JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ
EXPEDIENTE N° AP42-N-2003-003377
En fecha 18 de agosto de 2003, se recibió en esta Corte Oficio N° 03-814, de fecha 25 de julio de 2003, emanado del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana EDECIA GUILLERMINA HERRERA OLLARVIZ, venezolana, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad N° 3.975.078, asistida por el abogado ANTONIO HERNÁNDEZ, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado), bajo el N° 43.928, contra el acto administrativo contenido en memorando N° 1100, de fecha 19 de diciembre de 2000, emanado de la PREFECTURA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR, mediante el cual se le comunicó “que de conformidad con el artículo 9, numeral 1, de la Ley de Transición de la Gobernación del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas la ´relación laboral’ que mantenía con la Jefatura Civil de la Parroquia La Vega había terminado”.
Tal remisión se efectuó, en razón de haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta en fecha 15 de julio de 2003, por la abogada MARTHA MAGIN, actuando con el carácter de apoderada judicial del DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS contra la sentencia dictada en fecha 9 de julio de 2003, por el mencionado Juzgado que declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta.
El 20 de agosto de 2003, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz.
En fecha 11 de septiembre de 2003, comenzó la relación de la causa.
En esa misma fecha, la apoderada judicial del DISTRITO METROPOLITANA DE CARACAS consignó escrito de fundamentación de la apelación propuesta.
En fecha 25 de septiembre de 2003, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas. El 8 de octubre de 2003, venció dicho lapso.
En fecha 9 de octubre de 2003, se fijó el décimo día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 166 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 29 de septiembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.), de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia suscrita por el abogado ANTONIO HERNÁNDEZ, actuando con el carácter de apoderado judicial de la querellante, mediante la cual solicitó el abocamiento de la causa y la notificación de la parte querellada.
A través de auto de fecha 10 de noviembre de 2004, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa, se asignó la ponencia al Juez Oscar Enrique Piñate Espidel y se ordenó la notificación de las partes de conformidad con los artículos 14 y 233 del Código de Procedimiento Civil.
El 9 de diciembre de 2004, el apoderado judicial de la querellante se dio por notificado en la presente causa y, el 22 de febrero de 2005, el Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido al ciudadano Procurador del Distrito Metropolitano de Caracas.
En fecha 15 de marzo de 2005, la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas consignó escrito de informes.
El apoderado judicial de la parte actora en fecha 22 de marzo de 2005, presentó escrito de contestación a la apelación.
En fecha 21 de abril de 2005, esta Corte dijo “Vistos” y ordenó pasar el expediente al Juez Ponente.
Reconstituida como fue la Corte en fecha 19 de octubre de 2005, quedó integrada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez-Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez-Vice-Presidente; y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
En fecha 31 de enero de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.), diligencia suscrita por el apoderado de la querellante, mediante la cual solicita el abocamiento de esta Corte en la presente causa.
El 2 de febrero de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa, y se reasignó la ponencia a la Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ. En la misma fecha se pasó el expediente a la Juez Ponente.
Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA QUERELLA
1.- La parte recurrente interpuso en fecha 1 de octubre de 2002, querella funcionarial contra el acto administrativo contenido en memorando N° 1100, de fecha 19 de diciembre de 2000, emanado de la PREFECTURA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR, con fundamento en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Adujo, que comenzó a trabajar en la Dirección de la Prefectura del Municipio Libertador en fecha 16 de febrero de 1992, desempeñando el cargo de Escribiente de Registro II, específicamente en la Jefatura Civil de la Parroquia La Vega, dependiente de la Gobernación del Distrito Federal, con un salario mensual de Ciento Sesenta y Seis Mil Treinta y Un Bolívares con Dieciséis Céntimos (Bs. 166.031,16).
Señaló, que en fecha 19 de diciembre de 2000, encontrándose prestando servicios como Trabajadora Social en el Departamento de Bienestar Social de la Jefatura Civil de La Parroquia La Vega, le fue notificada mediante memorando distinguido con el N° 1100, emanado de la Prefectura del Distrito Metropolitano de Caracas, la terminación de la “relación laboral”, de conformidad con el artículo 9, numeral 1, de la Ley de Transición de la Gobernación del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas.
Arguyó, que el acto administrativo dictado en su contra es inconstitucional, ilegal, lesivo e irrito, puesto que no cumple con los requerimientos exigidos en los artículos 18 y 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y, en consecuencia, se vulnera la garantía a la estabilidad laboral y al derecho al trabajo consagrados en los artículos 87 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como el artículo 112 de la Ley Orgánica del Trabajo y 17 y 71 de la derogada Ley de Carrera Administrativa. Asimismo, indicó que el acto impugnado es inconstitucional por cuanto lesionó los artículos 49, 89, numeral 2 y 96 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 17 de la Ley de Carrera Administrativa.
Esgrimió, que en el momento en que es separado del cargo, existía un pliego “conflictivo o de peticiones” presentado ante la Inspectoría del Trabajo del Distrito Federal (hoy Distrito Metropolitano), que le concedía inamovilidad laboral hasta tanto fuera resuelto el pliego de peticiones.
Agregó, que el sentido del artículo 9, numeral 1, del Decreto de Transición de la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, es el de garantizar a los empleados públicos que se encontraban al servicio de la Gobernación del Distrito Federal, la permanencia en sus cargos.
Finalmente, la parte actora solicitó ser “restituida” a su cargo u otro de similar categoría y que su hoja de servicio no sea “interrumpida” a los efectos de su jubilación. Asimismo, solicitó se le pague la remuneración actualizada, de conformidad con las mejoras salariales aprobadas desde la fecha de su desincorporación hasta su efectiva reincorporación, así como los salarios caídos y la compensación por la pérdida del disfrute de los derechos sociales dejados de percibir.
2.- La representación judicial del DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, dio contestación a la demanda en fecha 19 de febrero de 2003, con base a los siguientes fundamentos:
Manifestó que “…Esta representación Distrital, niega rechaza y contradice en todos (sic) y cada una de sus partes tanto en los hechos como en el derecho alegado por la parte actora como fundamento de su pretensión y, en consecuencia me opongo a que a la decisión sea de declarar la nulidad absoluta del Acto Administrativo emanado de la Alcaldía del Distrito Metropolitano y la reincorporación inmediata al cargo de Escribiente II…”.
Arguyó que “…la acción se interpone extemporáneamente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84,3 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública según el cual las acciones y recursos de nulidad contra lo actos dictados con relación a dicha Ley caducan a los seis meses…”.
Indicó que “…La sentencia emanada de la Sala Constitucional de (sic) Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de abril de 2002, Caso Lidia Cropper y otro, fija sus efectos ex tunc, es decir, hacia el pasado y, en consecuencia abre la vía para aquellos que afectados por la norma declarada inconstitucional y que se les destituyó a través de los procedimientos previstos en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N. 030, publicado en Gaceta Oficial N. 37.073, del 8 de noviembre de 2000, dictado por el Alcalde Metropolitano de Caracas, hagan valer sus derechos e intereses…”.
Señaló que “…la única oportunidad para que se acompañen los documentos probatorios que permitan determinar si la desincorporación, retiro, despido, etc., se produjo a través de los procedimientos previstos en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N. 030, es la interposición de la querella, por cuanto se trata de documentos indispensables para verificar si la acción es inadmisible, a tenor de lo dispuesto en el artículo 340 del Código de Procedimiento Civil, por remisión expresa del 111 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y 84,5 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia…”.
Sostuvo que “...En el caso de sub iudice, la presente querella el actor por una parte no alega ni aporta con ocasión a la interposición de la querella, elemento alguno que pruebe los requisitos sustanciales para intentar la presente querella, es decir que fue afectado por la norma declarada inconstitucional por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 11 de abril de 2002 (…) y, que se les destituyo (sic), retiro (sic), despidió o en alguna manera se le desincorporó a través de los procedimientos previstos en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N. 030, publicado en Gaceta Oficial N. 37.073, del 8 de noviembre de 2000, dictado por el Alcalde Metropolitano de Caracas…”.
Esbozó que “…han transcurrido desde la notificación del acto administrativo más de los tres (03) meses que establece como lapso el artículo 94 de la Ley del Estatuto para la Función Pública (sic) para que opere la caducidad, por lo tanto esta ya opero (sic) fatalmente…”.
Esgrimió que “…En atención a las dos circunstancias fácticas, acontecidas concurrentemente, es por lo que solicitamos como pronunciamiento previo, se declare la inadmisibilidad de la acción por estar evidentemente caduca…”.
Argumentó que “…La transición institucional ordenada por la Constitución de 1999 y concretada en la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, establece una causal de retiro de la Administración Pública no prevista en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, a saber, el egreso por supresión o extinción del organismo donde presta servicios el funcionario. Es decir, la supresión de la Gobernación del Distrito Federal no puede reputarse como una restructuración administrativa de la misma, puesto que no le sobrevive estructura administrativa alguna que pueda considerarse ‘reorganizada o reestructurada’…”.
Finalmente solicitó que “…se sirva declarar inadmisible o en su defecto sin lugar la presente querella intentada por la ciudadana EDECIA GUILLERMINA HERRERA OLLARVES, ya ut supra identificado, contra el Acto Administrativo emanado de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas…”.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 9 de julio de 2003, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta, sobre la base de los siguientes argumentos:
“… En principio, como lo establece la parte accionada, el acto de retiro impugnado, no está soportado en ninguna de las normas declaradas nulas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia; sin embargo, los supuestos de retiro soportados en el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, se basan en la interpretación de que opera la extinción de la relación de trabajo, al término del período de transición, situación ésta que coloca al accionante en los motivos de la decisión de fecha 11 de abril de 2002, anteriormente citada, cuyos efectos erga omnes comenzaron a regir, una vez publicada la referida sentencia en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela; esto es, a partir del 15 de mayo de 2002, fecha desde la cual debe comenzar a computarse el lapso de caducidad de seis (06) meses, que preveía la norma para el ejercicio de este tipo de recursos.
(…) En tal sentido, no puede entender este Tribunal, sin vulnerar el derecho a la defensa, que el lapso de caducidad que comience a computarse con una determinada Ley, se vea afectado por la reforma de ésta, en desmedro de los intereses y derechos de los accionantes. Igualmente, aún cuando para la fecha de dictarse la referida sentencia, hubiere sido publicada que contempla como lapso de caducidad el de tres (03) meses, al indicar dicha decisión que el lapso debe computarse conforme al artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable ratione temporis al caso que ocupaba, éste es el cómputo que debe regir a los fines de conocer este Tribunal, si ha operado el lapso de caducidad.
Igualmente, al establecer la sentencia de fecha 31 de julio de 2002, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que el lapso se computará de conformidad con las previsiones del artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, señalar cualquier otro lapso para el cómputo de la caducidad, implicaría una seria lesión al estado de derecho, dada la confianza que las decisiones judiciales deben otorgar a los administrados.
Por todo lo antes expuesto tenemos que en el caso de autos, la acción fue ejercida el 01 de octubre de 2002, lo que significa que solamente había transcurrido (02) meses, de los seis (06) meses contemplados en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, en consecuencia, no había operado el lapso de caducidad, razón por la cual se desecha lo alegado por la apoderada judicial Especial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas. Así se decide.
(…) debe entenderse, en el caso que nos ocupa, y en consonancia con el principio de la legalidad, como la sujeción de la actividad de la administración (sic) a las previsiones constitucionales y legales; y en este sentido, la reorganización y reestructuración debe efectuarse conforme a los procedimientos previstos en las normas legales, lo cual, no consta en autos, ni que se ha seguido un procedimiento a tales fines, ni tan siquiera que existió un proceso de reestructuración o reorganización y en consecuencia, ordenado la reducción de personal.
Se evidencia de todo lo antes expuestos (sic) que en el caso de autos, se lesionó el derecho a la estabilidad de la parte recurrente, al interpretar erradamente la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de la Ciudad de Caracas, razón por la que resulta forzoso declarar la nulidad del acto de retiro, y así se decide…”.
III
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
La apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó en fecha 11 de septiembre de 2003, escrito de fundamentación de la apelación ejercida, con fundamento en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Esgrime, que a lo largo de la parte motiva de la sentencia apelada, se aprecia la falta de análisis y valoración de elementos alegados en el escrito de contestación de la demanda, razón por la cual, denuncia la vulneración del principio de exhaustividad por cuanto –según sus dichos- se aprecia el vicio de incongruencia que constituye una infracción de los artículos 12 y 243, numeral 5, del Código de Procedimiento Civil.
Arguye, que en el caso de autos se evidencia falso supuesto. Manifiesta que “…Se configura un error de derecho, cuando se aplica una norma indebidamente o, aún aplicándose correctamente, sus efectos son contrarios a los que les ha querido atribuir el juez; de acuerdo a ello, del análisis del fallo recurrido encontramos que la sentenciadora al: ‘ordenar la reincorporación de la querellante en la Alcaldía Metropolitana de Caracas, tenemos (sic) que el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas declara la transferencia de las dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal, así como la reorganización y reestructuración; igualmente el artículo 2 de la Ley Especial sobre el Régimen Metropolitano de Caracas, destaca que la Alcaldía Metropolitana de Caracas sustituye al Distrito Federal, por lo que en el caso concreto corresponde reincorporar a la ciudadana EDECIA GUILLERMINA HERRERA OLLARVIS, en su cargo o a otro de igual o similar jerarquía en la Alcaldía Metropolitana de Caracas’ (…) en ese sentido en ningún caso el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas declara a este último como sucesor a título universal de la Gobernación del Distrito Federal por cuanto se trata de entes político territoriales de naturaleza y niveles distintos. Tal afirmación tiene como basamento la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia al resolver el recurso de interpretación de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas…”.
Aduce, que el Distrito Metropolitano como Órgano distinto de la Gobernación del Distrito Federal no puede reincorporar a un funcionario que pertenecía a un órgano adscrito a la Administración Central y, por tanto, un funcionario regido por la Ley de Carrera Administrativa.
Indica, que “…el artículo 2 de la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas se refiere a los límites del Distrito Metropolitano de Caracas, que por cierto son diferentes a los de la Gobernación del Distrito Federal, verbigracia, no incluye el territorio del nuevo Estado Vargas. Por otra parte establece que el Municipio Libertador del Distrito Capital sustituye territorialmente al Distrito Federal – la ciudadana juez en su sentencia dice y citamos: ‘…destaca que la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas sustituye al Distrito Federal…’, entidad que ha sido suprimida. Así las cosas, la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas – que es la entidad político territorial-, por lo cual, no puede sustituir territorialmente al Distrito Federal…”.
Finalmente, solicita se declare con lugar la apelación interpuesta, así como inadmisible la querella y que, de considerarse improcedentes los petitorios enunciados, se declarare sin lugar la querella.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Como primer punto, debe este órgano colegiado pronunciarse en relación a su competencia para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
En este sentido, el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone lo que sigue:
“ARTÍCULO 110:Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la citada norma, las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia para conocer de los recursos contenciosos administrativos funcionariales, le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo. Por tal motivo, éste Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer la apelación interpuesta.
Aunado a lo anterior, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 2271, de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A., Vs. Procompetencia, actuando en su condición de rectora y máxima cúspide de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, delimitó el ámbito competencial de estas Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, reconociéndolas expresamente como Alzadas Naturales de los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos.
Con base en las consideraciones realizadas realizadas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer la apelación interpuesta. Así se declara.
Siendo la oportunidad para decidir acerca de la apelación ejercida por la ciudadana EDECIA GUILLERMINA HERRERA OLLARVIZ contra la sentencia proferida por Juzgado Superior Segundo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 9 de julio de 2003, esta Corte observa:
Se evidencia de los autos que la querellante intentó recurso contencioso administrativo funcionarial contra el acto administrativo contenido en memorando de fecha 19 de diciembre de 2000, distinguido con el N° 1100, emanado de la Prefectura del Municipio Libertador, mediante el cual se hizo de su conocimiento la terminación de la “relación laboral” que mantenía con la Jefatura Civil de la Parroquia La Vega, de conformidad con el artículo 9, numeral 1, de la Ley de Transición de la Gobernación del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas.
Esgrime la querellante que el sentido del artículo 9, numeral 1, del Decreto de Transición de la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, es el de garantizar a los empleados públicos que se encontraban al servicio de la Gobernación del Distrito Federal, la permanencia en sus cargos.
Así también observa esta Corte, que el Juzgado de Instancia en la parte motiva de su sentencia expresó que los supuestos de retiro aplicados a la querellante soportados en el artículo 9, numeral 1, de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, se basan en la interpretación de que opera la extinción de la relación funcionarial, al término del período de transición; sin embargo, agregó el Sentenciador, que tal situación coloca al querellante dentro de los motivos de la decisión de fecha 11 de abril de 2002, que declaró la nulidad del numeral 4 del artículo 8 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de la ciudad de Caracas, en cuanto se refiere a los pasivos laborales y a la nulidad de los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N° 030 del 8 de noviembre de 2000, referidos a la extinción de la relación de trabajo con los trabajadores afectados por la medida de reorganización.
Menciona el Tribunal de la Causa, que la citada decisión comenzó a surtir sus efectos a partir del 15 de mayo de 2002, fecha en que fue publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y, momento este desde el cual debe comenzar a computarse el lapso de caducidad de 6 meses que prevé la derogada Ley de Carrera Administrativa, en virtud de la decisión de fecha 31 de julio de 2002, proferida por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que establece que el lapso de caducidad para interponer las querellas funcionariales se contará de conformidad con las previsiones del artículo 82 de la referida ley y, que señalar cualquier otro lapso para el cómputo de la caducidad implicaría una seria lesión al estado de derecho, dada la confianza que las decisiones judiciales deben otorgar a los administrados.
Este Órgano Administrador de Justicia observa que las denuncias formuladas ante esta Alzada, se circunscriben a la incongruencia en que habría incurrido el Tribunal Sentenciador, al no decidir en forma expresa sobre todas las defensas y alegatos expuestos por la recurrida en el escrito de contestación, vulnerando el contenido del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, así como el falso supuesto en que se fundó la decisión impugnada, al considerarse que la Alcaldía Metropolitana de Caracas sustituyó a la Gobernación del Distrito Federal, acordando la reincorporación de la parte actora a un ente distinto a aquél en que se desempeñó.
Ahora bien, con relación a la incongruencia en que habría incurrido el Tribunal de la Causa por no decidir en forma expresa, positiva y precisa sobre todas las defensas y alegatos expuestos por la recurrida en la contestación, esta Corte considera pertinente hacer referencia a la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 1 de octubre de 2002, caso: PDVSA. S.A. Vs. Consejo Directivo del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en la cual se señala:
"…A tenor de lo dispuesto en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, toda sentencia debe contener una ‘decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia´; consiguientemente y para cumplir con el anterior requisito de forma, toda declaración judicial debe ser dictada de manera tal que resulte de fácil comprensión, de manera cierta y efectiva la controversia ventilada, en el entendido que se baste a sí misma, o dicho en otros términos, que resulte exhaustiva respecto a todos los pedimentos hechos valer por las partes en el proceso, logrando así la solución efectiva del asunto objeto de contención. (…) Respecto al señalado requisito establecido en el ordinal 5° del artículo 243, debe indicarse que si el juzgador en la sentencia no resuelve de manera clara y precisa, todos aquellos puntos que forman parte del debate, vulnera con su decisión el principio de exhaustividad, incurriendo en el denominado vicio de incongruencia, el cual surge cuando dicho juzgador altera o modifica el problema judicial debatido entre las partes, bien porque no resuelve sólo lo alegado por éstas, o bien porque no resuelve sobre todo lo alegado por los sujetos del litigio…”.
En este mismo orden de ideas la Sala de Casación Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia, caso: Agrícola La Quirancha, con relación al vicio de incongruencia señaló que:
“… Es doctrina reiterada de la Sala que la incongruencia negativa, resulta del no pronunciamiento por parte del juez sobre aquellos elementos de hecho que materialmente forman el problema judicial debatido, conforme a los términos en que se explanó la pretensión y la contradicción. La incongruencia es la diferencia entre lo pretendido y contradicho materialmente por las partes, y lo resuelto por el sentenciador, en el contenido y alcance del dispositivo del fallo.
La regla del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, contiene el principio doctrinario de “exhaustividad”, que obliga al juez a considerar y resolver todas y cada una de las alegaciones de las partes que viene a constituir el problema judicial debatido que el juez debe resolver, cuya infracción conduce a una omisión de pronunciamiento.
El principio de congruencia, en nuestro derecho procesal, está relacionado con el problema debatido entre las partes (thema decidendum), del cual emergen dos reglas: a) decidir sólo sobre lo alegado y b) decidir sobre todo lo alegado.
Igualmente ha señalado esta Sala de Casación Civil que una decisión es expresa, cuando no contiene implícitos ni sobreentendidos; positiva, cuando es cierta, efectiva y verdadera sin dejar cuestiones pendientes; y precisa cuando no da lugar a dudas, incertidumbres, insuficiencias ni ambigüedades…”.
Así pues, tomando en cuenta las anteriores consideraciones y luego de haber realizado un análisis de los alegatos expuestos en autos, esta Corte observa que la decisión dictada por el Tribunal de la Causa no dejó de apreciar o valorar argumento alguno, emitiendo pronunciamiento sobre todas y cada una de las peticiones y defensas formuladas por las partes tanto en el libelo, como en el escrito de contestación de la demanda, los cuales en su conjunto integraban el thema decidendum. En efecto, resalta de la trascripción hecha del fallo apelado, que el A quo se pronunció sobre el alegato de caducidad planteado por la querellada, así como sobre aquel según el cual la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano incorporaba una nueva causal de retiro y sobre la imposibilidad para el querellado de reincorporar a la querellante, entre otros, los cuales quedaron expresamente desestimados por el Tribunal de la Causa.
En cuanto a la denuncia efectuada por la apelante relacionada con la violación del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, esta Corte observa que el Juez de instancia se atuvo a las normas de derecho y a lo alegado y probado en autos.
En virtud de lo expuesto, se aprecia del fallo apelado, que el Sentenciador no vulneró lo establecido en el artículo 243, numeral 5, del Código de Procedimiento Civil, razón por la cual, se desecha lo alegado por la parte apelante en cuanto al vicio de incongruencia en que consideró incursa la decisión dictada por el Juzgado Superior Segundo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital de fecha 9 de julio de 2003. Así se declara.
Resta por examinar lo alegado por la parte apelante en cuanto al vicio de falso supuesto que, según indica, “…Se configura un error de derecho, cuando se aplica una norma indebidamente o, aún aplicándose correctamente, sus efectos son contrarios a los que les ha querido atribuir el juez; de acuerdo a ello, del análisis del fallo recurrido encontramos que la sentenciadora al: ‘ordenar la reincorporación de la querellante en la Alcaldía Metropolitana de Caracas, tenemos (sic) que el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas declara la transferencia de las dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal, así como la reorganización y reestructuración; igualmente el artículo 2 de la Ley Especial sobre el Régimen Metropolitano de Caracas, destaca que la Alcaldía Metropolitana de Caracas sustituye al Distrito Federal, por lo que en el caso concreto corresponde reincorporar a la ciudadana EDECIA GUILLERMINA HERRERA OLLARVIS, en su cargo o a otro de igual o similar jerarquía en la Alcaldía Metropolitana de Caracas’ (…) en ese sentido en ningún caso el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas declara a este último como sucesor a título universal de la Gobernación del Distrito Federal por cuanto se trata de entes político territoriales de naturaleza y niveles distintos. Tal afirmación tiene como basamento la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia al resolver el recurso de interpretación de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas…”.
Al respecto, considera menester esta Corte indicar que es de lege data la solución dada a la situación de los empleados y funcionarios de la antigua Gobernación del Distrito Federal, pues el legislador estableció en forma expresa en los artículos 9, numeral 1 y 11 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, con el propósito de garantizar los derechos laborales protegidos por la Constitución y los Tratados Internacionales de Protección de los Derechos Humanos, que mientras durara el régimen de transición y de reorganización administrativa a que se refieren los artículos 2 y 4 del mismo texto legal, “…el personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y sus entes adscritos continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las leyes…” y, asimismo, que “…quedan adscritos a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas los institutos y servicios autónomos, fundaciones y demás formas de administración funcional de la Gobernación del Distrito Federal…”. (subrayado de la Corte).
En ese sentido, la descentralización político-territorial que tuvo lugar por voluntad del constituyente en el área metropolitana de Caracas, según lo establece el artículo 16 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no impidió al legislador (pues a diferencia de lo sostenido por la parte recurrida, es a nivel legislativo y no judicial en donde se declaró la sustitución de órganos públicos en cuanto a las relaciones laborales mantenidas con los funcionarios y empleados al servicio del órgano suprimido) establecer la transferencia de los funcionarios, empleados, órganos y entes que antes dependían o se encontraban adscritos a la Gobernación del Distrito Federal al nuevo Distrito Metropolitano de Caracas, a través de los artículos 9, numeral 1 y 11 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, siendo el caso que, según el fallo de la Sala Constitucional del 11 de abril de 2002, si bien el proceso de reorganización administrativa suponía la terminación de la relación laboral de algunos funcionarios o empleados de la antigua Gobernación, no podía desconocer los derechos y garantías de dichos trabajadores, contemplados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en las leyes nacionales.
En razón de lo antes indicado, esta Corte considera que el Juzgado de la Causa no incurrió en el vicio de falso supuesto, toda vez que aplicó debidamente la normativa antes señalada de acuerdo a su propósito, espíritu y razón, en tal virtud, desecha el alegato esgrimido por la parte apelante, en cuanto al referido vicio. Así se declara.
No obstante lo anterior, considera esta Corte oportuno citar la decisión aludida por el Tribunal de la Causa de fecha 11 de abril de 2002, emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que estableció:
“… Advierte esta Sala que en la Gaceta Oficial de la Republica de Venezuela número 37.108, del 28 de diciembre de 2000 se publicó el Decreto Nº 037, emanado del Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, mediante el cual se dictó el Régimen de la Hacienda Pública Distrital, y en el que expresamente, en su artículo 93, se derogó el Decreto Nº 030 del 26 de octubre de 2000, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.073, del 8 de noviembre de 2000.
No obstante ello, la Sala falla sobre la inconstitucionalidad alegada del citado Decreto Nº 030, en vista de los efectos que se causaron durante su vigencia. Los artículos 11, 13 y 14 del Decreto Nº 030 impugnados, disponen lo siguiente:
‘Artículo 11. La reorganización dispuesta en el presente Título implica la extinción de la relación de trabajo con los trabajadores afectados, antes del término del 31 de diciembre del año 2000 establecido en la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas. El pago de las prestaciones y demás conceptos laborales estará a cargo de la República por órgano del Ministerio de Finanzas y, en tal sentido, se seguirá el siguiente procedimiento:
1. Las bajas de personal que se produzcan por la reorganización administrativa serán comunicadas al Ministerio de Finanzas con señalamiento individual y expreso de los datos personales, cargo, antigüedad salario y monto de los pasivos laborales que deben ser cancelados con los recursos contemplados en el Artículo 3º del Decreto con Rango y Fuerza de Ley que autoriza al Ejecutivo Nacional Para Realizar Operaciones de Crédito Público destinadas al Refinanciamiento de la Deuda Pública Externa e Interna, al Pago de Obligaciones Laborales y a la Reposición del Patrimonio del Banco Central publicada en la Gaceta Oficial Nº 36.550 de fecha 30 de septiembre de 1998.
2. A los trabajadores afectados les será entregada una constancia de su Registro de Cargo y los pasivos laborales que se deriven de la Ley Orgánica del Trabajo, de la Ley de Carrera Administrativa, de las Convenciones Colectivas de Trabajo o de los laudos arbitrales, anteriores al proceso de transición y los que se generen por efectos del proceso de reorganización.
3. Se suspenderán los pagos por cualquier concepto causados a favor de los trabajadores afectados por la reorganización.
4. En los pasivos laborales se incluirá el pago de los salarios no devengados, en virtud de la reorganización decretada, hasta el 31 de diciembre de 2000.
Artículo 13. Mediante convenios celebrados con el Ministerio de Finanzas, en un plazo máximo de treinta días contados a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto, y previa provisión de los recursos correspondientes, la Alcaldía Metropolitana de Caracas podrá asumir la liquidación del personal cesante y el pago de las pensiones que correspondan al personal jubilado e incapacitado, hasta el 31 de diciembre de 2000.
Artículo 14. Se suspende cualquier pago por los compromisos adquiridos por la extinta Gobernación del Distrito Federal con cargo al Presupuesto de Transición y por concepto de pasivos laborales, colectivos o individuales, independientemente de que la obligación se derive de la ejecución de sentencias o laudos arbitrales que condenen al pago de una suma de dinero, y corresponda cancelar al Ministerio de Finanzas de conformidad con la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas’.
Del texto de las disposiciones antes transcritas, se revela –en criterio de esta Sala- la inconstitucionalidad de las mismas, y ello por las razones que se exponen de seguidas:
1.- La extinción de la relación laboral en la forma prevista en el artículo 11 del mencionado Decreto atenta contra la estabilidad laboral y funcionarial que postulan los artículos 93 y 144 constitucionales, como derecho social constitucional, el cual por demás ha sido desarrollado legalmente, en la Ley Orgánica del Trabajo y en la Ley de Carrera Administrativa, en las cuales se han establecido normas sobre los procedimientos de retiro y despido de personal obrero y, los de destitución, remoción, retiro y disponibilidad de los funcionarios públicos, según el cargo que ocupen; normas que consagran el derecho a la estabilidad del trabajo y que limitan toda forma de despido injustificado.
Así mismo, la suspensión de la cancelación de los salarios prevista en el numeral 3 del mismo artículo, contraría en forma clara los postulados consagrados en los numerales 1, 2 y 4 del artículo 89 de la Constitución, así como lo dispuesto en los artículos 91 y 92 eiusdem, toda vez que el salario es un derecho laboral intangible, progresivo e irrenunciable; y se concreta en un crédito de exigibilidad inmediata, de modo que cualquier disposición que impida, como lo hizo la norma examinada, su pago en forma periódica y oportuna, resulta –sin lugar a dudas- inconstitucional.
Considera la Sala oportuno mencionar que la exigibilidad inmediata de los créditos laborales, además, ha sido reconocida en el Decreto Nº 037 referido supra mediante el cual se dictó el Régimen de la Hacienda Pública Distrital, en cuyo artículo 45, se dispuso que:
‘Artículo 45: Los desembolsos de las partidas de gastos se programarán sobre la base de las disponibilidades de fondos y del programa de ejecución de su gestión presupuestaria. En todo caso, deberá asegurarse el pago puntual en todas las obligaciones’ (Resaltado de la Sala).
2.- El artículo 13 eiusdem, vulnera los artículos 87 in fine, 93, 144, 146 y 147 de la Constitución, por cuanto al prever que mediante convenios celebrados con el Ministerio de Finanzas, la Alcaldía Metropolitana de Caracas podrá asumir la liquidación del personal cesante y el pago de las pensiones que correspondan al personal jubilado e incapacitado, hasta el 31 de diciembre de 2000, desconoce el derecho constitucional a la estabilidad laboral y funcionarial; regula una materia que es de la reserva legal; y restringe la libertad de trabajo en una forma no establecida en la Ley.
En efecto, señala el Texto Fundamental que la ‘...ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y proveerán su incorporación a la seguridad social...’, y que la ‘...ley nacional establecerá el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales...’. De modo que resulta evidente la contradicción de la norma cuestionada con las disposiciones constitucionales antes indicadas, y así se decide.
3.- El artículo 14 eiusdem al establecer la suspensión de cualquier pago por los compromisos adquiridos por la extinta Gobernación del Distrito Federal con cargo al Presupuesto de Transición y por concepto de pasivos laborales, vulnera lo dispuesto en los artículos 89, 91 y 92 de la Constitución, por las razones apuntadas en relación al numeral 3 del artículo 11, porque dicha suspensión atenta la exigibilidad inmediata de los créditos laborales, reconocidos constitucionalmente.
En criterio de la Sala, cabe aquí señalar que en el citado Decreto Nº 037, se reconoció que los compromisos laborales a que se refiere la norma en examen, constituyen parte del pasivo de la Hacienda del Distrito Metropolitano, de modo que no hay lugar a dudas respecto a la obligación que existe de cumplir con el pago de los mismos, en la forma en que se ha establecido en este fallo.
En este caso, observa finalmente esta Sala, se estaría vulnerando el principio de protección a la confianza, en lo que se refiere a la garantía de calculabilidad o predictibilidad de las consecuencias jurídicas esperadas, por cuanto todos los despidos del personal, efectuados por el Alcalde Metropolitano, con fundamento en la habilitación conferida para la reorganización administrativa de la Alcaldía, fundamentada en el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, están afectados de nulidad absoluta, por haberse efectuado al margen de la ley natural de cada trabajador y en flagrante violación del derecho a la defensa y al debido proceso, y así se decide.
En razón de lo anterior, esta Sala estima que cualquier acto que se haya dictado como consecuencia de los inconstitucionales artículos 11, 13 y 14 del Decreto Nº 030, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.073, de fecha 8 de noviembre de 2000, dictado por el Alcalde Metropolitano de Caracas, no tendrá efecto legal alguno. Así se decide …”
Aprecia este Órgano Jurisdiccional de la sentencia en referencia, que cualquier acto que se haya dictado con ocasión de los artículos 11, 13 y 14 del Decreto Nº 030, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.073, de fecha 8 de noviembre de 2000, dictado por el Alcalde Metropolitano de Caracas, “…no tiene efecto legal…”; lo que trae como consecuencia, la ilegalidad del acto administrativo contenido en el memorando distinguido con el N° 1100, emanado de la Prefectura del Distrito Metropolitano de Caracas, por el cual se notificó a la ciudadana EDECIA GUILLERMINA HERRERA OLLARVIZ de la terminación de la “relación laboral”.
Ahora bien, este Órgano Colegiado considera al igual que lo consideró el Tribunal de Instancia, que el término de caducidad aplicable para la interposición del recurso contencioso administrativo de nulidad intentado por la querellante, comenzó a correr a partir de la decisión dictada por esta Corte N° 2058 del 31 de julio de 2002, al declarar la inepta acumulación de pretensiones, la que hizo surgir nuevamente en todas las personas que actuaron como partes o terceros en el procedimiento que dio lugar a dicho fallo, el derecho e interés en impugnar los actos emanados de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, en garantía de lo establecido en el artículo 26 de la vigente Constitución.
En razón de los razonamientos precedentemente expuestos, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declara sin lugar la apelación interpuesta por la representación judicial de la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, contra la sentencia dictada el 9 de julio de 2003, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y, en consecuencia, confirma el fallo apelado que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad intentado por la ciudadana EDECIA GUILLERMINA HERRERA OLLARVIZ, contra el acto administrativo contenido en memorando de fecha 19 de diciembre de 2000, distinguido con el N° 1100, emanado de la PREFECTURA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR, mediante el cual se hizo del conocimiento de dicha ciudadana que de conformidad con el artículo 9 numeral 1 de la Ley de Transición de la Gobernación del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas la “relación laboral” que mantenía con la Jefatura Civil de la Parroquia La Vega había terminado. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer la apelación interpuesta por la abogada MARTHA CECILIA MAGIN MARIN, actuando en su condición de representante del DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, contra la sentencia de fecha 9 de julio de 2003, dictada por el Juzgado Superior Segundo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró con lugar la presente querella.
2.- SIN LUGAR la apelación interpuesta.
3.- CONFIRMA el fallo proferido por el Juzgado Superior Segundo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad intentado por la ciudadana EDECIA GUILLERMINA HERRERA OLLARVIZ, antes identificada, contra el acto administrativo contenido en memorando de fecha 19 de diciembre de 2000, distinguido con el N° 1100, emanado de la PREFECTURA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR, mediante el cual se hizo de su conocimiento que de conformidad con el artículo 9, numeral 1, de la Ley de Transición de la Gobernación del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas la “relación laboral” que mantenía con la Jefatura Civil de la Parroquia La Vega había terminado.
Publíquese, regístrese, notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de _________________ del año dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
El Juez Presidente,
JAVIER TÓMAS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Juez Vicepresidente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Ponente
La Secretaria Accidental,
MARIANA GAVIDIA JUÁREZ
Exp. N° AP42-N-2003-003377
NTL/14
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