley Sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa, aprobado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros mediante Decreto N° 2.674 de fecha 28 de octubre de 2003, y publicado en la Gaceta Oficial N° 37.809 de fecha 3 de noviembre de 2003. Sobre la base de lo anterior, solicitó la nulidad del acto administrativo s/n de fecha 31 de diciembre de 2003, emanado de la Comisión Liquidadora de la Asociación Civil INCE Turismo, por el cual se le informó que “(…) cesará en sus funciones (…)”, en dicha Institución.
De esta forma, el apoderado judicial de la ciudadana Dora Josefina Galván señaló que dicha notificación carece de las indicaciones a que alude el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, relativas a las menciones que debe contener dicha notificación, cuales son el texto íntegro del acto notificado, el señalamiento de los recursos que proceden contra dicho acto administrativo, así como la expresión de los términos para ejercerlos y de los órganos o tribunales ante los cuales deben interponerse, por lo cual su representada “(…) no había ejercido el derecho a la defensa de sus derechos laborales”, por lo que concluye que en el caso de autos “(…) el Tribunal que ha de conocer de la presente causa debe considerar tempestivo el presente Recurso (…)” (Negrillas del original).
Ello así, al momento de pronunciarse sobre la admisibilidad de la querella funcionarial propuesta, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró su inadmisibilidad al considerar que había operado la caducidad de la acción prevista en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que establece que todo recurso con fundamento en la mencionada Ley, debe ejercerse dentro del lapso de tres (3) meses contados a partir del día en que se produjo el hecho que dio lugar a ella, o desde el día en que el interesado fue notificado del acto.
En este orden de ideas, a los fines de fundamentar la declaración de caducidad en el caso de autos, el a quo expresamente señaló que “(…) mediante comunicación sin número, la parte actora fue notificada del cese de sus funciones como operador de Equipo de Computación, por haber finalizado la vida útil del organismo querellado, en fecha 31 de diciembre de 2003. Ahora bien, desde la indicada fecha y hasta la oportunidad en la cual consta en actas del expediente se ejerció el presente recurso, discurrió un lapso superior a los tres (3) meses a que se contrae el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública”.
Así las cosas, esta Corte determina que previo al análisis de la caducidad de la acción declarada por el a quo, resulta necesario realizar ciertas consideraciones con relación a la notificación de los actos administrativos, para luego -sobre la base de tales consideraciones- establecer si en el caso de autos transcurrió o no de manera efectiva el lapso de tres (3) meses a que alude el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, con el propósito de concluir si la querella funcionarial interpuesta deba ser considerada como caduca, y en consecuencia, declararse la inadmisibilidad de la misma, tal como fuera establecido por el mencionado Juzgado Superior.
En este sentido, advierte esta Corte que una vez que la Administración Pública emite un acto administrativo, para que éste pueda surtir plenos efectos, se requiere que exista una actividad complementaria por parte del órgano o ente administrativo, la cual se encuentra determinada por las gestiones que -de manera obligatoria- debe realizar para darle publicidad a dicho acto, publicidad que tiene como propósito lograr que la persona o personas afectadas en sus derechos subjetivos o en sus intereses legítimos, personales y directos, tengan conocimiento tanto de la existencia del acto que ha sido dictado por la Administración, como de su contenido.
De esta forma, se considera que todo acto administrativo comienza a surtir plenos efectos sobre la situación jurídica a la cual está referido, desde el momento en que la Administración Pública ha cumplido con su obligación de darle la debida publicidad, haciéndoles saber de su existencia a las personas que puedan estar afectadas por dicho acto o a quienes va dirigido, y no desde el momento en que el acto ha sido dictado.
Siendo ello así, mientras la Administración no cumpla con tal obligación, en principio, se considera que las personas a quienes va dirigido el acto administrativo ignoran que el mismo ha sido dictado, y en consecuencia, para ellos es como si dicho acto no existiese. En razón de lo anterior, la publicación o comunicación del acto constituyen la base de presunción de su conocimiento por parte de los administrados (Vid. Sentencia N° 1368 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela fecha 21 de noviembre de 2001. Caso: Medardo Vargas Salas).
Ahora bien, respecto a la publicidad de los actos administrativos, la doctrina tradicionalmente ha distinguido dos tipos de publicidad, a saber, la publicación y la notificación, señalando que la primera de ellas tiene carácter general e impersonal, y que se define como el conjunto de hechos que tienen por objeto notificar al público sobre la existencia del nuevo acto, de manera que la misma tiende a asegurar la difusión del contenido de un acto administrativo sin que pueda determinarse a priori las personas a las cuales se encuentra dirigido. Por su parte, la notificación se dirige a una persona determinada o a un grupo de personas individualizadas quienes puedan estar afectadas en sus derechos o intereses (Cfr. Hostiou, René. Eficacia de los Actos administrativos: Obligación de la Administración de Comunicarlos. Publicación y Notificación. En “III Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo”. Funeda. 2da Edición. Caracas. 2005. p. 64).
Al efecto, observa esta Corte que -tal como lo señala la doctrina- la manera en que deba realizarse la publicidad de determinado acto administrativo depende del carácter que posee el mismo, por lo que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece una distinción en cuanto a la forma de verificar la publicidad de los actos administrativos atendiendo a sus efectos, esto es, si trata de actos administrativos de efectos particulares o de efectos generales.
En este sentido, el indicado cuerpo normativo establece de manera expresa que la publicidad de los actos administrativos de alcance general o que interesen a un grupo indeterminado de personas se concreta con su publicación en la Gaceta Oficial del organismo que tome la decisión (artículo 72); esto, en plena correspondencia con lo establecido en el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, que establece como obligatoriedad la publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela o, en su caso, en el medio de publicación oficial del estado, distrito metropolitano o municipio, de todos los reglamentos, resoluciones y actos administrativos de carácter general dictados por la Administración Pública.
Por su parte, establece la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que la publicidad de los actos administrativos de carácter particular (artículo 73), se verifica -como regla general- con la notificación del mismo por un medio idóneo, esto es, a través de telegrama, memorando u oficio dirigido a las personas que resulten afectadas en sus derechos subjetivos, o en su interés legítimo, personal y directo.
De esta forma, como garantía del derecho a la defensa de los administrados, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece las reglas generales aplicables a la publicación de los actos administrativos de efectos particulares en sus artículos 73 al 77. En el primero de ellos, además de consagrarse el principio general de que todo acto administrativo de carácter particular debe ser notificado al interesado, se establece cual debe ser el contenido mínimo de la notificación; ese contenido mínimo está compuesto, en primer lugar, por la información relativa a la recurribilidad del acto: los recursos que procedan contra él, los términos para ejercerlos y los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse.
Ello así, observa esta Corte que con fundamento en las indicadas normas se cumple con la doble función atribuida a la notificación de los actos administrativos de efectos particular, esto es, que el administrado conozca de la existencia del acto que pueda afectar sus derechos e intereses y, por otro lado, que la misma se constituye en presupuesto para que transcurran los plazos de impugnación.
Así las cosas, la notificación se transforma en el elemento esencial que permite determinar con certeza el momento a partir del cual se inician los lapsos establecidos para ejercer válidamente la impugnación de un acto administrativo de efectos particulares, lo que permite asegurar aún más el derecho del administrado de acceder a los órganos jurisdiccional -concretamente a la jurisdicción contencioso administrativa- en la búsqueda de protección y reparación frente a la posible ilegalidad en la actuación de la Administración Pública (Vid. Grau, María Amparo. Comentarios: Eficacia de los Actos administrativos: Obligación de la Administración de Comunicarlos. Publicación y Notificación. En “III Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo”. Funeda. 2da Edición. Caracas. 2005. p. 100).
De esta forma, atendiendo al especial carácter concedido a la notificación del acto administrativo, con la cual -como se dijo- se pretende garantizar el derecho a la defensa del administrado, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos regula de manera precisa el contenido que debe poseer dicha notificación, de manera que se constituya en base de información completa para el administrado sobre (i) la literalidad del acto administrativo en cuestión, (ii) los medios de impugnación que -en caso de ser procedentes- puede intentar contra el mismo, (iii) el término dentro del cual debe ejercerlos y (iv) los órganos o tribunales ante los cuales debe interponerlos, todo ello en aplicación del artículo 73 del mencionado cuerpo normativo.
Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 74 eiusdem, las notificaciones que no llenen todas las menciones anteriormente enumeradas, se consideran defectuosas y no producirán ningún efecto.
Frente a la norma señalada, encuentra esta Corte que al producir la notificación dos grandes efectos fundamentales, como lo son, dar a conocer al administrado la existencia del acto administrativo dictado, por un lado, así como erigirse como el punto preciso a partir del cual debe comenzar a computarse el lapso de caducidad previsto legalmente para su impugnación, por el otro; debe entenderse que al no cumplirse con los requisitos concurrentes señalados en la aludida norma, la misma no produce ningún efecto, entendiéndose con ello que los lapsos legales establecidos para impugnar los efectos jurídicos de un acto administrativo, no puede comenzar a computarse en detrimento de los derecho del administrado, pues, la falta de indicación de toda la información exigida por el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, afecta o debilita su posibilidad de impugnar oportunamente la legalidad de la actuación de la Administración.
En aplicación de las anteriores consideraciones al caso de autos, aprecia esta Corte que por cuanto la actuación realizada por la Junta Liquidadora de la Asociación Civil denominada INCE Turismo, se encontraba circunscrita a la esfera jurídica de la querellante, el modo correcto -tal como ocurrió- de darle publicidad a dicha actuación, era por medio de su notificación personal. Así las cosas, destaca esta Corte que la consecuencia inmediata de lo anterior, se encuentra en que dicha notificación debía cumplir con las especificaciones que señala el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo, anteriormente enumeradas.
No obstante lo anterior, aprecia esta Corte que del texto íntegro de la notificación practicada a la querellante en fecha 31 de diciembre de 2003, la cual corre inserta al folio dieciséis (16) del presente expediente, se desprende que dicha notificación carece en su totalidad de las exigencias impuestas en el aludido artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que ante tal circunstancia debe aplicarse la consecuencia jurídica contenida en el artículo 74 eiusdem, esto es, considerar que la misma no produce ningún efecto.
De esta forma, considera esta Corte que la citada notificación no produce ningún efecto, por no contener las especificaciones aludidas en el artículo 73 del aludido cuerpo normativo, ello representa que el lapso de caducidad especial aplicable al caso de autos, es decir, el lapso de tres (3) meses a que hace referencia el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, no puede comenzar a computarse, siendo la consecuencia de ello que la presente querella funcionarial interpuesta por la ciudadana Dora Josefina Galván, contra el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), fue interpuesta de manera tempestiva. Así se declara.
Sobre la base de la declaración que antecede, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo revoca la sentencia de fecha 12 de julio de 2005, dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital la cual declaró inadmisible la presente querella funcionarial con fundamento en lo establecido en el aparte 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, por considerar que se había verificado la caducidad a que alude el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se decide.
En virtud de lo anterior, se ordena al señalado Juzgado Superior pronunciarse sobre la admisibilidad de la presente querella, sin entrar a analizar la caducidad de la misma por las razones expuestas en el presente fallo, y de ser el caso, darle la tramitación procesal contenida en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se decide.
III
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 15 de julio de 2005, por el abogado Isauro González Monasterios, en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana DORA JOSEFINA GALVAN, contra la sentencia de fecha 12 de julio de 2005, dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta contra el INSTITUTO NACIONAL DE COOPERACIÓN EDUCATIVA (INCE);
2.- CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto;
3.- REVOCA la sentencia apelada;
4.- ORDENA al mencionado Juzgado Superior pronunciarse sobre la admisibilidad de la querella funcionarial interpuesta, sin entrar a analizar la caducidad de la misma, por las razones expuestas en el presente fallo.
Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintinueve (29) días del mes de septiembre de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
La Presidenta,
MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Ponente
El Vicepresidente,
JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
La Jueza,
BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
La Secretaria,
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
Exp. N° AP42-R-2005-001448
MELM/005
En la misma fecha veintinueve (29) de septiembre de dos mil cinco (2005), siendo la (s) 11:35 de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2005-03191.
La Secretaria
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