TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ

EXPEDIENTE N° AP42-N-2005-000477

En fecha 10 de marzo de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por el ciudadano ROGER QUINTANA, venezolano, abogado, titular de la Cédula de Identidad N° 8.957.697 e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 54.269, actuando con el carácter de SÍNDICO PROCURADOR MUNICIPAL INTERINO DEL MUNICIPIO CARONÍ DEL ESTADO BOLÍVAR, contra la Providencia Administrativa Nº 05-427 de fecha 30 de diciembre de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE LA ZONA DEL HIERRO DEL ESTADO BOLÍVAR, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por el ciudadano Atilio Méndez, titular de la Cédula de Identidad N° 8.961.279, contra la Alcaldía del Municipio Caroní del Estado Bolívar.

El 17 de marzo de 2005, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente al Juez Oscar Enrique Piñate Espidel y, se ordenó oficiar a la Ministra del Trabajo a los fines de solicitarle la remisión de los antecedentes administrativos correspondientes.

En esa misma fecha, se libró Oficio N° 2005-872 dirigido a la Ministra del Trabajo y se pasó el expediente al Juez Ponente.

En fecha 14 de abril de 2005, el Alguacil de esta Corte, consignó el oficio de notificación dirigido a la ciudadana Ministra del Trabajo.

En fecha 19 de octubre de 2005, se reconstituyó la Corte quedando conformada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ Presidente, AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Vicepresidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.

El 1 de febrero de 2006, se reasignó la ponencia a la Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ, a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.

En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO DE NULIDAD Y DE LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS

En fecha 10 de marzo de 2005, el ciudadano ROGER QUINTANA, actuando con el carácter de SÍNDICO PROCURADOR MUNICIPAL INTERINO DEL MUNICIPIO CARONA DEL ESTADO BOLÍVAR, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Providencia Administrativa Nº 05-427 de fecha 30 de diciembre de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE LA ZONA DEL HIERRO DEL ESTADO BOLÍVAR, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por el ciudadano Atilio Méndez, contra la Alcaldía del Municipio Caroní del Estado Bolívar, en base a los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Denuncia la violación del artículo 18 numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según el cual el ente productor del acto administrativo tiene la obligación de exponer los motivos que provocan la actuación administrativa, tomando en consideración las circunstancias de hecho que se corresponde con la base o fundamentación legal, es decir, en el caso concreto el funcionario que decide a través de la Providencia Administrativa objeto de impugnación debió necesariamente comprobar los hechos para luego calificarlos adecuadamente de tal manera que pudieran subsumirse en el presupuesto de derecho que justifica su actuación, aspecto éste que obvió totalmente al partir de un supuesto de hecho inexistente como era aquel según el cual entre su representado y el solicitante existía una relación de trabajo, aspecto este que no era cierto por cuanto si bien su representado mantuvo una relación de trabajo con el prenombrado ciudadano el mismo provenía de un contrato a tiempo determinado que ya había expirado.

Seguidamente denuncia la violación del artículo 69 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según la cual la Administración esta obligada a comprobar de oficio la verdad de los hechos y demás elementos de juicio necesarios para el esclarecimiento del asunto, o lo que es lo mismo, la causa o motivos del acto.

En tal sentido, alega que la Administración realizó una errónea apreciación de los hechos al dar por sentado la existencia de una relación de trabajo a tiempo indeterminado entre su mandante y el solicitante.

Que al pretender el órgano productor del acto que su representado ejecute el contenido del acto impugnado, implica que éste último incurra en una flagrante contravención al orden constitucional y legal, que expresamente le impone por una parte atender a la normativa legal que regula la Función Pública a saber, el artículo 144 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y por la otra las previsiones legales establecidas en los artículos 1, 2, 17, 19, 37, 38, 39, 40, 41, 42 y 43 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Así las cosas, de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, solicita la suspensión de los efectos de la Providencia Administrativa N° 05-427 de fecha 30 de diciembre de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE LA ZONA DEL HIERRO DEL ESTADO BOLÍVAR, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por el ciudadano Atilio Méndez, contra la Alcaldía del Municipio Caroní del Estado Bolívar, a los fines de evitar perjuicios al Municipio Caroní. Asimismo, solicita la nulidad de la referida Providencia Administrativa.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Después de una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial que se inició con la sentencia Fetraeducación de la Sala Político Administrativa del hoy Tribunal Supremo de Justicia en 1980, y continuó con el fallo Bamundi de la misma Sala en 1992, la Sala Constitucional estableció el criterio a seguir en los casos de pretensiones jurídicas contra la actividad e inactividad de las Inspectorías del Trabajo. En tal sentido, en la sentencia N° 2862 del 20 de noviembre de 2002, caso: Ricardo Baroni Uzcategui, dispuso:

“…Con fundamento en la norma constitucional, y según el criterio orgánico, toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentra sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, y de conformidad con el criterio material, toda pretensión procesal cuyo fundamento sea una actuación –lato sensu– realizada en ejercicio de la función administrativa, con independencia de la naturaleza del órgano autor, compete ex Constitución a los tribunales contencioso-administrativos…”.

Más adelante, la Sala concluyó en que el conocimiento “…de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia…”. Con respecto de las Inspectorías del Trabajo la Sala señaló:

“…Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional– que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal…”.

Ahora bien, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 9 del 5 de abril de 2005, caso: Universidad Nacional Abierta, señaló:

“…De allí, que al ser las providencias emanadas de las Inspectorías del trabajo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a órganos que no forman parte de la jurisdicción contencioso administrativa “ordinaria”, sino de tribunales de la jurisdicción laboral (que en esos procesos actuarían como contencioso administrativos especiales), debe necesariamente apoyarse en una norma jurídica que expresamente establezca tal excepción al principio general, y en modo alguno cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso.
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara…”.

Con esta sentencia, nuestro Máximo Tribunal viene a dilucidar la vieja polémica de la discusión sobre la competencia en el contencioso administrativo laboral, estableciendo que corresponde a la competencia ordinaria contencioso-administrativa, el conocimiento de las demandas de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad, y dentro de esa competencia ordinaria precisó que corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo la competencia en primer grado de jurisdicción, lo cual viene a materializar una vieja aspiración de la doctrina venezolana de acercar la justicia a los justiciables, reforzar el derecho de accionar (derecho de acceso a la jurisdicción), y hacer plena la garantía de tutela judicial efectiva, sobre la cual señaló:

“…Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide…”.

Este criterio fue asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1843 de 14 de abril de 2005, caso: Inversiones Alba Due, C.A., en cuanto a los tribunales superiores de lo contencioso administrativo regionales, pero persistió la duda en cuanto a los Juzgados Superiores ubicados en el Área Metropolitana de Caracas.

La sentencia analizada, entonces, resuelve el problema de acceso a la justicia que tendrían los justiciables del interior del país, para ello deben precisarse las siguientes premisas:

1. La Sala Plena distinguió perfectamente la ‘jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa’ (Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativo, y Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo) de la llamada ‘jurisdicción contencioso-administrativa especial o eventual’ (serían todos los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos);

2. Como quiera que no existe una norma expresa atributiva de competencia del contencioso-administrativo eventual, entonces debe concluirse que ‘dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes', y corresponderá a ‘los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos’;

3. En cuanto a la determinación de los tribunales competentes territorialmente, dentro de la estructura competencial del contencioso-administrativo ordinario, la Sala precisó que es el Juzgado Superior en Lo Civil y Contencioso Administrativo regional al que le corresponde conocer los recursos de nulidad contra los actos dictados por las Inspectorías del Trabajo todo ello de a los fines de obtener la tutela judicial efectiva en beneficio del justiciable.

De igual modo, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en sentencia N° 924 del 20 de mayo de 2005, caso: Omar Dionicio Guzmán, concluyó en que:
“…Una vez que fue hecha la revisión del expediente, esta Sala comprobó que, respecto a la problemática que se planteó en relación con la determinación de los tribunales con competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos que emanan de las Inspectorías del Trabajo, en tanto que órganos administrativos, la Sala Plena de este Supremo Tribunal se pronunció el 5 de abril de 2005, de la siguiente manera: (…)
De lo precedente, se concluye que, en la causa respecto de la cual el solicitante pretende el avocamiento, ha cesado la incertidumbre en cuanto a la competencia, que ocasionó las sucesivas declinatorias de la demanda cuyo avocamiento se pretende y, con ello, el desorden procesal en ese juicio…”.

De tal forma que existe un consenso tanto en la Sala Político Administrativa como en la Sala Constitucional de nuestro Supremo Tribunal de Justicia en que el régimen competencial establecido en la sentencia de la Sala Plena a que se ha hecho referencia, debe ser el criterio a seguir en las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.

Siendo ello así, comparte esta Corte que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo serán los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo y en Alzada las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso ejercido contra la Providencia Administrativa Nº 05-427 de fecha 30 de diciembre de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE LA ZONA DEL HIERRO DEL ESTADO BOLÍVAR, por lo que corresponde declarar COMPETENTE al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, Agrario, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, a los fines que asuma la competencia que le ha sido atribuida por el Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

En consecuencia, se DECLINA la competencia al mencionado Juzgado a quien se ordena remitir el presente expediente. Así se declara.

Efectuadas las consideraciones anteriores observa esta Corte que en el presente caso el recurrente ha demandado la nulidad de la Providencia Administrativa Nº 05-427 de fecha 30 de diciembre de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE LA ZONA DEL HIERRO DEL ESTADO BOLÍVAR y conjuntamente ha solicitado medida cautelar de suspensión de efectos.

Ahora bien, en relación a este punto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo había establecido la posibilidad de entrar a conocer de las pretensiones cautelares y, luego remitir el expediente al tribunal competente. Sin embargo, en sentencia de fecha 21 de septiembre de 2005, recaída en el juicio HERBERT & MOORE, C.A., con ponencia conjunta de los jueces integrantes de este órgano jurisdiccional se abandonó el criterio sostenido en el fallo N° 193 del 28 de abril de 2005, Caso: PROAGRO, C.A., con base en la siguiente argumentación:

“…Ahora bien, esta Corte debe hacer referencia al criterio sustentado en la sentencia N° 2005/193 de 28 de abril caso Proagro. C.A., en contencioso de anulación, con ponencia conjunta de los jueces que la integran, por medio de la cual se había establecido la posibilidad de que este órgano jurisdiccional proveyera sobre las medidas cautelares solicitadas con independencia de remitir el expediente a otro tribunal para la sustanciación de la causa. En efecto, se señaló en aquel entonces:
(…omisis…)
...que la obligación de garantizar una tutela judicial efectiva está en cabeza de todos los órganos del Poder Público, y que a todo ciudadano o ciudadana se le garantiza una tutela efectiva de sus derechos e intereses, debe ponderar esta Corte la posibilidad de proceder conforme a su doctrina de ‘admitir’ la demanda aunque se carezca de competencia para conocer del fondo de la controversia.
(…omisis…)
Esta Corte sigue creyendo firmemente en los postulados que dieron origen a la doctrina que hoy se revisa, sin embargo, la práctica observada a lo largo de estos últimos cinco meses ha puesto en evidencia que este mecanismo, jurídicamente impecable, no por ello deja de ser complejo y lento. Así, la experiencia indica que el procedimiento de remisión a los tribunales competentes se ha visto retrasado en espera del ejercicio de los mecanismos de impugnación, y con ello la celeridad, que fue uno de los postulados constitucionales tomados en cuenta para el establecimiento de la anterior doctrina, no se ha logrado cabalmente.
Además de ello, se observa que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ha decidido remitir los expedientes sin hacer pronunciamiento alguno sobre las cautelas solicitadas, lo cual implica que dos tribunales del mismo grado y con la misma competencia, manejan criterios totalmente diferentes.
Las dos circunstancias anotadas, en aras de proceder con mayor celeridad, y aclarado como ha sido de manera definitiva la competencia de los Juzgados Superiores Regionales en lo Contencioso Administrativo para conocer de las pretensiones de anulación de los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad laboral, y en aras de unificar criterios y establecer prácticas comunes entre las dos Cortes de lo Contencioso Administrativo, esta Corte ha decidido modificar su criterio y ordenar la remisión simple de los expedientes que contienen este tipo de pretensiones jurídicas. Así se decide…”.

En aplicación del anterior criterio, se remite el expediente al tribunal indicado como competente en la motiva del presente fallo. Así se declara.

III
DECISIÓN

Por las razones expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU INCOMPETENCIA para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por el ciudadano ROGER QUINTANA, actuando con el carácter de SÍNDICO PROCURADOR MUNICIPAL INTERINO DEL MUNICIPIO CARONÍ DEL ESTADO BOLÍVAR, contra la Providencia Administrativa Nº 05-427 de fecha 30 de diciembre de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE LA ZONA DEL HIERRO DEL ESTADO BOLÍVAR, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por el ciudadano Atilio Méndez, contra la Alcaldía del Municipio Caroní del Estado Bolívar.

2.- DECLINA la competencia para conocer el presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, Agrario de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar.

3.- REMÍTASE el expediente al referido Juzgado.

Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _______________ ( ) días del mes de _______________ de dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

El Juez Presidente,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ

La Juez Vicepresidente,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

La Juez,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Ponente

La Secretaria Temporal,

MARIANA GAVIDIA JUÁREZ

Exp. - Nº AP42-N-2005-000477.-
NTL/5.-