TSJ Regiones - Decisión

EXPEDIENTE N° AP42-O-2005-000655
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

En fecha 13 de junio de 2005 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 05-316 de fecha 10 de marzo de 2005, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano Oscar José Escalona Escalona, titular de la cédula de identidad N° 12.249.992, asistido por los abogados Gilberto Cardier y Andrés Eloy Parra, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 36.810 y 14.071, respectivamente, con el fin de ejecutar la Providencia Administrativa N° 1.379 de fecha 13 de enero de 2004 dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Estado Lara, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el accionante contra la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara.

Tal remisión se efectuó en virtud de la consulta de Ley a la cual se encuentra sometida la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 14 de diciembre de 2004, que declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta.

En fecha 28 de junio de 2005 se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y previa distribución automática efectuada por el Sistema JURIS 2000 se designó ponente al Juez Jesús David Rojas Hernández, a los fines que la Corte decidiera acerca de la referida consulta.

El día 06 de julio de 2005 se pasó el expediente al Juez ponente.

En fecha 28 de julio de 2005, el abogado Luís Alberto Pérez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 92.391, actuando con el carácter de apoderado judicial del Municipio Iribarren del Estado Lara, manifestó su interés en que la presente consulta de Ley fuese conocida y decidida por este Órgano Jurisdiccional y consignó copias simple de la decisión N° AP42-N-2005-000302 de fecha 21 de julio de 2005 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Luego, el día 17 de agosto del mismo mes y año presentó copias certificada de la referida sentencia.

En Sesión de Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 13 de octubre de 2005, fueron designados los Jueces de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, siendo juramentados en esa misma sede jurisdiccional el día 18 del mismo mes y año.

Mediante Acta N° 25 de fecha 19 de octubre de 2005, se dejó constancia de que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo fue reconstituida y quedó integrada de la siguiente forma: ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ, Presidenta; ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, Vicepresidente y ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, Juez.

En fecha 28 de diciembre de 2005, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y reasignó la ponencia al Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL. En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez ponente.

Revisadas las actas procesales que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I

DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

El ciudadano Oscar José Escalona Escalona interpuso acción de amparo constitucional, con base en las siguientes consideraciones:

Que “[Su] relación laboral con la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA, comenzó el día siete (7) de Abril de 2003, desempeñando el cargo de TRANSPORTISTA DE AGUA, laborando en un horario comprendido desde las seis (6) de la mañana hasta las tres (3) de la tarde, de Lunes a Viernes de cada semana. El día dos (2) de Septiembre de 2003, [su] empleador decidió prescindir de [sus] servicios, sin justificación alguna, a pesar de la INAMOVILIDAD LABORAL que [lo] protege por las causas estipuladas en el artículo 450 de la Ley Orgánica del Trabajo referidas al Fuero Sindical por pertenecer y además ser Miembro Fundador del SINDICATO DE TRANSPORTISTAS DE AGUA DE LA MUNICIPALIDAD DE IRIBARREN DEL ESTADO LARA, desempeñando actualmente el cargo de Secretario de Cultura y Deportes […] ” (Negrillas y mayúsculas del accionante y corchetes de esta Corte).

En vista de lo anterior, en fecha 9 de septiembre de 2003 el accionante solicitó el reenganche y pago de salarios caídos ante la Inspectoría del Trabajo en el Estado Lara, cuyo procedimiento culminó con el dictamen de la Providencia Administrativa N° 1.379 de fecha 13 de enero de 2004, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el accionante.

En este orden de ideas, el demandante manifestó que como “(…) consecuencia del DESACATO (…) por parte de la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara, (…) la parte accionada, vulnera (sus) Derechos Constitucionales, referidos a la Estabilidad Laboral, a la Inamovilidad Especial que (lo) ‘AMPARA’, por cuanto, esta inadvertencia que ha hecho la Alcaldía del Municipio Iribarren a la Decisión Administrativa, incumple con la Obligación Jurídica que se le impuso a esta Entidad Territorial, de (restituirlo) a (su) puesto de trabajo correspondiente y al pago de (sus) Salarios Caídos (sic)”. (Negritas del accionante, paréntesis de la Corte).

Indicó que le fueron conculcados los derechos constitucionales establecidos en los artículos 89 numeral 2, 93 y 95 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Por último solicitó se declare con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta, se ordene el cumplimiento de la Providencia Administrativa N° 1.379 de fecha 13 de enero de 2004 dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Estado Lara y se condene en costas a la parte accionada.

II

DEL FALLO CONSULTADO

En fecha 14 diciembre de 2004, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró con lugar la acción de amparo constitucional, con fundamentando en las siguientes consideraciones:

“(…) la excepción de ilegalidad debe ser resuelta por el juez competente, en su condición de juez natural, porque lo contrario atentaría contra la garantía del mismo, y una vez resuelta por el tribunal a quien competa la excepción de ilegalidad, dicho tribunal devolvería el asunto al juez que se encuentre conociendo para dictar la sentencia correspondiente.
Esta y no otra es la forma de compatibilizar la excepción de ilegalidad con la garantía constitucional del juez natural, todo ello sin menoscabo de [sic] que en materia de amparo, dada las condiciones extraordinarias exigidas por la jurisprudencia, (Cfr. Agropecuaria Doble R), se pueda anular mediante la tuición especial del amparo, el acto administrativo, en virtud de las facultades prospectivas de [sic] que goza el juez contencioso administrativo para fijar los efectos de su decisión en el tiempo.
Por consiguiente, toda vez que han sido esbozadas las consideraciones doctrinales y jurisprudenciales supra señaladas, en el caso sub iudice se observa que el acto cuya ejecución se pide por vía de amparo, vale decir, la Providencia administrativa [sic] N° 1379 de fecha 13 de enero de 2004 emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara carece de firmeza, por ende, mal puede solicitarse en su contra la excepción de ilegalidad prevista en el artículo 20.21 [sic] de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en razón de lo cual, siendo improcedente el alegato formulado por la representación judicial del Municipio Iribarren, resulta forzoso para [ese] Juzgador declarar con lugar la acción de amparo constitucional y ordenar como mandamiento de amparo el cumplimiento de la precitada providencia administrativas [sic] y el consecuencial reenganche del ciudadano Oscar Escalona junto con el correspondiente pago de los salarios caídos. Así se decide” (Corchetes de esta Corte).

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Antes de pronunciarse acerca de la apelación interpuesta en el presente caso, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo considera preciso pronunciarse sobre su competencia para conocer y decidir la presente causa. En este sentido el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, establece:
“Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto”.
Así, se debe destacar que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se ha reiterado jurisprudencialmente el carácter de alzada que tienen las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo en relación con los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo en decisiones N° 1900 de fecha 27 de octubre de 2004 (caso: Marlon Rodríguez) y N° 2271 del 24 de noviembre de 2004 (caso: Tecno Servicios YES’CARD, C.A.) ambas de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. En tal virtud esta Corte se declara competente para conocer de la presente apelación y así se decide.

Determinada como ha sido su competencia, esta Corte pasa a pronunciarse acerca de la consulta de la sentencia dictada en fecha 14 de diciembre 2004 por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en virtud que el 28 de julio de 2005 la parte accionante presentó por ante esta Instancia diligencia mediante la cual solicitó se decidiera la consulta obligatoria de la referida sentencia.

La jurisprudencia había reconocido la dificultad que tenían las Inspectorías del Trabajo para la ejecución de sus actos administrativos en el que resolvían conflictos subjetivos de intereses de naturaleza laboral, en razón de la ausencia de disposiciones laborales adjetivas que establecieran un procedimiento efectivo para su ejecución forzosa, en caso de desacato del patrono, pues sólo se preceptúa un procedimiento sancionatorio regulado en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Ello así, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia N° 1318/01 de fecha 2 de agosto de 2001, caso: Nicolás José Alcalá Ruíz, previó la necesidad de establecer la efectiva protección tutelar de los derechos fundamentales del trabajador por la actitud rebelde y reiterada del patrono en cumplir con los actos administrativos que consagraban esos derechos, visualizando al efecto que ante tal circunstancia de contumacia y, dado el vacío legislativo existente que permitiera remediar tal rebeldía, los órganos del Poder Judicial se presentaban como la única solución para lograr por un medio breve, sumario y eficaz la vigencia de los derechos vulnerados, con el fin de que los órganos administrativos ejecutasen su decisión en materia laboral-administrativa, surgiendo el amparo como la vía idónea para tal fin.

En esa oportunidad la Sala fundamentó su decisión, entre otros razonamientos, en que “El problema parece presentarse por el hecho que, luego de cumplido el procedimiento previsto en la Ley Orgánica del Trabajo para el caso de despido de aquellos trabajadores que gozan de fuero sindical, maternal o en general de inamovilidad y, de ordenarse la reposición del trabajador a su situación anterior al despido y el correspondiente pago de los salarios caídos, no se prevé el procedimiento específico que deba seguir la Administración autora del acto, para la ejecución forzosa en caso de contumacia del patrono, la cual a pesar de que dicha ley le atribuye expresamente, el poder decisorio para este tipo de conflictos, no previó su forma de ejecución en caso de desacato.”

Posteriormente y considerando lo anterior, la aludida Sala del Máximo Tribunal en sentencia N° 2862 de fecha 20 de noviembre de 2002, (caso: Ricardo Baroni Uzcátegui) estableció el régimen competencial para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dictaran las Inspectorías del Trabajo; de las demandas de amparo constitucional autónomo que se intentaran contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo; así como de cualquier otra pretensión distinta de las anteriores; señalando que para el caso de las acciones de amparo conocerían los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial correspondiente al lugar donde se produjo la supuesta lesión al derecho constitucional, y en segunda instancia, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Dicha decisión expresó que:

“(…) es la jurisdicción contencioso-administrativa la competente para el conocimiento de las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, sea que se trate, entre otras, de la pretensión de nulidad a través del recurso contencioso administrativo, sean las pretensiones relativas a la inejecución de dichos actos como consecuencia de la inactividad de la Administración autora o bien del sujeto obligado –el patrono o el trabajador- para su ejecución; o, por último, sea que se trate de pretensiones de amparo constitucional con fundamento en lesiones que sean causadas por el contenido o por la ausencia de ejecución de dichos actos administrativos. De allí que no sólo no existe norma legal expresa que otorgue esta competencia a los tribunales laborales, sino que, de verificarse ésta, sería inconstitucional por violación del artículo 259 del Texto Fundamental” (Negrillas del original y subrayado de esta Corte).

No obstante ello, resulta imperativo observar los principios generales consagrados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, puesto que no puede obviarse que las Providencias Administrativas son actos administrativos que imponen una obligación de hacer y que gozan de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad, los cuales facultan, en principio, a la propia Administración para ejecutar estas Providencias, de oficio o incluso si el particular así lo solicitare, sin necesidad de exigir la intervención de los tribunales para la realización de dicha ejecución.

Bajo esta perspectiva, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la mencionada sentencia N° 1318/01 de fecha 2 de agosto de 2001, caso: Nicolás José Alcalá Ruíz, expresó en torno a los caracteres de ejecutividad y ejecutoriedad que detentan esta categoría de actos administrativos, lo siguiente:

“(…) Ciertamente la providencia administrativa dictada por ese órgano comprendido en la Administración Pública, goza de las características que, en general, definen a los actos administrativos y, por tanto, los mismos se presumen legítimos, es decir, conformes a derecho, sustentados por tal razón, por la cualidad de ejecutividad y ejecutoriedad que, permite establecer la posibilidad de que este tipo de actos puedan ser ejecutados directamente por el ente emisor, sin necesidad de que medie una declaración expresa de un órgano jurisdiccional que ordene su ejecución. ‘La ‘ejecutividad’, ‘ejecutoriedad’, ‘privilegio de decisión ejecutoria’ o ‘acción de oficio’, son términos con los que indistintamente se designa la cualidad del acto administrativo de producir todos sus efectos contra la voluntad de los obligados violentando su propiedad y libertad si preciso fuere (…).
Además, constituye un principio indiscutible en el derecho administrativo la circunstancia de que el órgano que dictó el acto, puede y debe él mismo ejecutarlo, recogido como principio general en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…omissis…).
Asimismo, en ese mismo texto normativo se establece cómo debe realizarse la ejecución forzosa de los actos dictados en caso de incumplimiento: Artículo 79 (…)”.
“(…omissis…)

Cuando se trate de actos de ejecución personal y el obligado se resistiere a cumplirlos, se le impondrán multas sucesivas mientras permanezca en rebeldía y, en el caso de que persista en el incumplimiento, será sancionado con nuevas multas iguales o mayores a las que ya se le hubieren aplicado, concediéndole un plazo razonable, a juicio de la administración, para que cumpla lo ordenado (…)”.

Así, considerando esa ejecutividad y ejecutoriedad en decisión reciente, la misma Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 3569 de fecha 6 de diciembre de 2005, caso: Saudí Rodríguez Pérez, modificó lo señalado en la sentencia del 20 de noviembre de 2002 (caso: Ricardo Baroni Uzcátegui), respecto a que el amparo sea una vía idónea para lograr el cumplimiento de las Providencias Administrativas provenientes de la Inspectoría del Trabajo, declarando, en consecuencia, inadmisible el amparo ejercido en esa oportunidad de conformidad con el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, expresando al efecto que:

“Ahora bien, en el caso sub-examine la Sala observa que en la sentencia objeto de la presente solicitud, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo sí consideró que los actos administrativos son ejecutivos y ejecutorios, según lo dispuesto por el artículo 8° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que afirmó que, a menos que medie una suspensión decretada por vía judicial, deben ser ejecutados inmediatamente y que tal criterio ha sido asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 2683 del 13-11-2001 (caso Manuel Alexander Tuarezaca).
No obstante ello, estimó dicha Corte que, por tratarse este caso de una pretensión autónoma de amparo constitucional, debía atender al criterio vinculante establecido por esta Sala Constitucional en sentencia N° 7 del 1° de febrero de 2000, (caso: José Amando Mejías) en la cual se apunta hacia una interpretación que favorece en mayor medida el ejercicio del derecho a exigir a los tribunales el amparo a los derechos y garantías protegidos por la Constitución y los Tratados Internacionales de Protección de los Derechos Humanos, en tanto que faculta a los jueces que actúan en sede constitucional a prescindir de formalismos inútiles o no esenciales y dar preferencia al conocimiento del fondo del caso, a los fines de brindar una tutela judicial efectiva, favoreciendo de este modo, no sólo el acceso a la jurisdicción, sino también el derecho a obtener una decisión motivada, que ponga fin a la controversia, y permita el ejercicio del derecho a la defensa, mediante la interposición de los recursos correspondientes.

(…omissis…)

Ello así, considera la Sala que es necesario indicar que en las sentencias de esta Sala Constitucional N° 2122 del 2-11-2001 y 2569 del 11 de diciembre de 2001(caso: Regalos Coccinelle C.A.), se estableció que el acto administrativo tiene que ser ejecutado forzosamente por el órgano emisor, esto es, a través de sus funcionarios o valiéndose de la colaboración de los funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado, si lo considerara necesario, por tratarse de la ejecución de un acto administrativo de desalojo, cuya posibilidad de ejecución forzosa por parte de la Administración es posible, ayudándose de ser necesario, con funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado.
(iii) Pero el caso sub-examine, la orden contenida en el acto administrativo del Inspector del Trabajo, es la de proceder al reenganche de los trabajadores antes mencionados, que según se desprende de autos, están amparados por inamovilidad laboral. Por tanto la Sala reitera su criterio al considerar que las Providencias Administrativas deben ser ejecutadas por la autoridad que las dictó, sin intervención judicial, por lo que el amparo no es la vía idónea para ejecutar el acto que ordenó el reenganche. En este sentido, la Sala modifica lo señalado en la sentencia del 20 de noviembre de 2002 (caso: Ricardo Baroni Uzcátegui), respecto a que el amparo sea una vía idónea para lograr el cumplimiento de las Providencias Administrativas provenientes de la Inspectoría del Trabajo.
Además constituye un principio indiscutible en el derecho administrativo la circunstancia de que el órgano que dictó el acto puede y debe el mismo ejecutarlo, recogido como principio general en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Por estar dotado de ejecutoriedad el acto administrativo adoptado en los términos expuestos, no requiere de homologación alguna por parte del juez: y la ejecución de dicha decisión opera por su propia virtualidad.
Ahora bien, a pesar que en el presente caso se produjo por parte de la Gobernación del Estado Yaracuy, un evidente desacato a la Providencia Administrativa, dictada por la Inspectoría de Trabajo, que ordenó el reenganche y el pago de salarios caídos de los trabajadores, los órganos jurisdiccionales no son la (sic) encargados de intervenir en la actuación de los órganos de la Administración Pública; excepto que una Ley así lo ordene.

(…omissis…)

En consecuencia, considera esta Sala Constitucional, que el presente acto administrativo, debió se ejecutado por la Administración Pública y de esta manera dar cumplimiento a la Providencia Administrativa antes mencionada, razón por la cual se declara ha lugar a la solicitud de revisión formulada y visto que el fallo impugnado obvió el criterio sostenido por esta Sala, se anula la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y se declara inadmisible el amparo, y así se decide”.(Negrillas de la Corte).

Ahora bien, en el caso bajo estudio, la accionante alegó que la conducta contumaz asumida por la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara, de dar cumplimiento a la Providencia Administrativa N° 1379 de fecha 13 de enero de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara, constituye una evidente desobediencia que ha vulnerado sus derechos constitucionales a la protección del trabajo como un hecho social, a la estabilidad laboral y a sindicarse consagrados en los artículos 89, 93 y 95 del Texto Fundamental.

Por su parte, se observa que en la sentencia apelada el a quo declaró con lugar la acción interpuesta. No obstante lo anterior, dado que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia destacó el carácter de ejecutividad y de ejecutoriedad que gozan los actos administrativos dictados por las Inspectoría del Trabajo, conforme a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, modificando -a través de la sentencia N° 3569 de fecha 6 de diciembre de 2005, caso: Saudí Rodríguez Pérez- su criterio acerca de la idoneidad de la acción de amparo para resolver casos como el aquí analizado, es forzoso para esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declarar inadmisible de conformidad con el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales la acción de amparo constitucional, razón por la cual revoca la sentencia dictada en fecha 14 de diciembre de 2004 por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- Su COMPETENCIA para conocer de la consulta de la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 14 de diciembre de 2004, que declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta.

2.- INADMISIBLE la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano Oscar José Escalona Escalona, asistido por los abogados Gilberto Cardier y Andrés Eloy Parra, al inicio plenamente identificados, con el fin de ejecutar la Providencia Administrativa N° 1.379 de fecha 13 de enero de 2004 dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Estado Lara, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el accionante contra la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara.

3. Se CONFIRMA la sentencia apelada, en los términos expuestos en la motiva del presente fallo.

Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la ciudad de Caracas a los diez (10) dias del mes de enero de dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

La Presidenta,

ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ

El Vicepresidente,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente
El Juez,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

La Secretaria

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ

EXP N° AP42-O-2005-000655
ASV/j

En la misma fecha diez (10) de enero de dos mil seis (2006), siendo la (s) 5:50 de la tarde, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2006-00007.

La Secretaria