EXPEDIENTE N° AP42-O-2006-000373
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
El 13 de diciembre de 2006 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo de la acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada por los abogados Luis Ernesto Andueza y Oscar Ghersi Rassi, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 28.680 y 85.158, respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de la sociedad mercantil SIEMENS S.A. (en lo sucesivo: SIEMENS), domiciliada en Caracas e inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 20 de mayo de 1955, bajo el Nº 76, Tomo 5-A, refundidos sus estatutos sociales, según se evidencia de asiento inscrito en la citada Oficina de Registro el 28 de enero de 2000, bajo el Nº 75, Tomo 10-A Pro., y cuya última modificación estatutaria quedó registrada el 24 de agosto de 2001, bajo el Nº 22, Tomo 163-A Pro., contra el SERVICIO NACIONAL DE CONTRATISTAS (en lo adelante: SNC).
En esa misma fecha se dio cuenta a esta Corte y, previa distribución del asunto, se designó ponente al Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, quien con tal carácter suscribe el presente fallo, a objeto de pronunciarse sobre la admisibilidad de esta acción. Asimismo, se pasó el expediente al Juez ponente.
Realizado el estudio de las actas que componen el presente expediente, pasa la Corte a decidir previas las siguientes consideraciones:
I
FUNDAMENTOS DEL AMPARO
El 13 de diciembre de 2006, los apoderados judiciales de SIEMENS, incoaron acción de amparo constitucional “(…) en contra del acto emanado del Servicio Nacional de Contrataciones (…) identificado con el Nº 00455 (…) de fecha 22 de noviembre de 2006 por medio del cual se notifica la emisión del Auto de fecha 20 de noviembre de 2006, así como contra el acto emanado del organismo, por medio del cual se ordenó la apertura del procedimiento notificado a [su] representada mediante acto identificado con el número 00454, también de fecha 20 de noviembre de 2006 (…)”, en los siguientes términos:
Alegaron que el 31 de diciembre de 2002, la empresa SIEMENS AKTIENGESELLSHAFT, sociedad mercantil constituida y domiciliada en la República Federal de Alemania, e inscrita en el Registro Nacional de Contratistas, suscribió con el Ministerio de la Defensa el contrato Nº MD-DIGEBYSSLEEA-005-05-2001, en el cual SIEMENS, S.A. únicamente actuó como representante de la citada sociedad de comercio.
Afirmó que al citado contrato se le efectuó una Enmienda (Nº 1) suscrita el 30 de diciembre de 2005, en donde nuevamente la empresa SIEMENS, S.A. actuó con el carácter de representante de SIEMENS AKTIENGESELLSHAFT, y que el objeto del precitado contrato fue la adquisición por parte del Ministerio de Defensa de un (1) Ecosonógrafo para procedimientos de Braquiterapia en Próstata, tres (3) equipos de RX Telecomandos, una (1) mesa quirúrgica y treinta y seis (36) monitores de signos vitales no invasivos.
Aseveraron que el objeto de Enmienda Nº 1, fue la modificación de la forma de pago, el período de entrega y una reforma a la cláusula relativa a la constitución de fianzas, quedando estructurada la forma de pago de la siguiente forma: 1.- la cantidad de ciento cincuenta y seis mil setecientos setenta y un dólares americanos (US $ 156.771,00), pagaderos con cargo al crédito adicional aprobado y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.280 del 26 de septiembre de 2005, y 2.- la suma de ochocientos ochenta y siete mil novecientos sesenta y nueve dólares americanos (US $ 887.969,00), pagaderos con cargo a la Ley Especial de Endeudamiento Anual del Ejercicio Fiscal del año 2005, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.742, Extraordinario, del 13 de diciembre de 2004.
Apuntaron que de acuerdo con el punto segundo de la Enmienda Nº 1, la entrega de los equipos señalados en la cláusula Primera del contrato, se efectuaría en un período de sesenta (60) días contados a partir de la fecha de cancelación del cien por ciento (100%) del monto contratado, previa certificación por parte de la Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional de la fianza de anticipo, y que a la fecha de interposición de la presente acción, el Ministerio de la Defensa tan sólo había efectuado un pago parcial hasta por la cantidad de ciento cincuenta y seis mil setecientos setenta y un dólares americanos (US $ 156.771,00).
Adujeron los apoderados actores que el 22 de noviembre de 2006 el SNC emitió sendos actos administrativos dirigidos a SIEMENS, identificados con los Nros. 00454 y 00455, el primero de los cuales le notificó la apertura de un procedimiento administrativo sancionatorio en su contra “(…) ‘…en relación al presunto incumplimiento relacionado con el Contrato No. 93 EJ-02, suscrito con el Sector Defensa’ (…)”.
Mientras que a través del segundo acto el SNC le notificó a SIEMENS que “(…) ‘estimó pertinente dictar medida de abstención provisional del Registro Nacional de Contratistas’ (…)” de dicha empresa, medida que tiene como efecto inmediato “(…) impedir a [su] representada de (sic) la posibilidad de participar en cualquier procedimiento licitatorio o de adjudicación directa que inicie cualquier ente de la administración (sic) pública (sic) sujeto a la Ley de Licitaciones, tal como dispone el artículo 36 de esa Ley (…)”, en todos los ámbitos de la Administración Pública central y descentralizada, incluyendo a los Estados y los Municipios.
Argumentaron que los citados actos administrativos quebrantaron sus derechos a la defensa y a un debido proceso, contemplados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto el SNC, por una parte, dictó una medida provisional que carece absolutamente de sustento legal, y por la otra, no siguió el procedimiento previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para su expedición; ello aunado al hecho que la sanción de suspensión de su inscripción en el Registro Nacional de Contratistas no se encuentra preestablecida dentro del catálogo de sanciones pautadas en el artículo 116 de la Ley de Licitaciones.
En este sentido esgrimieron, que el precitado cuerpo normativo no le otorga al SNC la competencia para dictar medidas cautelares de ningún tipo y menos suspender provisionalmente inscripciones en el Registro Nacional del Contratistas, amén de que su representada -SIEMENS, S.A.- fue quien resultó sancionada por el supuesto incumplimiento de otra empresa distinta y con una inscripción propia en el Registro Nacional de Contratistas, como lo es SIEMENS AKTIENGESELLSHAFT, la cual es la verdadera parte del contrato suscrito con el Ministerio de la Defensa, por lo que mal podría ser la destinataria de dicha suspensión.
Por otra parte, los representante de la sociedad mercantil recurrente denunciaron que los actos administrativos impugnados constituyen una violación del derecho a la presunción de inocencia de su representada, consagrado en el numeral 2 del artículo 49 del Texto Fundamental, por cuanto la medida de suspensión en referencia “ (…) prejuzga por completo como definitiva sobre las acciones de [su] representada, calificándola de contratista que ha incumplido un contrato con el Ministerio de Defensa (…)”.
Agregaron a este respecto, que el SNC dictó la referida medida inaudita parte, y no previó ningún mecanismo que permitiera a SIEMENS desvirtuar la información enviada por la Contraloría General de la Fuerza Armada, relativa a que dicha empresa fue excluida por el Contralor General de dicha Institución de participar en los procesos de contratación -licitación- con el Sector Defensa, motivos estos por los cuales, incoaron la presente acción con la finalidad de que se ordene al SNC que tenga a su representada como no suspendida del Registro Nacional de Contratistas y, por tanto, gozando de todos los derechos derivados de dicha inscripción, así como también que se declare que el procedimiento administrativo abierto en contra de la recurrente “(…) carece de motivos racionales, y que por lo tanto constituye una violación al debido proceso. En tal sentido [solicitaron] se ORDENE (sic) al Servicio Nacional de Contrataciones suspenda inmediatamente la sustanciación del procedimiento, lo declare cerrado y ordene el archivo del expediente (…)”.
En esta misma oportunidad, los apoderados judiciales de la sociedad de comercio accionante solicitaron que se decrete medida cautelar innominada, con base en la cual “(…) se tenga a [su] representada como no suspendida del registro nacional de contratistas, hasta que esa Corte decida el fondo de la presente acción de amparo constitucional (…)”.
II
DE LA COMPETENCIA
Antes de pronunciarse acerca de la admisibilidad de la presente acción, esta Corte estima necesario pronunciarse sobre su competencia para conocer y decidir la misma, a cuyo efecto observa:
En sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el 20 de enero de 2000, recaída en el caso: Emery Mata Millán, la cual es de carácter vinculante de conformidad con lo dispuesto en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se establecieron los parámetros para la distribución de la competencia en materia de amparo, y en tal sentido, se dispuso en el punto 3 del capítulo titulado “Consideración Previa”, lo siguiente:
“(…) Corresponde a los Tribunales de Primera Instancia de la materia relacionada o afín con el amparo, el conocimiento de los amparos que se interpongan, distintos de los expresados en los números anteriores [amparos contra los funcionarios mencionados en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, amparos contra decisiones judiciales de última instancia y amparo, apelaciones y consultas de decisiones de amparo dictadas en Primera Instancia], siendo los Superiores de dichos Tribunales quienes conocerán las apelaciones y consultas que emanen de los mismos, de cuyas decisiones no habrá apelación ni consulta (…)” (Corchetes de la Corte).
El fallo parcialmente transcrito concuerda con el criterio jurisprudencial reiterado hasta la fecha, conforme al cual las atribuciones de los Tribunales con competencia en lo Contencioso Administrativo, para conocer de las pretensiones autónomas de amparo constitucional, se determinan no sólo en razón de la aplicación sucesiva de los criterios de afinidad con los derechos pretendidamente violados, sino también en atención al órgano del cual emana el hecho, acto u omisión que se dice violatorio de los derechos constitucionales invocados, pues este último criterio permite determinar el Tribunal de primer grado de jurisdicción constitucional, dentro del ámbito de lo contencioso administrativo, al cual corresponde el conocimiento de la pretensión.
Atendiendo a lo antes expuesto, se observa que en el presente caso se ha denunciado que los actos administrativos dictados por el SNC con ocasión de la apertura del procedimiento administrativo de carácter sancionatorio adelantado en contra de la sociedad mercantil recurrente, devienen violatorios de los derechos constitucionales al debido proceso, a la defensa y a la presunción de inocencia, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que estima esta Corte que la específica relación jurídica descrita resulta afín con las materias que se ventilan por ante los órganos jurisdiccionales con competencia en lo contencioso administrativo. Así se declara.
Determinado lo anterior, es preciso destacar que la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia dejó sentado en la sentencia N° 02271 del 24 de noviembre de 2004 (caso: Tecno Servicios Yes’Card C.A.), que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer “(…) De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal (…)”.
Ahora bien, como quiera que el Servicio Nacional de Contrataciones no configura ninguna de las autoridades a que se refiere la sentencia parcialmente transcrita ut retro, así como tampoco constituye una máxima autoridad en los términos consagrados en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y habida cuenta que el conocimiento de las acciones de amparo ejercidas contra el supra mencionado organismo no le está atribuido a otro Tribunal por disposición expresa de la ley, el conocimiento en primera instancia le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, en virtud del criterio competencial residual analizado con antelación. Así se declara.
En consecuencia, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se declara competente para conocer de la actual petición de tuición constitucional. Así se decide.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada la competencia de este Órgano Jurisdiccional para asumir el conocimiento de la presente acción, pasa pronunciarse en torno a su admisibilidad en los términos sintetizados a continuación:
El artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales consagra las llamadas “causales de inadmisibilidad” de la pretensión constitucional de amparo, las cuales vendrían a configurar una previsión del legislador para evitar que se tramite en vano un proceso de tanta envergadura, y con características esenciales tan típicas (movilización inmediata del aparato jurisdiccional del Estado, preferencia de tramitación sobre cualquier otro asunto, entre otros), por lo cual, deben ser analizadas al momento de dilucidar la admisión de la pretensión, quedando a salvo la posibilidad de que en algún caso específico, con características singulares, dichas causales de inadmisibilidad sólo puedan observarse al final de la sustanciación del proceso.
En ese sentido, el Juez Constitucional debe hacer un análisis previo, aplicado al caso concreto, del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, junto con el estudio de la figura típica de admisión del amparo prevista en los artículos 18 y 19 eiusdem, a los efectos de dar entrada a la pretensión de amparo constitucional, para luego poder sustanciar y decidir dicho proceso.
Ello no obsta, sin embargo, para que en la sentencia definitiva pueda observarse alguna causal que no haya podido ser determinada u observada al momento de la admisión, en virtud del carácter de orden público de dichas causales (Vid. sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 10 de noviembre de 2000, recaída en el caso Nieves del Socorro Núñez Vs. Municipio Naguanagua del Estado Carabobo).
En lo que respecta al caso de marras, esta Corte advierte que los apoderados judiciales de la sociedad de comercio accionante incoaron acción de amparo constitucional en contra del Servicio Nacional de Contrataciones (SNC), por considerar que los actos administrativos Nros. 00454 y 00455 de fechas 20 y 22 de noviembre de 2006, respectivamente, por medio de los cuales se notificó a su representada de la apertura de un procedimiento administrativo sancionatario en su contra -el primero-, así como de la suspensión provisional de su inscripción en el Registro Nacional de Contratistas -el segundo-, devienen violatorios de sus derechos constitucionales al debido proceso, a la defensa y a la presunción de inocencia, contemplados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En este orden de ideas, este Órgano jurisdiccional observa que la parte accionante solicitó en el petitorio del amparo lo siguiente:
“(…) d) Declare CON LUGAR la presente acción de amparo constitucional y en consecuencia ordene al SNC que tenga a [su] representada como no suspendida del Registro Nacional de Contratistas, y por lo tanto, gozando de todos los derechos relacionados con tal inscripción.
e) Declare CON LUGAR, la presente acción de amparo constitucional y en tal sentido declare que la apertura del procedimiento administrativo en contra de [su] representada por supuesto incumplimiento contractual, carece de motivos racionales, y que por lo tanto constituye una violación al debido proceso. En tal sentido [solicitaron] se ORDENE (sic) al Servicio Nacional de Contrataciones suspenda inmediatamente la sustanciación del procedimiento, lo declare cerrado y ordene el archivo del expediente (…)” (Resaltado del texto citado; subrayado de esta Corte)
Ahora bien, es preciso destacar que el objeto del amparo constitucional es el restablecimiento de derechos constitucionales o prevenir que éstos sean vulnerados, de allí la nota que le distingue como un procedimiento de carácter adicional a los medios judiciales ordinarios, respecto a lo cual la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia del 13 de agosto de 2001 (caso: Gloria América Rangél Ramos), estableció lo siguiente:
“(…) La acción de amparo constitucional opera bajo las siguientes consideraciones:
a) Una vez que los medios judiciales ordinarios han sido agotados y la situación jurídico constitucional no ha sido satisfecha; o
b) Ante la evidencia de que el uso de los medios judiciales ordinarios, en el caso concreto y en virtud de su urgencia, no dará satisfacción a la pretensión deducida.
La disposición del literal a), es bueno insistir, apunta a la comprensión de que el ejercicio de la tutela constitucional por parte de todos los jueces de la República, a través de cualquiera de los canales procesales dispuestos por el ordenamiento jurídico, es una característica inmanente al sistema judicial venezolano; por lo que, en consecuencia, ante la interposición de una acción de amparo constitucional, los tribunales deberán revisar si fue agotada la vía ordinaria o fueron ejercidos los recursos, que de no constar tales circunstancias, la consecuencia será la inadmisión de la acción, sin entrar a analizar la idoneidad del medio procedente, pues el carácter tuitivo que la Constitución atribuye a las vías procesales ordinarias les impone el deber de conservar o restablecerse el goce de los derechos fundamentales, por lo que bastaría con señalar que la vía existe y que su agotamiento previo es un presupuesto procesal a la admisibilidad de la acción de amparo (…)”.
Tal interpretación es recogida en la sentencia dictada por esa misma Sala el 23 de noviembre de 2001 (caso: Parabólicas Service´s Maracay), en la cual señaló lo siguiente:
“(…) Así, en primer término, se consagra claramente la inadmisión de la acción cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías ordinarias o a los medios judiciales preexistentes, sobre el fundamento de que todo juez de la República es constitucional y, a través del ejercicio de los recursos que ofrece la jurisdicción ordinaria, se puede alcanzar la tutela judicial efectiva de derechos o garantías constitucionales.
No obstante, la misma norma es inconsistente, cuando consagra que, en el caso de la opción por la vía ordinaria, si se alega violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucional, la acción de amparo será admisible
(…omissis…).
En otras palabras, la acción de amparo es inadmisible cuando el agraviado haya optado por recurrir a vías ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes; por argumento a contrario es admisible, entonces, si el agraviado alega injuria constitucional, en cuyo caso el juez debe acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado. Ahora bien, para que el artículo 6.5 no sea inconsistente es necesario, no sólo admitir el amparo en caso de injuria inconstitucional, aún en el supuesto de que el agraviado haya optado por la jurisdicción ordinaria, sino, también, inadmitirlo si éste pudo disponer de recursos ordinarios que no ejerció previamente. De otro modo, la antinomia interna de dicho artículo autorizaría al juez a resolver el conflicto de acuerdo con las técnicas integrativas de que dispone el intérprete (…)”.
Puntualizado lo anterior, observa la Corte que el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, establece que:
“No se admitirá la acción de amparo:
(…Omissis…)
Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes (…)”.
La jurisprudencia reiterada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado que en la causal de inadmisibilidad anterior, incurrirían también, aquellas acciones de amparo en las que existe otro medio procesal idóneo para restablecer la situación jurídica lesionada. Esto se debe a que la acción de amparo constitucional busca la reparabilidad inmediata del daño producido por la violación directa de algún derecho o garantía constitucional (Vid. s.S.C. Nº 1069 del 19 de mayo de 2006).
En efecto, advierte este Órgano Jurisdiccional que el amparo constitucional es un mecanismo adicional a los medios ordinarios de impugnación existentes en el ordenamiento jurídico, destinado al restablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por virtud de las transgresiones directas a derechos constitucionales, perpetradas tanto por los particulares, como por los actos, actuaciones y omisiones de los órganos que integran el Poder Público; de allí que en ningún caso puede consistir en un medio sustitutivo de tales vías ordinarias, ya que estas últimas constituyen los mecanismos predispuestos por el legislador para satisfacer las pretensiones de naturaleza condenatoria como la ejercida en el caso que nos ocupa, en la cual se pretende dejar sin efectos actos administrativos emanados de una autoridad pública en materia de contratación y licitación pública, como lo es el Servicio Nacional de Contrataciones.
Partiendo de la anterior premisa, se aprecia que SIEMENS disponía de un medio procesal idóneo distinto del amparo constitucional para satisfacer sus pretensiones, como lo es el recurso contencioso administrativo de nulidad, que puede incoarse de manera conjunta con la acción de amparo cautelar establecida en el único aparte del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por lo que en consecuencia, juzga la Corte que la acción de amparo propuesta es inadmisible a tenor de prescrito por el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.
Como consecuencia de la anterior declaración, dado el carácter accesorio de la medida cautelar innominada solicitada por dicha representación judicial en el escrito libelar, esta Corte considera inoficioso pronunciarse respecto a su procedencia. Así se decide.
IV
DECISIÓN
En virtud de los planteamientos precedentemente expuestos, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer de la acción de amparo constitucional incoada conjuntamente con medida cautelar innominada por los abogados Luis Ernesto Andueza y Oscar Ghersi Rassi, actuando en su condición de apoderados judiciales de la sociedad mercantil SIEMENS S.A. (SIEMENS), identificados al inicio, contra el SERVICIO NACIONAL DE CONTRATISTAS (SNC).
2.- INADMISIBLE la acción de amparo interpuesta.
3.- INOFICIOSO emitir pronunciamiento en torno a la procedencia de la medida cautelar innominada solicitada conjuntamente con la pretensión de amparo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la ciudad de Caracas, a los diecinueve (19) días del mes de diciembre de dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.
El Presidente,
EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
El Juez,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente
La Secretaria,
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
Exp. N° AP42-O-2006-000373.
ASV/i.
En fecha _________________ ( ) de __________________ de dos mil seis (2006), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° _____________________.
La Secretaria
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