TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
EXPEDIENTE N° AP42-O-2004-000764

En fecha 17 de diciembre de 2004, se dio por recibido en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con medida cautelar innominada, por el abogado Ernesto Rafael Díaz Silva, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 71.530, procediendo con el carácter de Síndico Procurador del MUNICIPIO PEDRAZA DEL ESTADO BARINAS, contra las decisiones dictadas en fechas 5 y 18 de agosto de 2004, por el JUZGADO SUPERIOR CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN LOS ANDES.

En fecha 28 de febrero de 2005, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a los fines de que dictara la decisión correspondiente.

Mediante sentencia de fecha 26 de septiembre de 2005, esta Corte declaró admisible la presente acción y procedente la medida cautelar innominada solicitada.

En fecha 19 de octubre 2005, fue constituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de la siguiente forma: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vicepresidente; y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez. Asimismo, se reasignó la ponencia a la Juez AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA que con tal carácter suscribe el presente fallo.

En fecha 3 de agosto de 2006, se dejó constancia de la notificación de las partes y se fijó el día martes 8 de agosto del mismo año para la celebración de la audiencia constitucional.

El 8 de agosto de 2006, fue celebrada audiencia constitucional dejándose constancia de la incomparecencia de las partes, así como de la presencia del Ministerio Público, donde se declaró por razones de orden público, con lugar la presente acción de amparo constitucional y consecuentemente se dejó sin efecto la medida cautelar otorgada.

Analizadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, se pasa a decidir previa las consideraciones siguientes:

I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

En fecha 1° de septiembre de 2004, el Síndico Procurador del Municipio Pedraza del Estado Barinas, interpuso acción de amparo constitucional conjuntamente con medida cautelar innominada contra las decisiones dictadas en fechas 5 y 18 de agosto de 2004, por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, en los siguientes términos:

Que el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, mediante sentencia de fecha 13 de febrero de 2002, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los ciudadanos Dilso José Rodríguez Ordoñez, Edgar Contreras Méndez y Carmen Espinoza, contra la Alcaldía del Municipio Pedraza del Estado Barinas, ordenando la reincorporación a sus cargos y el pago de los sueldos dejados de percibir de los recurrentes.

Indica que “…definitivamente firme la sentencia, en fecha 28 de abril de 2004 había decretado medida de embargo ejecutivo contra bienes propiedad de la Alcaldía del Municipio, medida que fue revocada por contrario imperio y acordó notificarme, librando la correspondiente boleta el 24 de mayo de 2004 y notificándome el 2 de junio de 2004…”.

Señala que en fecha 2 de agosto de 2004, por escrito consignado “…en nombre de la Alcaldía y por instrucciones del ciudadano Alcalde propuse que para cumplir con el fallo judicial, lo referente a los salarios caídos se iban incluir (Sic) en el presupuesto del ejercicio económico del año 2005, para la incorporación de los recurrentes se crearían los cargos y presupuestar los recurso (Sic) en el ejercicio económico del 2005…”.

Que por auto de fecha 5 de agosto de 2004, el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, señala “…que este Tribunal considera que es improcedente tal cumplimiento por cuanto que las prerrogativas procesales otorgadas por el artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, ya se encuentran vencidas y en consecuencia es extemporánea…”.

Expone que el 18 de agosto de 2004, el referido Tribunal por auto de la misma fecha, acuerda medida ejecutiva de embargo contra bienes de la Alcaldía del Municipio Pedraza del Estado Barinas “…que sí (Sic) la medida recayera sobre cantidades líquidas de dinero, se deberá embargar la suma de OCHENTA Y UN MILLONES TRESCIENTOS VEINTIUN MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y CUATRO BOLÍVARES CON DOCE CENTIMOS (Bs. 81.321.464,12), en caso que recayera sobre bienes propiedad del demandado se embargara (Sic) hasta cubrir la cantidad de CIENTO SESENTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y DOS MIL NOVECIENTOS VEINTIOCHO BOLIVARES CON VEINTICUATRO CENTIMOS (Bs. 162.642.928,24) (…) librando el correspondiente mandamiento de ejecución el mismo 18-08-2004…”. (Negrillas y mayúsculas del accionante).

Que “…la presente acción de amparo la interpongo por la violación de los derechos constitucionales del debido proceso y el de no poderse hacer gasto alguno que no este (Sic) previsto en la Ley de Presupuesto, consagrado en el artículo 49 y 314 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes que, en el procedimiento de ejecución de sentencia contra la Alcaldía decreto (Sic) embargo ejecutivo sobre bienes propiedad de la Alcaldía”.

Aduce que “…en virtud de la prerrogativa que tienen los entes municipales, ya que le es aplicable el artículo 16 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, excluye toda posibilidad de que sus bienes sean objeto de medidas de ejecución preventiva o definitiva contra los bienes, rentas y derechos. Por lo que los Órganos de Administración Justicia (Sic) en la ejecución de sentencia contra los entes municipales, tienen que seguir el procedimiento previsto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, es decir que si el ente no hace la propuesta de cómo va a cumplir con el fallo, el Tribunal ordenará la inclusión de la suma condenada en el presupuesto del siguiente ejercicio económico, ya que no se puede (Sic) adquirir compromisos de ningún (Sic) índole sino esta (Sic) en la Ley de Presupuesto del referido ejercicio económico”.

II
DE LA AUDIENCIA CONSTITUCIONAL

En fecha 8 de agosto de 2006, se celebró la audiencia oral y pública, dejándose constancia de la incomparecencia de las partes. Asimismo, la representación de la Fiscalía General de la República expuso su opinión.

En tal sentido, la abogada Leixa Collins Rodríguez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 32.623, actuando en su carácter de Fiscal Primera del Ministerio Público ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo, designada para actuar mediante Resolución N° 347 de fecha 9 de mayo de 2005, emanada del Fiscal General de la República, expuso la opinión de la Institución que representa, en los siguientes términos:

Considera que visto el claro desconocimiento por parte del Tribunal accionado en relación a las prerrogativas del ente accionante, estamos en presencia de la afectación del orden público ya que tiene incidencia en la colectividad o interés general.

Asimismo, señala que “…por tratarse de materia municipal…”, resulta aplicable la normativa especial dispuesta en la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal que contempla el procedimiento para la ejecución de sentencias condenatorias contra la Administración Pública. Igualmente, expone que de conformidad con el artículo 102 eiusdem los municipios gozan de los mismos privilegios y prerrogativas de la República.

En virtud de lo anterior, considera que fue violado el derecho constitucional al debido proceso consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela del Municipio accionante, razón por la cual considera visto que el presente caso es de inminente materia de orden público “…por estar en juego…” los intereses patrimoniales de la colectividad; “…por haber alterado el Tribunal las formulas (sic) procesales previamente establecidas, lo cual afecta de manera flagrante el debido proceso, es forzoso declarar la procedencia de la presente pretensión…”.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Celebrada la audiencia constitucional y, dejándose expresa constancia de la incomparecencia de las partes, esta Corte procede a exponer la motiva de la presente decisión en los términos siguientes:

En sentencia de fecha 1° de febrero del año 2000, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia del Magistrado Jesús Eduardo Cabrera (Caso: José Amado Mejía), se determinó el procedimiento a seguir en acciones de amparo constitucional y, entre sus presupuestos procesales se dispuso lo siguiente:

“…La falta de comparencia del presunto agraviado dará por terminado el procedimiento, a menos que el Tribunal considere que los hechos alegados afectan el orden público, caso en que podrá inquirir sobre los hechos alegados, en un lapso breve, ya que conforme al principio general contenido en el artículo 11 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 14 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en materia de orden público el juez podrá tomar de oficio las providencias que creyere necesarias…”.

De lo anterior se deduce, que la incomparecencia del accionante o parte presuntamente agraviada a la audiencia constitucional, ocasiona lógicamente la terminación del procedimiento, puesto que su ausencia resulta correlativa a una falta de interés en la restitución de la situación jurídica infringida, requisito indispensable para la admisión y eventual procedencia del amparo.
No obstante, aún cuando no haya comparecido el accionante, el Órgano Jurisdiccional puede pronunciarse sobre el mérito de la causa de considerar que han existido violaciones de orden público que requieran necesariamente, a los fines de preservar los preceptos constitucionales así como los derechos y garantías de la colectividad, es decir, realizar un examen de la controversia y ordenar de ser necesario la consecuente restitución del orden público constitucional que se hubiere visto cercenado.

Asimismo, el artículo 14 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, prevé que la acción de amparo es siempre de eminente orden público, por tratarse de la protección de derechos consagrados en el texto fundamental, aún aquellos derechos esenciales de la persona humana que no figuren expresamente en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así, lo expresa el artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su parágrafo primero, al señalar que “…Toda persona tiene derecho a ser amparada por los tribunales en el goce y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, aún de aquellos inherentes a la persona que no figuren expresamente en esta Constitución o en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos…”.

La infracción de cualquiera de estos derechos fundamentales constituiría siempre una afectación al orden público. En efecto, los derechos humanos que la Constitución vigente protege ampliamente, son derechos inherentes a la naturaleza del ser humano, cuya existencia no depende sólo de su consagración en la Constitución, sino también a los tratados o convenios internacionales en la materia ratificados por la República. Por ello, ni los derechos ni las garantías que consagra el Texto Fundamental, pueden ser relajados por voluntad de los particulares, ni por el ejercicio de facultades inherentes a los órganos del Estado y demás entes públicos.

Siendo así, resulta oportuno aclarar que si bien el amparo constitucional implica consecuentemente el análisis y restablecimiento del orden público, puesto que siempre versa sobre derechos y garantías constitucionales, ello no implica que siempre podrá el Órgano Jurisdiccional entrar a conocer del thema decidendum en los casos en que no haya comparecido a la audiencia constitucional el accionante, ya que ello implicaría que éste no tiene la carga de acudir a la audiencia debido a que de cualquier manera la controversia siempre sería examinada. Realmente el anterior pronunciamiento busca tutelar los derechos colectivos, en el sentido de que el órgano jurisdiccional deberá ponderar y determinar si el caso en cuestión podría causar una afectación negativa en el colectivo que requiera, en consecuencia, del análisis del mérito de la controversia a los fines de tutelar y proteger el interés general.

En este orden de ideas, esta Corte señaló en sentencia de fecha 28 de noviembre de 2001, caso: Francisco Antonio Nahy Jiménez contra Alcaldía del Municipio Independencia del Estado Miranda, lo siguiente:

“… que cuando la citada sentencia se refiera a que los hechos alegados afecten el orden público, sería más coherente pensar que alude a la existencia de una colectividad de intereses que se verían directa o indirectamente afectados por la terminación del procedimiento, a pesar de no ser -sus titulares- parte en el correspondiente juicio; intereses estos que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela protege en su artículo 26. De manera que, el Juez Constitucional deberá discriminar en cada caso concreto, en qué medida afectará la terminación del procedimiento la no comparecencia del accionante respecto a una colectividad determinada de personas ajenas a la relación procesal...”.

De la sentencia parcialmente transcrita deriva la íntima relación que circunda los derechos e intereses colectivos y el orden público, ya que la afectación de éstos determinará la posibilidad de entrar a conocer de la violación de los derechos constitucionales alegados en la acción de amparo constitucional aún en los casos de la no comparecencia de la parte presuntamente agraviada a la audiencia constitucional.

En este sentido, tenemos que el Juzgado accionado decretó medida ejecutiva de embargo contra el Municipio demandado por el monto de la suma condenada a pagar, por lo tanto, cabe señalar que como es bien sabido que el artículo 46 del Decreto Con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República consagra la inembargabilidad de los bienes de la República, privilegio que se hace extensivo a los Municipios en concordancia con el artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (vigente para el momento en que se dictó la referida decisión). Por su parte, el artículo 16 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, estipula la inembargbilidad de los bienes de la Nación, disposición aplicable a los Municipios por la remisión expresa que hace el referido artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

Esta protección sobre los bienes de la República (extensible como ya se dijo a los Municipios), deviene de la naturaleza que ostentan los mismos, puesto que el patrimonio de la Nación tiene un fin y propósito prácticamente destinado en su totalidad, a satisfacer necesidades de interés general. Esto resulta lógico al observar que toda actividad administrativa se encuentra destinada a cumplir o satisfacer -reservada o desconcentradamente- los servicios y exigencias básicas de la colectividad, para lo cual requiere ineludiblemente de un patrimonio que implique no sólo cantidades dinerarias o presupuestarias, sino también bienes muebles e inmuebles que permitan materializar el cumplimiento de las actividades requeridas para satisfacer dichas necesidades.

Se observa entonces el estrecho vínculo entre el patrimonio de la República, Estados y Municipios, y las actividades administrativas y por ende sobre el interés general de los ciudadanos, es por ello que nuestro ordenamiento jurídico en aras de preservar la efectiva, eficiente e ininterrumpida prestación de los servicios públicos y demás actividades requeridas por el colectivo que en definitiva garanticen los derechos y garantías constitucionales de los particulares, ha dispuesto la inembargabilidad de los bienes de la República, razón por la cual los autos de fechas 5 y 18 de agosto de 2004 dictados por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, deben ser forzosamente examinados por este Órgano Jurisdiccional. Así se decide.

Al respecto, tenemos que el auto de fecha 5 de agosto de 2004, no reconoce las prerrogativas procesales del Municipio querellado “…por cuanto que las prerrogativas procesales otorgadas por el artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal ya se encuentran vencidas y en consecuencia es extemporánea tratar de tomarlas a estas alturas del proceso en etapa ejecutiva…”. Asimismo, el auto de fecha 18 del mismo mes y año decreta medida ejecutiva de embargo en clara contraposición una vez más a los privilegios de dichos entes político territoriales, que se concreta en el caso de autos a la inembargabilidad de los bienes de la República, los cuales ni siquiera fueron determinados por el Tribunal accionado, lo que permitiría la afectación de cualquier bien del Municipio en clara amenaza a los intereses del colectivo, ya que podría eventualmente verse desmejorado en el disfrute de sus derechos básicos.

En este sentido, es importante destacar que las prerrogativas procesales de los entes públicos -cuyo fin y propósito fueron ampliamente explicados en la presente decisión-, se encuentran dirigidas a la protección de los bienes e intereses del patrimonio de la República por su íntima relación a los derechos e intereses generales, razón por la cual resulta ilógico pensar que los mismos tienen un lapso o término para su ejercicio, ya que la Ley no dispone límite alguno para el empleo de las mismas, siendo además un elemento intrínseco a la naturaleza de los entes político territoriales el efectivo ejercicio de su actividad administrativa, lo que incidirá en definitiva en la plena garantía de los derechos de la colectividad, razón por la cual el ordenamiento jurídico dispone la inembargabilidad de los bienes de la República, así como la forma en que serán ejecutadas las sentencias de condena a los fines de preservar su patrimonio.

Visto esto, dichas prerrogativas no tendrán otro límite para su ejercicio que aquel que lógicamente derive de su contenido, es decir, la Administración podrá hacer uso de sus privilegios en la forma y oportunidad congruente a la situación procesal o fáctica que se suscite. Esto quiere decir, que los municipios podían hacer uso de las prerrogativas procesales establecidas en la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, en la oportunidad legal que correspondiera, entre las que se encontraba notificar al tribunal la forma y tiempo en que sería ejecutada la sentencia, de conformidad con el artículo 104 eiusdem, puesto que la oportunidad lógica para su ejercicio era precisamente la etapa de ejecución de la sentencia definitivamente firme, razón por la cual resultaría absurdo pensar que dicha prerrogativa se encontraba vencida precisamente en la oportunidad procesal preestablecida para ello, esto es, la fase de ejecución.

En este sentido, conviene señalar que el derecho constitucional al debido proceso consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone que “…El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas…”, razón por la cual se señala expresamente que “…1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso (…) 4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias, o especiales, con las garantías establecidas en esta Constitución y en la ley…”. (Subrayado de esta Corte).

Así, tenemos que el debido proceso debe ser garantizado en todo estado y grado del proceso tanto en sede judicial como administrativa, con las disposiciones establecidas en la Constitución y la Ley, lo cual implica una observancia no sólo de las normas generales sino también de las especiales, dirigidas a determinadas materias como lo es el caso de autos en los que se debate la ejecución de una sentencia de condena contra la Administración Pública Municipal, la cual se encuentra sometida -en virtud de su naturaleza administrativa- a las normas de Derecho Público.
Es importante recordar que el debido proceso es un derecho constitucional que se preserva mediante la plena satisfacción tanto en sede administrativa como judicial de las garantías del justiciable, entre las que se encuentran -como ya se dijo- el derecho a la defensa, juez natural, cosa juzgada, doble instancia, así como también la aplicación de las normas procesales inherentes a la naturaleza del proceso, como lo sería en el caso de autos, no sólo las contempladas en la Ley del Estatuto de la Función Pública o Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, sino también de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal (aplicable rationae temporis), que contemplaba los presupuestos procesales bajo los cuales se ejecutarían las sentencias que condenen pecuniariamente a los municipios y, que deben ser estrictamente garantizados en cualquier estado y grado del proceso, debido a la indivisibilidad del mismo, teniéndose por concluido una vez ejecutado efectivamente el fallo definitivo.

En este sentido, considera este Órgano Jurisdiccional que la flagrante inobservancia por parte del Juzgado accionado, a las normas y presupuestos procesales establecidos para la ejecución por parte del Municipio de la condena impuesta, deviene en una clara violación al derecho constitucional del debido proceso del accionante, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ya que dicha contravención a las normas procedimentales consagradas en el ordenamiento jurídico para la ejecución del fallo en cuestión, conforman junto a la normativa especial que rige la materia, el procedimiento aplicable en las controversias de dicha naturaleza y no las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, ya que si bien, éste último resulta aplicable de manera supletoria a todos los procedimientos contencioso administrativos que se susciten, en el presente caso resulta rezagado en virtud de la normativa especial que rige la materia, lo que implica en consecuencia, una prevalente o preferente aplicación al caso en concreto.

Visto lo anterior, y conforme al análisis desarrollado por esta Corte en la presente decisión, devienen lógicamente contrarios a derecho los autos impugnados no sólo por su flagrante violación de las disposiciones legislativas anteriormente comentadas, sino por su consecuente violación al derecho constitucional al debido proceso, en virtud de la inobservancia a las prerrogativas procesales del Municipio demandado y errónea aplicación de las normas jurídicas aplicables, así como también por su consecuente amenaza al orden público constitucional, en el sentido de que dicho embargo podría afectar el normal desenvolvimiento de las actividades administrativas del ente agraviado y, en consecuencia causar una incidencia negativa en la colectividad, siendo que en la decisión impugnada resulta aún más delicado si se observa que ni siquiera se determina contra qué bienes debe ejercerse el embargo, lo que dejaría a discrecionalidad del órgano ejecutor la afectación de los bienes del Municipio. Así se decide.

Es por ello, que resulta necesario para este Órgano Jurisdiccional a los fines de preservar y restablecer el orden público constitucional, declarar con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta, razón por la cual se anulan los autos de fechas 5 y 18 de agosto de 2004, emanados del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes. Así se declara.

IV
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:

1.- CON LUGAR la acción de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con medida cautelar innominada, por el abogado Ernesto Rafael Díaz Silva, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 71.530, procediendo con el carácter de Síndico Procurador del MUNICIPIO PEDRAZA DEL ESTADO BARINAS, contra las decisiones dictadas en fechas 5 y 18 de agosto de 2004, por el JUZGADO SUPERIOR CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN LOS ANDES.

2.- Se ANULAN las decisiones de fechas 5 y 18 de agosto de 2004 dictadas por dicho Juzgado.

3.- Se DEJA SIN EFECTO la medida cautelar otorgada por esta Corte en fecha 26 de septiembre de 2005.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _______________ (____) días del mes de _________________de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.

El Presidente,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ

La Vicepresidente-Ponente,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

La Juez,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ

El Secretario Accidental,

EMILIO ARTURO MATA QUIJADA

AP42-O-2004-000764
AGVS

En fecha __________________ ( ) días del mes de _________________ de dos mil seis (2006), siendo la (s) ________________ de la _______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ______________.

El Secretario Accidental,