TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2003-003705

En fecha 4 de septiembre de 2003, se recibió en ésta Corte escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos interpuesto por el abogado DUNCAN ESPINA PARRA inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 84.763, actuando con el carácter de apoderado judicial de la empresa MINELLI MODAS C.A., inscrita en el Registro Mercantil II de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal, inicialmente como Sociedad de Responsabilidad Limitada de fecha 13 de mayo de 1974, modificada en fecha 27 de noviembre de 1991, bajo el N° 44, Tomo 90-A-PRO bajo la figura de compañía anónima, contra la Providencia Administrativa N° 71-02 del 10 de abril de 2002, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL DISTRITO FEDERAL, la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el ciudadano Calixto Puello Bernal, titular de la Cédula de Identidad N° 14.876.073, contra de la mencionada empresa.

En fecha 9 de septiembre de 2003, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó Ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova, a los fines de que la Corte decida acerca de su competencia para conocer del presente recurso.

En fecha 31 de mayo de 2005, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y, se reasignó la ponencia al Juez Oscar Enrique Piñate Espidel.

En esa misma fecha se pasó el expediente al Juez Ponente.

En fecha 19 de octubre de 2005, se reconstituyó esta Corte, la cual quedó integrada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez-Presidente, AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vice-Presidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.

En fecha 7 de febrero de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encuentra, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil y se reasignó la ponencia a la Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ.

Realizado el estudio de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD CONJUNTAMENTE CON SUSPENSIÓN DE EFECTOS

Mediante escrito de fecha 4 de septiembre de 2003, el recurrente interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con suspensión de efectos, con fundamento en las argumentaciones siguientes:

Alega que la Providencia Administrativa N° 71-02 dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Federal viola el derecho a la defensa consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto su mandante no fue formalmente citado del procedimiento administrativo interpuesto por ante la citada Inspectoría del Trabajo, ni se le designó defensor judicial alguno que salvaguardara sus intereses y derechos en el acto de contestación del procedimiento administrativo.

Aduce que en virtud de la violación de la norma constitucional antes referida, la Providencia Administrativa impugnada está viciada de nulidad absoluta y, susceptible igualmente, de suspensión en virtud de lo previsto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales en concordancia con el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Esgrime que el acto administrativo impugnado, viola el derecho de presunción de inocencia consagrado en el artículo 49 numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “…al no permitir a mi representada Minelli Modas C.A., el ejercicio de la defensa y la consiguiente asistencia jurídica en un procedimiento administrativo absolutamente arbitrario e ilegal…”. (Negrillas del escrito).

Indica que la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL DISTRITO FEDERAL, se limitó a considerar el pedimento formulado por el ciudadano Calixto Puello Bernal, en fecha 10 de julio de 2000, mediante la cual solicitó el reenganche y pago de salarios caídos, sin considerar las pruebas necesarias que reafirmen lo manifestado por la empresa en la prenombrada solicitud.

Arguye que la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL DISTRITO FEDERAL “…debió en virtud del principio de exhaustividad valorar en su justa plenitud que mi representada, jamás tuvo apoderado o defensor judicial que de alguna manera garantice el estado del proceso en lo conducente al (…) derecho a la defensa…”.

Señala la vulneración del artículo 49 numeral 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela relativo al derecho a ser oído en cualquier clase de proceso, por cuanto la mencionada Inspectoría del Trabajo, no analizó los argumentos expuestos por la recurrente al no tener conocimiento cierto del procedimiento administrativo, que culminó con el acto impugnado.

Manifiesta que el ciudadano Calixto Puello Bernal “…no ha sido ni trabajador, ni personal contratado de la empresa mercantil Minelli Modas C.A., jamás a pertenecido a su plantilla de empleados administrativos ni obrero…”, por lo tanto no tiene la cualidad para reclamar en juicio de conformidad con el artículo 361 del Código de Procedimiento Civil, en consecuencia, denuncia el vicio de falso supuesto de hecho. (Negrillas del escrito).

Alude que la Providencia Administrativa N° 71-02 dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Federal ocasiona graves perjuicios de imposible o difícil reparación, por cuanto tendría que cancelar sueldos dejados de percibir, así como pagar los sueldos que se generen por la reincorporación o reenganche del supuesto trabajador, mientras se discute la validez del acto administrativo impugnado. Así, las erogaciones que por ese concepto se hagan, son de imposible reparación por el fallo definitivo, por lo que solicita sea declarada procedente la suspensión de efectos del mencionado acto administrativo de conformidad con el artículo 136 de la derogada Ley de la Corte Suprema de Justicia.

Sostiene que el daño irreparable resulta “…evidente ya que la sentencia definitiva no subsanaría el daño económico que producirían los efectos del acto impugnado, los cuales asciende a NUEVE MILLONES SEISCIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y CUATRO CON NOVENTA Y UN CÉNTIMO (9.687.444,91), según se evidencia de la relación mensual que se le pagaba al trabajador (…) que nunca laboró para nuestro mandante…”. Asimismo, continúa narrando que la presunción del buen derecho se desprende de los argumentos esbozados anteriormente.

Narra que tuvo conocimiento del juicio seguido por ciudadano Calixto Puello Bernal contra la mencionada empresa, cuando el ciudadano Alguacil del Juzgado Tercero de Primera Instancia del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, se entrevistó con el Presidente de la sociedad mercantil MINELLI MODAS C.A., en fecha 5 de marzo de 2003.

Finalmente, solicita de conformidad con los artículos 121 y 181 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con los artículos 19 numeral 1 y 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la nulidad de la Providencia Administrativa N° 71-02, emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Federal del 10 de abril de 2002. Asimismo, pide medida cautelar de suspensión de efectos del mencionado acto administrativo.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Después de una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial que se inició con la sentencia Fetraeducación de la Sala Político Administrativa del hoy Tribunal Supremo de Justicia en 1980, y continuó con el fallo Bamundi de la misma Sala en 1992, la Sala Constitucional estableció el criterio a seguir en los casos de pretensiones jurídicas contra la actividad e inactividad de las Inspectorías del Trabajo. En tal sentido, en la sentencia N° 2862 del 20 de noviembre de 2002, Caso: Ricardo Baroni Uzcategui, dispuso:

“…Con fundamento en la norma constitucional, y según el criterio orgánico, toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentra sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, y de conformidad con el criterio material, toda pretensión procesal cuyo fundamento sea una actuación –lato sensu– realizada en ejercicio de la función administrativa, con independencia de la naturaleza del órgano autor, compete ex Constitución a los tribunales contencioso-administrativos…”.

Más adelante, la Sala concluyó en que el conocimiento “…de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia…”. Con respecto de las Inspectorías del Trabajo la Sala señaló:

“…Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:

(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional– que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.

(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal...”.

Así las cosas, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia dictada el 2 de marzo de 2005 y publicada el 5 de abril del mismo año, caso: Universidad Nacional Abierta, señaló:

“…De allí, que al ser las providencias emanadas de las Inspectorías del trabajo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a órganos que no forman parte de la jurisdicción contencioso administrativa “ordinaria”, sino de tribunales de la jurisdicción laboral (que en esos procesos actuarían como contencioso administrativos especiales), debe necesariamente apoyarse en una norma jurídica que expresamente establezca tal excepción al principio general, y en modo alguno cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso.
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara…”.

Con esta sentencia, nuestro Máximo Tribunal viene a dilucidar la vieja polémica de la discusión sobre la competencia en el contencioso administrativo laboral, estableciendo que corresponde a la competencia ordinaria contencioso-administrativa, el conocimiento de las demandas de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad, y dentro de esa competencia ordinaria precisó que corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo la competencia en primer grado de jurisdicción, lo cual viene a materializar una vieja aspiración de la doctrina venezolana de acercar la justicia a los justiciables, reforzar el derecho de accionar (derecho de acceso a la jurisdicción), y hacer plena la garantía de tutela judicial efectiva, sobre la cual señaló:

“…Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide…”.

Este criterio fue asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1843 de 14 de abril de 2005, caso: Inversiones Alba Due, C.A., en cuanto a los tribunales superiores de lo contencioso administrativo regionales, pero persistió la duda en cuanto a los juzgados superiores ubicados en el Área Metropolitana de Caracas.

La sentencia analizada, entonces, resuelve el problema de acceso a la justicia que tendrían los justiciables del interior del país, para ello debe precisarse lo siguiente:

1. La Sala Plena distinguió perfectamente la “jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa” (Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativo, y Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo) de la llamada “jurisdicción contencioso-administrativa especial o eventual” (serían todos los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos);

2. Como quiera que no existe una norma expresa atributiva de competencia del contencioso-administrativo eventual, entonces debe concluirse que “dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes, y corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos”;

3.- En cuanto a la determinación de los tribunales competentes territorialmente, dentro de la estructura competencial del contencioso-administrativo ordinario, la Sala precisó que es Competente el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional, al que le corresponde conocer, los recursos contencioso administrativos de nulidad, contra los actos dictados por las Inspectorías del Trabajo que se ubiquen dentro del ámbito territorial de los referidos Juzgados, todo ello a fin de obtener la tutela judicial efectiva en beneficio del justiciable.

De igual modo, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en sentencia N° 924 del 20 de mayo de 2005, caso: Omar Dionicio Guzmán, concluyó en que:

“…Una vez que fue hecha la revisión del expediente, esta Sala comprobó que, respecto a la problemática que se planteó en relación con la determinación de los tribunales con competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos que emanan de las Inspectorías del Trabajo, en tanto que órganos administrativos, la Sala Plena de este Supremo Tribunal se pronunció el 5 de abril de 2005, de la siguiente manera: (…)
De lo precedente, se concluye que, en la causa respecto de la cual el solicitante pretende el avocamiento, ha cesado la incertidumbre en cuanto a la competencia, que ocasionó las sucesivas declinatorias de la demanda cuyo avocamiento se pretende y, con ello, el desorden procesal en ese juicio…”.

De tal forma que existe un consenso tanto en la Sala Político Administrativa como en la Sala Constitucional de nuestro Supremo Tribunal de Justicia en que el régimen competencial establecido en la sentencia de la Sala Plena a que se ha hecho referencia, debe ser el criterio a seguir en las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados en materia de inamovilidad laboral dictados por las Inspectorías del Trabajo.

Siendo ello así, comparte esta Corte que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en materia de estabilidad especial (inamovilidad laboral), serán los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo y en Alzada las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso ejercido contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 71-02 del 10 de abril de 2002, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL DISTRITO FEDERAL, por lo que corresponde declarar Competente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital a quien corresponda previa distribución, a los fines de asumir la competencia que le ha sido atribuida por el Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

En consecuencia, esta Corte DECLINA la Competencia al mencionado Juzgado al cual se ordena remitir en presente expediente. Así se decide.

Efectuadas las consideraciones anteriores observa esta Corte que en el presente caso el recurrente ha demandado la nulidad del acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 71-02 del 10 de abril de 2002, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL DISTRITO FEDERAL, y conjuntamente ha solicitado medida cautelar de suspensión de efectos.

Ahora bien, en relación a este punto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo había establecido la posibilidad de entrar a conocer de las pretensiones cautelares y, luego remitir el expediente al tribunal competente. Sin embargo, en sentencia de fecha 21 de septiembre de 2005, recaída en el caso Herbert & Moore, C.A., con ponencia conjunta de los jueces integrantes de este Órgano Jurisdiccional se abandonó el criterio sostenido en el fallo N° 193 del 28 de abril de 2005, caso: Proagro, C.A., con base en la siguiente argumentación:

“…Ahora bien, esta Corte debe hacer referencia al criterio sustentado en la sentencia N° 2005/193 de 28 de abril caso Proagro. C.A., en contencioso de anulación, con ponencia conjunta de los jueces que la integran, por medio de la cual se había establecido la posibilidad de que este órgano jurisdiccional proveyera sobre las medidas cautelares solicitadas con independencia de remitir el expediente a otro tribunal para la sustanciación de la causa. En efecto, se señaló en aquel entonces:
(…omisis…)
...que la obligación de garantizar una tutela judicial efectiva está en cabeza de todos los órganos del Poder Público, y que a todo ciudadano o ciudadana se le garantiza una tutela efectiva de sus derechos e intereses, debe ponderar esta Corte la posibilidad de proceder conforme a su doctrina de ‘admitir’ la demanda aunque se carezca de competencia para conocer del fondo de la controversia.
(…omisis…)
Esta Corte sigue creyendo firmemente en los postulados que dieron origen a la doctrina que hoy se revisa, sin embargo, la práctica observada a lo largo de estos últimos cinco meses ha puesto en evidencia que este mecanismo, jurídicamente impecable, no por ello deja de ser complejo y lento. Así, la experiencia indica que el procedimiento de remisión a los tribunales competentes se ha visto retrasado en espera del ejercicio de los mecanismos de impugnación, y con ello la celeridad, que fue uno de los postulados constitucionales tomados en cuenta para el establecimiento de la anterior doctrina, no se ha logrado cabalmente.
Además de ello, se observa que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ha decidido remitir los expedientes sin hacer pronunciamiento alguno sobre las cautelas solicitadas, lo cual implica que dos tribunales del mismo grado y con la misma competencia, manejan criterios totalmente diferentes.
Las dos circunstancias anotadas, en aras de proceder con mayor celeridad, y aclarado como ha sido de manera definitiva la competencia de los Juzgados Superiores Regionales en lo Contencioso Administrativo para conocer de las pretensiones de anulación de los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad laboral, y en aras de unificar criterios y establecer prácticas comunes entre las dos Cortes de lo Contencioso Administrativo, esta Corte ha decidido modificar su criterio y ordenar la remisión simple de los expedientes que contienen este tipo de pretensiones jurídicas. Así se decide…”.

En aplicación del anterior criterio, se remite el expediente al tribunal indicado como competente en la motiva del presente fallo. Así se declara.

III
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley:

1.- SU INCOMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por el apoderado judicial de la empresa MINELLI MODAS C.A., ciudadano DUNCAN ESPINA PARRA, contra la Providencia Administrativa N° 71-02 del 10 de abril de 2002, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL DISTRITO FEDERAL, la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el ciudadano Calixto Puello Bernal, contra la mencionada empresa.

2.- DECLINA la competencia ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, para que conozca del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar resuspensión de efectos.

3.- REMÍTASE el presente expediente al referido Juzgado.

Publíquese, regístrese. Déjese copia de la presente decisión y cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _______________ ( ) días del mes de ______________ del año dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

El Juez Presidente,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ

La Juez Vicepresidente,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

La Juez,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Ponente

La Secretaria Accidental,

MARIANA GAVIDIA JUÁREZ

Exp. Nº AP42-N-2003-003705.-
NTL /16.-