TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AP42-N-2006-000143
En fecha 31 de marzo 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 258-06, de fecha 15 de febrero de 2006, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial, interpuesto por la abogada Mayra Virginia Sulbarán Meléndez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 92.021, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano JUAN BAUTISTA COLMENÁREZ, titular de la cédula de identidad Nº 4.727.871, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DIRECCIÓN DE AEROPUERTOS DEL ESTADO LARA.
Dicha remisión se realizó en virtud de la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, del fallo dictado por el referido Juzgado en fecha 28 de junio de 2004, mediante el cual se declaró con lugar “por admisión de los hechos” el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 18 de abril de 2006, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza.
El 20 de abril de 2006, se pasó el expediente al Juez ponente.
Vista la designación del ciudadano EMILIO RAMOS GONZÁLEZ; se reconstituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva, a partir del 6 de noviembre de 2006, de la siguiente manera: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, Presidente; ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, Vicepresidente y; ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, Juez.
En fecha 23 de noviembre de 2006, este Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la presente causa y se ratificó ponencia del Juez ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA.
En la misma fecha se ordenó pasar el expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I
ANTECEDENTES

Mediante escrito presentado en fecha 21 de noviembre de 2003, ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, la abogada Mayra Virginia Sulbarán Meléndez, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Juan Bautista Colmenárez, ambos antes identificados, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Instituto Autónomo Dirección de Aeropuertos del Estado Lara.
Por auto de fecha 8 de diciembre de 2003, el referido Juzgado admitió el recurso contencioso funcionarial, ordenó la citación del Procurador General del Estado Lara y del presidente del Instituto Autónomo Dirección de Aeropuertos del Estado Lara.
En fecha 11 de mayo de 2004, el abogado Cristóbal Rondón, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 15.267, actuando con el carácter de apoderado judicial Instituto Autónomo Dirección de Aeropuertos del Estado Lara, consignó ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental escrito de contestación a la querella.
En fecha 13 de mayo de 2004, el Juzgado a quo fijó para el quino (5°) día de despacho siguiente a las once de la mañana (11:00 a.m.), la realización de la audiencia preliminar, conforme al artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Mediante auto de fecha 3 de junio de 2004, se dejó constancia de la comparecencia de los apoderados judiciales de ambas partes quienes de “común acuerdo establecen un lapso de suspensión de siete (07) días hábiles, vencido el cual la causa se reanudará sin necesidad de notificación”.
Vencido el lapso anterior, en fecha 15 de junio de 2004, el Tribunal a quo fijó el quinto (5°) día de despacho siguiente a las once de la mañana (11:00 a.m.), para la realización de la audiencia preliminar, conforme al artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Mediante decisión de fecha 28 de junio de 2004, en la oportunidad fijada para que tuviese lugar la audiencia preliminar correspondiente, vista la incomparecencia de la parte querellada, el referido Juzgado declaró “CON LUGAR la presente acción por ADMISIÓN DE LOS HECHOS”. (Mayúsculas del a quo).
II
FUNDAMENTOS DEL RECURSO

Mediante escrito presentado ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Occidental, el 21 de noviembre de 2003, por la abogada Mayra Virgina Sulbarán Meléndez, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Juan Bautista Colmenárez, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, con fundamento en los siguientes alegatos de hecho y de derecho:
En primer lugar, alegó que su poderdante prestó servicio en el cargo de Bombero II en el Destacamento N° 4 de Bomberos Aeronáuticos adscrito al Instituto Autónomo Dirección de Aeropuertos del Estado Lara, desde el mes de septiembre de 1997; en diciembre de 2002, en virtud a instrucciones verbales del presidente de la referida Institución fue enviado en comisión de servicio a la Planta Maporal de la empresa Petróleos de Venezuela (PDVSA) ubicada en la vía Acarigua.
Asimismo, agregó que el recurrente continuó percibiendo su “salario” por medio de depósitos efectuados por el mencionado Instituto hasta el 16 de marzo de 2003, que firmó un contrato de trabajo a tiempo determinado con Petróleos de Venezuela Sociedad Anónima (PDVSA) y comenzó a cobrar por dicha empresa.
Manifestó la representación judicial del actor que fue “(…) convocado a una reunión a efectuarse en la sede del IADAL en fecha 22 de agosto de 2003, en donde se le notificó que había sido destituido del cargo de Bombero II que venía ocupando en el Destacamento N° 4 de Bomberos Aeronáuticos adscrito al IADAL, haciéndole entrega de un supuesto acto administrativo contenido en el Oficio S/N de fecha 14 de agosto de 2003 (…), suscrito por el ciudadano Guillermo Camejo, en su carácter de Presidente del Instituto Autónomo Dirección de Aeropuertos del Estado Lara, en el cual se expresa que (…) fue destituido del cargo señalado por estar incurso en las causales contenidas en los numerales 4 y 9 del artículo 86 de la Ley del estatuto (sic) de la Función Pública, ante lo cual el recurrente solicitó que se le suministrara la información pendiente respecto a la tramitación del presunto ‘procedimiento administrativo disciplinario’ seguido previamente en su contra, lo cual fue negado”.
Indicó, la violación de los derechos a la defensa y al debido proceso, establecidos en los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud que no fue notificado del procedimiento por medio del cual fue destituido, ni pudo acceder a las pruebas; existiendo así prescindencia total del procedimiento lo que produce la nulidad absoluta del acto administrativo conforme al numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica Procedimientos Administrativos.
Insistió en que su poderdante no fue notificado ni del inicio de un procedimiento, ni de las causas de la averiguación; de igual manera, en el acto administrativo objeto de impugnación sólo se limitaron a establecer que su destitución se fundamentaba en los numerales 4 y 9 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, sin especificar que días fueron en que su mandante abandonó el trabajo o cuales fueron las órdenes desobedecidas.
Asimismo, agregó “(…) en el acto objeto de esta impugnación que le fuere notificado a mi representado, no se indicaron los recursos jurisdiccionales procedentes contra dicho auto, el tribunal competente para interponerlos y el término previsto en la Ley para tales efectos, lo cual contraviene el artículo 89, numeral 8 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, así como lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en consecuencia, la notificación del acto recurrido se considera defectuosa e ineficaz, lo que enerva el cómputo del lapso de caducidad, conforme al artículo 74 eiusdem”.
Finalmente, solicitó la nulidad del acto administrativo S/N de fecha 14 de agosto de 2003, dictado por el Instituto Autónomo Dirección de Aeropuertos del Estado Lara.
III
DEL FALLO CONSULTADO

En fecha 28 de junio 2004, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, basado en las siguientes consideraciones:
“En el día de hoy, Veintiocho (28) de marzo de dos mil cuatro (2004), siendo las once de la mañana (11:00 a.m.), oportunidad fijada para que tenga lugar la audiencia preliminar de conformidad con el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (…) se deja constancia de que hizo acto de presencia la abogada MAYRA VIRGINIA SULBARAN (sic) MELENDEZ (sic), en su condición de apoderado judicial (sic) del ciudadano JUAN BAUTISTA COLMENÁREZ, parte recurrente. No compareció el Apoderado Judicial del Instituto Autónomo Dirección de Aeropuertos del Estado Lara (IADAL), Abogado CRISTÓBAL RONDÓN, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado, bajo el N° 15.267 (…).
Planteándose a este juzgador, entre otras problemáticas, que el ente recurrido, por su condición de ente público, no puede, entre otras cosas, confesar por beneficiario de privilegios y prerrogativas procesales, conforme pautan los (sic) artículos (sic) 66 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, aplicable a los Estados y Municipios, por mandato del artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, (…), así como la previsión del artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, al igual que la previsión de el (sic) artículo 6 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional (…).
(…omissis…)
Es de principio que todo lo odioso, lo que cercena la libertad individual, debe ser de interpretación restrictiva y por supuesto el conceder al Estado Privilegios y Prerrogativas, en perjuicio de los administrados, es para éstos una condición odiosa y cercenadora de su derecho a la igualdad, por lo que su interpretación debe ser restrictiva y nunca extensiva, y esta forma de interpretar dichos privilegios y prerrogativas ha sido pacífica en doctrina y jurisprudencia (...).
(…omissis…)
(…) el juicio funcionarial, es un típico proceso por audiencia, pero en especial en lo relativo a su audiencia preliminar, dado que en ella se fundieron, algunos de los preceptos que en forma separada, aparecen el mencionado Código Modelo para Iberoamérica, como lo es el proceso de conciliación y la audiencia preliminar, con el agravante que únicamente en esta audiencia podrán las partes solicitar la apertura a pruebas, en consecuencia, si se tomase la interpretación a que alude el juicio oral del Código de Procedimiento Civil, la Ley de de Tierras o el Procedimiento de tránsito, el juez fijaría la forma como ha quedado trabada la litis, pero la parte imcompareciente, no podría solicitar apertura de pruebas, lo que en materia funcionarial y por virtud de ventilarse cuestiones atinentes al ‘hecho social trabajo’, la carga de la prueba sufre un desplazamiento por virtud de la teoría de las cargas dinámicas de la prueba o simplemente, por cuanto es a la administración a quien le corresponde probar la licitud de los procedimientos ablatorios, que son la mayoría en este tipo de juicios, y sin pruebas, debe sucumbir la administración que dejare de asistir a la audiencia preliminar, siendo irrelevante el momento procesal elegido para dictar el fallo.
Pero si este argumento resultare insuficiente, baste señalar que entre admisión de los hechos y confesión ficta median ciertas diferencias técnico-jurídicas, en efecto como se demuestra en la mecánica de las cuestiones previas de los numerales 7, 8, 9 (sic) 10 y 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, las cuales al ser opuestas, por mandato del artículo 351 eiusdem, debe ser contradichas por la parte actora y de no serlo, el juez las tendrá por admitidas y quedará extinguido el proceso, mientras que la confesión ficta es un (sic) presunción, que admite prueba en contrario y cuyo único efecto es desplazar la carga de la prueba del actor al rebelde, y según pauta el artículo 362 ibidem, si nada probare que lo favorezca y la demanda no sea contraria a derecho y/o al orden público, el juez sentenciará de acuerdo a dicha confesión (…).
(…omissis…)
(…) este Juzgador considera que al no estar previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, la ausencia de una de las partes y, vista la analogía existente entre la materia laboral y la funcionarial, por el ‘hecho social trabajo’, no obstante la pertenencia a regímenes jurisdiccionales diferentes, debe completarse la norma pautada por el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, para los supuestos de incomparecencia de las partes con los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo y, en aplicación de tales conceptos este Tribunal aplica lo previsto en el artículo 130 de dicha ley que a la letra dice: ‘…Si el demandante no compareciere a la Audiencia Preliminar se considerará desistido el procedimiento, terminado el proceso mediante sentencia oral que se reducirá en un acta la cual deberá publicarse en la misma fecha…’, sobre la base anterior este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental con sede en la ciudad de Barquisimeto Estado Lara, Administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara ACEPTADO (sic) LOS HECHOS LIBELADOS, POR NO SER CONTRARIOS A DERECHO, en el presente juicio incoado por JUAN BAUTISTA COLMENÁREZ, por NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO EMANADO DEL INSTITUTO AUTONOMO (sic) DIRECCION (sic) DE AEROPUERTOS DEL ESTADO LARA, aplicando por analogía el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, conforme lo ha establecido este tribunal (sic), en diversas causas, en virtud de (sic) incomparecencia de la parte recurrida INSTITUTO AUTONOMO (sic) DIRECCION (sic) DE AEROPUERTOS DEL ESTADO LARA, en consecuencia (…) declara CON LUGAR la presente acción por ADMISION (sic) DE LOS HECHOS y como consecuencia de ello se anula el acto administrativo s/n de efectos particulares de fecha 14 de agosto de 2003, emanada por INSTITUTO AUTONOMO (sic) DIRECCION (sic) DE AEROPUERTOS DEL ESTADO LARA (IADAL), y por cuanto el recurrente se encontraba en comisión de servicio en la Planta Maporal de PDVSA, está cobrando por dicha Institución, no fue solicitado y no se acuerda el pago de salarios caídos así se decide. Pero dado que actualmente venció la comisión de servicio por tiempo determinado, se ordena el reenganche a su puesto original en calidad de BOMBERO II adscrito al cuerpo de bomberos aeronáuticos del INSTITUTO AUTONOMO (sic) DIRECCION (sic) DE AEROPUERTOS DEL ESTADO LARA, u otro de similar jerarquía.
Sobre la base de lo anterior, la parte afectada puede apelar de la presente, para (sic) ante el Superior dentro de los cinco (05) días hábiles siguientes después de la notificación correspondiente. Notifíquese al Presidente del INSTITUTO AUTONOMO (sic) DIRECCION (sic) DE AEROPUERTOS DEL ESTADO LARA. De igual forma por cuanto la República no participa en forma directa, se ordena la notificación del Procurador General de la República, de conformidad con el artículo 95 de la Ley de la Procuraduría General de la República, a tal efecto se suspende por un lapso de treinta días continuos, a fin de que la Procuraduría de contestación a dicha notificación (…)”.
IV
DE LA COMPETENCIA

Como punto previo, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo debe verificar su competencia para conocer de la presente causa y, al respecto resulta necesario traer a colación lo dispuesto a texto expreso en el artículo el artículo 97 la Ley Orgánica de la Administración Pública, en virtud de que el Ente querellado, es un Instituto Autónomo, en tal sentido se observa:
“Artículo 97: Los institutos autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios”.
Asimismo, resulta oportuno hacer referencia a lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en virtud que el Instituto Autónomo Dirección de Aeropuertos del Estado Lara, es un Ente Estadal al cual le son aplicables los privilegios y prerrogativas establecidas en el referido artículo, el cual es del tenor siguiente:
“Artículo 33: Los Estados tendrán, los mismos privilegios prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”.
De igual manera, es aplicable para el caso en autos el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que establece lo siguiente:
“Artículo 70: Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”.
A diferencia de lo que sucede con el recurso de apelación, a través de la institución procesal de la consulta el superior jerárquico del Juez que ha dictado una providencia definitiva contraria a los intereses de la República, en ejercicio de la competencia funcional de la que está dotado, se encuentra habilitado para revisar o examinar oficiosamente -esto es, sin que medie petición o instancia de parte- la decisión adoptada en primera instancia, para, de este modo, corregir o enmendar los posibles errores jurídicos de los que ésta hubiere incurrido. Así, la competencia funcional del superior que conoce de la consulta es automática, porque no requiere de una petición o de un acto procesal de la parte en cuyo favor ha sido instituida, sino que opera ex lege. (Cfr. al respecto, ECHANDIA, Devis. “Teoría General del Proceso”, Editorial Universidad, Buenos Aires, 1997, p.p. 512-513).
Ello así, a los fines de determinar la competencia de esta Corte en el caso bajo análisis, debe atenderse a lo prescrito en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial Nº 37.522 de fecha 6 de septiembre de 2002, que claramente señaló cuál es el órgano jurisdiccional que debe revisar en segunda instancia las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en materia contencioso administrativa funcionarial, al establecer lo siguiente:
“Artículo 110: Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la norma transcrita, aquellas pretensiones procesales derivadas de una relación de empleo público -sea ésta incoada contra la Administración Pública nacional, estadal o municipal-, y que se diriman a través del recurso contencioso administrativo funcionarial regulado por la Ley in commento corresponde, en primera instancia, a los Juzgados Superiores Regionales con competencia en lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
En virtud de lo expuesto, atendiendo a lo previsto en los artículos 97 de la Ley Orgánica de Administración Pública y 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en concordancia con lo estipulado en los artículos 70 del Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y 1° de la Resolución Nº 2003/00033 dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, por la cual se creó esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, estableciendo que este Órgano Jurisdiccional “(…) tendrá las mismas competencia que corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”; esta Instancia Jurisdiccional considera que tiene competencia para conocer en segundo grado de jurisdicción (en virtud de la consulta de Ley) del fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 28 de junio de 2004, que declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se declara.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinada anteriormente la competencia pasa esta Corte a pronunciarse acerca de la consulta obligatoria establecida en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, aplicable al caso de autos según lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley Orgánica de Administración Pública, en concordancia con el 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, para lo cual observa lo siguiente:
La sentencia objeto de consulta ante esta Alzada fue dictada contraria a las pretensiones del Instituto Autónomo Dirección de Aeropuertos del Estado Lara, el cual es un Instituto Autónomo Estadal, que le resultan aplicables los privilegios y prerrogativas establecidas en el referido artículo, según lo dispone el artículo el artículo 97 la Ley Orgánica de la Administración Pública, el cual es del tenor siguiente:
“Artículo 97: Los institutos autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios”.
De igual manera, es aplicable para el caso en autos el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, y tal efecto se observa lo siguiente:
“Artículo 33: Los Estados tendrán, los mismos privilegios prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”.
De las disposiciones transcritas se desprende, que las mismas constituyen una cláusula de aplicación extensiva, conforme a la cual las prerrogativas y privilegios acordados por las leyes nacionales a la República, serían aplicables, por efecto de los artículos in examine, a los Estados y a los Institutos Autónomos.
En consecuencia, resulta procedente la consulta obligatoria de la sentencia de fecha 28 de junio de 2004, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Así se declara.
Determinado lo anterior, esta Corte pasa a analizar por consulta el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en tal sentido esta Alzada observa:
Se desprende de la lectura realizada a la decisión impugnada, que el Sentenciador de origen declaró con lugar la presente querella funcionarial en la oportunidad de la audiencia preliminar, fundamentándose para ello en que la representación del Instituto Autónomo Dirección de Aeropuertos del Estado Lara, no compareció en forma oportuna a la referida audiencia, la cual había sido fijada conforme las prescripciones del artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, para el día 28 de junio de 2004, a las once de la mañana (11:00 a.m.), y al efecto, aplicó por extensión lo pautado en la legislación laboral, específicamente en los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica del Trabajo, y por ello consideró que la consecuencia jurídica aplicable al presente caso es aquella contenida en la segunda de las normas indicadas.
En tal sentido, el a quo apuntó que la falta de comparencia del demandado a la audiencia preliminar, de acuerdo con el artículo 131 eiusdem, se presume como admisión de los hechos alegados por el demandante en la querella, por lo que dictó sentencia ese mismo día, ateniéndose para ello a la supuesta confesión del accionado, tal y como está previsto en la norma en cuestión.
Así pues, observa esta Corte que el Juez a quo optó por recurrir al uso de la analogía para regular una situación que no fue expresamente prevista por el legislador, dado que a su entender, la falta de regulación expresa, en la Ley del Estatuto de la Función Pública, de los efectos que produce la no comparecencia de las partes a la audiencia preliminar, constituye un “vacío legislativo”, que éste consideró conveniente suplir con la aplicación analógica del artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo.
Ahora bien, es preciso resaltar que constitucionalmente el Poder Judicial, por intermedio de sus órganos jurisdiccionales, es la rama del poder público a la cual se le ha encomendado la tarea de conocer, aplicar e interpretar la inteligencia y extensión de la ley; manifestación consustancial del deber de juzgar que le es propio.
No obstante, ello no significa que le es dable a los órganos que ejercen tal función trastocar el sentido y alcance de las disposiciones de orden público consagradas por el legislador para regular determinados supuestos de hecho, por cuanto su actuación, al igual que la de toda entidad que forme parte del poder público, debe ceñirse a los lineamientos y parámetros impuestos por el ordenamiento jurídico.
El artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, constituye la consagración positiva de este cometido, denominado doctrinariamente principio de legalidad, en virtud del cual, todos los actos del poder público deben sujetarse a lo dispuesto en la Constitución y las Leyes. De modo que todo acto de la autoridad pública que infrinja las disposiciones constitucionales o legales será radical y absolutamente nulo.
En el caso que nos ocupa, el Juez de origen subvirtió el procedimiento especialmente establecido por el legislador en la Ley del Estatuto de la Función Pública, al distinguir una situación no querida por éste y al pretender suplir un vacío que realmente no existe.
Ello es así, el a quo aplicó por vía analógica a la audiencia preliminar establecida en los artículos 103 y 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la consecuencia jurídica especialmente consagrada por el legislador para la falta de comparecencia del demandado a la audiencia preliminar del procedimiento laboral, prevista en el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, y según la cual, al mismo se le tendrá por confeso siempre y cuando la pretensión del demandante no sea contraria a derecho, pudiendo incluso sentenciar en la misma audiencia ateniéndose a la confesión del accionado.
Empero, debe aclararse que el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo encuentra su razón de ser, única y exclusivamente, en el contexto de un proceso de naturaleza laboral:
“Artículo 131: Si el demandado no compareciere a la audiencia preliminar, se presumirá la admisión de los hechos alegados por el demandante y el tribunal sentenciará en forma oral conforme a dicha confesión, en cuanto no sea contraria a derecho la petición del demandante, reduciendo la sentencia a un acta que elaborará el mismo día, contra la cual, el demandado podrá apelar a dos efectos dentro de un lapso de cinco (5) días hábiles a partir de la publicación del fallo (…)”. (Resaltado de esta Corte).

Su desideratum no es otro más que regular una situación procesal de contumacia que se origina en el marco de una relación de trabajo, de allí que el legislador entendió que el demandado que no asiste a la audiencia preliminar no tiene interés, o bien en conciliar la litis -fin primordial de la audiencia preliminar-, o bien en insistir su continuación, de allí que presume que éste ha admitido los hechos que le son imputados en la demanda.
Sin embargo, tal situación presenta variaciones respecto de la audiencia preliminar del procedimiento funcionarial, que de acuerdo con el artículo 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece:
“Artículo 104: En la audiencia preliminar el juez o jueza pondrá de manifiesto a las partes los términos en que, en su concepto, ha quedado trabada la litis. Las partes podrán formular preguntas a las mismas a los fines de aclarar situaciones dudosas en cuanto a los extremos de la controversia.
En la misma audiencia, el juez o jueza deberá llamar a las partes a conciliación, ponderando con la mayor objetividad la situación procesal de cada una de ellas. Igualmente, podrá el juez o jueza fijar una nueva oportunidad para la continuación de la audiencia preliminar. En ningún caso, la intervención del juez o jueza en esta audiencia podrá dar lugar a su inhibición o recusación, pues se entiende que obra en pro de una justicia expedita y eficaz.
De producirse la conciliación, se dará por concluido el proceso”. (Resaltado de esta Corte).

Como se puede observar, la audiencia preliminar del procedimiento especial funcionarial no difiere en principio del objeto de la audiencia preliminar consagrada en el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, ya que el desideratum de ambas es lograr la conciliación de las partes en conflicto. En el caso específico del contencioso administrativo funcionarial, obtener un arreglo amistoso entre el funcionario querellante y el órgano de la administración pública querellado.
Empero, la audiencia preliminar prevista en los artículos 103 y 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, tiene también por fin que el Juez ponga a las partes en conocimiento de los términos en que, según ese concepto, ha quedado trabada la litis, de manera que estas puedan en tal oportunidad formular las aclaraciones y objeciones que consideren pertinentes tendentes a esclarecer cómo quedó realmente entablado el thema decidendum.
De lo anterior, surge indudable que el proceder del sentenciador de origen quebrantó una disposición en cuya observancia se encuentra interesado el orden público procesal, por cuanto adicionó al contenido del artículo 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica no estipuladas por el legislador, como lo es la confesión ficta de la administración pública, cuestión que de suyo es imposible en el contencioso administrativo funcionarial si se atiende a lo pautado en el artículo 102 eiusdem:
“Artículo 102: Si la parte accionada no diere contestación a la querella dentro del plazo previsto, la misma se entenderá contradicha en todas sus partes en caso de que la accionada gozase de este privilegio”.

Este artículo pone de manifiesto la intención del legislador funcionarial, de excluir toda posibilidad de presunción de confesión contra la Administración Pública, por lo que mal podía el sentenciador de instancia aplicar a la parte querellada los efectos de la admisión de los hechos, prevista en el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, toda vez, que por efectos del artículo transcrito supra, los hechos denunciados en la querella habían quedado contradichos, toda vez, que no dio contestación a la querella en la oportunidad que se le había fijado para tal fin.
A mayor abundamiento, debe destacarse que la voluntad del legislador en este sentido no se circunscribe únicamente al ámbito del derecho funcionarial, sino que desde una perspectiva general, la regla de prohibición de confesión de los órganos públicos se encuentra consagrada en el artículo 66 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República:
“Artículo 66: Cuando el Procurador o Procuradora General de la República, o los abogados que ejerzan la representación de la República, no asistan a los actos de contestación de demandas intentadas contra ésta, o de las cuestiones previas que les hayan sido opuestas, las mismas se tienen como contradichas en todas sus partes, sin perjuicio de la responsabilidad personal del funcionario por los daños causados a los derechos, bienes e intereses patrimoniales de la República”. (Resaltado de esta Corte).

Tal normativa pone de manifiesto que la prohibición de confesión de los órganos públicos deviene en una prerrogativa que, en el caso de los Institutos Autónomos, se encuentra prevista en el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, antes comentado.
De conformidad con lo anterior, se tiene que el actuar del Juez de origen no sólo quebrantó el sentido y alcance de los artículos 103 y 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, sino que también violó otro principio de interpretación legal de estricto orden público, en virtud que la mencionada Ley de manera expresa establece que la no contestación de la demanda se entenderá como contradicha.
En efecto, la confesión ficta es una sanción procesal que se origina por la rebeldía del demandado en atender sus cargas procesales de alegación y prueba. En tal caso, el legislador presume que éste ha admitido la veracidad de los hechos afirmados en la demanda, lo que trae como consecuencia que la pretensión deducida en su contra sea acogida favorablemente por el órgano jurisdiccional, siempre y cuando no sea contraria a derecho.
Aún así, el Juez a quo extendió esta sanción al procedimiento contencioso administrativo funcionarial, por analogía del artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, con lo cual vulneró flagrantemente este principio, así como también el procedimiento legalmente establecido para ello, pautado en la ley especial que rige la materia, como lo es la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Para mayor abundamiento, la Corte observa, en cuanto al “proceso contumacial” establecido en los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, que la doctrina se inclina por la abolición de dichas normas por considerar que las mismas son inconstitucionales, argumentando al efecto que:
“a) La sentencia en rebeldía produce efectos inherentes y de eficacia concluyente en cuanto a la causa o mérito del (sic) sin que la audiencia a la cual se deja de asistir tenga que ver con el fondo del caso o su solución por sentencia definitoria. Por tanto, mal podría producirse una sentencia que defina la litis y condene al demandado, si el objetivo de la audiencia, a la que se deja de comparecer, consiste en cuestiones distintas y preliminares (…)
(…) b) El demandado que no compareció a la audiencia preliminar no tiene la posibilidad de desvirtuar la confesión ficta que obra en su contra mediante la promoción y evacuación de la contraprueba de los hechos libelados, tal como ocurre en el procedimiento ordinario (Art. 362), ya que en la sentencia fundada en la confesión ficta se produce en la misma audiencia (ilico modo) sin que la ley prevea un lapso de promoción de pruebas.
c) La Ley Orgánica Procesal del Trabajo no establece ninguna regla que confiera mayor seguridad de conocimiento de la causa por parte del demandado que es objeto de la citación para la audiencia preliminar, a pesar de ser tan graves las consecuencias que se producen desde el punto de vista de la administración de justicia (…)”. (Vid. HENRÍQUEZ LA ROCHE, Ricardo. “Nuevo Proceso Laboral Venezolano”. Ediciones Liber. Caracas, 2004. Págs. 356 a 358).

Como consecuencia de lo antes expuesto, y con base en lo prescrito en los artículos 211 y 212 del Código de Procedimiento Civil, esta Corte declara nula la decisión tomada por el Juzgado a quo el día 28 de junio de 2004, en la oportunidad de celebrarse la audiencia preliminar y, a efectos de determinar la fase procesal en la que corresponde reponer la causa, precisa lo siguiente:
De acuerdo con la revisión efectuada a los autos, se evidencia que el Sentenciador de origen dictó el dispositivo en la oportunidad en que se realizó la audiencia preliminar, donde dejó constancia de la incomparecencia de la parte recurrida, lo que motivó al Juez a quo a aplicar por vía analógica la consecuencia jurídica prevista en el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo –“admisión de los hechos”, confesión ficta de la Administración- para así acoger favorablemente la pretensión de la querellante.
Sin embargo, debe ponerse de relieve que el hecho que esta instancia haya declarado la nulidad de tal decisión no afecta en modo alguno las consecuencias devenidas de la falta de comparecencia de la parte querellada.
En ese orden de ideas, es importante destacar que otro de los objetivos de la audiencia preliminar del procedimiento contencioso administrativo funcionarial, además de los esbozados con antelación, es otorgarle a las partes la posibilidad de solicitarle al órgano jurisdiccional la apertura del correspondiente lapso probatorio.
Así, el artículo 105 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone que:
“Artículo 105: Las partes, dentro de los cinco días de despacho siguientes a la audiencia preliminar, sólo si alguna de las mismas solicita en esa oportunidad la apertura del lapso probatorio, deberán acompañar las que no requieren evacuación y promover aquellas que lo requieran”. (Resaltados de la Corte).

El legislador condiciona la apertura del lapso probatorio en el procedimiento contencioso administrativo funcionarial a la instancia de las partes, esto es, que el mismo no se abre ope legis como acontece en otros procedimientos, de allí que ello constituye una carga que obedecerá en todo caso al imperativo de la voluntad de éstas.
En el caso sub iudice, sucede que al ciudadano Juan Bautista Colmenárez, no se le otorgó la oportunidad de promover y evacuar probanzas, en vista de que el Juzgador de origen profirió una decisión de naturaleza excepcional que, independientemente de haber sido anulada por esta Corte, le coartó al quejoso la posibilidad de que solicitara la apertura del respectivo lapso probatorio en los términos expuestos en el artículo antes citado.
Por consiguiente, aún cuando se hubiere declarado la nulidad de la decisión asumida por el Tribunal a quo durante la celebración de tal audiencia, quedan intactos y en pleno vigor las restantes consecuencias procesales originadas por la incomparecencia del Instituto Autónomo Dirección de Aeropuertos del Estado Lara a dicho acto y por la presencia del querellante en el mismo, en el sentido de que al haber asistido esta última, por efectos de la nulidad in commento, y en pro de su derecho a la defensa y a un debido proceso, deberá reponerse la causa al estado de que se continúe dicho acto en la forma prevista en el segundo aparte del artículo 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a los únicos y exclusivos fines de que la parte querellante manifieste su voluntad de hacer uso o no del lapso probatorio establecido en el artículo 105 eiusdem. Así se decide.
Es por todo lo anteriormente expuesto, que esta Corte anula el fallo de fecha 28 de junio de 2004, dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante el cual declaró con lugar por Admisión de los hechos el recurso funcionarial interpuesto por la abogada Mayra Virgina Sulbarán Meléndez, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Juan Bautista Colmenárez. Así se decide.
En consecuencia se repone la causa al estado de que se lleve a cabo la audiencia preliminar del presente recurso en la forma prevista en el segundo aparte del artículo 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a los únicos y exclusivos fines de que el ciudadano Juan Bautista Colmenárez, manifieste su voluntad de hacer uso o no del lapso probatorio establecido en el artículo 105 eiusdem. Así se decide.
Anulado el fallo apelado, esta Corte estima procedente remitir la presente causa al Juzgado a quo, al cual se ordena seguir el trámite de ley correspondiente. Así se decide.
Declarado lo anterior, observa esta Corte que el Juzgado a quo aplicó para el caso de autos, los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, siendo este procedimiento aplicable, sólo ante los Tribunales del Trabajo, es decir que tengan inherencia laboral, tal cómo lo determina la mencionada norma adjetiva.
Ello así, para la tramitación de los recursos contenciosos administrativos funcionariales, interpuestos ante los Juzgados Superiores como el caso de autos, las normas procesales aplicables son las tipificadas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, razón por la que se conmina al Juzgado a quo a que en futuras oportunidades aplique el procedimiento establecido en la referida Ley.

IV
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer de la consulta del fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de de la Región Centro Occidental en fecha 28 de junio de 2004, mediante la cual declaró con lugar por admisión de los hechos, el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la abogada Mayra Virgina Sulbarán Meléndez, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano JUAN BAUTISTA COLMENÁREZ, identificados en el encabezado de la presente decisión, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DIRECCIÓN DE AEROPUERTOS DEL ESTADO LARA.
2.- ANULA el fallo objeto de consulta.
3.- REPONE la causa al estado de que se lleve a cabo la audiencia preliminar del presente recurso en la forma prevista en el segundo aparte del artículo 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a los únicos y exclusivos fines de que el ciudadano Juan Bautista Colmenárez, manifieste su voluntad de hacer uso o no del lapso probatorio establecido en el artículo 105 eiusdem.

4.- ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, a los fines de que continué con el trámite de ley correspondiente.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión y remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los seis (6) días del mes de diciembre de dos mil seis (2006). Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria,

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
AJCD/14
Exp. N°: AP42-N-2006-000143
En fecha ______________ (___) de ______________ de dos mil seis (2006), siendo la (s) ______________ de la ____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2006-____________.

La Secretaria;