TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2005-000093

En fecha 19 de enero de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos por el abogado GERMÁN BARRENO, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 82.795, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil INVERSIONES PRA, C.A. (P.R.A.C.A.), inscrita por ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, bajo el N° 40, Tomo 37-A, el 22 de abril de 1996, contra la Providencia Administrativa N° 305 de fecha 20 de julio de 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO ZULIA, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por los ciudadanos Celina Flores, Olivia Martínez, Luis Méndez, Cristela Moya, Bella Chima, Aderis de Urdaneta, Nora Viloria, Elisabeth Méndez, Jesús Gando, Saida Pérez, Hover García y Cruz Benito Puche, titulares de la Cédula de Identidad Nos. 5.212.662, 7.689.724, 5.639.703, 7.694.997, 7.932.049, 4.990.411, 7.688.529, 4.592.208, 7.689.285, 10.681.435, 7.898.532 y 7.903.653, respectivamente.

En fecha 26 de enero de 2005, se dio cuenta a esta Corte y, en esa misma fecha se designó ponente al Juez Oscar Enrique Piñate Espidel. Asimismo, se libró oficio a la Ministra del Trabajo a los fines de que remita los antecedentes administrativos correspondientes.

En fecha 20 de abril de 2005, se pasó el presente expediente al Juez ponente.

La parte actora en fecha 22 de junio de 2005, consignó por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo escrito contentivo de ratificación de medida cautelar.

En fecha 19 de octubre de 2005, se reconstituyó esta Corte, la cual quedó integrada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez-Presidente, AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vice-Presidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.

En fecha 6 de febrero de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado que se encuentra, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil y, se reasigna la ponencia a la Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizada la lectura individual de las actas que conforman el presente expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON SUSPENSIÓN DE EFECTOS

En fecha 19 de enero de 2005, el abogado GERMÁN BARRENO, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil INVERSIONES PRA, C.A. (P.R.A.C.A.), interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 305 de fecha 20 de julio de 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO ZULIA, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por los ciudadanos Celina Flores, Olivia Martínez, Luis Méndez, Cristela Moya, Bella Chima, Aderis de Urdaneta, Nora Viloria, Elisabeth Méndez, Jesús Gando, Saida Pérez, Hover García y Cruz Benito Puche, antes identificados, en los siguientes términos:

Señaló que el acto administrativo objeto del presente recurso omitió los datos acerca de la constitución y registro de la actora, infringiendo el artículo 18 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que no fue determinada la identidad sobre quien va dirigido el referido acto administrativo.

Manifestó, que la Inspectoría del Trabajo interpretó erróneamente el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, al admitir la impugnación realizada por los actores de la solicitud de reenganche, de las pruebas documentales ofrecidas en copias simples por la sociedad que aquí recurre, ya que las declaró como no fidedignas al no ser presentadas las mismas en originales o copias certificadas, violentando además los artículos 9 y 18 numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Igualmente indicó que la impugnación se realizó extemporáneamente, como se evidencia de los anexos consignados ante esta Corte, por lo que al ser realizada la misma de forma extemporánea las pruebas se tendrán como fidedignas, violentando el derecho a la defensa y al debido proceso consagrado en el artículo 49 de la Carta Magna.

Adujo que el referido acto administrativo impugnado adolece de los vicios de inmotivación y de falso supuesto, en virtud de que no fueron señalados los fundamentos legales pertinentes del acto, además se omiten los argumentos esgrimidos por la recurrente en nulidad, ya que la naturaleza contractual de la relación de trabajo no está prevista dentro de los supuestos para el despido injustificado ni de la estabilidad laboral, por cuanto la relación de trabajo es de índole contractual y mal podría aplicarse los supuestos previstos en los artículos 102, 449 y 453 de la Ley Orgánica del Trabajo sino lo previsto en el artículo 60 literal “b” eiusdem.

Sostuvo que se infringió lo establecido en el artículo 8 literal “c” de la Ley Orgánica del Trabajo debido a lo siguiente: “…La inobservancia y la omisión de los fundamentos legales correspondientes son evidentes, así como la elemental doctrina jurisprudencia reiterada del T.S.J. que trata los contratos de obra y a tiempo determinado de forma excepcional, para los cuales la aplicación de la cuestionada inamovilidad es improcedente, producto de lo especialísimo del caso y el elemento objetivo como lo es la Temporalidad en el Contrato con la cual se fija el período de tiempo para la cual una empresa fue contratada por un particular o ente público para la realización de una obra determinada, o prestación de un servicio como lo es el caso de mi representada cuya contratación es anual y mal podría mi poderdante hacer contrataciones a tiempo determinado cuando el contrato que le da origen a la unidad productiva (empresa) es un contrato de servicio cuyo período de tiempo tiene fijado un inicio y final preestablecido (anual)…”. (Negrillas y paréntesis del escrito).

Finalmente, solicitó la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, con fundamento en los artículos 26 de la Carta Magna y 585 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto de los documentos consignados ante esta Corte se desprende la presunción de buen derecho, configurándose, según su dicho, el primero de los requisitos de la cautelar solicitada, así mismo indicó que de no ser otorgado la cautelar traería a la pretensora una merma en su patrimonio, en virtud de que tendría que reincorporar a los trabajadores con el respectivo pago de los salarios caídos, y de prosperar el presente recurso y declarar la inexistencia de la providencia administrativa impugnada sería casi imposible recuperar el dinero cancelado a los trabajadores reclamantes, configurándose el segundo de los requisitos.

Asimismo en fecha 22 de junio de 2005, la parte actora consignó escrito por ante esta Corte mediante el cual ratificó la solicitud de medida cautelar, señalando lo siguiente:

Alegó que solicitó la presente medida de conformidad con lo previsto en el artículo 21 aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, verificándose en el presente caso los requisitos para el otorgamiento de dicha medida, ya que en prima facie se observan indicios de probabilidades de éxitos debido a la existencia de elementos probatorios que otorgan una presunción de buen derecho, además afirmó que el acto administrativo impugnado fue producto de un supuesto despido injustificado, sin embargo, según su dicho, la relación con los trabajadores reclamantes era de índole contractual a tiempo determinado, ocurriendo la finalización de la misma por causa de la culminación del contrato, evidenciándose la violación al derecho a la defensa y al debido proceso.

En este sentido, expresó en las mismas condiciones que en el escrito contentivo del recurso de nulidad, que de no ser otorgada la cautelar solicitada traería una merma en el patrimonio de su representada, en virtud de que tendría que reincorporar a los trabajadores con el respectivo pago de los salarios caídos, y de prosperar el presente recurso y declarar la inexistencia de la providencia administrativa impugnada sería casi imposible recuperar el dinero cancelado a los trabajadores reclamantes. Con respecto a la caución se acatará la misma solamente si esta Corte lo considera necesario y pertinente.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Después de una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial que se inició con la sentencia Fetraeducación de la Sala Político Administrativa del hoy Tribunal Supremo de Justicia en 1980, y continuó con el fallo Bamundi de la misma Sala en 1992, la Sala Constitucional estableció el criterio a seguir en los casos de pretensiones jurídicas contra la actividad e inactividad de las Inspectorías del Trabajo. En tal sentido, en la sentencia N° 2862 del 20 de noviembre de 2002, Caso: Ricardo Baroni, dispuso:

“…Con fundamento en la norma constitucional, y según el criterio orgánico, toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentra sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, y de conformidad con el criterio material, toda pretensión procesal cuyo fundamento sea una actuación –lato sensu– realizada en ejercicio de la función administrativa, con independencia de la naturaleza del órgano autor, compete ex Constitución a los tribunales contencioso-administrativos…”.

Más adelante, la Sala concluyó en que el conocimiento “…de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia…”. Con respecto de las Inspectorías del Trabajo la Sala señaló:

“…Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:

(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional– que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.

(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal…”

Así las cosas, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 9 del 5 de abril de 2005, Caso: Universidad Nacional Abierta, señaló:

“…De allí, que al ser las providencias emanadas de las Inspectorías del trabajo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a órganos que no forman parte de la jurisdicción contencioso administrativa “ordinaria”, sino de tribunales de la jurisdicción laboral (que en esos procesos actuarían como contencioso administrativos especiales), debe necesariamente apoyarse en una norma jurídica que expresamente establezca tal excepción al principio general, y en modo alguno cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso.
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara…”.

Con esta sentencia, nuestro Máximo Tribunal viene a dilucidar la vieja polémica de la discusión sobre la competencia en el contencioso administrativo laboral, estableciendo que corresponde a la competencia ordinaria contencioso-administrativa, el conocimiento de las demandas de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad, y dentro de esa competencia ordinaria precisó que corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo la competencia en primer grado de jurisdicción, lo cual viene a materializar una vieja aspiración de la doctrina venezolana de acercar la justicia a los justiciables, reforzar el derecho de accionar (derecho de acceso a la jurisdicción), y hacer plena la garantía de tutela judicial efectiva, sobre la cual señaló:

“…Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide…”.

Este criterio fue asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1843 del 14 de abril de 2005, Caso: Inversiones Alba Due, C.A., en cuanto a los tribunales superiores de lo contencioso administrativo regionales, pero persiste la duda en cuanto a los juzgados superiores ubicados en el Área Metropolitana de Caracas.

La sentencia analizada, entonces, resuelve el problema de acceso a la justicia que tendrían los justiciables del interior del país, para ello debe precisarse lo siguiente:

1. La Sala Plena distinguió perfectamente la ‘jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa’ (Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativo, y Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo) de la llamada ‘jurisdicción contencioso-administrativa especial o eventual’ (serían todos los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos);

2. Como quiera que no existe una norma expresa atributiva de competencia del contencioso-administrativo eventual, entonces debe concluirse que ‘dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes', y corresponderá a ‘los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos’;

3. En cuanto a la determinación de los tribunales competentes territorialmente, dentro de la estructura competencial del contencioso-administrativo ordinario, la Sala precisó que es el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo regional al que le corresponde conocer los recursos de nulidad contra los actos dictados por las Inspectorías del Trabajo que se ubiquen dentro del ámbito territorial de los referidos Juzgados, todo ello a los fines de obtener la tutela judicial efectiva en beneficio del justiciable.

De igual modo, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en sentencia N° 924 del 20 de mayo de 2005, Caso: Omar Dionicio Guzmán en recurso de revisión, concluyó en que:
“…Una vez que fue hecha la revisión del expediente, esta Sala comprobó que, respecto a la problemática que se planteó en relación con la determinación de los tribunales con competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos que emanan de las Inspectorías del Trabajo, en tanto que órganos administrativos, la Sala Plena de este Supremo Tribunal se pronunció el 5 de abril de 2005, de la siguiente manera: (…)
De lo precedente, se concluye que, en la causa respecto de la cual el solicitante pretende el avocamiento, ha cesado la incertidumbre en cuanto a la competencia, que ocasionó las sucesivas declinatorias de la demanda cuyo avocamiento se pretende y, con ello, el desorden procesal en ese juicio…”.

De tal forma que existe un consenso tanto en la Sala Político Administrativa como en la Sala Constitucional de nuestro Supremo Tribunal de Justicia en que el régimen competencial establecido en la sentencia de la Sala Plena a que se ha hecho referencia, debe ser el criterio a seguir en las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.

Siendo ello así, comparte esta Corte que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, serán los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo y en alzada las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso ejercido contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 305 de fecha 20 de julio de 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO ZULIA, por lo que declara COMPETENTE al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, a los fines que asuma la competencia que le ha sido atribuida por el Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

En consecuencia, se DECLINA la competencia al mencionado Juzgado.

Efectuadas las consideraciones anteriores observa esta Corte que en el presente caso el recurrente ha demandado la nulidad del acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 305 de fecha 20 de julio de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Estado Zulia, y conjuntamente ha solicitado la suspensión de efectos del acto administrativo.

Ahora bien, en relación a este punto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo había establecido la posibilidad de entrar a conocer de las pretensiones cautelares y, luego remitir el expediente al tribunal competente. Sin embargo, en sentencia de fecha 21 de septiembre de 2005, recaída en el juicio HERBERT & MOORE, C.A., con ponencia conjunta de los jueces integrantes de este órgano jurisdiccional se abandonó el criterio sostenido en el fallo N° 193 del 28 de abril de 2005, Caso: PROAGRO, C.A., con base en la siguiente argumentación:

“…Ahora bien, esta Corte debe hacer referencia al criterio sustentado en la sentencia N° 2005/193 de 28 de abril caso Proagro. C.A., en contencioso de anulación, con ponencia conjunta de los jueces que la integran, por medio de la cual se había establecido la posibilidad de que este órgano jurisdiccional proveyera sobre las medidas cautelares solicitadas con independencia de remitir el expediente a otro tribunal para la sustanciación de la causa. En efecto, se señaló en aquel entonces:
(…omisis…)
...que la obligación de garantizar una tutela judicial efectiva está en cabeza de todos los órganos del Poder Público, y que a todo ciudadano o ciudadana se le garantiza una tutela efectiva de sus derechos e intereses, debe ponderar esta Corte la posibilidad de proceder conforme a su doctrina de ‘admitir’ la demanda aunque se carezca de competencia para conocer del fondo de la controversia.
(…omisis…)
Esta Corte sigue creyendo firmemente en los postulados que dieron origen a la doctrina que hoy se revisa, sin embargo, la práctica observada a lo largo de estos últimos cinco meses ha puesto en evidencia que este mecanismo, jurídicamente impecable, no por ello deja de ser complejo y lento. Así, la experiencia indica que el procedimiento de remisión a los tribunales competentes se ha visto retrasado en espera del ejercicio de los mecanismos de impugnación, y con ello la celeridad, que fue uno de los postulados constitucionales tomados en cuenta para el establecimiento de la anterior doctrina, no se ha logrado cabalmente.
Además de ello, se observa que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ha decidido remitir los expedientes sin hacer pronunciamiento alguno sobre las cautelas solicitadas, lo cual implica que dos tribunales del mismo grado y con la misma competencia, manejan criterios totalmente diferentes.
Las dos circunstancias anotadas, en aras de proceder con mayor celeridad, y aclarado como ha sido de manera definitiva la competencia de los Juzgados Superiores Regionales en lo Contencioso Administrativo para conocer de las pretensiones de anulación de los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad laboral, y en aras de unificar criterios y establecer prácticas comunes entre las dos Cortes de lo Contencioso Administrativo, esta Corte ha decidido modificar su criterio y ordenar la remisión simple de los expedientes que contienen este tipo de pretensiones jurídicas. Así se decide…”.

En aplicación del anterior criterio, se remite el expediente al tribunal declarado como competente en la motiva del presente fallo. Así se decide.

III
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:

1.-SU INCOMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por el abogado GERMÁN BARRENO, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil INVERSIONES PRA, C.A. (P.R.A.C.A.), contra la Providencia Administrativa N° 305 de fecha 20 de julio de 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO ZULIA, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por los ciudadanos Celina Flores, Olivia Martínez, Luis Méndez, Cristela Moya, Bella Chima, Aderis de Urdaneta, Nora Viloria, Elisabeth Méndez, Jesús Gando, Saida Pérez, Hover García y Cruz Benito Puche, ya identificados.

2.-DECLINA la competencia en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental.

3.- REMÍTASE el presente expediente al referido Juzgado.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente sentencia y cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ____________________ ( ) días del mes de ____________________ del año dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

El Juez Presidente,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Juez Vicepresidente,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

La Juez,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Ponente

La Secretaria Accidental,

MARIANA GAVIDIA JUÁREZ
Exp. Nº AP42-N-2005-000093.-
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