TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
EXPEDIENTE N° AP42-O-2006-000194

En fecha 18 de mayo de 2006, se dio por recibido en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el Oficio N° 791-06 de fecha 12 de mayo de 2006, emanado del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por la abogada Ibeth Rengifo inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 36.196, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana AYLEMA ANTONIA RONDÓN TORRES, titular de la cédula de identidad N° 6.897.181, contra la negativa de la Sociedad Mercantil COMPAÑÍA ANÓNIMA EDITORA EL NACIONAL, en ejecutar la Providencia Administrativa N° 561-03 de fecha 28 de noviembre de 2003, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, que ordenó el reenganche y pago de los salarios caídos de la referida ciudadana.

Dicha remisión se efectuó, en virtud de la apelación efectuada por la abogada Xiomary Castillo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 102.750, en su carácter de Procuradora de Trabajadores en el Distrito Capital actuando en representación de la parte actora mediante escrito de fecha 4 de abril de 2006, contra la sentencia de fecha 17 de febrero de 2006, dictada por el referido Juzgado que declaró inadmisible la presente acción de amparo constitucional.

En fecha 22 de mayo de 2006, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha se designó ponente a la Juez Neguyen Torres López.

En fecha 7 de Julio de 2006, se ordenó la reasignación de la causa y, en consecuencia se remitió el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo (U.R.D.D).

Mediante auto de fecha 19 de julio de 2006, se resignó la ponencia a la Juez AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Estudiadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:

I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

En fecha 12 de diciembre de 2005, la apoderada judicial de la accionante, ejerció acción de amparo constitucional contra la negativa de la Sociedad Mercantil Compañía Anónima Editora El Nacional, de ejecutar la Providencia Administrativa N° 561-03 de fecha 28 de Noviembre de 2003, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, donde se ordenó el reenganche y pago de los salarios caídos de la ciudadana antes señalada, en los siguientes términos:

Que la accionante en fecha 5 de octubre de 1992, ingresó a prestar sus servicios en la empresa accionada y, en fecha 5 de marzo de 2003, fue despedida estando amparada por la inamovilidad prevista en los artículos 454, 458 y 520 de Ley Orgánica del Trabajo.

Que en fecha 17 de marzo de 2003, la accionante solicitó ante la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital la apertura del procedimiento de reenganche y pago de salarios caídos y, en fecha 28 de noviembre del mismo año la referida Inspectoría declaró con lugar dicha solicitud a través de la Providencia Administrativa N° 561-03.

Que la empresa accionada fue notificada de la referida Providencia en fecha 16 de marzo de 2004, y aún no ha dado cumplimiento voluntario a la misma.

Que en fecha 2 de julio de 2004, fue aperturado el procedimiento previsto 639 de la Ley Orgánica del Trabajo por ante la misma Inspectoría, toda vez que la accionada se negó a cancelar dicha multa impuesta a través de la Providencia Administrativa N° 42-04 de fecha 9 de septiembre de 2004 y, por tanto se ordenó por parte de la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital remitir el expediente a la Fiscalía Superior del Área Metropolitana de Caracas.

Adujo que la referida empresa violó los artículos 23, 24, 458, 520 de la Ley Orgánica del Trabajo, visto que no sólo despidió a la accionante sino que a su vez se negó a cumplir una orden de reenganche y pago de salarios caídos.

Que la empresa accionada violó los artículos 26, 75, 87, 89, 91, 93 y 131, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

Finalmente, solicitó a través del amparo constitucional interpuesto la restitución de las condiciones laborales al estado en que se encontraba la accionante para el momento en que se efectúo el ilegal despido, en los términos ordenados por la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital y, en consecuencia se ordenará a la accionada acatar de forma inmediata la decisión emanada de la referida Inspectoría y que dicha empresa sea condenada en costas.

II
DEL FALLO APELADO

El 17 de febrero de 2006, el Juzgado Superior Séptimo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta de conformidad con lo establecido en el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en los siguientes términos:

Que en fecha 19 de diciembre de 2004, admitió la acción de amparo constitucional en virtud del criterio que regia para esa fecha conforme a la Sentencia emanada de la Sala constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 20 de noviembre de 2002 (caso Ricardo Baroni), sin embargo, dicho criterio fue modificado mediante sentencia dictada por la referida Sala en fecha 6 de diciembre de 2005 (caso Laudi Rodríguez Pérez).

Asimismo, señaló dicho Juzgado que en virtud del referido criterio la acción de amparo constitucional no resulta el medio idóneo para ejecutar la Providencias Administrativas dictadas por la Inspectorías del Trabajo, toda vez que dicha ejecución corresponde al Órgano de la Administración Pública que las dictó de conformidad con lo establecido en el artículo 79 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En tal sentido, declaro improcedente la solicitud de condenatoria en costaras a la accionada por parte de la accionante.

III
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la apelación formulada por la Abogada Xiomary Castillo en en su carácter de Procuradora de Trabajadores, actuando en este acto en representación de la ciudadana Aylema Rondón Torres, contra el fallo dictado por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Centro Capital en fecha 17 de febrero de 2006, que declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta por el referido ciudadano contra la negativa de la Compañía Anónima Nacional Editora el Nacional, en ejecutar la Providencia Administrativa N° 561-03 de fecha 28 de noviembre de 2003, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, que ordenó el reenganche y pago de los salarios caídos de la accionante y, al respecto observa:

De acuerdo con lo previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales y, atendiendo igualmente a lo señalado por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, con Ponencia del Magistrado Moisés A. Troconis, en sentencia N° 87, de fecha 14 de marzo de 2000, caso: C.A. Electricidad del Centro (ELECENTRO) y Compañía Anónima de Electricidad de Los Andes (CADELA), la cual sostuvo que “…en los casos en que el conocimiento de las acciones de amparo en primera instancia corresponda a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, el conocimiento de las apelaciones y consultas que se ejerzan contra las sentencias que estos pronuncien, será competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…”, debe declarar su competencia para conocer en apelación del fallo dictado por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 17 de febrero de 2006. Así se declara.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Declarada como ha sido la competencia de este Órgano Jurisdiccional, pasa a pronunciarse acerca de la apelación ejercida y, al respecto observa:

En el caso bajo análisis, la parte actora denuncia la negativa de la Compañía Anónima Nacional Editora El Nacional, en ejecutar la Providencia Administrativa N° 561-03 de fecha 28 de noviembre de 2003, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos que intentara el accionante contra la referida empresa, razón por la cual solicita mediante la presente acción de amparo constitucional “…se restituya las condiciones laborales al estado en que se encontraba para el momento en que se efectuó el ilegal despido en los términos ordenados por la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital …”.

Por su parte el a quo declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta de conformidad con lo establecido en el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, toda vez que la acción de amparo constitucional no resulta el medio idóneo para ejecutar la Providencias Administrativas dictadas por la Inspectorías del Trabajo, visto que dicha ejecución corresponde la Órgano de la Administración Pública que las dictó de conformidad con lo establecido en el artículo 79 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y, en atención al criterio establecido por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, con Ponencia del Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero, en sentencia N° 3.569 de fecha 6 de diciembre de 2005, caso: Saudí Rodríguez Pérez. En dicha decisión la Sala conoció a través de un recurso de revisión constitucional la sentencia definitiva de amparo dictada el 31 de octubre de 2002, por esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Ahora bien, esta Corte estima pertinente referirse al mencionado fallo citado por el Juzgador de Instancia, a cuyo tenor:

“Ello así, considera la Sala que es necesario indicar que en las sentencias de esta Sala Constitucional N° 2122 del 2-11-2001 y 2569 del 11 de diciembre de 2001(caso: Regalos Coccinelle C.A.), se estableció que el acto administrativo tiene que ser ejecutado forzosamente por el órgano emisor, esto es, a través de sus funcionarios o valiéndose de la colaboración de los funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado, si lo considerara necesario, por tratarse de la ejecución de un acto administrativo de desalojo, cuya posibilidad de ejecución forzosa por parte de la Administración es posible, ayudándose de ser necesario, con funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado.
(iii) Pero el caso sub-examine, la orden contenida en el acto administrativo del Inspector del Trabajo, es la de proceder al reenganche de los trabajadores antes mencionados, que según se desprende de autos, están amparados por inamovilidad laboral. Por tanto la Sala reitera su criterio al considerar que las Providencias Administrativas deben ser ejecutadas por la autoridad que las dictó, sin intervención judicial, por lo que el amparo no es la vía idónea para ejecutar el acto que ordenó el reenganche. En este sentido, la Sala modifica lo señalado en la sentencia del 20 de noviembre de 2002 (caso: Ricardo Baroni Uzcátegui), respecto a que el amparo sea una vía idónea para lograr el cumplimiento de las Providencias Administrativas provenientes de la Inspectoría del Trabajo.
Además constituye un principio indiscutible en el derecho administrativo la circunstancia de que el órgano que dictó el acto puede y debe el mismo ejecutarlo, recogido como principio general en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Por estar dotado de ejecutoriedad el acto administrativo adoptado en los términos expuestos, no requiere de homologación alguna por parte del juez: y la ejecución de dicha decisión opera por su propia virtualidad.
Ahora bien, a pesar que en el presente caso se produjo por parte de la Gobernación del Estado Yaracuy, un evidente desacato a la Providencia Administrativa, dictada por la Inspectoría de Trabajo, que ordenó el reenganche y el pago de salarios caídos de los trabajadores, los órganos jurisdiccionales no son la encargados de intervenir en la actuación de los órganos de la Administración Pública; excepto que una Ley así lo ordene.
En este sentido se debe hacer referencia al artículo 79 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos:
‘La ejecución forzosa de los actos administrativos será realizada de oficio por la propia administración salvo que por expresa disposición legal deba ser encomendada a la autoridad judicial.’
En consecuencia, considera esta Sala Constitucional, que el presente acto administrativo, debió se ejecutado por la Administración Pública y de esta manera dar cumplimiento a la Providencia Administrativa antes mencionada, razón por la cual se declara ha lugar a la solicitud de revisión formulada y visto que el fallo impugnado obvió el criterio sostenido por esta Sala, se anula la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y se declara inadmisible el amparo ejercido de conformidad con el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y así se decide.”

De la sentencia parcialmente transcrita, se evidencia que en virtud del carácter ejecutivo y ejecutorio que ostentan todos los actos administrativos, a criterio de nuestro Máximo Tribunal las Providencias Administrativas pueden y deben ser ejecutadas por la propia autoridad que las dictó, la cual puede, incluso, hacer uso de la fuerza pública a los fines de procurar su ejecución, razón por la cual al administrado no le está dada la posibilidad de solicitar su ejecución por medio del mecanismo extraordinario de la acción de amparo constitucional, el cual sólo es admisible en aquellos casos en los que no exista una vía ordinaria idónea con la cual el accionante pueda hacer valer su pretensión.

Ahora bien, no pasa desapercibido para esta Corte que en cuanto a las Providencias Administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo, se venía manejando el criterio de que las mismas carecían de ejecutoriedad, puesto que como consecuencia del incumplimiento de dichas declaraciones o manifestaciones de voluntad, la Administración procedía a darle curso al procedimiento de multa contra el patrono contumaz establecido en la Ley Orgánica del Trabajo, no obstante, se consideraba que tal medida no reestablecía la situación del trabajador, pues persistía insatisfecha la obligación del patrono en dar cumplimiento a la orden de reenganche y pago de salarios caídos, quien por el contrario adquiría una nueva obligación, ahora con el Fisco Nacional. Por lo tanto, ante la supuesta falta de ejecutoriedad de las Providencias Administrativas, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, con ponencia del Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz, en sentencia N° 2.862 de fecha 20 de noviembre de 2002, caso: Ricardo Baroni Uzcátegui, había establecido que la acción de amparo constitucional era la vía idónea para solicitar su ejecución.

Ahora bien, el mencionado precedente queda así superado por el reciente criterio de fecha 6 de diciembre de 2005, antes mencionado, sin embargo, a los fines de determinar la aplicación en el tiempo que esta Corte como órgano de administración de justicia debe hacer del referido criterio en los casos donde se solicite la ejecución de una Providencia Administrativa por vía del amparo constitucional, resulta conveniente citar la sentencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, con ponencia del Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz, N° 3.057 de fecha 14 de diciembre de 2004, caso: Seguros Altamira C.A., donde se dispuso lo siguiente:

“En anteriores oportunidades esta Sala ha hecho referencia a los criterios jurisprudenciales, sus cambios y la relación que existe entre los mismos y los principios de confianza legítima y seguridad jurídica en el ámbito jurisdiccional en los siguientes términos:
“En sentencia N° 956/2001 del 1º de junio, caso: Fran Valero González y Milena Portillo Manosalva de Valero, que aquí se reitera, esta Sala señaló:
‘La expectativa legítima es relevante para el proceso. Ella nace de los usos procesales a los cuales las partes se adaptan y tomándolos en cuenta, ejercitan sus derechos y amoldan a ellos su proceder, cuando se trata de usos que no son contrarios a derecho’.
Con la anterior afirmación, la Sala le dio valor al principio de expectativa plausible, el cual sienta sus bases sobre la confianza que tienen los particulares en que los órganos jurisdiccionales actúen de la misma manera como lo ha (sic) venido haciendo, frente a circunstancias similares.
(…omissis…)
De tal forma, que en la actividad jurisdiccional el principio de expectativa plausible, en cuanto a la aplicación de los precedentes en la conformación de reglas del proceso, obliga a la interdicción de la aplicación retroactiva de los virajes de la jurisprudencia. En tal sentido, el nuevo criterio no debe ser aplicado a situaciones que se originaron o que produjeron sus efectos en el pasado, sino a las situaciones que se originen tras su establecimiento, con la finalidad de preservar la seguridad jurídica y evitar una grave alteración del conjunto de situaciones, derechos y expectativas nacidas del régimen en vigor para el momento en que se produjeron los hechos.
No se trata de que los criterios jurisprudenciales previamente adoptados no sean revisados, ya que tal posibilidad constituye una exigencia ineludible de la propia función jurisdiccional, por cuanto ello forma parte de la libertad hermenéutica propia de la actividad de juzgamiento, sino que esa revisión no sea aplicada de manera indiscriminada, ni con efectos retroactivos, vale decir, que los requerimientos que nazcan del nuevo criterio, sean exigidos para los casos futuros y que se respeten, en consecuencia, las circunstancias fácticas e incluso de derecho, que existan para el momento en el cual se haya presentado el debate que se decida en el presente.
Conforme a lo expuesto, esta Sala ha reiterado en múltiples fallos (Vid. sentencia nº 3702/2003 del 19 de diciembre, caso: Salvador de Jesús González Hernández, entre otras), que la aplicación retroactiva de un criterio jurisprudencial, iría en contra de la seguridad jurídica que debe procurarse en todo Estado de Derecho”. (Subrayado añadido).
Del fallo que antecede cuya doctrina aquí se ratifica se deduce que los cambios de criterios jurisprudenciales se producen cuando el Tribunal altera o modifica explícita o implícitamente la doctrina que había asentado con anterioridad; sin embargo, es preciso el señalamiento de que no todo abandono de un criterio anterior supone indefectiblemente un cambio de criterio jurisprudencial, ya que puede que el mismo sea aparente, fenómeno éste que “tiene su origen en la inercia de entresacar frases generales de las sentencias sin preocuparse del caso debatido o de limitarse al fallo sin conocer las verdaderas circunstancias del caso” o “cuando se invocan sentencias anteriores como contrarias a la actual y las citas extraídas son obiter o bien la invocación es errónea porque la sentencia invocada o no tiene que ver con la cuestión debatida o dice lo mismo que la sentencia actual”. (Cfr. Puig Brutau, J. Cómo ha de ser invocada la doctrina civil del Tribunal Supremo, Medio Siglo de Estudios jurídicos, Valencia, España 1997, p. 189). (Subrayado del texto).

Por lo tanto, la expectativa legítima supone que durante el proceso la relación justiciable-juzgador debe estar regida por la seguridad jurídica que caracteriza al Estado de Derecho, por lo tanto, mientras los justiciables ejercen la acción a los fines de hacer valer sus derechos de acuerdo a los usos procesales exigidos para el momento de la interposición de la demanda, el juzgador debe actuar de la misma manera como lo venía haciendo frente a circunstancias similares, razón por la cual, en el particular de los precedentes jurisprudenciales, éstos no deben ser aplicados en los “debates” que se plantearon con anterioridad al mismo.

Asimismo, es pertinente señalar que el aludido criterio de fecha 6 de diciembre de 2005, fue acogido por esta Corte en sentencia N° 253 de fecha 17 de febrero de 2006, caso: Rafael Enrique Bocaney Vidosa vs. Asociación Civil Magnum City Club, a cuyo tenor:

“…Así tenemos, que aplicar retroactivamente un criterio jurisprudencial atenta contra la seguridad jurídica del justiciable, razón por la cual surtirán sus efectos hacia el futuro aquellas decisiones judiciales que impliquen un cambio de criterio, a los fines de que se respeten, las circunstancias fácticas e incluso de derecho, que existan para el momento en el cual se haya suscitado el hecho que originan la controversia.
…Omississ…
Siendo así, la aplicación retroactiva del criterio in comento vulneraría la norma contenida en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y causaría un gravamen a la situación del justiciable, quien instauró un proceso con fundamento en lo establecido por la misma en materia de ejecución de providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo (ver sentencia de fecha 20 de noviembre de 2002, dictada por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, caso Ricardo Baroni Uzcátegui), teniendo que volver a sede administrativa, la cual abandonó con la expectativa legítima de ver satisfecha su pretensión por la vía del amparo. Más aún ello podría generar en el ánimo del obligado (patrono) a cumplir con dicha providencia la posibilidad de no dar cumplimiento al amparo que hubiese sido otorgado en su contra antes de la modificación de criterio sostenida por la Sala, razones por las cuales resulta inaplicable al presente caso, así como a todas las acciones de amparo interpuestas con fundamento en el criterio jurisprudencial vigente desde el 20 de noviembre de 2002 hasta el 6 de diciembre de 2005, la sentencia anteriormente señalada. Así se declara. (Subrayado de la Corte).

De lo antes expuesto se desprende que la instauración de un proceso genera en el justiciable la expectativa legítima de que la controversia planteada va a ser resuelta conforme a los criterios imperantes para el momento de la interposición de la demanda, razón por la cual el criterio establecido por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, en sentencia N° 3.569 de fecha 6 de diciembre de 2005, caso: Saudí Rodríguez Pérez, conforme al cual las Inspectorías del Trabajo, como órganos de la administración, deben procurar la ejecución de los actos que de ellas emanen sin que sea necesaria la intervención judicial, debe ser aplicado únicamente a las acciones de amparo constitucional que fueron intentadas con posterioridad al mismo, mientras que las acciones intentadas durante la vigencia del precitado criterio emanado de la misma Sala, establecido en sentencia N° 2.862 de fecha 20 de noviembre de 2002, caso: Ricardo Baroni Uzcátegui, en virtud del cual se podía ordenar la ejecución de las Providencias Administrativas por vía de la acción de amparo constitucional, deben ser decididos conforme al mismo.

Ahora bien, en el caso de autos la acción de amparo constitucional ejercida por la apoderada judicial de la ciudadana Aylema Antonia Rondón Torres contra la Compañía Anónima Editora El Nacional, a los fines de que ejecute la Providencia Administrativa N° 561-03 de fecha 28 de noviembre de 2002, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, Municipio Libertador, que ordenó el reenganche y pago de los salarios caídos del accionante, fue interpuesta en fecha 12 de diciembre de 2005, esto es, con posterioridad a la sentencia antes mencionada N° 3.569 de fecha 6 de diciembre de 2005, por lo tanto, en estricta observancia al referido criterio jurisprudencial, esta Corte observa que la acción de amparo constitucional no es la vía para solicitar la ejecución de la referida Providencia Administrativa, pues es la propia administración a quien le corresponde velar por su ejecución, recurriendo a la fuerza pública de ser preciso, razón por la cual la presente solicitud de amparo resulta inadmisible de conformidad con el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.

Como corolario de lo anterior, resulta forzoso para este Órgano Jurisdiccional declarar sin lugar la apelación interpuesta y, en consecuencia confirma la sentencia dictada por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital que declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta. Así se decide.

V
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer la apelación formulada por la abogada Xiomary Castillo, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana AYLEMA RONDÓN TORRES, antes identificados, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Centro Capital en fecha 17 de febrero de 2006, que declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta contra la negativa de la sociedad mercantil COMPAÑÍA ANÓNIMA EDITORA EL NACIONAL, en ejecutar la Providencia Administrativa N° 561-03 de fecha 28 de junio de 2005, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, Municipio Libertador, que ordenó el reenganche y pago de los salarios caídos de la ciudadana antes señalada.

2.- SIN LUGAR la apelación interpuesta.
3.- CONFIRMA el fallo apelado.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisió

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _______________ (____) días del mes de _________________de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.

El Juez-Presidente,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ

La Vicepresidente-Ponente,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Voto Concurrente

El Secretario Accidental,

EMILIO ARTURO MATA QUIJADA

Exp. N° AP42-O-2006-000194
AGVS
En fecha__________________________ ( ) de____________________ de dos mil seis (2006), siendo la (s) _______________ de la________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________

El Secretario Accidental,

VOTO CONCURRENTE
JUEZ – NEGUYEN TORRES LÓPEZ

La Juez Neguyén Torres López, quien suscribe el presente Voto Concurrente, considera necesario formular ciertas consideraciones al fallo dictado por esta Corte en el presente caso. La razón que motiva a presentar una opinión concurrente a la expresada por la mayoría sentenciadora en la motiva, estriba no en una divergencia de criterio respecto a lo señalado en el fallo, sino en un ánimo de complementar las afirmaciones expuestas en el mismo.

En concreto, considera quien concurre que el fallo ha debido profundizar en el aspecto relativo a la ejecutividad y ejecutoriedad de las decisiones dictadas por las Inspectorías del Trabajo, tomando en consideración la situación imperante en el país, donde tales órganos han ido perdiendo autoridad, precisamente, porque no proceden a hacer cumplir forzosamente sus decisiones a través de los mecanismos que la ley les provee. Y tal situación obedece, en gran parte, a que las susodichas inspectorías desconocen las particularidades y potencialidades de tales mecanismos.

Es, en este sentido, una de las funciones que cumplen los Tribunales de la República y, en concreto, de los que ejercen la jurisdicción contencioso administrativa, la de orientar a la Administración Pública mediante su jurisprudencia; función orientadora que, lejos de implicar un entrometimiento en materias propias de la Administración, promueve y facilita un mejor ejercicio de las potestades públicas.

Sobre la base de tales reflexiones, quien aquí concurre considera que la mayoría sentenciadora debió analizar más profundamente lo relativo al procedimiento de ejecución de las decisiones de la Inspectoría del Trabajo, en los siguientes términos:

La actitud de contumacia y desacato a las decisiones dictadas por las Inspectorías del Trabajo, por parte de patronos, bien sea de carácter privado o público, no puede ser tolerada en forma alguna, so pena de hacer perder autoridad a tales órganos, encargados de velar por los derechos de los trabajadores. Se hace necesario, por ello, que tales Inspectorías asuman una actitud mucho más severa a la hora de materializar las decisiones que dicten.

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al consagrar la ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, establece en su artículo 79 que: “La ejecución forzosa de los actos administrativos será realizada de oficio por la propia administración salvo que por expresa disposición legal deba ser encomendada a la autoridad judicial”.

Por su parte, el artículo 80 ejusdem dispone lo siguiente:
“Artículo 80. La ejecución forzosa de actos por la administración se llevará a cabo conforme a las normas siguientes:
1. Cuando se trate de actos susceptibles de ejecución indirecta con respecto al obligado, se procederá a la ejecución, bien por la administración o por la persona que esta designe, a costa del obligado.
2. Cuando se trate de actos de ejecución personal y el obligado se resistiere a cumplirlos, se le impondrán multas sucesivas mientras permanezca en rebeldía y, en el caso de que persista en el incumplimiento, será sancionado con nuevas multas iguales o mayores a las que se le hubieran aplicado, concediéndole un plazo razonable, a juicio de la administración, para que cumpla lo ordenado. Cada multa podrá tener un monto de hasta diez mil bolívares (Bs. l0.000,°°), salvo que otra ley establezca una mayor, caso en el cual se aplicará ésta”.

La transcrita norma contiene el procedimiento ordinario de ejecución de actos administrativos, distinguiendo entre dos tipologías, la de los actos susceptibles de ejecución directa y la de los de ejecución personal. Para comprender adecuadamente la diferencia entre ambos, es necesario acudir a un concepto desarrollado por el Derecho Procesal Civil respecto de la ejecución forzosa de sentencias, en concreto, la denominada sustitución de la voluntad del ejecutado por el Tribunal; sustitución que, en el caso de los órganos de la Administración Pública llamados a ejecutar sus actos, debe existir igualmente.

Es importante advertir que la sustitución de la voluntad no consiste en coercionar la voluntad del ejecutado para que cumpla lo ordenado. No, el órgano ejecutor no coerciona al ejecutado, simplemente, prescinde de la voluntad del ejecutado.

Es de señalar, por otra parte, que la sustitución de la voluntad del ejecutado no es posible en todos los casos, pues cierto tipo de obligaciones implican actos personalísimos de la parte ejecutada, materialmente insustituibles. Así, en las decisiones que ordenan a una persona a realizar una actividad específica, por ejemplo, realizar un trabajo técnico o emitir un dictamen que requiera conocimientos especializados, el órgano ejecutor no puede él mismo realizar dicho trabajo o emitir el dictamen, simplemente porque no tiene capacidad para ello. Es éste el tipo que el numeral 2 del artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos denomina “actos personales”, los cuales habrían de ejecutarse forzosamente a través, no de una auténtica sustitución de la voluntad del ejecutado, sino de una coerción sobre la misma mediante la imposición de multas.

¿Qué ocurre, entonces, con la obligación de reenganchar a un trabajador y cancelarle sus salarios caídos? ¿Implica ésta una actividad del patrono materialmente sustituible por la Inspectoría del Trabajo?

El procedimiento de imposición de multas, previsto en la Ley Orgánica del Trabajo en su artículo 647, equivalente al establecido en el citado numeral 2 del artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pareciera implicar el reenganche y pago de salarios es un acto personal del patrono, materialmente insustituible. En concreto, en el artículo 639 ejusdem se establece que la multa máxima por desacatar una orden de reenganche, es la equivalente a dos (2) salarios mínimos. De persistir en su actitud contumaz, el patrono podría incluso ser objeto de arresto por el Tribunal de Municipio de la residencia del mismo, de acuerdo a lo establecido en el literal g) del artículo 347 de la Ley.

No obstante ello, esta Corte considera que respecto al pago de los salarios caídos, por tratarse de una obligación pecuniaria, la sustitución de la voluntad es siempre posible, al menos teóricamente, haciéndose de bienes suficientes para ser luego transformados en dinero a través de un remate, debiendo aplicarse por analogía, mutatis mutandi, el procedimiento de ejecución forzosa previsto en los artículos 527 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, todo de acuerdo al principio general de ejecución indirecta previsto en el numeral 1 del artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En cuanto a la orden de reenganche como tal, debe intentar su ejecución a través del procedimiento previsto en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo.

En el presente caso, se evidencia que la Inspectoría del Trabajo del Distrito Capital, a través de la Providencia Administrativa N° 42-04 de fecha 09 de septiembre de 2004, impuso multa al patrono, en este caso C.A. EDITORA EL NACIONAL, cumpliendo así con el procedimiento sancionatorio previsto en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, hasta el literal e).

En este sentido, la referida Inspectoría tiene la obligación de continuar dicho procedimiento, llegando si es necesario al arresto del representante legal del patrono, de acuerdo a lo establecido en el literal g) de la referida norma. Ahora bien, lo que hizo la referido Inspectoría al respecto, mediante auto de fecha 10 de noviembre de 2005, fue referir el expediente a la “Fiscalía Superior” (entiéndase Fiscalía General de la República), a los efectos de continuar con el procedimiento.

Tal proceder es erróneo por parte de la Inspectoría del Trabajo, pues la sanción de arresto prevista en el referido literal g) del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, no es una pena sino una sanción administrativa, dictada en ejercicio de la función de policía administrativa; que debe ser aplicada por el propio órgano administrativo y no por los Tribunales Penales. En este sentido, la Inspectoría debe proceder ella misma a imponer, en caso de continuar la actitud de rebeldía del patrono, la sanción de arresto; acudiendo si estima necesaria su colaboración, a la Guardia Nacional o a las policías municipales; de conformidad con lo previsto en el artículo 28 numeral 3 de la Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional y el artículo 65 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

Respecto al pago de los salarios dejados de percibir, la referida Inspectoría debe proceder a practicar un embargo administrativo de bienes suficientes para ser rematados y así materializar el pago de dichos salarios al trabajador.

Los anteriores señalamientos no constituyen son obligatorios en virtud de lo dispuesto tanto en la Ley Orgánica del Trabajo como en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de manera que sirven simplemente de orientación a la referida Inspectoría (y a todas las Inspectorías del Trabajo) para el mejor cumplimiento de sus funciones.

Si la Inspectoría del Trabajo omitiera cumplir su obligación de ejecutar su propia decisión de reenganche y pago de los salarios, el trabajador se vería afectado en sus derechos constitucionales al trabajo y a la estabilidad, en este caso por la misma Inspectoría y podría acudir en amparo constitucional contra ésta última, por omisión, abriendo, ahora sí, la posibilidad de que los órganos jurisdiccionales suplan la inactividad de la Administración.

Queda así expresado el criterio de quien suscribe, a través del presente Voto Concurrente que se hace público en la misma fecha de la decisión analizada.

El Juez Presidente,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ

La Juez Vicepresidente

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

La Juez,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Disidente

El Secretario Accidental,

EMILIO ARTURO MATA QUIJADA

Exp. N° AP42-O-2006-000194.-
NTL.-