JUEZ PONENTE: AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
EXPEDIENTE N° AP42-N-2002-000727
En fecha 20 de marzo de 2002, se recibió en esta Corte escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada interpuesto por los abogados Rafael Badell Madrid, Alvaro Badell Madrid, Carmelo De Grazia Suárez, Carlos Nevett Gimón, Pedro Mezquita Arcaya, Nicolás Badell Benítez y Adolfo Ledo Nass, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 22.748, 26.361, 62.667, 26.300, 26.299, 83.023 y 79.803, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil del BANCO VENEZOLANO DE CRÉDITO, S.A., de este domicilio constituida conforme a documento inscrito ante el Registro de Comercio del Juzgado de Primera Instancia en lo Mercantil del Distrito Federal el 4 de junio de 1925, bajo el número 204, publicado en Gaceta Municipal del Gobierno del Distrito Federal N° 3262 de fecha 6 de junio de 1925, transformado en Banco Universal, cambiada su denominación social y modificados íntegramente sus estatutos según consta en documento inscrito en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 24 de enero de 2002, bajo el número 11, Tomo 6-A-Pro., publicado en el diario La Religión el 26 de febrero de 2002, contra el Oficio Nº SBIF-GI5- 10040 de fecha 31 de diciembre de 2001, dictado por la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS, (SUDEBAN).
En fecha 2 de abril de 2002, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha se ordenó oficiar a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, a los fines de que remitiera a este Órgano Jurisdiccional el expediente administrativo correspondiente y, se designó ponente.
Mediante sentencia de fecha 2 de mayo de 2002, esta Corte se declaró competente para conocer el presente asunto; admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad; decretó medida cautelar innominada, para lo cual se abrió cuaderno separado y ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación.
Por auto de fecha 25 de junio de 2002, el Juzgado de Sustanciación ordenó practicar la notificación de los ciudadanos Fiscal General de la República y Procuradora General de la República; ésta última de conformidad con lo establecido en el artículo 84 del Decreto Ley que rige sus funciones. Asimismo, una vez que constase en autos la última de las notificaciones ordenadas, se ordenó libar el cartel al cual aludía el artículo 125 de la derogada ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Practicadas las notificaciones antes mencionadas, el 19 de septiembre de 2002, se libró el referido cartel, siendo que en esa misma fecha la parte recurrente retiró el mismo a los fines de su publicación.
El 24 de septiembre de 2002, el abogado Adolfo Ledo Nass, actuando con el carácter de apoderado judicial Banco Venezolano de Crédito, S.A., consignó un ejemplar del Diario de circulación nacional en el cual se publicó el mencionado cartel.
En fecha 30 de octubre de 2002, se agregó al expediente el escrito de promoción de pruebas presentado por la parte recurrente. Posteriormente, el 13 de noviembre de 2002, el Juzgado de Sustanciación se pronunció acerca de las referidas pruebas
Por auto de fecha 14 de enero de 2003, el Juzgado de Sustanciación acordó pasar el expediente a la Corte toda que vez había precluído el lapso probatorio y no quedaban actuaciones que practicar.
En fecha 22 de enero de 2003, se fijó el quinto (5ª) día de despacho siguiente para que comenzara la primera etapa de la relación de la causa.
En fecha 4 de febrero de 2003, se fijó el Acto de Informes.
El 19 de febrero de 2003, oportunidad para que tuviese lugar el referido Acto se dejó constancia que la representación judicial de la parte recurrente presentó su escrito, así como también el apoderado judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
En fecha 9 de abril de 2003, se dijo “Vistos”.
El 14 de abril de 2005, el abogado Alí José Daniels, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 46.143, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 19 de octubre de 2005, se constituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y quedó conformada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vicepresidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
El 21 de febrero de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se reasignó la ponencia a la Jueza AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, a quien se le pasó el expediente a fin de dictar la decisión correspondiente.
Revisadas las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE NULIDAD
Los abogados Rafael Badell Madrid, Alvaro Badell Madrid, Carmelo De Grazia Suárez, Carlos Nevett Gimón, Pedro Mezquita Arcaya, Nicolás Badell Benítez y Adolfo Ledo Nass, actuando en su carácter de apoderados judiciales del Banco Venezolano de Crédito, S.A., Banco Universal, expusieron en su escrito los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que el 23 de febrero de 2000, la recurrente suscribió con la empresa C.V.G. Siderúrgica del Orinoco, C.A. (SIDOR) un contrato de fideicomiso para garantizar los financiamientos con el Fondo de Inversiones de Venezuela, C.V.G. Ferrominera del Orinoco, C.A., C.V.G. Electrificación del Caroní, C.A. (EDELCA), Citibank, N.A. y Deutsche Bank, A.G., por un monto de US$ 1.051.422.697,90.
Que el fideicomiso tiene naturaleza y características propias, pues en primer lugar, la entidad bancaria recurrente no asume riesgo alguno por los bienes aportados al fideicomiso por SIDOR, derivado de la simple propiedad fiduciaria. En segundo término, intervienen una serie de entes públicos como beneficiarios garantizados. Por último, la garantía se constituyó para respaldar la reestructuración de la deuda de SIDOR, originalmente contraída, a los fines de privatizar la empresa.
Que el 13 de septiembre de 2001, fue publicado en Gaceta Oficial el Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, el cual dispone en su artículo 51 que “…La Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras podrá, mediante normas de carácter particular, establecer a las instituciones financieras autorizadas para actuar como fiduciario, los límites y condiciones de los fondos fideicometidos no podrá exceder cinco (5) veces el patrimonio de la institución fiduciaria…”.
Que los artículos 510 y siguientes de la referida Ley establecieron un régimen transitorio en virtud del cual las entidades sujetas a la aplicación de dicho instrumento normativo deberán ajustarse a sus disposiciones, conforme al plan de ajuste aprobado por la Administración.
Que mediante comunicación de fecha 14 de diciembre de 2001, el Banco solicitó a la Administración que dado que el fideicomiso contratado con SIDOR se realizó con anterioridad a la limitación prevista en la nueva Ley y, que la aplicación de tal límite impondría la obligación de extinguir dicho contrato de fideicomiso, así como teniendo en cuenta que el mismo fideicomiso está orientado a garantizar operaciones de financiamiento con el Fondo de Inversiones de Venezuela y empresas del sector público, excluyendo ese fideicomiso en particular de la base de cálculo para determinar el valor de los fondos fideicometidos por la recurrente.
Que el 31 de diciembre de 2001, la Administración negó la solicitud realizada por la recurrente mediante el acto hoy impugnado, alegando que a través de actos administrativos no es posible inaplicar normas de rango legal. Con ello desconoció -en criterio de la recurrente- la garantía de irretroactividad consagrada en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, se abstuvo de ejercer la competencia que la Ley especial en la materia le atribuye, para aplicar el artículo 51 eiusdem.
Que el acto impugnado no cumple con los extremos exigidos en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que no señaló los recursos procedentes, el lapso de interposición de los mismos ni los órganos competentes, por lo que la recurrente considera que el recurso interpuesto fue ejercido en tiempo hábil.
Que el acto impugnado “…le genera gravísimos perjuicios…” a la recurrente, pues de ejecutarse el contenido del acto recurrido la hoy impugnante se vería en la obligación de extinguir el contrato de fideicomiso suscrito por SIDOR, asumiendo en consecuencia, una serie de costos y gastos tendentes al cambio del ente fiduciario.
Que la Administración al dictar el acto impugnado violó la garantía de irretroactividad de la Ley consagrada en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ya que la Administración pretende una aplicación de Ley cuyos efectos obligarían a la recurrente a extinguir el contrato de Fideicomiso suscrito con SIDOR, a pesar de que fue constituido bajo la vigencia de un régimen jurídico que no imponía límite cuantitativo alguno para este tipo de contratos, lo cual es contrario a la garantía de irretroactividad de la Ley.
En este orden de ideas, alegaron que el principio de irretroactividad de la Ley impone la obligación de respetar la existencia de los supuestos de hecho pasados, los efectos pasados de tales hechos y, por supuesto, los efectos futuros de hechos verificados durante la vigencia de la norma anterior y que el carácter de orden público de una nueva Ley, no puede considerarse como justificación suficiente para la extinción de relaciones jurídicas acaecidas antes de su entrada en vigencia.
Que igualmente se violó el derecho a la seguridad jurídica consagrado en el artículo 299 del Texto Constitucional, pues desde que la Administración al pretender aplicar retroactivamente el artículo 51 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, a los fideicomisos constituidos antes de su entrada en vigencia, ha colocado a la recurrente en una situación de incertidumbre jurídica, en la que no puede saber cuando los cambios en el ordenamiento jurídico van a afectar las relaciones jurídicas acaecidas bajo la vigencia de Leyes anteriores.
Que la actuación de la Administración viola de manera categórica el derecho a la seguridad jurídica de la hoy impugnante, quien tenía la certeza jurídica de que una vez consumado un negocio, éste no iba ser afectado por modificaciones del ordenamiento jurídico, así la aplicación de las normas jurídicas sin respetar los principios generales del derecho, que le dan sentido de justicia y equidad a la ejecución concreta de la Ley, constituye la violación del referido derecho.
Que se lesionó el principio de la confianza legítima consagrado en el artículo 22 del Texto Constitucional, ya que la recurrente había cumplido a cabalidad y de buena fe con todos y cada uno de los requisitos exigidos por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, derogada, así como con las exigencias que en su oportunidad había impuesto la propia Administración para la constitución del fideicomiso con SIDOR, creándose así, de manera indubitable, la expectativa legítima de que una vez cumplidos dichos requisitos, la recurrente podría mantener el tiempo estipulado en el contrato de fideicomiso, sin que, sobre la base de interpretaciones retroactivas de normas jurídicas posteriores, se le obligara a extinguir dicha relación contractual.
Así, concluyeron que el acto recurrido: (i) violó los derechos adquiridos y consolidados en el patrimonio de la recurrente; (ii) menoscabando las obligaciones que legítimamente había adquirido con SIDOR; (iii) de manera absoluta y totalmente imprevisible para la recurrente, por lo que se verifican en forma concurrente, los requisitos exigidos por la doctrina para la procedencia de la protección judicial de la confianza legítima.
Que la Administración al dictar el acto impugnado incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho, ya que -en su criterio- interpretó erróneamente el artículo 51 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, al señalar que no tenía competencia para excluir de la relación Fondos Fideicometidos/Patrimonio el fideicomiso suscrito por SIDOR, cuando lo cierto es que el referido artículo expresamente la faculta para establecer los límites y condiciones de los fondos fideicometidos en instituciones financieras y la finalidad de la norma la obliga a excluir este tipo de fideicomisos.
Que el vicio denunciado, puede configurarse cuando la Administración en ejercicio de sus potestades legales tergiversa o cambia el sentido o alcance de una disposición legal sin justificación alguna para ello; que la Administración de acuerdo con el mencionado artículo, tiene la competencia para establecer los límites y condiciones a los fondos fideicometidos en las instituciones financieras en cada caso en concreto, y que los montos de dichos fondos no podrán exceder de cinco veces el patrimonio de los Bancos siempre y cuando dichos fideicomisos generen algún riesgo para el patrimonio de la institución, pues si la finalidad de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras es proteger los derechos e intereses de los depositantes, qué razón tendría entonces limitar el monto de fideicomisos que ningún riesgo acarrean a la institución financiera.
Finalmente, solicitaron la nulidad del acto administrativo recurrido, restableciéndose la situación jurídica infringida “…declarando la inaplicabilidad del límite impuesto en el artículo 51 de la Ley de Bancos (sic) al fideicomiso celebrado por el banco con SIDOR…,”. Asimismo, se decretara medida cautelar innominada de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, en la que se ordenara a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras se abstuviera de exigir que el fideicomiso contratado con SIDOR sea incluido en el monto para el cálculo de la relación Fondos Fideicometidos/Patrimonio a que hace referencia el artículo 51 de la referida Ley, durante la tramitación del juicio de nulidad.
II
DE LOS INFORMES
Los abogados Rafael Badell Madrid, Nicolás Badell Benítez y Adolfo Ledo Nass, actuando con el carácter de apoderados judicial del Banco Venezolano de Crédito, S.A., Banco Universal, presentaron escrito de informes en el cual exponen los mismos argumentos que fueran alegados en el estrito libelar.
Por su parte, el abogado Alí José Daniels Pinto, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, presentó escrito de informes, en el cual alegó lo siguiente:
Que lo expuesto en el oficio recurrido no es un acto definitivo, en la medida en que sólo estimó la referida Superintendencia que, “…dentro del plan de ajuste debía estar contemplado el manejo de la situación planteada por el Banco recurrente, siendo en consecuencia un acto de trámite en espera de la posición final del Banco manifestada en el plan de ajuste, cuya aceptación o no por parte de la Superintendencia sí tendría carácter de definitivo. Tal situación es la que origina que el acto en cuestión no informe al recurrente respecto de los recursos y lapsos de que dispone para recurrirlo, pues era el final del iter procediminetal...”. De allí que el acto administrativo recurrido sea inadmisible por ser un acto de trámite.
Que el artículo 51 del Decreto con Fuerza de Ley de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, siguiendo el criterio establecido en el artículo 4 del Código Civil, no permite al ente regulador mayores disquisiciones sobre el modo de aplicarla, pues el último aparte de la norma, “…tajantemente expresa que ‘en todo caso’ el límite de la relación fideicomiso/patrimonio no puede exceder de 5 veces el patrimonio del Banco, de modo que mal puede la Superintendencia ir contra de (sic) esta disposición como lo pretende el Banco”.
En ese sentido, indica que la referida Superintendencia no ha regulado ni aplicado la ley para supuestos de hecho ocurridos antes de la entrada en vigencia de la ley, sólo está indicando cuáles son los efectos futuros de la misma, sin manifestar la invalidez de los hechos verificados bajo la legislación anterior. Del mismo modo, el ente regulador no impone regulación alguna sobre consecuencias derivadas de supuestos de hecho acaecidos antes de la entrada en vigencia de la ley, pues los elementos constitutivos de los derechos se regulan por la ley vigente en el momento de verificarse los supuestos de su perfeccionamiento, pero las consecuencias jurídicas de hechos coetáneos y posteriores a la entrada en vigencia de la ley, se rigen por la misma.
Que no hay violación del derecho a la seguridad jurídica, pues “…no ha habido aplicación retroactiva alguna de la norma, y antes bien al solicitar, de acuerdo a los previsto (sic) en el artículo 510 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras que presentase un plan de ajuste (…) podía tener una duración de hasta 18 meses, lo que se pone en evidencia es justamente lo contrario, esto es, que en virtud del principio de seguridad jurídica, la ley y el ente regulador establecieron mecanismos de transición al nuevo régimen bancario para que precisamente no se vieran afectados los mismo (sic) más allá de lo necesario, y por lo mismo, se preservara la seguridad jurídica tan necesaria en todo el ordenamiento legal”.
Que no existe violación alguna al principio de la confianza legítima. Así, reitera lo expuesto por SANCHEZ COVISA para el caso de la extinción de los contratos, “…opinión esta que es plenamente aplicable al caso de autos y demás, evidencia que la tan mencionada ‘interpretación retroactiva’ no es tal, dado que omite el Banco recurrente que existe una regla de interpretación según la cual, ‘donde no distingue el legislador, no debe distinguir el intérprete’, que la aplicación al caso de autos porque (…) el aparte final del artículo 51 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras es taxativa en cuanto no considera fuera de las limitaciones de que impone respecto de la relación fideicomiso/patrimonio a ninguno de los casos sometidos a su régimen, sin que por ello se afecten las condiciones de validez del contrato de fideicomiso, ni se cuestione la eficacia de los efectos verificados con anterioridad a la entrada en vigencia de la norma …”.
Que en cuanto al vicio de falso supuesto alegado por la parte recurrente, señala que la Superintendencia realizó una interpretación literal del artículo 51 eiusdem, pues el mismo prohíbe cualquier tipo de excepción para la limitación impuesta en su único aparte. Que “Siendo así, es imposible que haya ‘interpretación’ alguna y mucho menos falso supuesto, pues por el contrario, en este último supuesto, sí incurre el Venezolano de Crédito, S.A., Banco Universal al agregar a la norma condiciones y elementos que son ajenos a su espíritu y a la intención del ley (sic) que es manifiesta al querer imponer límites a las actuaciones de los Bancos en relación con el manejo de todos los fideicomisos”.
Finalmente, y con fundamento en lo antes expuesto solicita que el presente recurso contencioso administrativo de nulidad sea declarado sin lugar.
III
DE LAS OBSERVACIONES A LOS INFORMES
Los representantes judiciales del Banco Venezolano de Crédito, S.A., Banco Universal, presentaron observaciones a los informes de la representación judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras y, para lo cual alegaron lo siguiente:
Que de la lectura del acto administrativo impugnado se desprende su carácter definitivo, pues se resuelve una petición formulada por su representada. En todo caso, señalan que de reputarse como un acto de trámite, el mismo prejuzga sobre el fondo del asunto y, de allí que puede ser impugnado.
Por otra parte, ratifican la violación de la garantía de irretroactividad de la Ley, así como la violación a la seguridad jurídica consagrada en el artículo 299 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. De igual manera, ratifican que el acto administrativo está viciado de falso supuesto de derecho al interpretarse erróneamente el artículo 51 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
Finalmente, solicitaron nuevamente que el presente recurso contencioso administrativo de nulidad sea declarado con lugar.
IV
DEL ACTO ADMINISTRATIVO RECURRIDO
La Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, mediante el Oficio Nº SBIF-GI5-10040 de fecha 31 de diciembre de 2001, señaló lo siguiente:
“Me dirijo a usted en la oportunidad de referirme a la comunicación de fecha 14 de diciembre de 2001, suscrita por el ciudadano Leonardo Ascenzi, Vicepresidente de Fideicomiso de la Institución Financiera que preside, mediante la cual solicita con fundamento en lo dispuesto en el artículo 51 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras se disponga como norma particular, la exclusión del monto del fideicomiso por un valor de Un Mil Cincuenta y Un Millones Cuatrocientos Veinte y Dos Mil Seiscientos Noventa y Ocho Dólares Americanos (US $ 1.051.422.698,00) correspondientes al contrato de fideicomiso de Garantía con Sidor de la Base de cálculo para la relación ‘Fondos Fideicometidos/Patrimonio’.
Al respecto, una vez analizados los argumentos expuestos, se le informa que visto que ese indicador es una disposición de Ley, esta Superintendencia no puede por vía de excepción excluir ese fideicomiso del cálculo de la relación ‘Fondos Fideicometidos/Patrimonio’.
Por tanto, en virtud de lo establecido en el artículo 510 ejusdem, ese Banco podrá someter ese caso a la consideración de esta Superintendencia dentro del plan para ajustarse a las disposiciones legales contenidas en la nueva Ley, el cual deberá ser presentado dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia de la misma, es decir, el 01 de enero de 2002…”.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte decidir acerca del presente recurso contencioso administrativo de nulidad y, al respecto se observa lo siguiente:
En primer lugar, esta Corte debe pronunciarse como punto previo en torno al argumento expuesto por la representación judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras relativo a la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, toda vez que el acto administrativo impugnado es un acto de trámite y no definitivo.
Al respecto, a fin de resolver el anterior planteamiento esta Corte considera pertinente referirse a la naturaleza o carácter del acto impugnado. Así, según se desprende del contenido del mismo -cual fuera transcrito anteriormente- la Administración resolvió de forma definitiva su criterio en torno al alcance de su competencia en relación con el establecimiento de medidas normativas de carácter particular, para la exclusión “(…) del monto del fideicomiso por un valor de Un Mil Cincuenta y Un Millones Cuatrocientos Veinte y Dos Mil Seiscientos Noventa y Ocho Dólares Americanos (US $ 1.051.422.698,00) correspondientes al contrato de fideicomiso de Garantía con Sidor de la Base de cálculo para la relación ‘Fondos Fideicometidos/Patrimonio’ (…)”, con fundamento en el artículo 51 del Decreto con Fuerza de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
A juicio de este Órgano Jurisdiccional, la naturaleza jurídica del acto administrativo impugnado es compleja en tanto contiene una declaración de voluntad definitiva en relación al alcance de la competencia de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras establecido en el artículo 51 eiusdem, así como una recomendación, incluida en el texto del acto impugnado al señalarse que “(…) en virtud de lo establecido en el artículo 510 ejusdem, ese Banco podrá someter ese caso a la consideración de esta Superintendencia dentro del plan para ajustarse a las disposiciones legales contenidas en la nueva Ley, el cual deberá ser presentado dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia de la misma, es decir, el 01 de enero de 2002 (…)”. (Negrillas de la Corte).
Estos actos administrativos, no tienen previsto un procedimiento administrativo específico en la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, sino su “formulación” a las instituciones a las que va dirigida, son consecuencia de la actividad de supervisión de la Administración o de una solicitud de los entes sujetos a la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
De ello resulta pues, que estos actos que dicta la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, pueden ser el resultado de (i) la solicitud expresa de alguno de los sujetos sometidos a la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras y; (ii) de las inspecciones realizadas por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
En cuanto al primer supuesto -caso que nos ocupa-, en virtud de que la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras no establece expresamente un procedimiento para tramitar las solicitudes de los particulares, supletoriamente debemos aplicar la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual regula el trámite a seguir para toda petición que no requiera sustanciación, en los siguientes términos: “Artículo 5°: A falta de disposición expresa toda petición, representación o solicitud de naturaleza administrativa dirigida por los particulares a los órganos de la Administración Pública y que no requiera sustanciación, deberá ser resuelta dentro de los veinte (20) días siguientes a su presentación (...)”, -sin perjuicio de que la Administración considere que la solicitud formulada requiere la sustanciación de un procedimiento, caso en el cual, se aplicarán las normas que regulan el procedimiento ordinario o de ser el caso del procedimiento sumario, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos-.
Por lo tanto, siendo un acto definitivo en los términos expresados ut supra, se desestima el alegato planteado por la representación judicial de la Administración y, así se declara.
Ahora bien, en cuanto al fondo del asunto planteado la Corte estima que dados los argumentos planteados por la recurrente tanto en su recurso de nulidad como de los informes presentados, se encuentran vinculados con la denuncia de violación del principio de irretroactividad de la ley, las consideraciones correspondientes no se realizarán de forma individualizada.
En este punto, es preciso traer a colación la doctrina de la Sala Constitucional contenida en fallo Nº 3.180/2004 (caso: “Tecnoagrícola Los Pinos, C.A.”), conforme al cual:
“(…) El principio de seguridad jurídica como tal no se encuentra establecido en la vigente Constitución.
Pero a pesar que el Texto Fundamental expresamente no lo define, el artículo 299 Constitucional, en lo relativo al sistema económico, señala: ‘(...) El Estado, conjuntamente con la iniciativa privada, promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía, (...)’.
La seguridad jurídica aparece ligada al fortalecimiento de la economía del país, pero considera la Sala, que ella obedece a un criterio más amplio, que se derivaría del propio Texto Constitucional y que se convierte en un principio constitucional.
Seguridad Jurídica se refiere a la cualidad del ordenamiento jurídico, que implica certeza de sus normas y consiguientemente la posibilidad de su aplicación. En ese sentido en Venezuela existe total seguridad jurídica desde el momento que la normativa vigente es la que se ha publicado, después de cumplir con los diversos pasos para su formación, en los órganos de publicidad oficiales, por lo que surge una ficción de conocimiento para todos los habitantes del país, y aún los del exterior, de cuál es el ordenamiento jurídico vigente, el cual no puede ser derogado sino por otra ley, que a su vez, tiene que cumplir con los requisitos de validez en su formación, y con los de publicidad.
Pero, a juicio de esta Sala, este no es sino un aspecto de la seguridad jurídica, ya que el principio lo que persigue es la existencia de confianza por parte de la población del país en el ordenamiento jurídico y en su aplicación, por lo que el principio abarca el que los derechos adquiridos por las personas no se vulneren arbitrariamente cuando se cambian o modifican las leyes; y porque la interpretación de la ley se hace en forma estable y reiterativa, creando en las personas confianza legítima de cuál es la interpretación de las normas jurídicas a la cual se acogerán.
Estos otros dos contenidos generales de la seguridad jurídica (a los cuales como contenido particular se añade el de la cosa juzgada), se encuentran garantizados constitucionalmente así: el primero, por la irretroactividad de la ley sustantiva, lo que incluye aspectos de las leyes procesales que generan derechos a las partes dentro del proceso (artículo 24 constitucional); y el segundo, en la garantía de que la justicia se administrará en forma imparcial, idónea, transparente y responsable (artículo 26 constitucional), lo que conduce a que la interpretación jurídica que hagan los Tribunales, en especial el Tribunal Supremo de Justicia, sea considerada idónea y responsable y no caprichosa, sujeta a los vaivenes de las diversas causas, lo que de ocurrir conduciría a un caos interpretativo, que afecta la transparencia y la imparcialidad (…)”.
Realizadas las anteriores precisiones, esta Corte pasa a decidir en los siguientes términos:
El artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece el principio de irretroactividad de las normas en los siguientes términos: “ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o a la rea, conforme a la ley vigente para el momento en que se promovieron. (...) Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo o a la rea”.
Esta Corte se ha pronunciado en relación a la interpretación del principio de irretroactividad de las normas, señalando que: “(…) el principio de irretroactividad y seguridad jurídica consagrados en el mencionado artículo inciden en relación a las normas y no a los hechos, de modo que, renovada la situación fáctica determinante del cambio en la aplicación de la norma, puede imputarse a ésta la vulneración de dichos principios, pues el cambio no es del ordenamiento jurídico, sino de los hechos a un nuevo y diferente encuadramiento legal. Por otro lado, sólo puede afirmarse que la norma es retroactiva cuando sus efectos recaen sobre relaciones consagradas y afecta situaciones agotadas, de modo que la incidencia en los derechos, en cuanto a su protección futura, no pertenece al campo estricto de la retroactividad, por lo que no hay efectos retroactivos constitucionalmente prohibidos cuando no se ven afectados los derechos consolidados a la prestación ni se priva a los beneficiarios de las prestaciones devengadas, proyectándose los efectos de la aplicación de la norma sólo en relación a situaciones futuras (…)”. (Vid. Sentencia de esta Corte Exp. 01-2581, caso: “CANTV”).
Asimismo, la mencionada decisión reiteró el criterio según el cual no se vulnera el principio de irretroactividad, cuando el ordenamiento jurídico procede a dar una nueva regulación de los derechos individuales de los administrados adquiridos con ocasión de un contrato, sin alterar los efectos jurídicos de los derechos que tal contrato otorgó, aclarando que “(…) el legislador, y la Administración en aplicación de la normativa legal o sublegal, puede sin quebrantar el principio de irretroactividad del artículo 24 de la Constitución, variar en sentido restrictivo y con eficacia ex nunc, el régimen jurídico preexistente de los derechos individuales, siempre que se ajuste a las restantes exigencias de la Constitución (…)”.
En tal sentido, sólo puede afirmarse que la norma es retroactiva cuando sus efectos recaen sobre relaciones consagradas y afecta situaciones agotadas, de modo que la incidencia en los derechos, en cuanto a su protección futura, no pertenece al campo estricto de la retroactividad, por lo que no hay efectos retroactivos constitucionalmente prohibidos cuando no se ven afectados los derechos consolidados a la prestación ni se priva a los beneficiarios de las prestaciones devengadas, proyectándose los efectos de la aplicación de la norma sólo en relación con situaciones futuras.
Igualmente, es pacífico el criterio que postula que los efectos jurídicos que se producen con posterioridad a la entrada en vigencia de una nueva Ley y que se derivan de hechos anteriores a ella, quedan sometidos a la nueva normativa legal, en lo que ésta contiene normas de orden público. Tal fórmula fue recogida por la doctrina de la siguiente manera “(…) una nueva ley se aplicará o no a las relaciones en curso, según sus preceptos sean o no de orden público, es decir, según no sean modificables por la voluntad de los particulares (…). Si la nueva Ley suprime una figura contractual -si por ejemplo suprime los contratos de juegos permitidos por una ley anterior- no hace sino privarla de efectos futuros, sin que retroactúe, como puede parecer equivocadamente, sobre condiciones de validez, ya que ha de dejar intactos los efectos pasados, que tienen como apoyo y punto de arranque la validez mencionada (…)”. (Véase en tal sentido, el profesor SÁNCHEZ COVISA, JOAQUÍN, “Los Conflictos entre Leyes Sucesivamente Vigentes”, extracto tomado de “Obra Jurídica de Joaquín Sánchez Covisa”, Ediciones de la Contraloría General de la República, Caracas 1977, pp. 225 y 304).
Por su parte, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, ha establecido los parámetros para determinar los supuestos de retroactividad de las normas cuando una nueva Ley sólo afecta o regula las consecuencias jurídicas futuras de un supuesto de hecho que se produjo antes de su vigencia, (Cfr. Sentencia Nº 15 del 15 de febrero de 2005, caso: “Tomás Arencibia Ramírez”), en los siguientes términos:
“…Ahora bien, como afirma Joaquín Sánchez-Covisa, la noción de retroactividad se encuentra intrínsecamente relacionada con la noción de derecho adquirido, si se entiende por tal ‘aquel que no pueda ser afectado por una ley sin dar a la misma aplicación retroactiva”-, por lo que ambos son “el aspecto objetivo y el aspecto subjetivo de un mismo fenómeno”, expresión que esta Sala ha hecho suya en sentencias nos 389/2000 (Caso Diógenes Santiago Celta) y 104/2002 (Caso Douglas Rafael Gil), entre otras. En consecuencia, esta Sala considera que ha de partirse de la premisa de que “una ley será retroactiva cuando vulnere derechos adquiridos” (Sánchez-Covisa Hernando, Joaquín, La vigencia temporal de la Ley en el ordenamiento jurídico venezolano, 1943, pp. 149 y 237).
Asunto por demás complejo es la determinación de en qué casos una norma jurídica es retroactiva y, en consecuencia, cuándo lesiona un derecho adquirido. Para ello, la autorizada doctrina que se citó delimita cuatro supuestos hipotéticos: (i) cuando la nueva Ley afecta la existencia misma de un supuesto de hecho verificado antes de su entrada en vigencia, y afecta también las consecuencias jurídicas subsiguientes de tal supuesto; (ii) cuando la nueva ley afecta la existencia misma de un supuesto de hecho que se verificó antes de su entrada en vigencia; (iii) cuando la nueva ley afecta las consecuencias jurídicas pasadas de un supuesto jurídico que se consolidó antes de su entrada en vigencia; y (iv) cuando la nueva ley sólo afecta o regula las consecuencias jurídicas futuras de un supuesto de hecho que se produjo antes de su vigencia.
En los tres primeros supuestos, no hay duda de que la nueva Ley tendrá auténticos efectos retroactivos, pues afecta la existencia misma de supuestos de hecho (Actos, hechos o negocios jurídicos) o bien las consecuencias jurídicas ya consolidadas de tales supuestos de hecho que se verificaron antes de la vigencia de esa nueva Ley, en contradicción con el principio “tempus regit actum” y, en consecuencia, con el precepto del artículo 24 constitucional. En el caso de la cuarta hipótesis, la solución no es tan fácil, ante lo cual Sánchez-Covisa propone –postura que comparte esta Sala- que habrá de analizarse el carácter de orden público o no de la norma jurídica que recién sea dictada, para determinar si su aplicación no puede renunciarse o relajarse por voluntad de las partes (Ob. cit., pp. 166 y ss.) y, en caso afirmativo, la nueva legislación puede válidamente y sin ser retroactiva regular las consecuencias futuras de las relaciones existentes, siempre que se respeten los hechos y efectos pasados…”. (Resaltado de esta Corte)
De la anterior cita, la Sala Constitucional ha destacado el hecho de que el constituyente en consonancia con la doctrina moderna que trata el problema de la aplicación de la ley en el tiempo, distinguió entre retroactividad y efecto inmediato de la Ley, (Cfr. Sentencia Nº 818/2004, caso: “Ellen Lells Lemberg y Silvely Kalve de Lethbridge”). En este sentido -ha dicho la Sala-, el criterio del constituyente coincide con Roubier, quien en su momento indicó que la ley tiene efectos retroactivos:
“...cuando se aplique a hechos consumados (facta praeterita) o a situaciones en curso (facta pendentia) en la parte que es anterior al cambio de legislación, más no tendrá efecto retroactivo sino efecto inmediato, cuando se aplique a hechos futuros (facta futura) o a situaciones en curso (facta pendentia) en la parte que es posterior al cambio de legislación” (tesis desarrollada por Paul Roubier en su obra Les conflits de lois dans le temps (Théorie dite de la non-rétroactivité des lois) y explicada por Joaquín Sánchez-Covisa, “La Vigencia Temporal de la Ley en el Ordenamiento Jurídico Venezolano”, en Obra Jurídica, Ediciones de la Contraloría General de la República, 1976, p. 234).
Sobre la base de las consideraciones antes expuestas, esta Corte advierte que el acto objeto de impugnación no vulnera el principio de irretroactividad de las normas, toda vez que el contenido del artículo 51 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras es de eminente orden público (Sentencia de la Sala Constitucional del 24 de enero de 2002, caso: “ASODEVIPRILARA”) y su aplicación en los términos expuestos en el acto impugnado, sólo incide eventualmente en los efectos futuros del contrato, sin cuestionar la validez de los negocios jurídicos producidos antes de la aplicación de la referida norma.
En cuanto a la eventual incidencia a la cual se hizo referencia anteriormente, cabe resaltar que -dada la naturaleza del acto administrativo en los términos señalados ut supra- el contenido del acto administrativo impugnado sólo se limita a negar la exclusión por vía de excepción del mencionado fideicomiso de la relación “fondos fideicometidos/patrimonio”, lo cual no lleva consigo una declaratoria que afecte la existencia de la relación jurídica contractual -tal como lo afirma el recurrente-, sino que plantea expresamente la necesidad de someter ese caso particular a la consideración de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras dentro del correspondiente plan de ajustes.
Por lo tanto, resulta errónea la conclusión a la cual arriba el recurrente al señalar que mediante el acto impugnado la Administración pretende mediante la aplicación de una norma de eminente “(…) orden público (…) la extinción de relaciones jurídicas acaecidas antes de su entrada en vigencia (…)”, toda vez que la negativa de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras de establecer fuera de los parámetros del ordenamiento jurídico sectorial aplicable -artículo 51 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Finacieras- una excepción en el cálculo de la relación fondos fidecomitidos/patrimonio, no comporta necesariamente la terminación del contrato de fideicomiso y en ningún caso el desconocimiento de las consecuencias jurídicas verificadas como resultado de la suscripción y ejecución del referido contrato de fideicomiso.
Ciertamente, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras en forma alguna anula el contrato de fideicomiso suscrito o deja sin efecto los negocios jurídicos que se generaron con ocasión del mismo. Por el contrario, la mencionada Superintendencia de conformidad con el artículo 510 eiusdem -el cual establece que: “(…) Los bancos, entidades de ahorro y préstamo, otras instituciones financieras, casas de cambio y operadores cambiarios fronterizos, en funcionamiento para la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley, someterán a la consideración de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, un plan para ajustarse a sus disposiciones. Dicho plan deberá ser presentado dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha antes señalada, y ejecutado en un lapso máximo de doce (12) meses contados a partir de la fecha de entrada en vigencia de esta Ley, pudiendo prorrogarse por una sola vez por un período de seis (6) meses. En caso de que no se dé cumplimiento al plan de ajuste previsto en el encabezamiento de este artículo, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras adoptará las medidas a que se refieren los artículos 242, 243 y 244 de esta Ley, según sea procedente, sin perjuicio de la sanción prevista en el artículo 437 de esta Ley (…)”-; permite que el recurrente someta en el correspondiente plan de ajustes la situación del fideicomiso suscrito, con lo cual asiente que la institución bancaria y sus clientes, realicen gradualmente los ajustes necesarios para su adecuación con el ordenamiento jurídico, bajo la tutela de ese ente de supervisión, sin que ello se constituya en violación del principio de irretroactividad de la ley o de la seguridad jurídica. Así se declara.
En cuanto a la violación del principio de la confianza legítima, el recurrente señaló que el mismo se produce, ya que la accionante había cumplido a cabalidad y de buena fe con todos y cada uno de los requisitos exigidos por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, derogada, así como con las exigencias que en su oportunidad había impuesto la propia Administración para la constitución del fideicomiso con SIDOR, creándose así, de manera indubitable, la expectativa legítima de que una vez cumplidos dichos requisitos, la recurrente podría mantener el tiempo estipulado en el contrato de fideicomiso, sin que, sobre la base de interpretaciones retroactivas de normas jurídicas que no habían entrado en vigencia, se le obligara a extinguir dicha relación contractual.
Así, concluyó que el acto recurrido: (i) violó los derechos adquiridos y consolidados en el patrimonio de la recurrente; (ii) menoscabando las obligaciones que legítimamente había adquirido con SIDOR; (iii) de manera absoluta y totalmente imprevisible para la recurrente, por lo que se verifican en forma concurrente, los requisitos exigidos por la doctrina para la procedencia de la protección judicial de la confianza legítima.
Al respecto, en cuanto a los límites de la revocación de los actos normativos a los fines de proteger el principio de la confianza legítima, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha establecido en el ámbito de las normativas de sustrato económico, lo siguiente:
“(…) [si] bien el respeto de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales de la Comunidad, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente, que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias, especialmente en un ámbito como el de las organizaciones comunes de mercados, cuyo objeto lleva consigo una adaptación constante en función de las variaciones de la situación económica. De lo anterior se deduce que los agentes económicas no pueden invocar un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja (…) de la cual se beneficiaron en un momento determinado (…)” (Cfr. TJCU, asunto C-402/98 del 6 de julio de 2000, caso: “ATB”). (Resaltado de la Corte)
De igual forma, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado recientemente que “(…) el principio de confianza legítima no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias, ni les reconoce un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja (…)” (Cfr. Sentencia Nº 403/2006, caso: “Alcaldía de Baruta”). (Negrillas de la Corte).
Con fundamento en las decisiones parcialmente transcritas la Corte observa que no se verificó violación alguna del principio de confianza legítima, debido a que las partes en el contrato de fideicomiso no podían pretender sobre la base del mencionado principio mantenerse al margen del ordenamiento jurídico en su relación contractual, cuando la modificación de las circunstancias contractuales fue impuesta por la necesidad de adecuar el desarrollo de las relaciones jurídicas a las nuevas limitaciones establecidas en la ley por causa de interés general. Así se declara.
Aunado a lo anterior, cabe señalar que la modificación del sistema legal que regula la actividad financiera, son objeto de constante revisión y su reforma se produce a los fines de subsanar las inconsistencias o lagunas del ordenamiento jurídico que no permiten un adecuado control del sistema financiero.
En cuanto al carácter de orden público de las prohibiciones contenidas en la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, debemos señalar el reconocimiento que ha realizado la Sala Constitucional de la actividad financiera como una actividad en relación con sus usuarios como una actividad de eminente interés público, al señalar que “(…) Hay actividades que son de interés general, de interés público o de interés social, y para que los particulares puedan cumplir esas actividades, es necesario -por mandato legal- que el Estado los autorice o los habilite, lo que también es necesario para prestar servicios públicos, como los que prestan -por ejemplo- la Banca y otros entes financieros, servicio público reconocido como tal por el artículo 7 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, o por el artículo 3 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, en lo referente al subsistema de vivienda y política habitacional (artículo 52 de la última ley citada) (…)” (Sentencia del 24 de enero de 2002, caso: “ASODEVIPRILARA”).
Igualmente, cabe señalar que con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se consagró como fin del Estado “la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo”. Así, el artículo 299 de la referida Constitución estableció lo siguiente:
“(…) Artículo 299: El régimen socioeconómico de la República Bolivariana de Venezuela se fundamenta en los principios de justicia social, democracia, eficiencia, libre competencia, protección del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad. El Estado, conjuntamente con la iniciativa privada, promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía, para lograr una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica democrática, participativa y de consulta abierta”.
En la consecución de estos postulados, es claro el rol preponderante de la banca y el resto de las instituciones financieras del país, en tanto funcionan como los canales de captación y distribución de los capitales hacia los sectores de la economía que hagan un uso eficaz de aquellos; a su vez, coadyuvan en el mantenimiento de los índices de liquidez del sistema financiero y la estabilidad económica en general.
Para que los bancos y demás instituciones financieras puedan asegurar el cumplimiento de estos fines, es indispensable la existencia de un control adecuado por parte del Estado, que permita mantener un equilibrio entre el aspecto meramente comercial de un banco y su rol de agente económico eficaz. Este control tradicionalmente ha tenido como eje la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, que sirve de base al entramado orgánico administrativo que supervisa y ordena la banca y entidades financieras en general y, que es ejercido fundamentalmente por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
El legislador, advirtió que el sostenido crecimiento en las operaciones de fideicomiso llevadas a cabo por las instituciones financieras desvirtuaban la naturaleza jurídica del fideicomiso, evidenciándose que algunos activos que constituyen los fondos fiduciarios, están representados por créditos, títulos valores, bienes muebles e inmuebles y otros activos, que reflejan baja calidad en cuanto a liquidez, capacidad de pago y respaldo patrimonial de los deudores y de no muy fácil realización o liquidación; lo que implica que dichas operaciones están sometidas a riesgos tales como: tasas de interés, cambiario y de contraparte.
Asimismo, se asumió que la figura del fideicomiso se constituiría en un contrato bancario fundamental, en el desarrollo de programas gubernamentales, tales como la administración de los recursos de los programas de desarrollo social, en el sector salud, habitacional, transporte y en la esfera laboral.
Ahora bien, tomando en consideración lo antes expuesto este Órgano Jurisdiccional observa en cuanto a la denuncia de falso supuesto que es reiterada y pacífica la jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en la cual se afirma que existe el vicio de falso supuesto cuando:
“En este orden de ideas, constituye ilegalidad el que los órganos administrativos apliquen las facultades que ejercen, a supuestos distintos de los expresamente previstos por las normas, o que distorsionen la real ocurrencia de los hechos o el debido alcance de las disposiciones legales, para tratar de lograr determinados efectos sobre la base de realidades distintas a las existentes o a las acreditadas en el respectivo expediente administrativo, concreción del procedimiento destinado a la correcta creación del acto.
Semejante conducta afecta la validez del acto así formado, que sería entonces una decisión basada en falso supuesto, con lo cual, se vicia la voluntad del órgano, y se produce igualmente además, incompetencia al haber procedido a actuar la Administración sobre la base de una hipótesis para la cual no tiene atribuida facultad de decisión” (Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 9/6/88, con ponencia del Magistrado Luis H. Farias Mata).(Negrillas de la Corte).
En el presente caso, no cabe duda para la Corte que la interpretación literal del artículo 51 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras es acorde con la respuesta dada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras en el acto impugnado.
Igualmente, la Corte no comparte el criterio del recurrente según el cual la interpretación dada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras contravenga el espíritu de la norma, ya que la misma establece un límite máximo de relación entre el patrimonio de la institución financiera y los fondos fideicomitidos, que no son objeto de la facultad discrecional de la Administración por voluntad del propio legislador.
Una interpretación en contrario, llevaría a afirmar que los fideicomisos de garantía no entrarían en el cálculo de la relación de los fondos fideicomitidos y el patrimonio de la institución financiera, en virtud de que las características propias de los convenios suscritos entre particulares, sirven de sustento para eludir normas de orden público de obligatorio cumplimiento (vid. Artículo 49 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, el cual establece que: “Las instituciones financieras autorizadas para actuar como fiduciario, mandatario, comisionista o para realizar otros encargos de confianza deberán dar estricto cumplimiento a la normativa contenida en el presente Decreto Ley y en las normas de carácter prudencial que dicte al efecto la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, no pudiendo eludirlas basándose en el cumplimiento de las instrucciones dadas por el cliente”).
Así, a juicio de la Corte una interpretación sistémica y teleológica de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras permite afirmar que las limitaciones establecidas en la realización de cualquier actividad permitida a los sujetos sometidos a la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, son el resultado de una ponderación realizada por el legislador a los fines de evitar que los entes sometidos a la supervisión puedan ver afectado su patrimonio y la estabilidad del sistema financiero por una excesiva participación en actividades, que en mayor o menor medida e incluso de forma eventual generan riesgos que deben ser ponderados por la Superintendencia -vgr. Culpa grave o dolo del fiduciario, en el ejercicio de “(…) las acciones o defensas judiciales a los fines de hacer valer sus derechos como propietario fiduciario del fondo fiduciario (…)”. Cfr. Cláusulas 3.6, así como 6 y 7 del Contrato de Fideicomiso, en los cuales se evidencia un eventual riesgo en la condición de fiduciario del recurrente, que justifica la aplicación en los términos realizados por la Administración del artículo 51 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras-.
Al margen de las anteriores consideraciones, se debe llegar a la misma conclusión si se atiende a que dentro de los fines de ese régimen estatutario de derecho público, se busca garantizar como medio de protección del sistema bancario, que las entidades sometidas a la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, deban distribuir sus carteras a los fines de evitar la concentración en unos determinados sectores -vgr. Fideicomisos- o clientes, que en caso de una crisis puedan afectar su condición financiera, por lo que no se advierte que el acto impugnado adolezca del vicio de falso supuesto. Así se declara.
De ello resulta pues, que la Corte desestime sobre la base de las consideraciones antes expuestas las denuncias formuladas contra el acto administrativo contenido en el Oficio Nº SBIF-GI5- 10040 de fecha 31 de diciembre de 2001, dictado por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras y, en consecuencia, declara sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. Así se decide.
Finalmente, con base en la anterior declaratoria deja sin efecto la medida cautelar innominada decretada por esta Corte mediante sentencia Nº 96 de fecha 2 de mayo de 2002. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones que anteceden, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y, por autoridad de la ley, declara:
1.- SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, por los abogados Rafael Badell Madrid, Alvaro Badell Madrid, Carmelo De Grazia Suárez, Carlos Nevett Gimón, Pedro Mezquita Arcaya, Nicolás Badell Benítez y Adolfo Ledo Nass, actuando en su carácter de apoderados judiciales del BANCO VENEZOLANO DE CRÉDITO, S.A., ya identificados, contra el Oficio Nº SBIF-GI5- 10040 de fecha 31 de diciembre de 2001, dictado por la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS.
2.- Se deja sin efecto la medida cautelar innominada decretada por esta Corte mediante sentencia Nº 976 de fecha 2 de mayo de 2002.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ________________ días del mes de ____________ de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.
El Presidente,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Vicepresidente-Ponente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
La Secretaria Accidental,
MARIANA GAVIDIA JUÁREZ
Exp. N° AP42-N-2002-000727
AGSV/
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