TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº: AP42-R-2004-001724
En fecha 17 de diciembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo Oficio N° 0807-04 de fecha 7 de octubre de 2004, emanado del Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por el abogado Manuel Assad Brito, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 31.580, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano BUENAVENTURA CHACÓN GUERRERO, titular de la cédula de identidad N° 2.886.543, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, por órgano del MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación interpuesta por el apoderado judicial del querellante, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 18 de mayo de 2004, mediante la cual se declaró inadmisible la querella incoada.
En fecha 22 de febrero de 2005, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Jueza Betty Josefina Torres Díaz.
El 15 de marzo de 2005, se agregó a los autos el escrito de fundamentación de la apelación consignado por la representación judicial del querellante.
En fecha 12 de abril de 2005, la abogada Marianella Velásquez Marcano, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 44.968, actuando con el carácter de Sustituta de la Procuradora General de la República, consignó escrito de contestación a la apelación.
En fecha 4 de mayo de 2005, vencido el lapso de promoción de pruebas sin que haya habido actividad probatoria de alguna de las partes, se fijó la oportunidad para que tuviera lugar el acto de Informes.
El 8 de junio de 2005, siendo la oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de Informes, se dejó constancia de la comparecencia de ambas partes y se agregó a los autos escrito de conclusiones consignado por la representación judicial de la República.
En fecha 9 de junio de 2005, se dijo “Vistos”.
El 14 de junio de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente.
El 13 de octubre de 2005, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia designó como Jueces de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los ciudadanos Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, Alejandro Soto Villasmil y Alexis José Crespo Daza, quienes fueron juramentados el día 18 de octubre de 2005.
Vista la designación del ciudadano EMILIO RAMOS GONZÁLEZ; se reconstituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva, a partir del 6 de noviembre de 2006, de la siguiente manera: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, Presidente; ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, Vicepresidente; y ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, Juez.
El 1° de diciembre de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza.
En fecha 5 de diciembre de 2006, se pasó el expediente al referido Juez.
Examinadas las actas que conforman el expediente pasa esta Corte a decidir previas las siguientes consideraciones.
I
FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA
Mediante escrito de fecha 17 de abril de 2002, el apoderado judicial del ciudadano Buenaventura Chacón Guerrero interpuso querella funcionarial sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
En primer lugar alegó, que el querellante ingresó al Ministerio de Salud y Desarrollo Social el 1° de abril de 1961, y egresó en fecha 31 de diciembre de 1999, “(…) cuando es jubilado, por cumplir los requisitos de edad y años de servicios, es decir, treinta y nueve años al servicio de la Administración Pública, correspondiéndole por Antigüedad, la cantidad de SEIS MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL SETENCIENTOS (sic) CINCUENTA Y CUATRO BOLÍVARES (Bs. 6.256.754,00), por treinta y nueve años de servicios. Antigüedad ésta (sic) que origina un Fideicomiso de CIENTO CINCUENTA Y TRES MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS SESENTA Y SIETE BOLÍVARES CON SESENTA Y SEIS CÉNTIMOS (Bs. 153.746.267,66) hasta el mes de Agosto del 2001, el cual ha sido calculado, mes a mes y año por año, a partir de Mayo de 1991, de acuerdo al Convenio suscrito por FEDEUNEP, y el Ejecutivo Nacional, y tomando en cuenta, los Índices de Intereses del Banco Central de Venezuela, y aplicando la misma fórmula que utiliza VIPLADIN, para el cálculo del Fideicomiso (…)”. (Mayúscula y destacado de la parte actora).
Continuó, fundamentando la querella incoada en lo dispuesto en el artículo 26 de la derogada Ley de Carrera Administrativa y alegando la violación de los artículos 2 y 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativos a que Venezuela es un Estado Social y Democrático de Derecho que propugna como valor superior, entre otros, la responsabilidad social, y al derecho al trabajo, respectivamente.
Conforme a lo anterior, solicitó que se condenara a la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, “(…), a cancelarle a BUENAVENTURA CHACÓN GUERRERO, el monto de la Diferencia de Fideicomiso, cuyo monto origina un Fideicomiso de CIENTO CINCUENTA Y TRES MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS SESENTA Y SIETE BOLÍVARES CON SESENTA Y SEIS CENTIMOS (Bs. 153.746.267,66), monto calculado hasta Agosto del (sic) 2001. (Mayúscula y destacado de la parte actora).
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 18 de mayo de 2004, el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró inadmisible la querella funcionarial ejercida, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Respecto al alegato de la Sustituta de la Procuradora General de la República, relativo a la falta de agotamiento de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, señaló que “(…) de las actas que conforman el presente expediente que la (sic) accionante no alegó, ni probó el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento del Organismo querellado (…)”.
En este sentido, consideró necesario el agotamiento de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, pues ello constituía un requisito sine qua non para recurrir ante la jurisdicción contencioso administrativa, a pesar de que “tal posición se ha aminorado al considerarse que para acceder a la vía judicial sólo es necesario probar la presentación de la solicitud de la cancelación ante la respectiva junta, sin necesidad de que existiera respuesta de las misma (sic)”, en virtud de lo cual la querella incoada era inadmisible “(…) al ser un requisito de inadmisibilidad para acceder a éste (sic) órgano jurisdiccional y por cuanto no consta en autos que la recurrente haya acudido ante esa instancia de conciliación (…)”.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 15 de marzo de 2005, la parte recurrente presentó escrito de fundamentación de la apelación en los siguientes términos:
En primer lugar, señaló que la Administración le había pagado sus prestaciones sociales y parcialmente el fideicomiso, determinándose una diferencia por este último concepto, “no obstante utilizar el despacho de Salud y Desarrollo Social, la formula matemática previamente autorizada por VICEPLADIN” (Mayúsculas de la parte actora).
En este sentido, indicó que “El error consiste: en que la Administración se limita a sumar los intereses que ocasionan el capital, es decir, la antigüedad y lo correcto es que los intereses que produce ese capital, se capitalicen, esto responde a la seguridad social que establece la Constitución de la República y la Ley del Trabajo en su artículo ciento ocho (108)”.
De seguidas, arguyó que “El artículo 27, de la Ley del Estatuto de la Función Pública y la derogada Ley de Carrera Administrativa, establecen que los funcionarios públicos tendrán derecho a su protección integral a través del sistema de seguridad social”, y que el artículo 28 de la referida Ley establece que los funcionarios públicos gozarán de los beneficios consagrados en la Constitución y en la Ley Orgánica del Trabajo y en su Reglamento “en lo atinente a las prestaciones sociales y condiciones para su percepción”.
Conforme a lo anterior, solicitó que se revocara la sentencia apelada y se “(…) ordene una experticia complementaria del fallo para que se determine el monto a cancelar, por concepto de diferencia de fideicomiso y otros conceptos señalados en el libelo de demanda”.
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 12 de abril de 2005, la parte querellada contestó la apelación incoada, argumentando que “(…) en el presente caso, el escrito de formalización interpuesto por el apelante no precisa los vicios de la sentencia de Primera Instancia que se rebaten, ni explana de manera alguna los fundamentos de hecho y de derecho, que justifiquen la apelación interpuesta contra la sentencia”.
Seguidamente, indicó que “El escrito de formalización debe estar dirigido a evidenciar los vicios en que incurrió el sentenciador al momento de emitir su fallo, en consecuencia, no puede considerarse sustentada o fundamentada una apelación cuando la formalización se limita a objetar de manera genérica la decisión recurrida. En el caso de marras, el querellante se basó en replantear los argumentos esgrimidos y atacados; incurriéndose en la inobservancia de la previsión contenida en el artículo 19 Párrafo Décimo Octavo de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (…)”.
En este sentido, arguyó que “(…) el Juez A quo, cumplió con su deber de analizar y apreciar las actas del presente expediente y al no constar la premisa sine qua non del agotamiento de la gestión conciliatoria para ejercer válidamente la acción ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la cual constituye uno de los requisitos para la ADMISIBILIDAD de la querella de conformidad con lo establecido en los artículos 84 ordinal 5° y 124 ordinal 2°, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en concordancia con el parágrafo único del artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, y siendo materia de Orden Público establecida en los instrumentos legales anteriormente señalados, vigentes para la fecha de la interposición de la querella, mal puede solicitarse la revocatoria de un fallo que ha cumplido con analizar todos y cada uno de los elementos presentes en el recurso (…)”. (Mayúscula y destacado del querellado).
Conforme a ello, solicitó “(…) que la apelación sea declarada desistida, o en su defecto sean valorados los argumentos que se plantean con respecto al apego del A quo a las normas establecidas para el caso de marras (vigentes para el momento en que se interpuso la querella) (…)”.
V
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte, en primer lugar, pronunciarse acerca de su competencia para el conocimiento de la apelación interpuesta por la representación judicial de la parte actora en la presente causa, y a tal efecto se observa:
Dado que el caso en concreto se inició ante el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, bajo la vigencia de la Ley de Carrera Administrativa, debe hacerse mención a que con la promulgación de la Ley del Estatuto de la Función Pública fueron creados los Juzgados Primero, Segundo y Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, como órganos especializados para conocer, tramitar y decidir los recursos de contenido contencioso-administrativo funcionarial a nivel nacional, cuyas sentencias eran apelables para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Ahora bien, visto que el artículo 1° de la Resolución N° 2003-00033, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, estableció que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”, esta Corte resulta competente para conocer de la presente causa en apelación. Así se declara.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse respecto a la apelación incoada, para lo cual se observa lo siguiente:
El a quo declaró inadmisible la querella incoada por cuanto de la revisión de las actas del expediente se constató que el querellante (…) no alegó, ni probó el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante (sic) la Junta de Avenimiento del Organismo querellado (…)”.
Por su parte, la representación judicial de la parte actora apeló de la referida decisión sobre la base de los mismos argumentos esgrimidos en su escrito recursivo, y fundamentándose en los artículos 27 y 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y 89 numeral 2 y 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Asimismo, la parte recurrida dio contestación a la apelación argumentando que el querellante no había precisado en su escrito de fundamentación de la apelación los vicios en los que en su criterio incurrió la sentencia apelada, “ni explana de manera alguna los fundamentos de hecho y de derecho, que justifiquen la apelación interpuesta contra la sentencia”, razón por la cual esta Alzada debía declarar desistida la apelación intentada, o en su defecto, valorar los argumentos planteados respecto al apego del a quo a las normas establecidas para dictar sentencia en el caso de marras.
Ante tal situación, debe esta Corte pronunciarse en primer lugar en relación con la solicitud de desistimiento realizada por la representación judicial de la parte querellada, para lo cual se observa lo siguiente:
La Sala Político-Administrativa de nuestro Máximo Tribunal, en sentencia N° 1.144 del 31 de agosto de 2004, (caso: Sociedad Mercantil Representaciones Dekema, C.A., Vs. Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia), estableció que:
“(…) la apelación, como medio de gravamen típico, está relacionada con el principio de doble grado de jurisdicción, el cual supone que la decisión sucesiva de la controversia en dos instancias tiene mayores probabilidades de alcanzar la justicia, la cual como es sabido se constituye como el fin último del proceso.
Al apelar se insta una nueva decisión, provocándose que la autoridad jurisdiccional superior examine la misma controversia, conforme a lo apelado, delimitada por la pretensión deducida en el libelo de la demanda y por lo expuesto en la respectiva contestación; de su lado, los medios de impugnación no se sustentan en el derecho a obtener una nueva sentencia sobre la misma pretensión, sino en el derecho a obtener la anulación de una sentencia por determinados vicios de forma o de fondo.
Es claro pues, que con la apelación se busca una completa revisión de la controversia y no sólo del fallo cuestionado. No obstante, conviene clarificar que a este respecto existen limitaciones, entre las cuales vale mencionar que al apelante le está vedado el pretender establecer hechos diferentes, nunca discutidos, o variar esencialmente los ya planteados, cambiando por tanto los extremos de la litis; sin embargo, sí se encuentra posibilitado de argüir fundamentos de derecho, incluso no esgrimidos en primera instancia, pero relacionados con los mismos hechos. En otros términos, pueden sumarse argumentaciones jurídicas, mas no pueden cambiarse las circunstancias fácticas del asunto a ser revisado por el tribunal de alzada.”
Asimismo, la referida Sala ha señalado que las exigencias relativas a la fundamentación del recurso de apelación, no pueden en modo alguno compararse con los formalismos y técnicas que exige el recurso extraordinario de casación, sino que basta con que el apelante señale las razones de su disconformidad con la sentencia de primera instancia, ello debido a las notables diferencias existentes entre ambas instituciones. (Vid. Sentencias dictadas por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nros. 00647, 01914, 02595 y 05148, de fechas 16 de mayo, 4 de diciembre de 2003, 5 de mayo y 21 de julio de 2005, respectivamente).
Atendiendo a lo expuesto, debe esta Corte destacar que, si bien la fundamentación de la apelación interpuesta por la representación judicial del querellante, no se efectuó en forma adecuada, sí patentiza la evidente disconformidad con la sentencia dictada por el Juzgador de primera instancia, por lo que, en el contexto del presente caso, debe tenerse como realizada; de allí que lo solicitado por la demandada debe ser desestimado. Así se declara.
Precisado lo anterior, pasa esta Corte a realizar previamente algunas consideraciones sobre el cumplimiento por parte del querellante del agotamiento de la gestión conciliatoria, en virtud de que dicho trámite resultaba necesario a los fines de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa.
A tal efecto, resulta menester destacar lo previsto en el artículo 15, Parágrafo Único de la Ley de Carrera Administrativa -vigente rationae temporis-, el cual establecía lo siguiente:
“Artículo 15. Las Juntas de Avenimiento serán instancias de conciliación ante las cuales podrá dirigirse, mediante escrito, cualquier funcionario cuando crea lesionados los derechos que le otorga esta Ley.
Parágrafo Único. Los funcionarios públicos no podrán interponer válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento”.
De la norma transcrita, se evidencia la especial circunstancia a la que se encontraban sujetos los funcionarios públicos bajo la vigencia de la Ley de Carrera Administrativa al encontrarse obligados a cumplir previamente con el agotamiento de la gestión conciliatoria ante la correspondiente Junta de Avenimiento antes de ejercer cualquier reclamación en sede judicial derivada de su relación de empleo público, sin que dicha gestión pudiese entenderse cumplida con la interposición de los recursos administrativos, debido a que la naturaleza de ambas instituciones era distinta, pues la gestión conciliatoria no tenía por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino procurar un arreglo amistoso y no requería la utilización de formalismos ni tecnicismos jurídicos.
Respecto a ello, la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, señaló mediante sentencia de fecha 12 de diciembre de 1996, el carácter obligatorio del agotamiento de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento y su diferencia con el agotamiento de la vía administrativa, en los siguientes términos:
“1) La gestión conciliatoria no tiene carácter decisorio;
2) La conciliación no constituye un presupuesto procesal para el inicio del juicio contencioso administrativo;
3) La gestión conciliatoria no es un recurso administrativo y la ausencia del dictamen de la Junta de Avenimiento no significa un silencio negativo;
3) En la gestión conciliatoria no participa el funcionario interesado en el trámite;
(…omissis…)
7) La presentación de la solicitud de conciliación es suficiente para interponer el recurso contencioso administrativo”.
Del criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, se colige que ambas instancias -gestión conciliatoria y recursos administrativos- tienen naturaleza distinta, por lo que no pueden per se asemejarse, y menos aún sustituirse una por otra, siendo que, conforme a la jurisprudencia, la sola presentación de la solicitud efectuada a los fines de agotar la gestión conciliatoria ante la respectiva Junta de Avenimiento, resulta suficiente para la interposición del recurso contencioso administrativo funcionarial, esto es, su instancia no obliga al solicitante a esperar un pronunciamiento para que se encuentre habilitado a los fines de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa.
En este mismo sentido, se pronunció esta Corte mediante sentencia N° 2005-00654 de fecha 20 de abril de 2005 (caso: Nelson Rodríguez vs. Alcaldía del Distrito Metropolitano), señalando lo siguiente:
“Entre las características de la gestión conciliatoria destaca que el funcionario no participa en su trámite, como no sea la sola petición ante la Junta de Avenimiento para que procure un arreglo y la espera del lapso del cual gozaba la misma para emitir respuesta, de esto último se desprende igualmente que la Junta no emite actos administrativos recurribles, sino que se limita a conciliar ante la Administración y a reflejar el resultado de su mediación.
Así pues, el agotamiento de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento tiene por objeto dar a conocer a la Administración las pretensiones del funcionario para lograr una solución amistosa por lo que están destinadas a instar a la Administración a llegar a un arreglo extrajudicial, cuya finalidad es revisar, de acuerdo a las razones expuestas en la solicitud, si el acto puede ser revocado por el funcionario que lo dictó”.
Conforme a lo anterior, la referida gestión conciliatoria regulada en la derogada Ley de Carrera Administrativa, por una parte, ofrecía al funcionario la posibilidad de lograr un acuerdo de conciliación entre su posición y, la de la Administración que ha emitido un acto que, a su juicio, lesiona su esfera jurídica y, por la otra, permitía que la Administración conociera las pretensiones del funcionario, a los fines de que pudiera plantearse una solución extrajudicial respecto a la misma.
Siendo ello así, esta Corte evidencia de la exhaustiva revisión del expediente, la falta de cumplimiento por parte del querellante del requisito relativo al agotamiento de la gestión conciliatoria, prevista en el artículo 15, Parágrafo Único de la derogada Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis al caso bajo análisis, razón por la cual declara sin lugar el recurso de apelación ejercido y, en consecuencia, confirma el fallo apelado. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Que es COMPETENTE para conocer de la apelación interpuesta por el abogado Manuel Assad Brito, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano BUENAVENTURA CHACÓN GUERRERO, antes identificado, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 18 de mayo de 2004, mediante la cual se declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta por el mencionado ciudadano contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, por órgano del MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL.
2.- SIN LUGAR la referida apelación.
3.- CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los trece (13) días del mes de diciembre de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria,

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ

AJCD/2
Exp. Nº AP42-R-2004-001724

En la misma fecha _________________________ ( ) de ______________________ de dos mil seis (2006), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° _____________________.
La Secretaria