TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ

EXPEDIENTE: Nº AP42-O-2005-001032

En fecha 17 de noviembre de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 1163-05 de fecha 13 de junio de 2005, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano MARIO URDANETA VILLARREAL, venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad No. 14.006.020, asistido por la abogada YOSIRIS BRIEVA RUA, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 78.020, contra el ciudadano Nelson Acurero en su condición de Director General del INSTITUTO AUTÓNOMO POLICÍA DEL MUNICIPIO MARACAIBO (POLIMARACAIBO), por la supuesta violación al derecho al debido proceso, a la defensa, al trabajo, al salario, a la estabilidad y al derecho de petición consagrados en los artículos 49, 89, 91, 92, 93 y 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Tal remisión se realizó en razón de la apelación ejercida en fecha 3 de mayo de 2005, por la parte actora, de la sentencia de fecha 29 de marzo de 2005, dictada por el Juzgado antes mencionado que declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta.

El 22 de noviembre de 2005, se dio cuenta a la Corte y por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizada la lectura individual de las actas que conforman el presente expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:

I

DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL INTERPUESTA

El ciudadano MARIO URDANETA VILLARREAL, ya identificado, asistido por la abogada YOSIRIS BRIEVA RUA, compareció en fecha 10 de marzo de 2005, por ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo a los fines de interponer acción de amparo constitucional contra el ciudadano Nelson Acurero en su condición de DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO AUTÓNOMO POLICÍA DEL MUNICIPIO MARACAIBO (POLIMARACAIBO), por la supuesta violación al derecho al debido proceso, a la defensa, al trabajo, al salario, a la estabilidad y al derecho de petición consagrados en los artículos 49, 89, 91, 92, 93 y 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en base a los siguientes alegatos de hecho y de derecho:

Alegó que la presente acción de amparo constitucional la ejerce fundamentándose en el artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 1 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Señaló el actor como derechos infringidos los consagrados en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 49 de la Carta Magna, alegando que no dispuso del tiempo y de los medios para ejercer su defensa, además la presunta agraviante no cumplió con los lapsos establecidos en los numerales 3, 4, 5 y 8 del artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Asimismo, indicó la violación al derecho al trabajo previsto en el artículo 87 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debido a que la suspensión del cargo se ha prolongado de forma indebida por más de seis meses, sin definirse la situación del accionante dentro del Instituto Autónomo de Policía de Maracaibo, e igualmente manifestó la infracción del derecho al salario consagrado en el artículo 91 eiusdem, por cuanto ha dejado de percibirlo desde el día 30 de noviembre de 2004, fecha en la cual se le notificó al actor de la apertura del procedimiento de destitución y de la medida de suspensión del cargo sin goce de sueldo, medida que afirma es contraria a la ley, debido a que no se cumple el supuesto previsto legalmente.

En este mismo orden de ideas, denunció la infracción al derecho a la estabilidad previsto en el artículo 93 de la Carta Fundamental y al derecho de petición consagrado en el artículo 51 eiusdem, ya que en fecha 2 de febrero de 2005, dirigió el actor comunicación al Director del Instituto Autónomo de Policía de Maracaibo en la cual le planteó la urgencia de la solución al caso, en vista del transcurso de los lapsos que se establecen en la Ley del Estatuto de la Función Pública, sin embargo, aduce que no obtuvo una respuesta oportuna.
Manifestó que no existe un acto administrativo el cual pueda atacar ante los órganos jurisdiccionales, sino según sostiene, una omisión de decidir por parte del presunto agraviante que violenta derechos constitucionales.

Finalmente solicitó lo siguiente: “1.- Se revoque la Medida de Suspensión del Cargo sin Goce de Sueldo y se ordene el pago inmediato de los (sic) dejados de percibir durante la vigencia de dicha medida.
2.- Se ordene al Agraviante salvar la omisión en la que incurrió, y en consecuencia se me reincorpore a mi cargo de Oficial de Policía.
3.- Se me ordene todos los beneficios salariales a los que haya lugar y tenga derecho desde la fecha de mi injusta suspensión del cargo sin goce de sueldo, con sus respectivos incrementos.
4.- Se me reconozca el derecho a la estabilidad en el cargo, igual que a los otros funcionarios de mi promoción.
5.- Se me reconozca el derecho al ascenso como funcionario”.

II

DE LA SENTENCIA APELADA

Mediante sentencia de fecha 29 de marzo de 2005, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, al momento de decidir acerca de la admisibilidad de la acción de amparo constitucional interpuesta, declaró la inadmisibilidad de la misma, bajo la siguiente premisa:

En primer término, el A quo se fundamentó en sentencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la primera de fecha 23 de noviembre de 2001, Caso: Mario Teliz García, y la segunda sentencia N° 1.496 del año 2001, Caso: Rosa Angélica Rancel Ramos, realizando las siguientes consideraciones:

“(…) Que los artículos señalados por la accionante como infringidos, no se presentan como una violación directa de derechos constitucionales, sino a normas de carácter legal las cuales ha podido demandar por la vía ordinaria y no por la excepcional de Amparo.
De lo anterior sigue esta Superior Sentenciadora, que la jurisprudencia ha considerado necesario, que la resolución sobre la violación constitucional no implique determinar en forma previa una infracción de rango legal, de aceptarse lo contrario el amparo sustituiría la totalidad del orden procesal, pues cada vez que se infringe la ley, indirectamente se viola la Constitución.
Siendo que el amparo Constitucional tiene como fin restablecer una situación jurídica infringida, más no así se puede pretender con la interposición de un procedimiento tan especial, lograr los resultados que se obtendrían con la interposición de un RECURSO DE ABSTENCIÓN O CARENCIA como se configura en el caso sub examine, en virtud de que si se permitiese este tipo de acciones se desvirtuaría la esencia misma del Amparo Constitucional, en consecuencia siendo que en el presente caso existe otra vía idónea para restablecer la situación jurídica planteada y no el Amparo Constitucional ejercido de manera autónoma; concluye esta Sentenciadora que resulta forzoso declarar Inadmisible la Acción de Amparo de conformidad con lo previsto en el artículo 6 numeral 5° de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales ”. (Resaltado y paréntesis de la sentencia).

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Como primer punto, debe este Órgano Colegiado pronunciarse en relación a su competencia para conocer en apelación de los fallos dictados por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo en materia de amparos constitucionales.

En este sentido se observa, que el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales establece lo siguiente:

“Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto. Si transcurridos tres (3) días de dictado el fallo, las partes, el Ministerio Público o los Procuradores no interpusieren apelación, el fallo será consultado con el Tribunal Superior respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente copia certificada de lo conducente. Este Tribunal decidirá dentro de un lapso no mayor de treinta (30) días”. (Resaltado de esta Corte).

De la norma anteriormente transcrita, se infiere que ante las decisiones de amparo constitucional dictadas en primera instancia la parte perdidosa podrá ejercer recurso de apelación, el cual deberá oírse en un solo efecto y ser decidido por el Tribunal Superior respectivo.

Ahora bien, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 2271, mediante sentencia de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A., Vs. Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia, donde la referida Sala actuando en su condición de rectora y máxima órgano jurisdiccional de la Jurisdicción Contencioso Administrativa delimitó el ámbito competencial de estas Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, reconociéndolas expresamente como Alzadas Naturales de los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos.
Tal criterio, en cuanto al Tribunal de Alzada que resulta competente para conocer de las apelaciones ejercidas por los interesados contra las sentencias de amparo constitucional dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de manera reiterada, ha atribuido dicha competencia a las Cortes de lo Contencioso Administrativo; así, en Sentencia N° 2.386, de fecha 01 de Agosto de 2005, caso: Municipio Santiago Mariño del Estado Nueva Esparta, la Sala estableció lo siguiente:

“Debe previamente esta Sala determinar su competencia para conocer del presente caso y, a tal efecto, observa que se sometió al conocimiento de la Sala la apelación de una decisión dictada por un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la región Nor-Oriental que resolvió en primera instancia una acción de amparo ejercida contra las sentencias proferidas por un Juzgado de Primera Instancia en el. curso de un proceso de ejecución de sentencia contra el Municipio Mariño del Estado Nueva Esparta.

En este sentido, esta Sala Constitucional mediante decisión del 14 de marzo de 2000, recaída en el caso Elecentro, dispuso lo siguiente:
‘en los casos en que el conocimiento de las acciones de amparo en primera instancia corresponda a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, el conocimiento de las apelaciones y consultas que se ejerzan contra las sentencias que éstos pronuncien, será de competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…Omissis…”. (Destacado de esta Corte)

Con base en las consideraciones realizadas ut supra, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer de las apelaciones de los fallos de amparo constitucional dictados por los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos, en consecuencia, este órgano colegiado es COMPETENTE para conocer y decidir la presente apelación. Así se declara.

Determinada la competencia de esta Corte para conocer de la presente causa, se pasa a decidir, en los siguientes términos:

El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental declaró INADMISIBLE la acción de amparo constitucional, de conformidad con el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, concluyendo el A quo, que la presente controversia debe ser ventilada a través de otra vía judicial como lo es el Recurso por Abstención o Carencia.

Así las cosas, esta Corte debe verificar si tal y como lo afirmó el A quo el Recurso por Abstención o Carencia es la vía idónea para ventilar el presente caso, razón por la cual resulta necesario señalar lo indicado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 547 del 6 de abril de 2004, caso: Ana Beatriz Madrid, en la cual formuló un juicio crítico sobre los modos de tutela ante la inactividad de la administración.

En dicho fallo la Sala repasó, en primer lugar, lo que era el trato que se venía dando jurisprudencialmente al recurso por abstención o carencia, señalando que “El objeto de este ‘recurso’, según la tradicional y pacífica jurisprudencia contencioso-administrativa (…) ha sido la pretensión de condena contra la Administración al cumplimiento de una obligación específica de actuación. De allí que, (…) el recurso por abstención no procede como garantía al derecho a oportuna respuesta, pues la obligación de responder es un deber genérico de decidir (omisión administrativa), y no una obligación específica de actuación (abstención administrativa), y, por tanto, frente a ese deber genérico lo que opera es el silencio administrativo, cuya contrariedad a derecho es ‘controlable’ a través de la demanda de amparo constitucional como garantía del derecho de petición o bien a través del recurso contencioso-administrativo de anulación como garantía del derecho a la defensa y siempre que, en este último caso, se trate de un ‘silencio de segundo grado’ o confirmatorio de un previo acto expreso”. (Resaltado y subrayado de esta Corte).

Paso seguido procedió la Sala Constitucional a exponer el juicio crítico al que hemos hecho referencia, y al cual esta Corte se acoge completamente, al exponer que: “Ahora bien, aún tratándose de un criterio tradicional de la jurisprudencia contencioso-administrativa, no puede ser compartido por esta sala porque no se ajusta a los patrones constitucionales de la materia. En efecto, no considera la sala que la obligación administrativa de dar respuesta a las solicitudes administrativas sea un ‘deber genérico’”. (Resaltado de esta Corte).

Sobre la base de las consideraciones explanadas, concluye la Sala de forma rotunda que “el recurso por abstención o carencia es un medio contencioso administrativo que puede -y debe- dar cabida a la pretensión de condena al cumplimiento de toda obligación administrativa incumplida, sin que se distinga si ésta es específica o genérica. En consecuencia, puede incluso tener como objeto la pretensión de condena a que la administración decida expresamente una petición administrativa -con independencia de que otorgue o rechace el derecho solicitado- en garantía del derecho de petición”. (Resaltado y subrayado de esta Corte).
En efecto, bajo el amparo de la proposición brindada por la Sala Constitucional, el remedio procesal que se constituye como garantía procesal para soslayar los perjuicios creados por la inactividad administrativa -de cualquier índole-, lo será el recurso por abstención o carencia previsto en el numeral 23 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (actualmente en el numeral 26 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela), salvo en dos supuestos, a saber:

Cuando el recurso por abstención no resulte idóneo, es decir, en los casos en que su trámite no sea lo suficientemente sumario y breve para satisfacer con efectividad la pretensión procesal de condena pretendida, la cual, por su naturaleza “exige prontitud y urgencia en la resolución judicial, a favor de la salvaguarda del derecho a la tutela judicial efectiva, bajo riesgo de que el sujeto lesionado pierda el interés procesal en el cumplimiento administrativo por el transcurso del tiempo”, supuesto en el cual lo procedente, según plasma el fallo in commento es el “amparo constitucional”.

El otro supuesto planteado por la Sala Constitucional, se produce cuando se trata de una omisión ocurrida en el marco de una relación de empleo público, asunto en el cual debe aplicarse preferentemente el recurso contencioso administrativo funcionarial.

Con respecto a este punto la Sala expresó lo siguiente:

“De manera que cualquier conflicto jurisdiccional de los funcionarios públicos –aún de los que fueron excluidos del régimen general sustantivo- se dilucidan ante dichos Tribunales (Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo con competencia en primera instancia, en materia funcionarial. Ver entre otras sentencia de fecha 26 de marzo de 2002, Caso: Luis Ismael Mendoza) mediante la querella administrativa o recurso contencioso-administrativo funcionarial que disponen en los artículos 92 y siguientes de la Ley del Estatuto de la Función Pública, medio procesal especial que puede tener como objeto múltiples pretensiones procesales, entre otras, la pretensión de condena frente a las abstenciones y demás omisiones de la Administración funcionarial y que, por tanto, sustituye al recurso por abstención en el ámbito del empleo público.
En efecto, de conformidad con el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el objeto de la querella es amplísimo, pues da cabida a todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley; con inclusión de cualquier reclamación de los funcionarios o aspirantes a tales “cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos de la Administración Pública” (artículo 93, cardinal 1, eiusdem). De manera que el ámbito material de la querella se determina según un criterio objetivo: cualquier pretensión que se suscite en el marco de una relación funcionarial, con independencia del contenido de esa pretensión y del acto, hecho u omisión administrativa que la motivó.
La regulación procesal que la Ley del Estatuto de la Función Pública otorga al recurso contencioso-administrativo funcionarial o querella se plantea, en criterio de esta Sala, como un medio procesal suficientemente breve y sumario y por tanto idóneo frente al amparo constitucional”. (Resaltado de esta Corte).

De acuerdo a lo antes señalado, esta Corte debe advertir que el amparo o el recurso por abstención o carencia no son los medios idóneos para dilucidar las controversias que se deriven en el marco de una relación funcionarial, ya que el medio especial o idóneo que abarca cualquier tipo de pretensiones procesales independientes de su contenido, lo constituye la querella funcionarial consagrada en el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Dicho lo anterior, esta Corte observa que en el caso concreto riela a los folios 1 al 6 del presente expediente, escrito contentivo de la acción de amparo constitucional, en el cual el accionante solicitó lo siguiente:

“1.- Se revoque la Medida de Suspensión del Cargo sin Goce de Sueldo y se ordene el pago inmediato de los (sic) dejados de percibir durante la vigencia de dicha medida.
2.- Se ordene al Agraviante salvar la omisión en la que incurrió, y en consecuencia se me reincorpore a mi cargo de Oficial de Policía.
3.- Se me ordene todos los beneficios salariales a los que haya lugar y tenga derecho desde la fecha de mi injusta suspensión del cargo sin goce de sueldo, con sus respectivos incrementos.
4.- Se me reconozca el derecho a la estabilidad en el cargo, igual que a los otros funcionarios de mi promoción.
5.- Se me reconozca el derecho al ascenso como funcionario”.

Asimismo, el actor denunció la infracción al derecho de petición consagrado en el artículo 51 de la Carta Magna, por cuanto el Instituto Autónomo de Policía de Maracaibo no ha decidido, según su dicho, la situación de éste dentro de la institución, es decir, no ha emitido pronunciamiento sobre la procedencia o no de la destitución del accionante, aún cuando fue aperturado procedimiento de destitución contra éste con medida cautelar de suspensión del cargo sin goce de sueldo.

De lo anteriormente señalado, se desprende que la parte actora solicitó a través de la presente acción de amparo constitucional, diversas pretensiones pero todas ellas derivadas de su relación de empleo público con el Instituto Autónomo de Policía de Maracaibo, tales como el reconocimiento a la estabilidad, al ascenso, la reincorporación al cargo que venía ejerciendo como Oficial de Policía, el pago de los salarios dejados de percibir, así como la omisión del referido ente sobre la procedencia o no de su destitución, razón por la cual esta Corte debe señalar que si bien es cierto existe una omisión del referido instituto, dicha omisión se deriva de la relación de empleo público que mantiene el actor con el Instituto Autónomo de Policía de Maracaibo, en consecuencia este órgano colegiado comparte el criterio expuesto por el A quo, en el sentido de la declaratoria de inadmisiblidad de la acción de amparo constitucional interpuesta, debido a la existencia de una vía ordinaria para su satisfacción, sin embargo erró al haber declarado que esa vía ordinaria era el recurso por abstención o carencia, ya que según el criterio antes expuesto, la querella funcionarial sustituye al recurso por abstención o carencia en el ámbito del empleo público, máxime, si se tiene presente la posibilidad de solicitar conjuntamente con la querella funcionarial medidas cautelares, entre las que figura el propio amparo, que garantizan la eficacia e idoneidad de las vías recursivas ordinarias, con lo cual, se evita el subvertimiento del orden legalmente establecido, por lo tanto este órgano colegiado CONFIRMA en los términos antes expuestos, el fallo dictado en fecha 29 de marzo de 2005, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, que declaró INADMISIBLE la acción de amparo constitucional, de conformidad con lo previsto en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.

No obstante, a los fines de garantizar los derechos a la defensa y de acceso a la justicia del accionante, previstos en los artículos 49 y 26 de la Carta Fundamental, respectivamente, por una parte y, por la otra, en aplicación del principio pro actione, se tendrán como disponibles los lapsos de interposición que preceptúa la Ley del Estatuto de la Función Pública para la introducción de la vía ordinaria -querella funcionarial- y de la materia, el cual se computará a partir de la publicación de esta decisión.

IV

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer la apelación de la sentencia de fecha 29 de marzo de 2005, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, mediante la cual declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano MARIO URDANETA VILLARREAL, ya identificado, asistido por la abogada YOSIRIS BRIEVA RUA, contra el ciudadano Nelson Acurero en su condición de DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO AUTÓNOMO POLICÍA DEL MUNICIPIO MARACAIBO (POLIMARACAIBO),

2.- SIN LUGAR la apelación ejercida por el ciudadano Mario Urdaneta, antes identificado, asistido por la abogada YOSIRIS BRIEVA RÚA, ya identificada, y

3.- CONFIRMA el fallo en los términos expuestos.

Publíquese y regístrese. Remítase al Juzgado de origen. Déjese copia del presente fallo.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________________ ( ) días del mes de __________________de dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

El Juez Presidente,

JAVIER TOMAS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ

La Juez Vicepresidente

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

La Juez,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Ponente

La Secretaria Accidental,

MARIANA GAVIDIA JUÁREZ

Exp. Nº AP42-O-2005-001032
NTL/2