TSJ Regiones - Decisión

JUEZA PONENTE: ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
Expediente Nº AP42-R-2006-000930

En fecha 24 de mayo de 2006 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio Nº 3502-2006 de fecha 26 de abril de 2006, emanado del Juzgado Superior Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial de la Región Sur, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional por el ciudadano ALEXANDER BARTOLO RATTIA ROJAS, portador de cédula de identidad Nº 11.754.129, asistido por el abogado Jesús Leandro Chirino, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 20.195, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO SAN FERNANDO DEL ESTADO APURE.

Tal remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 26 de abril de 2006, dictado por el aludido Órgano Jurisdiccional, que oyó en ambos efectos la apelación interpuesta por el abogado Luis Manuel Almeida, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 20.656, actuando con el carácter de Síndico Procurador del Municipio San Fernando del Estado Apure, contra la decisión dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 22 de febrero de 2006, que declaró CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

Previa distribución de la causa, el 31 de mayo de 2006 se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Jueza Ana Cecilia Zulueta Rodríguez y, se dio inicio a la relación de la causa cuya duración sería de quince (15) días de despacho más cinco (5) días continuo correspondiente al término de la distancia, dentro de los cuales la parte la apelante debía presentar las razones de hecho y de derecho en que se fundamentase la apelación ejercida.

Mediante diligencia de fecha 20 de julio de 2006, el ciudadano Alexander Bartola Rattia Rojas, asistido de abogado, solicitó a esta Corte realizara por secretaría el cómputo de los días de despacho transcurridos desde el inicio en la relación de la causa hasta su culminación, a los fines que sea declarado el desistimiento de la apelación.

Por auto de fecha 25 de julio de 2006, se ordenó practicar por Secretaría el cómputo de los días de despacho transcurridos desde que se inició la relación de la causa, hasta su vencimiento.

En esa misma fecha, la Secretaria Accidental de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo certificó que del cómputo realizado “(...) [habían] transcurrido 15 días de despacho, correspondientes a los días 6, 7, 8, 13, 14, 15, 20, 21, 22, 27, 28 y 29 de junio de 2006; 4, 6 y 11 de julio de 2006”.

El 26 de julio de 2006, se pasó el expediente a la Jueza ponente.

Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I
DEL FALLO APELADO

Mediante decisión de fecha 22 de febrero de 2006, el Juzgado Superior Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial de la Región Sur declaró CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con fundamento en las siguientes consideraciones:

Se planteó el a quo que “el ente recurrido, por su condición de ente público, no puede, entre otras cosas, confesar por ser beneficiario de privilegios y prerrogativas procesales, conforme pautan los artículos 66 (sic) del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, al igual que la previsión de el (sic) artículo 6 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional”.

Que en sentencia Nº 263 de fecha 25 de marzo de 2004, dictada por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, “se resaltan dos hechos fundamentales, en primer lugar que la comparecencia a la audiencia preliminar es una obligación absoluta y en segundo lugar, si bien el Juez laboral no debió aplicar a la incomparecencia del ente público el efecto ‘propio de la no asistencia del demandado a la audiencia preliminar, como lo es la presunción de admisión de los hechos’, ello es por cuanto, en materia laboral debe contestarse después de la audiencia preliminar y la contestación, si es una prerrogativa procesal, pero en los juicios funcionariales, la contestación se produce antes de esta, por lo que nada obsta a que se aplique dicha carga procesal”.

Que “sobre la base anterior, [ese] Juzgador [consideró] que al no estar previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, la ausencia de una de las partes y, vista la analogía existente entre la materia laboral y la funcionarial, por el ‘hecho social trabajo’, no obstante la pertenencia a regímenes jurisdiccionales diferentes, debe completarse la norma pautada por el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, para los supuestos de incomparecencia de las partes con los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo y, en aplicación de tales conceptos [ese] Tribunal [aplicó] lo previsto en el artículo 131 de dicha Ley (…)”.

Que en razón a lo antes expuestos, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto y, ordenó la reincorporación del querellante al cargo que venía desempeñando, así como el pago de los sueldos dejados de percibir.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

El recurso de apelación sometido al conocimiento de esta Alzada versa sobre la sentencia dictada por el Juzgado Superior Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial de la Región Sur de fecha 22 de febrero de 2006, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano Alexander Bartola Rattia Rojas, asistido de abogado contra la Alcaldía del Municipio San Fernando del Estado Apure.

Debe esta Corte, en primer término, pronunciarse sobre su competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto y, a tal efecto, se observa lo previsto en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.522 de fecha 6 de septiembre de 2002, cuyo texto dispone lo siguiente:

“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.

De conformidad con la norma transcrita, aquellas pretensiones procesales derivadas de una relación de empleo público, incoadas contra la Administración Pública nacional, estadal o municipal, que se diriman a través del recurso contencioso administrativo funcionarial corresponde, en primera instancia, a los Juzgados Superiores Regionales con competencia en lo Contencioso Administrativo y, en segunda instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Ello así, visto que de acuerdo a lo establecido en el artículo 1° de la Resolución Nº 2003/00033 adoptada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, según el cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo tiene “(…) las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer el recurso de apelación interpuesto y, así se declara.

Declarada la competencia de esta Corte, corresponde de seguidas pronunciarse sobre la apelación interpuesta, para lo cual observa lo siguiente:

Una vez ejercido el recurso de apelación, esta Sede Jurisdiccional debe constatar el cumplimiento de la obligación que al efecto tiene el apelante de presentar un escrito contentivo de las razones de hecho y de derecho en que fundamenta el recurso interpuesto. La presentación del referido escrito debe hacerse dentro del lapso comprendido entre el día siguiente a aquél en que se inicia la relación de la causa -en virtud de la apelación-, hasta el décimo quinto (15°) día de despacho siguiente, cuando finaliza dicha relación.

Siendo así, este Órgano Jurisdiccional debe igualmente observar la consecuencia jurídica prevista en el artículo 19, aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, que a texto expreso dispone:

“Las apelaciones que deban tramitarse ante el Tribunal Supremo de Justicia seguirán los siguientes procedimientos: Iniciada la relación de la causa, conforme a los autos, la parte apelante deberá presentar un escrito donde exponga las razones de hecho y de derecho en que fundamenta la apelación, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes. Inmediatamente, se abrirá un lapso de cinco (5) días hábiles continuos, para que la otra parte dé contestación a la apelación. La falta de comparecencia de la parte apelante se considerará como desistimiento de la acción, y así será declarado, de oficio o a instancia de la otra parte” (Negrillas de esta Corte).

Como se desprende de la citada norma, si el apelante no consigna el respectivo escrito dentro del lapso previsto, corresponde a esta Sede Jurisdiccional aplicar la consecuencia jurídica contenida en el artículo bajo análisis, la cual es declarar de oficio el desistimiento de la acción.

Conforme a lo anterior, esta Alzada observa que consta al folio sesenta y nueve (69) del expediente el cómputo realizado por la Secretaria Accidental de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, del que se desprende que desde el día en que se dio inicio a la relación de la causa, hasta el día en que finalizó dicha relación, transcurrieron quince (15) días de despacho, correspondientes a .los días 6, 7, 8, 13, 14, 15, 20, 21, 22, 27, 28 y 29 de junio de 2006 y 4, 6 y 11 de julio de 2006, evidenciándose que en dicho lapso el Síndico Procurador del Municipio San Fernando del Estado Apure no consignó escrito alguno indicando las razones de hecho y de derecho en las cuales fundamentase su apelación, razón por la cual resulta aplicable la consecuencia prevista en el artículo señalado ut supra.

Aunado a lo anterior, esta Alzada no debe dejar de observar el criterio asumido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en la sentencia Nº 1542 de fecha 11 de junio de 2003, caso Municipio Pedraza del Estado Barinas, en virtud del cual es obligación de todos los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa, entre ellos este Órgano Jurisdiccional, que en los casos donde opere la consecuencia jurídica prevista en el artículo 19, aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (artículo 162 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), debe examinar de oficio y de forma motivada, de conformidad con lo establecido en el artículo 19, aparte 17 eiusdem (artículo 87 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), el contenido del fallo apelado con el objeto de constatar si el mismo: a) no viola normas de orden público, y b) no vulnera o contradice interpretaciones vinculantes de la Sala Constitucional de ese Máximo Tribunal, sobre el sentido y aplicación que debe darse a determinadas normas del ordenamiento jurídico para garantizar su armonía con las disposiciones del Texto Constitucional.

Ahora bien, atendiendo al criterio referido, observa esta Alzada que en el presente caso el a quo declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, en virtud de la inasistencia del Ente querellado a la Audiencia Preliminar celebrada en fecha 7 de febrero de 2006, de conformidad con la consecuencia jurídica prevista en el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, la cual instituye -ante la incomparecencia del demandado a la Audiencia Preliminar- la presunción de admisión de los hechos narrados por el accionante en la demanda así como la obligación para el Juez Laboral de sentenciar en forma oral conforme a dicha confesión, siempre que la pretensión del accionante no sea contraria a derecho, coligiendo el a quo en ese sentido que en virtud de la aplicación por analogía de la consecuencia jurídica prevista en la citada norma procesal laboral, debía entenderse que en el presente caso había operado la presunción de confesión ficta en contra del Instituto querellado.

En orden a lo anterior, esta Corte observa que en el presente caso existen vicios de orden público, que la facultan para examinar de oficio el contenido del fallo apelado, en resguardo del legítimo derecho que tienen las partes a la defensa y al libre acceso a los órganos de administración de justicia, contemplados en los artículos 49, numeral 1 y 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En tal sentido, observa:

En primer lugar, debe considerarse que la Analogía, entendida como fuente secundaria del derecho y mecanismo de interpretación de la voluntad del legislador a los fines de dar contenido a una situación jurídica, tiene como finalidad suplir los vacíos que ha dejado una Ley respecto de cómo ha de ser regulado un determinado supuesto de hecho, mediante la aplicación de la consecuencia jurídica prevista en otra norma cuyo supuesto de hecho es análogo o similar a la situación fáctica cuya regulación específica fue omitida por el legislador.

La analogía como fuente del derecho se encuentra prevista en el artículo 4 del Código Civil, cuando establece que a la Ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y en atención a la intención del legislador. En ese sentido, prescribió que para el caso que no hubiere disposición precisa de la Ley, se tendrán en consideración las disposiciones que regulan casos semejantes o materias análogas. La analogía encuentra su justificación en la obligación que tiene el Juez de decidir las controversias que sean sometidas a su conocimiento, no siendo válida la excusa en el cumplimento de dicho deber de administrar justicia la inexistencia de normas que regulen el conflicto planteado.

Así las cosas, observa este Órgano Jurisdiccional que el a quo fundamentó la aplicación por analogía de la consecuencia jurídica prevista en el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo al caso bajo estudio en el supuesto vacío normativo que la Ley del Estatuto de la Función Pública presenta ante el supuesto de hecho de que la parte recurrida en un juicio contencioso funcionarial -es decir, la Administración Pública- no comparezca a la Audiencia Preliminar prevista en el artículo 104 del aludido Estatuto Funcionarial, en razón de lo cual concluyó que ante la ausencia de regulación legal expresa sobre los efectos de dicha incomparecencia, era permisible la aplicación por analogía de la consecuencia jurídica consagrada en la citada norma procesal laboral.

En este sentido, la figura de la Audiencia Preliminar prevista en el artículo 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública es un acto procesal el cual tiene lugar después de vencido el lapso de quince (15) días de despacho para la contestación de la querella ejercida y tiene por objeto llamar a la conciliación a las partes intervinientes en el juicio. Si ello no se da, el juicio debe seguir el cause procesal previsto en el referido Estatuto Funcionarial hasta su conclusión con la sentencia definitiva.

Ello así, en atención a la finalidad de la Audiencia Preliminar en los juicios contencioso funcionariales, cual es poner a las partes en conocimiento de los términos en los cuales ha quedado trabada la litis así como lograr el acuerdo de las partes intervinientes en el juicio y así evitar las contrariedades que supone la tramitación del juicio hasta su fase final, su objeto -se insiste- es alcanzar la conciliación entre las partes, por lo que la no obtención de dicho acuerdo o la incomparecencia de alguna de las partes no produce efecto o consecuencia jurídica alguna más allá que la manifestación del desinterés en lograr una conciliación por parte del inasistente.

Ahora bien, observa este Órgano Jurisdiccional que en el caso sub examine, se suscitó una subversión procesal, fenómeno este contrario al debido proceso y que se opone a una eficaz y transparente Administración de Justicia, toda vez que el Juez de Instancia sustentó su decisión en la constitución de una consecuencia jurídica no procedente en derecho, creando incertidumbre jurídica, menoscabando el derecho a la igualdad de las partes y el de la defensa de las mismas.

Para afianzar aún más la precedente declaratoria este Órgano Jurisdiccional observa que el Sentenciador de Instancia incurrió en infracción de normas procesales de orden público, que regulan la forma, estructura y secuencia obligatoria del proceso funcionarial, las cuales son impositivas en su sentido absoluto, para las partes y el juez, pues así lo ha dispuesto el legislador en la ley procesal, apropiadas y convenientes para la finalidad de satisfacer la necesidad de tutela jurisdiccional de los ciudadanos, que es uno de sus objetivos básicos.

Al respecto, cabe citar lo indicado por el procesalista, Devis Echandia:

“(…) La ley nos señala cuáles son los procedimientos que se han de seguir para cada clase de proceso o para obtener determinadas declaraciones judiciales, sin que les sea permitido a los particulares, aún existiendo acuerdo entre todos los interesados en el caso, ni a las autoridades o a los jueces modificarlos o pretermitir sus trámites”. (DEVIS ECHANDIA, Hernando. Compendio de Derecho Procesal. Editorial ABC: Tomo I, Décima Edición. Pág. 39, Bogotá 1985)

Como puede observase las fases del proceso y las normas que lo regulan son de orden público, que exigen observancia incondicional y, que no son derogables por disposición de las partes o del Juez. La vulneración de estos signos característicos de las normas procesales, esto es, la necesidad de su observancia incondicional y, sus consiguiente indisponibilidad por los particulares, permite descubrir con razonable margen de acierto, cuándo se está o no en el caso de infracción de una norma de orden público.

Atendiendo a lo expuesto, se observa la imposibilidad del a quo de declarar a la Administración Publica confesa en los juicios en los cuales forme parte, en virtud de el régimen procesal funcionarial previsto en el la Ley del Estatuto de la Función Pública, es de eminente orden publico, que no puede ser alterado por la voluntad de las partes, lo conducente y ajustado a derecho ante la inasistencia de la representación del Municipio San Fernando del Estado Apure, a la Audiencia Preliminar pautada por el Juzgado Superior Civil (Bienes) Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial de la Región Sur para el 7 de febrero de 2006, era continuar la tramitación del juicio contencioso funcionarial conforme a las disposiciones al efecto establecidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

En efecto, lo conducente en el caso bajo estudio era la tramitación de la referida Audiencia Preliminar conforme a las disposiciones previstas en el aludido Estatuto Funcionarial -las cuales por su finalidad de ordenar el proceso ser de eminente orden público-, siendo lo propio, ante la efectiva inasistencia de la parte querellante a la misma, concederle la oportunidad de solicitar la apertura o no del lapso probatorio, conforme a lo establecido en el artículo 105 de la citada Ley, y de esa forma, continuar el desarrollo del cause procesal legalmente previsto.

De lo anterior, advierte esta Alzada que el Juzgado Superior Civil (Bienes) Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial de la Región Sur subvirtió el cause procesal previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, -las cuales constituyen normas de eminente orden público- en primer término, por haber declarado con lugar la querella funcionarial incoada en la oportunidad de la Audiencia Preliminar conforme a la consecuencia jurídica prevista en el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, en franca violación del orden público procesal, al no haber dado cumplimiento a las fases procesales previstas al efecto en dicho Estatuto Funcionarial y, en segundo término, por haber aplicado al proceso por vía de interpretación analógica una consecuencia jurídica de carácter sancionador que no era susceptible de ser aplicada a los juicios contencioso funcionariales, por cuanto las normas de esta categoría son de aplicación restrictiva al caso que –de forma expresa previó el legislador- quebrantando en consecuencia el a quo el principio de legalidad de las sanciones.

En vista del quebrantamiento del orden procesal incurrido por el Juzgado Superior Civil (Bienes) Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial de la Región Sur, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con los artículos 212 y 213 del Código de Procedimiento Civil, el cual es aplicable al caso de autos en virtud de la remisión expresa que en ese sentido realiza el articulo 111 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, anula la decisión dictada por ese Órgano Jurisdiccional en la oportunidad de la Audiencia Preliminar celebrada en fecha 7 de febrero de 2006, en el juicio de querella funcionarial interpuesta por el ciudadano Alexander Bartolo Rattia Rojas, asistido por el abogado Jesús Leandro Chirino contra la Alcaldía del Municipio San Fernando del Estado Apure. En ese sentido, ordena la reposición de la causa al estado de la Audiencia Preliminar en el aludido juicio de querella, a los únicos fines de que la parte querellante manifieste su intención de solicitar la apertura o no del lapso probatorio, conforme al artículo 105 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se decide.

III
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer el recurso de apelación interpuesto por el abogado Luis Manuel Almeida, actuando con el carácter de Síndico Procurador del MUNICIPIO SAN FERNANDO DEL ESTADO APURE, contra la sentencia emanada del Juzgado Superior Civil (Bienes) Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial de la Región Sur en fecha 22 de febrero de 2006, que declaró CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido por el ciudadano MALEXANDER BARTOLO RATTIA ROJAS, asistido por el abogado Jesús Leandro Chirino, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO SAN FERNANDO DEL ESTADO APURE;

2.- SE ANULA la decisión dictada por el Juzgado Superior Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial de la Región Sur en fecha 22 de febrero de 2006;

3.- SE ORDENA la remisión del expediente al Juzgado Superior Civil (Bienes) Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial de la Región Sur, con la finalidad de que continúe la tramitación de la presente causa en el estado de la Audiencia Preliminar, conforme a lo dispuesto en las consideraciones de este fallo, a los solos fines de que la parte querellante manifieste su interés en la apertura o no del lapso probatorio.

Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase al Tribunal de Origen. Cúmplase lo ordenado.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas al primer (01) día del mes de agosto del año dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.

La Presidenta,

ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
Ponente

El Vicepresidente,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
El Juez,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

La Secretaria Acc,

NATALI CÁRDENAS RAMÍREZ

Exp. Nº AP42-R-2006-000930
ACZR/015

En fecha primero (01) de agosto de dos mil seis (2006), siendo las diez y once minutos de la mañana (10:11 a.m.), se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2006-2511

La Secretaria Acc,