TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2006-000451

En fecha 27 de noviembre de 2006, se dio por recibido en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el Oficio Nº 06-2301 de fecha 8 de noviembre de 2006, emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente, y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos por la abogada Maudi Gutiérrez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 36.878, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano JOSÉ GARCÍA VELAZCO, titular de la cédula de identidad N° 4.672.043, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° DC-DDRA-0033-2006 de fecha 10 de enero de 2006, dictado por la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO BOLÍVAR.

Dicha remisión se efectuó en virtud de la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 27 de octubre de 2006, mediante la cual se declaró incompetente para conocer del presente recurso y declinó a las Cortes de lo Contencioso Administrativa la competencia para conocer de la causa.

En fecha 5 de diciembre de 2006, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha se designó ponente a la Juez AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, a los fines de que dictara la decisión correspondiente.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

El 13 de julio de 2006, la apoderada judicial del ciudadano José García Velazco, presentó escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad, con base en las siguientes consideraciones:

Indicó que en fecha 18 de octubre de 2005, se inició procedimiento para determinar la responsabilidad administrativa de su representado de conformidad con lo previsto en el Título III, Capítulo IV de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Así, el 8 de diciembre de 2005, fue dictada la Resolución mediante la cual la Contraloría General del Estado Bolívar declaró la responsabilidad administrativa de su representado, imponiéndole una multa de trescientas cincuenta mil unidades tributarias (350.000 U.T.). En tal sentido, el 23 de diciembre de 2005, interpuesto recurso de reconsideración contra la señalada Resolución, el cual fue decidido y declarado sin lugar mediante decisión N° DC-DDRA-0033-2006 de fecha 10 de enero de 2006.

Alegó, que su representado asumió de manera directa y personal su defensa y que en todos los actos realizados concurrió sin la asistencia jurídica necesaria, lo que evidencia que la Administración, violando la garantía y el derecho que tiene todo justiciable a una defensa idónea y profesional, permitió que asumiese su defensa en estado de inferioridad, por no contar con los conocimientos jurídicos necesarios para rebatir de una manera precisa las argumentaciones del órgano instructor. Así, afirmó que el Órgano Contralor al permitir que el investigado asumiese su propia defensa, desequilibró de manera evidente la parcialidad que debe revestir la averiguación administrativa, constituyéndose dicha conducta en un “…abuso de derecho…”, violando el debido proceso y el derecho a la defensa de su representado, que permite concurrir al procedimiento en igualdad de condiciones y sin desventajas.

Que el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, establece la obligación del órgano de control fiscal de “…remitir inmediatamente el expediente a la Contraloría General de la República con el fin de que ésta, mediante auto motivado que se notificará a los interesados según lo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, continúe la investigación, decida el archivo de las actuaciones realizadas o inicie el procedimiento para la determinación de responsabilidades…”. Que dicha actuación especial es un tratamiento diferenciado para los funcionarios de alto nivel de los entes y organismos a que se refieren los numerales 1 al 11 del artículo 9 de la mencionada Ley.
Así, indicó que debió remitirse el expediente iniciado en contra de su representado a la Contraloría General de la República, a los fines de que dicho organismo continuase la investigación de considerarlo procedente o que tomase las decisiones que considerara y, por el contrario, aún cuando consta en el auto de apertura que se inició el procedimiento de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, debía cumplirse a cabalidad con el procedimiento previsto en dicha Ley y, en consecuencia, su omisión de trámite viola el debido proceso y vicia de nulidad todas las actuaciones posteriores.

Alegó que de la decisión que declara la responsabilidad administrativa de su representado, se logra apreciar que a pesar de ser suscritas varias actuaciones por el ciudadano Contralor del Estado Bolívar, la decisión definitiva fue dictada por la Sub Contralora General del Estado Bolívar, abogada Solangge Castro, alegando que llenaba la falta accidental del ciudadano Contralor. No obstante, no consta el fundamento de la ausencia del funcionario competente, tampoco existe un acto delegatorio, siendo que la mencionada funcionaria presuntamente sustituyente no tiene facultades de conocimiento sin la debida delegación de firmas o funciones, mediante un acto administrativo válido y suficiente.

Indicó que debía existir claramente reflejado en el expediente la causa o motivo por el cual el funcionario competente como lo es el Contralor del Estado, se ausentaba de sus funciones y dejaba en su ejercicio a la Sub Contralora, de conformidad con lo establecido en el parágrafo único del artículo 12 de la Ley de la Contraloría del Estado Bolívar, en consecuencia al no existir acto delegatorio que permita a dicha funcionaria asumir las funciones propias del Contralor General del Estado, debe declararse igualmente la violación al debido proceso consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela.

En tal sentido, alegó que el acto administrativo impugnado está viciado de nulidad absoluta de conformidad con el artículo 19, numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esto es, por ausencia de motivación, por haber sido dictado por funcionario manifiestamente incompetente y, por ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.

Por último, solicitó se declare la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en el recurso de reconsideración N° DC-DDRA-0033-2006 de fecha 10 de enero de 2006, dictado por el Contralor General del Estado Bolívar. Asimismo, solicitó la suspensión de los efectos de la multa impuesta, de conformidad con lo previsto en el artículo 21 párrafo “22” de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, indicando que se encuentran llenos los extremos de ley, por cuanto el periculum in mora se desprende del texto del mismo acto impugnado y de la tramitación de los juicios de nulidad, así como la presunción del buen derecho que se desprende de las violaciones denunciadas y del pleno ejercicio del cargo por parte de su representado; y, finalmente la presunción del daño por demás demostrada pues con la cancelación de una multa pudiese causar graves perjuicios en su patrimonio.

II
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

Mediante decisión dictada en fecha 27 de octubre de 2006, el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del niño y del Adolescente, y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, declinó la competencia a esta Corte para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, previo a lo cual efectuó las siguientes consideraciones:

Indicó que el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, establece que aquellas decisiones dictadas por los órganos de control fiscal distintos al Contralor General de la República, deberán ser recurridas mediante el recurso contencioso administrativo de nulidad dentro de los seis meses contados a partir del día siguiente de su notificación, ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

En consecuencia, declaró que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra las decisiones de los llamados órganos de control fiscal, corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo a quien corresponda la causa.

III
DE LA COMPETENCIA

Como premisa previa, este Órgano Jurisdiccional debe establecer su competencia para decidir sobre el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos y, para ello observa:

En el presente caso se ha interpuesto recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° DC-DDRA-0033-2006 de fecha 10 de enero de 2006, dictada por la Contraloría General del Estado Bolívar, mediante la cual declaró la responsabilidad administrativa del ciudadano José García Velazco, imponiéndole una multa de trescientas cincuenta mil unidades tributarias (350.000 U.T.)

Ahora bien, el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, prevé lo siguiente:

“Artículo 108.- Contra las decisiones del Contralor General de la República o sus delegatarios, señaladas en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación.
En el caso de las decisiones dictadas por los demás órganos de control fiscal se podrá interpone, dentro del mismo lapso contemplado en este artículo, recurso de nulidad por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”. (Subrayado de esta Corte).

De lo antes expuesto se desprende que existe un régimen especial de competencia a favor de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, para conocer de los recursos de nulidad incoados contra las actuaciones de los órganos de control fiscal, adscritos a la Contraloría General de la República y sus delegatarios, por lo que debemos determinar si la Contraloría General del Estado Bolívar actúa con tal carácter. Ello así, es pertinente hacer mención a los artículos 9 y 26 del referido Texto Normativo, los cuales establecen:

“Artículo 9.- Están sujetos a las disposiciones de la presente Ley y al Control, vigilancia y fiscalización de la Contraloría General de la República
…omissis…
4. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público Municipal y en las demás entidades locales previstas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal”.

“Artículo 26.- Son órganos del Sistema Nacional de control Fiscal los que se indican a continuación:
…omissis…
2. La Contraloría de los Estados, de los Distritos, Distritos Metropolitanos y de los Municipios”.

Así las cosas, se observa que al ser las Contralorías de los Estados órganos del Sistema Nacional de Control Fiscal, corresponde entonces a las Cortes de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer de nulidad de los actos administrativos que emanen de dichos órganos. Siendo ello así, se concluye en el caso concreto que esta Corte es competente para conocer en primer grado de Jurisdicción del presente recurso de nulidad por cuanto el acto administrativo recurrido emanó de la Contraloría General del Estado Bolívar. Así se declara.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

i) Determinada como ha sido la competencia de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para conocer el recurso interpuesto, si bien correspondería pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines del pronunciamiento sobre su admisibilidad, se observa en el caso particular, que la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación retrasaría innecesariamente el pronunciamiento sobre la solicitud de suspensión de efectos formulada por la parte accionante, por lo que en atención a los principios constitucionales de tutela judicial efectiva e instrumentalidad del proceso, consagrados en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, pasa a analizar la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

En tal sentido, esta Corte con la finalidad de verificar si el recurso contencioso administrativo de nulidad intentado por la representación judicial del ciudadano José García Velazco, cumple con los requisitos establecidos en el artículo 19 aparte 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, resulta necesario traer a colación el contenido de dicha norma, la cual señala lo siguiente:

“Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recursos es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada”.

Siguiendo lo anterior y revisadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte observa que, en el presente caso no se acumulan acciones que se excluyan mutuamente o con procedimientos incompatibles; no existe prohibición legal alguna para su admisión; no se evidencia la falta de algún documento fundamental para el análisis de la acción; el escrito recursivo no contiene conceptos ofensivos, irrespetuosos, ininteligibles o contradictorios; la recurrente ostenta suficiente interés o cualidad para la interposición del recurso; se encuentra debidamente representada y no hay cosa juzgada.

Por lo tanto, constatada la inexistencia de alguna de las causales de inadmisibilidad establecidas en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela y, verificados los requisitos de la demanda contenidos en el aparte 9 del artículo 21 eiusdem, esta Corte admite el presente recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° DC-DDRA-0033-2006 de fecha 10 de enero de 2006, dictado por la Contraloría General del Estado Bolívar y, notificada el 16 del mismo mes y año. Así se decide.

ii) Realizada la anterior declaratoria esta Corte pasa a pronunciarse sobre la medida de suspensión de efectos solicitada, de acuerdo a lo previsto en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y, al respecto observa que:

La presente causa versa sobre la nulidad del acto administrativo contenido en el acto administrativo contenido en la Resolución N° DC-DDRA-0033-2006 de fecha 10 de enero de 2006, dictada por la Contraloría General del Estado Bolívar, mediante la cual declaró la responsabilidad administrativa del ciudadano José García Velazco, imponiéndole una multa de trescientas cincuenta mil unidades tributarias (350.000 U.T.)

Visto esto, solicitó la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, de conformidad con lo previsto en el artículo 21 párrafo 22 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, indicando que se encuentran llenos los extremos de ley, por cuanto el periculum in mora se desprende del texto del mismo acto impugnado y de la “…tramitación de los juicios de nulidad…”, así como la presunción del buen derecho que se desprende de las violaciones denunciadas y del pleno ejercicio del cargo por parte de su representado; y, finalmente la presunción del daño por demás demostrada pues con la cancelación de una multa pudiese causar graves perjuicios en su patrimonio.

Del argumento señalado, se desprende que uno de los requisitos necesarios para la procedencia de esta medida cautelar -vale decir: suspensión de efectos- ha sido fundamentado en los mismos argumentos que expusiera la parte en su libelo, concretamente lo relativo a “…las violaciones denunciadas…”, entendido por esta Corte como los supuestos vicios de nulidad que contiene el acto, lo cual evidentemente que para constatar su veracidad se tendría previamente que analizar dichas denuncias. Ello así, cabe recordar que las medidas cautelares ostentan una naturaleza preventiva y no definitiva, lo cual no implica que no se pueda realizar un análisis profundizado de la controversia en sede cautelar, sino lo que realmente debe evitarse es “prejuzgar” sobre el fondo de ésta, es decir, realizar un dictamen que prácticamente defina la litis sin que haya sido escuchada la contraparte y haber garantizado el derecho a la defensa de la misma, en el sentido de que el juez de la causa haya realizado no sólo un pronunciamiento de fondo, sino que además, sin haber hecho uso del lenguaje cautelar o incluso habiéndolo utilizado, el fallo implique apriorísticamente una definición clara de la controversia, es decir, que ya no haga falta (desde el punto de vista analítico claro está, puesto que siempre será necesaria una sentencia definitivamente firme) una sentencia de fondo, puesto que ésta última no sería más que una trascripción de los fundamentos utilizados en la decisión que sirviera de marco en la medida cautelar.

Considera importante este Órgano Jurisdiccional realizar el anterior análisis, puesto que si bien negar una medida cautelar en base a que lo solicitado por el actor (en la cautela) es materia de fondo, resulta conforme a la doctrina y jurisprudencia un argumento válido para decretar la improcedencia de la misma, no obstante, ello no implica que no deba estudiarse el mérito de la controversia, todo lo contrario, un análisis profundizado del thema decidendum así como del fumus boni iuris y el periculum in mora, es lo que permitirá al operador jurídico determinar si en efecto el actor goza de una presunción de buen derecho y si existe o no un peligro en la demora, puesto que el objetivo primordial de estos instrumentos procesales es evitar daños irreparables o de difícil reparación o que sencillamente hagan soportar a los justiciables cargas aparentemente injustas a pesar de que gozan de una apariencia de buen derecho, de lo contrario, convertiríamos las medidas cautelares en instrumentos procesales inútiles puesto que serían analizadas muy someramente, desviándose de su propósito de garantizar la eficacia de la sentencia definitiva.

Asimismo, esta Corte considera que resulta imposible fundamentar una medida cautelar en una materia distinta a la del fondo de la controversia, es obvio que la protección cautelar debe estar directa o al menos indirectamente relacionada con el thema decidendum, es prácticamente inimaginable lo contrario, puesto que en definitiva se busca tutelar el daño o posible daño que ocasionará el acto impugnado o cualesquiera actividades administrativas que sean objeto de nulidad, indemnización, condena, etc., es decir, el objeto del proceso.

Ahora bien, volviendo al análisis del caso en concreto, tenemos que la parte actora fundamenta el fumus boni iuris en los vicios que afectan la legalidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° DC-DDRA-0033-2006 de fecha 10 de enero de 2006. En este caso, dicho fundamento escapa insoslayablemente de la materia cautelar, puesto que para constatar la presunción de buen derecho del actor habría que determinar (conforme a como fue planteada la medida), si en efecto, hubo aparentemente una violación al debido proceso consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, en consecuencia de lo previsto en el artículo 19, numeral 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, infringidos por el ente recurrido, es decir, tendríamos que determinar si la decisión contenida en la mencionada Resolución fue dictada con apego a la legalidad, a lo demostrado en el procedimiento administrativo, lo que conllevaría a examinar si los supuestos de hecho requeridos encuadran o no con el caso de marras.

Aquí, no podría hablarse de “presunciones” o apariencias de buen derecho, porque para determinar si hubo una violación al debido proceso establecido legalmente o incurrencia en los vicios alegados, por parte de la Contraloría General del Estado Bolívar en el caso concreto, conllevaría no sólo a dictar un pronunciamiento de fondo sino a la resolución de la litis, puesto que determinaríamos en fase de admisión si el procedimiento administrativo fue tramitado, sustanciado y decidido de acuerdo a las normas previstas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, razón por la cual considera esta Corte que un fumus boni iuris así planteado debe ser negado y, así se declara.

Visto el anterior pronunciamiento, resulta inoficioso pronunciarse respecto del periculum in mora, puesto que para la procedencia de las medidas cautelares es necesaria la concurrencia de ambos requisitos. En consecuencia, resulta forzoso para este Órgano Jurisdiccional declarar improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada y, así se decide.

Finalmente, se ordena remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines que continúe el procedimiento de Ley. Así se declara.

V
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- ACEPTA LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA que le fue efectuada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente, y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, para conocer en primer grado de jurisdicción el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la abogada Maudi Gutiérrez, apoderada judicial del ciudadano JOSÉ GARCÍA VELAZCO, antes identificados, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° DC-DDRA-0033-2006 de fecha 10 de enero de 2006, dictado por la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO BOLÍVAR.

2.- ADMITE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

3.- IMPROCEDENTE la medida de suspensión de efectos solicitada.

4.- SE ORDENA remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que continúe el procedimiento de Ley.

Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ___________ (___) días del mes de __________________ de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.

El Juez Presidente,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ

La Juez Vicepresidente-Ponente,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

La Juez,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ

La Secretaria Accidental,

YULIMAR GÓMEZ MUÑOZ

AP42-N-2006-000451
AGVS.

En fecha ___________________ ( ) de _________________________
De dos mil seis (2006), siendo la (s) ______________ de la ___________,
Se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° __________________

La Secretaria Accidental,