TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
Expediente Nº AP42-R-2005-000302
En fecha 04 de febrero de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 0067-05, del 25 de enero de 2005, proveniente del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella interpuesta por los Abogados Andrés Troconis Torres, Jaime Torres Fernández, Daniela Urosa Maggi y Esteban Carpio Cabrera, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 65.794, 51.232, 71.786 y 104.881, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana GLORIA MARGARITA PACHECO CORTES, titular de la cédula de identidad N° 2.932.390, contra el MINISTERIO DE EDUCACIÓN SUPERIOR.

Dicha remisión se efectuó, en virtud de haberse oído en ambos efectos el recurso de apelación ejercido por el Abogado José Lorenzo Rodríguez, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 14.250, actuando en su carácter de sustituto de la Procuradora General de la República, contra la sentencia de fecha 09 de diciembre de 2004, dictada por el mencionado Juzgado, mediante la cual declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta.

En fecha 10 de febrero de 2004, se dio inicio a la relación de la causa; se designó ponente y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho para que la parte apelante presentara su escrito de fundamentación a la apelación, a tenor de lo previsto en el artículo 19, párrafo 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

En fecha 17 de marzo de 2005, fue consignado por el Abogado José Lorenzo Rodríguez, actuando en su carácter de sustituto de la Procuradora General de la República, escrito de fundamentación del recurso de apelación.

En fecha 13 de abril de 2005, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 26 de abril de 2005.

El 10 de mayo de 2005, esta Corte declaró desierto el acto de informes en la presente causa.

En fecha 11 de mayo de 2005, esta Corte dijo “Vistos”.

Constituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en fecha 19 de octubre de 2005, por la designación de los nuevos Jueces realizada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, ésta quedó conformada de la manera siguiente: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vicepresidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.

La Corte en fecha 05 de abril de 2006, se abocó al conocimiento de la causa y reasignó la ponencia al Juez JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Realizado el estudio del expediente, se procede a decidir, previa las siguientes consideraciones:

-I-
FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA
Mediante escrito presentado en fecha 27 de julio de 2004, ante el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, los apoderados judiciales de la ciudadana Gloria Margarita Pacheco Cortes, interpusieron querella contra el Ministerio de Educación Superior, con fundamento en los argumentos siguientes:

Señalaron, que en fecha 16 de enero de 1972, su representada comenzó a prestar servicios a la Administración Pública Nacional, concretamente en el “…Instituto de Comercio ´Santos Michelena´, luego del 1° de febrero de 1973 al 28-2-74 permaneció en el Instituto Universitario Experimental de Tecnología ´Andrés Eloy Blanco´. Posteriormente, continuó sus servicios en la Administración Pública en el Instituto Pedagógico ´Rafael Alberto Escobar Lara´, donde estuvo del 1-3-74 hasta el 1-12-80. El 1° de enero de 1981 ingresó en el Instituto Universitario de Tecnología ´Dr. Federico Rivero Palacio´, adscrito al Ministerio de Educación…”.

Manifestaron, que según Resuelto N° 000536 de fecha 28 de diciembre de 1999, suscrito por el Ministro de Educación, Cultura y Deporte, le fue otorgado el beneficio de jubilación con efectos a partir del 31 de diciembre de 1999, por el monto del 100% del último sueldo que devengaba como Profesora Titular a Dedicación Exclusiva.

Indicarón, que en el mes de marzo de 2003, a su representada le fue entregado cheque por la cantidad de ciento veintidós millones cuatrocientos ocho mil doscientos ochenta y tres bolívares con cuarenta y tres céntimos (Bs 122.408.283,43), correspondientes al pago de las prestaciones sociales.

Adujeron, que en fecha 03 de mayo de 2004, su representada envió comunicación a la “… Directora de Educación Superior en donde le manifiesta su disconformidad con el pago de sus prestaciones…”, y es en fecha 10 de mayo de 2004, cuando el Ministerio de Educación Superior mediante oficio N° 0RH001036-04, dio respuesta a la misma, reconociendo el derecho de su representada a cobrar los intereses moratorios sobre las prestaciones sociales conforme a lo dispuesto en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Solicitaron, que se cancele a su representada los intereses moratorios generados sobre las prestaciones sociales, desde la fecha 31 de diciembre de 1999, hasta la fecha de ejecución de la sentencia definitiva. Igualmente solicitó que se acuerde experticia complementaria del fallo.

-II-
DE LA SENTENCIA APELADA
Mediante sentencia de fecha 09 de diciembre de 2004, el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta, fundamentando su decisión en las consideraciones siguientes:

“…Este Tribunal como punto previo, pasa a revisar en primer lugar, el alegato esgrimido por la parte recurrida atinente a la caducidad, debido a que en marzo de 2003 la querellante recibió el pago por concepto de prestaciones sociales y que dicho pago no incluyó el pago de intereses moratorios por retardo y siendo interpuesta la querella el 27 de julio de 2004, la misma debe considerarse caduca.
Al respecto este Tribunal debe indicar, que si bien es cierto la querellante recibió su cheque en fecha 24 de marzo de 2003, según consta al folio (16) del expediente, no es menos cierto que la misma Administración reconoció el derecho de la misma a cobrar los intereses moratorios sobre sus prestaciones sociales, como lo dispone el artículo 92 de la Constitución; a través de su comunicación Nro. ORH.001036-04 de fecha 10 de mayo de 2004, suscrito por la Lic. Norma Bello, en su condición de Directora de la Oficina de Recursos Humanos del Ministerio de Educación Superior, dirigido a la hoy recurrente, que corre al folio veinticinco (25) del expediente, fecha ésta a partir de la cual debe comenzarse a contar el lapso previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y visto que la querella fue presentada el 27 de julio de 2004, se considera que fue interpuesta temporáneamente, razón por la cual se desecha el alegato esgrimido por la recurrida, y así se decide.
En segundo lugar pasa este Tribunal a revisar el alegato de la parte recurrida, relativo a la falta de agotamiento del procedimiento administrativo previo consagrado en los artículos 54 al 60 del vigente Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. En tal sentido se observa, que el antejuicio administrativo o procedimiento previo previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no fue concedido ni establecido en el respectivo instrumento normativo, como un requisito previo para la interposición de querellas de naturaleza funcionarial, sino como un requisito para la interposición de demandas pecuniarias contra la República contra los Estados u otras personas jurídicas, para que dichos entes estuviesen conocimiento de las pretensiones pecuniarias que eventualmente puedan ser deducidas por los particulares.
Ahora bien, en el caso de autos estamos evidentemente ante una querella funcionarial, conforme a lo previsto en el artículo 92 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, toda vez que lo que solicita la actora deriva de la función de empleo público, que si bien es cierto puede tener pretensiones pecuniarias compartiendo la finalidad de las demandas en muchos casos, su naturaleza jurídica es diferente. En este sentido, siendo que el agotamiento del antejuicio administrativo constituye un requisito de admisibilidad y una excepción al libre acceso a la justicia, el mismo debe ser interpretado desde un punto de vista restrictivo y en tal sentido, debe limitarse exclusivamente a las demandas de contenido patrimonial no siendo posible aplicarlo a cualesquiera otros recursos de naturaleza contencioso administrativo, razón por la cual el alegato del ente querellado resulta improcedente, y así se decide.
Pasa el Tribunal a pronunciarse sobre el fondo de lo discutido y a tal efecto observa:
El objeto principal de la presente querella lo constituye la solicitud del pago de los intereses moratorios por las cantidades que por concepto de prestaciones sociales fueron pagadas con atraso, canceladas el 24 de marzo de 2003, situación ésta reconocida por el Ministerio.
…omissis…
Ahora bien, debe este Tribunal indicar que de conformidad con lo establecido en el artículo 92 de la Constitución de la República, la mora en el pago de las prestaciones sociales genera la obligación de pagar los intereses moratorios que se produzcan por dicho retardo en el pago, que constituye la reparabilidad del daño por mandato constitucional, a los fines de mantener un equilibrio económico que cumple una función resarcitoria del retardo en la cancelación de la deuda pues existiendo un crédito para con el trabajador, si el mismo no es satisfecho en su oportunidad, pues el patrono está reteniendo indebidamente en su esfera patrimonial fondos que no le pertenecen y en consecuencia, debe resarcirse al trabajador por el hecho de la no cancelación oportuna de sus derechos a lo fines de proteger la obligación laboral a favor del trabajador, por el mandamiento constitucional de los intereses moratorios, y así se decide.
…omissis…
En atención a lo anteriormente expuesto, se ordena determinar los intereses moratorios aplicables al monto de las prestaciones sociales canceladas de conformidad con lo preceptuado en la Ley Orgánica del Trabajo, desde la fecha de la jubilación de la ahora querellante, hasta su cancelación en fecha 24 de marzo de 2003, para cuya determinaciones ordena realizar experticia complementaria del fallo.
Dichos cálculos deberán efectuarse por experticia complementaria del fallo de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil y los intereses serán calculados en base a la rata dispuesta en el artículo 108 literal c de la Ley Orgánica del Trabajo, calculando dichos intereses no capitalizables, y así se decide.
En cuanto a la solicitud de la parte actora, relativo a que se le cancelen los intereses moratorios sobre las prestaciones sociales hasta la fecha de ejecución del presente fallo, este Tribunal niega tal solicitud y ordena el pago a la actora de los intereses moratorios causados por el retardo del pago de sus prestaciones sociales, calculados desde el 31 de diciembre de 1999, hasta la fecha en que recibió el cheque, es decir el 24 de marzo de 2003; para cuya determinación se ordena realizar experticia complementaria del fallo…”.

-III-

DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN

En fecha 17 de marzo de 2005, el Abogado José Lorenzo Rodríguez, actuando en su carácter de apoderado judicial del Organismo querellado en su escrito de fundamentación del recurso de apelación, argumentó lo siguiente:
Denunció, que la sentencia apelada infringió el instituto de la caducidad y el orden público y contraviene expresamente la disposición contenida en el artículo 92 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Manifestó, que los argumentos explanados por el sentenciador en la sentencia apelada para negar la procedencia del procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República, resultan insuficientes para enervar la obligación que se deduce de los artículos 54 al 60 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Señaló, que el fallo apelado menoscaba los privilegios de la República al permitir la admisión de la querella, sin que se hubieren cumplido con los requisitos establecidos en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en contravención a lo dispuesto en los artículos 54 al 60 ejusdem y 19 y 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, debiendo en consecuencia, aplicar lo dispuesto en el artículo 108 in fine de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

-IV-

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca del recurso de apelación ejercido contra la sentencia de fecha 09 de diciembre de 2004, dictada por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró parcialmente con lugar la querella incoada por la ciudadana Gloria Margarita Pacheco Cortes, contra el Ministerio de Educación Superior, y al respecto observa:

Denunció el apelante que la sentencia dictada por el a quo infringió el instituto de la caducidad y el orden público al admitir la querellada interpuesta. Con respecto a ello, debe esta Alzada señalar lo siguiente:

En sentencia de fecha 29 de marzo de 2006, esta Corte Primera dictó decisión en el expediente AP42-R-2003-001173, caso: Fernando Rafael Vásquez Vs Alcaldía del Municipio Puerto Cabello del estado Carabobo, en la cual estableció:

“…Ahora bien, existiendo una exigencia constitucional de sancionar un nuevo régimen legal de prestaciones sociales, en donde se extienda el lapso de prescripción del derecho al cobro de las mismas, del cual se beneficiarían los funcionarios públicos llegada la oportunidad legal, en virtud de la integración del derecho laboral a la materia funcionarial en materia de prestaciones sociales, tal como ha quedado expuesto, estima esta Corte que cuando el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece que todo recurso con fundamento en la misma sólo podrá ser ejercido válidamente dentro de un lapso de tres (3) meses, contados a partir del día en que se produjo el hecho que dio lugar a él o desde el día en que el interesado fue beneficiado del acto, se está refiriendo a los recursos contenciosos administrativos contra actos de efectos particulares que decidan o resuelvan alguna situación funcionarial u otras reclamaciones relacionadas con materias específicas contempladas en el artículo 1° de dicha Ley, es decir, -a título enunciativo- las relativas a: ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional.
Por tanto, la materia de prestaciones sociales en el caso de los funcionarios públicos, concretamente la antigüedad, como derecho adquirido, por remisión expresa del artículo 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en cuanto a condiciones y percepción -se insiste- está integrada a las normas que sobre la materia dicta la Ley Orgánica del Trabajo.
En este contexto, se advierte que la delimitación entre una u otra acción, vendrá dada por la naturaleza del derecho protegido (causa pretendí) y por el marco legal regulatorio aplicable: en el primer supuesto, tratándose de recursos en materia contenciosa administrativa, cuyo objeto como se apuntó anteriormente sea la anulación total o parcial de un acto administrativo de efectos particulares relativo a ingreso, ascenso, traslado, retiro o remoción, entre otras, el lapso para impugnarlos será el de tres (03) meses (caducidad) previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública; en tanto que, en el segundo supuesto, tratándose de un derecho de crédito, de una acreencia que tiene el funcionario contra la Administración Pública; el cual le es reconocido constitucionalmente como precisamente son las prestaciones sociales, -créditos laborales de exigibilidad inmediata-, se debe aplicar lo previsto en los artículos 8 y 108 de la Ley Orgánica del Trabajo, en concordancia con el 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por tanto, el lapso aplicable para el ejercicio de las acciones tendentes a hacer efectivo este derecho de crédito, -prestaciones sociales o su diferencia-, será el de un (01) año -prescripción extintiva o liberatoria-, previsto en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo; ello como consecuencia de la integración del derecho del trabajo al régimen funcionarial, en esa materia específica.
…omissis…
Con base en lo expuesto y en las sentencias parcialmente transcritas, aprecia esta Corte que resulta improcedente por parte del a quo afirmar que el tiempo concedido para intentar las respectivas reclamaciones de los funcionarios contra los entes u organismos públicos es un lapso de caducidad, cuando, tal y como se ha explicado, lo procedente es aplicar la prescripción contenida en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo. Así se decide.
Se modifica así, el criterio expuesto por esta Corte en sentencia de fecha 16 de marzo de 2006, caso Héctor Ramón Camacho Aular, en la cual había establecido que resultaba aplicable el lapso de caducidad de tres (03) meses contemplado en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a los casos en que la pretensión de la parte accionante estuviese dirigida a obtener el pago por diferencia de prestaciones sociales. Así se decide.
Conforme a ello, esta Corte estima que la norma contenida en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo, referente al lapso de prescripción de un (1) año para interponer reclamaciones de pago de diferencia de prestaciones sociales, que fue determinado en el presente fallo, es una norma adjetiva, es decir, de carácter procesal lo que hace factible que sea aplicada de manera inmediata para los procesos que se hallaren en curso, conforme lo previsto en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece:
“…Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o a la rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron…”.
Siendo así, a fin de proporcionar y garantizar una tutela judicial efectiva a favor del administrado, estima este Órgano Jurisdiccional que en aquellos casos donde se haya declarado la inadmisibilidad del recurso por considerar la caducidad de la acción, resulta necesario revocar tales decisiones, ordenando un nuevo pronunciamiento sobre la admisión y, de ser procedente, la continuación del procedimiento. Así se decide.

Vista la anterior sentencia y revisadas como han sido las actas que cursan al expediente, estima esta Corte que efectivamente la querellante interpuso su querella tempestivamente, debido a que el lapso para ejercer el reclamo del pago de sus intereses moratorios sobre las prestaciones sociales comenzó a correr a partir del 10 de mayo de 2004, fecha en que el organismo querellado dio respuesta a la solicitud del referido pago, y al 27 de julio de 2004, fecha en que se interpuso la querella no había transcurrido en el presente caso el lapso de un (1) año, previsto en el artículo 61 de la ley Orgánica del Trabajo. Así se decide.

En cuanto al alegato del apelante referido a que la querellante debió agotar el procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República, conforme a los artículos 54 al 60 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, esta Alzada considera necesario advertir lo siguiente:
El uso de la vía administrativa en los juicios contra la República no responde al cumplimiento de una simple formalidad, pues es necesario para tratar de resolver el conflicto en sede administrativa, antes de acudir a la vía jurisdiccional. Este Criterio ha sido sostenido en sentencia Nº 05407 de fecha 03 de agosto de 2005, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, que dispuso lo siguiente:

“…Para este Alto Tribunal, el antejuicio administrativo se presenta como importante y fundamental por cuanto: a) Sirve para una mayor protección de los intereses colectivos que tutela la Administración; b) Procura la transigencia de las partes, con el objetivo de evitar el pleito que una de ellas quiere entablar; c) Es una condición de admisibilidad de la demanda; y finalmente; d) Sirve para que la Administración ejerza su potestad de autotutela…”.

Conforme a lo antes expuesto y en atención con lo dispuesto en la mencionada sentencia corresponde a esta Corte revisar si en el presente caso era necesario agotar el referido procedimiento, y al efecto, se estima del petitorio de la querellante se desprende que ésta solicitó el pago de los intereses moratorios sobre las prestaciones sociales, y que si bien es cierto que es una pretensión pecuniaria, no lo es menos que la misma deriva de materia funcionarial, por lo que a juicio de esta Corte, no era necesario agotar en el presente caso el procedimiento previsto en los artículos 54 al 60 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, por cuanto el pago solicitado deriva de una relación de empleo público, cuya exigibilidad se tramita mediante el recurso contencioso administrativo funcionarial previsto en el artículo 92 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y no constituye una demanda contra la República, razón por la cual comparte esta Alzada los argumentos utilizados por el a quo en su sentencia para declarar improcedente el alegato de falta de agotamiento del procedimiento administrativo in comento. Así se decide.

Por las consideraciones que anteceden, esta Corte desestima el alegato del apelante referido al agotamiento del procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República, en consecuencia, el fallo objeto de apelación no menoscaba los privilegios de la República consagrados en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, por lo tanto, al declarar el a quo parcialmente con lugar la querella interpuesta y consecuencialmente ordenar el pago de los intereses moratorios causados por el retardo del pago de las prestaciones sociales, calculados desde la fecha 31 de diciembre de 1999, hasta el 24 de marzo de 2003, actuó a justado a derecho. Así se decide.

En virtud de los argumentos precedentes, debe esta Corte declarar sin lugar el recurso de apelación interpuesto, en consecuencia, queda firme la decisión apelada. Así se decide.
-V-
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:

1.-SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por el Abogado José Lorenzo Rodríguez, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 14.250, actuando en su carácter de sustituto de la Procuradora General de la República, contra la sentencia de fecha 09 de diciembre de 2004, dictada por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta por los Abogados Andrés Troconis Torres, Jaime Torres Fernández, Daniela Urosa Maggi y Esteban Carpio Cabrera, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana GLORIA MARGARITA PACHECO CORTES, antes identificados, contra el MINISTERIO DE EDUCACIÓN SUPERIOR.
2.- FIRME la decisión apelada.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión y remítase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los diecisiete (17) días del mes de Abril de dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 147° de la Federación.
EL JUEZ PRESIDENTE,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
PONENTE

LA JUEZ VICEPRESIDENTE,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

LA JUEZ,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ

LA SECRETARIA ACCIDENTAL,

MARIANA GAVIDIA JUÁREZ

AP42-R-2005-000302
JTSR