JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ
EXPEDIENTE N° AP42-N-2004-000520
En fecha 30 de septiembre de 2004, se dio por recibido en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) correspondiente a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 04-275, emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección al Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, mediante el cual remitió expediente, contentivo de la querella funcionarial interpuesta por el abogado CARLOS LUIS SÁNCHEZ, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 20.684, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano ZIGMUNT LUCIANO TUROWIECKI LLOVERA, venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad N° V- 3.022.414, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CEDEÑO DEL ESTADO BOLÍVAR.
Tal remisión se efectuó, en cumplimiento a lo previsto en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a los fines de la Consulta de Ley, a la que se encuentra sometida la sentencia dictada por dicho Juzgado en fecha 22 de septiembre de 2003.
En fecha 10 de noviembre de 2004, se dio cuenta a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y por auto de esa misma fecha se designó ponente al Juez Oscar Enrique Piñate Espidel.
En fecha 11 de noviembre de 2004, se pasó el expediente al Ponente.
Reconstituida como fue la Corte el 19 de octubre de 2005, quedó conformada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez Presidente, AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vicepresidente; y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
En fecha 24 de enero de 2006, ésta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encuentra, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil y reasignó la ponencia a la Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ.
Realizada la lectura individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte ha decidir, previas las siguientes consideraciones
I
DE LA QUERELLA
En fecha 25 de julio de 2001, el abogado CARLOS LUIS SÁNCHEZ, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano ZIGMUNT LUCIANO TUROWIECKI LLOVERA, interpuso querella funcionarial contra de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CEDEÑO DEL ESTADO BOLÍVAR, en base a los siguientes alegatos:
Que en fecha 31 de enero de 1997, su representado ingresó a la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CEDEÑO DEL ESTADO BOLÍVAR, con el cargo de DIRECTOR DE ADMINISTRACIÓN, en el cual se desempeñó hasta el día 31 de diciembre de 1999, fecha en la cual egresó por jubilación, por lo que su relación funcionarial con dicho Órgano Gubernativo Municipal fue de un (1) año y once (11) meses.
Adujo que, “…mi representado ha solicitado por ante las Autoridades de aquél Municipio, el pago de prestaciones sociales que legalmente le corresponden por los servicios prestados en el cargo público municipal ejercido, sin que hasta la presente fecha tales solicitudes hayan tenido respuesta positiva y efectiva…”.
Expresó que “…han resultado infructuosas, además de las solicitudes verbales, las peticiones formuladas al ciudadano Alcalde de dicho Municipio, y al Director de Personal de dicha Alcaldía,, con lo cual se ha agotado la vía administrativa…”. (Resaltado del original).
Que el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, establece que “…las prestaciones sociales que corresponden entre otros a los funcionarios o empleados públicos municipales, se causan conforme a las previsiones de esta misma Ley; conforme a la cual al finalizar la relación de trabajo, el funcionario o empleado público municipal, en su carácter de trabajador tiene derecho a recibir prestaciones de Preaviso, Antigüedad, Vacaciones, Bono Vacacional y Utilidades entre otros beneficios…”.
Señaló, que con base a todo lo anteriormente expuesto, la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CEDEÑO DEL ESTADO BOLÍVAR, debe convenir en cancelar a su representado el monto correspondiente el pago de prestaciones sociales e indemnizaciones laborales generadas durante la relación laboral, más los intereses legales respectivos que sigan generándose en beneficio de su representado.
En función de lo anterior, el querellante solicitó le sean cancelados los siguientes montos:
De conformidad con el artículo 108 de la Ley Orgánica del Trabajo, alega que le corresponde por concepto de antigüedad el equivalente del salario devengado durante Ciento Setenta y Dos días y Cuarenta y Nueve fracción (172,49), siendo su salario base diario Trece Millones Ciento Noventa y Ocho Mil Bolívares con Noventa y Tres céntimos (Bs.13.198, 93), lo cual totaliza la suma de Dos Millones Doscientos Setenta y Seis Mil Seiscientos Ochenta y Tres Bolívares con Cuarenta y Dos Céntimos (Bs. 2.276.683,42).
De igual modo, y basado en el artículo antes citado, expresa que le corresponde por concepto de intereses generados a la tasa activa del Treinta y Nueve por ciento (39%) fijado por el Banco Central de Venezuela, sobre el monto de la indemnización por antigüedad antes señalado, la cantidad de Ochocientos Noventa y Cuarenta Mil Cuatrocientos Cincuenta y Nueve Bolívares con Ochenta y Nueve Céntimos ( Bs. 892.459,89).
De conformidad con la cláusula N° 42 de la Colección Colectiva que regía al accionante, dice corresponderle el monto de Cuatrocientos Once Mil Ochocientos Seis Bolívares con Sesenta y un Céntimos (Bs. 411.806,61) por concepto de vacaciones fraccionadas, monto este equivalente a Treinta y Un días y Veinte fracción (31,20) de trabajo. De igual modo y basado en la misma cláusula, alega que le corresponde por concepto de bono vacacional fraccionado, el equivalente a Veintiséis días y Nueve fracción (26,9) de trabajo, lo cual suma la cantidad de Trescientos Cuarenta y Cuatro Mil Trescientos Sesenta Bolívares con Cero Ocho Céntimos (Bs. 344.360,08).
A todo lo anteriormente expuesto, se agrega lo adeudado por concepto de intereses moratorios, causados en el entendido, que el pago de todas las obligaciones derivadas de la relación laboral, ha debido realizarse al momento de finalizar la relación de trabajo, a razón del tres por ciento (3%) anual, monto que asciende a la cifra de Ciento Ochenta y Seis Mil Cuatrocientos Cincuenta y Dos Bolívares con Veintidós Céntimos (Bs 186.452, 22).
La suma de todos los montos anteriormente señalados, asciende a la cifra de Cuatro Millones Ciento Once Mil Setecientos Sesenta y Dos con Veintidós Céntimos (Bs. 4.111.762,22), a lo cual debe adicionarse, los intereses que sigan generando en beneficio de su representada, a la rata del tres por ciento (3%) anual, hasta la fecha en la cual efectivamente la administración pública municipal proceda al cumplimiento del pago de la obligación laboral.
Por último, solicita el querellante, le sea otorgada la cantidad generada por la corrección monetaria de las cantidades pretendidas, y que se condene en costas y costos al querellado, a saber, la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CEDEÑO DEL ESTADO BOLÍVAR.
II
DEL FALLO EN CONSULTA
En fecha 22 de septiembre de 2003, el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, declaró PARCIALMENTE CON LUGAR, la querella funcionarial interpuesta, ello en base a las siguientes consideraciones:
En cuanto al derecho del recurrente, a que la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CEDEÑO DEL ESTADO BOLÍVAR, le cancele sus prestaciones sociales, el A quo consideró que en función de lo dispuesto en el artículo 92 de la Constitución Nacional, efectivamente el recurrente tiene pleno derecho al pago de las prestaciones sociales que les recompensan la antigüedad en el servicio y los ampare en el caso de cesantía.
Con respecto a lo anterior, el A quo señaló que: “…considera este Tribunal Superior, que de acuerdo con el parágrafo sexto del artículo 108 de la Ley Orgánica del Trabajo, que establece que los funcionarios o empleados públicos estadales o municipales, se regirán por lo dispuesto en dicho artículo, es procedente el pago de la prestación de antigüedad, en los términos establecidos en el referido artículo 108 de la Ley Orgánica del Trabajo, en base al salario normal devengado en el mes inmediato anterior a sus labores por la querellante, y para su cuantificación se ordena la práctica de experticia complementaria del fallo, pudiendo los expertos consultar las respectivas nóminas y demás instrumentos existentes en la Alcaldía del Municipio Cedeño, a los fines de calcular dicha prestación…”.
En cuanto al pago de los intereses generados por el fideicomiso, el A quo expresó que:“…considera este Tribunal Superior, que el artículo 108 de la Ley Orgánica del Trabajo, como se sentó precedentemente, es aplicable a los empleados municipales, dicho artículo establece que lo depositado o acreditado mensualmente por concepto de prestación de antigüedad devengará intereses, según la siguiente proporción: “A la tasa promedio entre la activa y la pasiva determinada por el Banco Central de Venezuela, tomando como referencia a los seis (6 principales) Bancos Comerciales y Universales del País”, por ende, tiene derecho el reclamante al pago de los intereses devengados por la prestación de antigüedad durante el año 1.998, en consecuencia, se ordena la práctica de experticia complementaria del fallo para su cuantificación…”.
En cuanto al pedimento del recurrente de que se le cancelen los intereses legales generados a razón del pago de la prestación de antigüedad, consideró el A quo que: “…el artículo 92 de la constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que toda mora en el pago tanto del salario como de las prestaciones genera intereses, en consecuencia, se declara procedente, el pago del interés legal a partir del 31 de diciembre de 1999, fecha de finalización de la relación de trabajo a la tasa del por ciento (3%) anual, hasta le fecha de la presente sentencia, y los que se sigan causando hasta la fecha de la presente sentencia, y los que se sigan causando hasta la fecha de su efectivo pago, para lo cual se ordena la práctica de la experticia complementaria del fallo…”.
En cuanto al pago del monto generado por concepto de vacaciones fraccionadas y bono vacacional, que le corresponde al querellante, en función de lo estipulado en el artículo N° 42 de la Convención Colectiva que lo ampara, dicho Juzgado consideró procedente dicho pago, y para efectuar la cuantificación de dicho monto, ordenó la practica de experticia complementaria del fallo.
Con respecto al pago de la corrección monetaria, pretendida por el querellante, el A quo negó dicho pedimento, expresando lo siguiente: “…el querellante pretende el pago de la corrección monetaria ocurrida desde el 31 de diciembre del año 2000, hasta le fecha en la cual, la demandada materialice el pago, en este aspecto considera este Juzgado Superior, improcedente la corrección monetaria de las cantidades pretendidas, ya que la doctrina sentada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ha negado que tal figura pueda ser aplicada en materia funcionarial, por no constituir las prestaciones sociales, deudas de valor…”
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse con respecto a la procedencia de la Consulta elevada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y en lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, en función de lo estipulado en el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública, el cual reza: “…se consultará con el Tribunal Superior competente toda sentencia definitiva dictada en juicio en que sea parte el Fisco Nacional, salvo disposiciones especiales…”
Es oportuno señalar, lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual es del tenor siguiente:
“Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”.
Ahora bien, dicho artículo plantea la figura jurídica de la Consulta, a los fines de cumplir con el principio de la doble instancia, consagrado en el artículo 8 numerales 1 y 2, literal h de la Convención Americana sobre Derechos Humanos vigente para Venezuela y de aplicación inmediata de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para los casos en que no se ejerza el recurso de apelación, en los cuales esté involucrada la República y cuya sentencia sea contraria a los intereses de ésta en el juicio.
En este sentido, debe esta Corte esclarecer lo que se entiende con el término “República” y además, si la referida Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República resulta aplicable al caso en cuestión, y a tal efecto observa:
El término “República” es la personificación jurídica del Estado que actúa a través de los órganos del Poder Público, el cual, de acuerdo con el Texto Constitucional se distribuye verticalmente entre el Poder Nacional, Poder Estadal y Poder Municipal y, horizontalmente, entre el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Electoral y Moral. No obstante, dicho concepto resulta muy amplio a los fines requeridos, por lo que debe esta Corte adentrarse más en la esfera del Derecho Administrativo y precisar que, en el ámbito interno del Estado, la República personifica un sólo sector denominado Poder Público Nacional.
En el caso que nos ocupa, resulta necesario establecer que el Poder Público Estadal se encuentra enmarcado en los Estados, que son entidades políticas territoriales que poseen -en los términos de la Constitución-, total autonomía, así como personalidad jurídica plena y actúan de acuerdo a las competencias que de manera exclusiva le han atribuido la Constitución y las Leyes.
Por lo tanto, cuando la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece la institución de la Consulta, se está refiriendo exclusivamente al Poder Público Nacional y no al Poder Público Estadal o Municipal, por lo que en principio, se podría considerar que las sentencias dictadas por los Tribunales sobre recursos de nulidad intentados contra los actos emanados de cualquier Estado o Municipio del país, una vez vencido el lapso de apelación, no sería aplicable el referido criterio y, en consecuencia, no podría subir en consulta a los Tribunales Superiores.
Ello así, esta Corte al analizar con detenimiento la situación planteada, considera necesario analizar la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en la cual se desarrollan los principios constitucionales de la descentralización administrativa, así como la delimitación de las competencias entre el Poder Nacional y los Estados. Al respecto, se observa que el artículo 33 establece:
“Los Estados tendrán los mismos privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”.
El legislador al conceder expresamente un privilegio fiscal o una prerrogativa procesal a un ente político territorial o a un determinado órgano de la Administración Pública, sea ésta central o descentralizada, no lo hace de manera arbitraria o porque la jerarquía del órgano o ente así lo requiera. En efecto, los privilegios fiscales son otorgados por la Ley en atención a la situación de carácter patrimonial que se encuentra en juego dentro de la controversia, mientras que al hablar de prerrogativas procesales, se refiere a aquellos beneficios que se otorgan en el curso de un proceso.
En este sentido, la Ley Orgánica de Régimen Municipal, cuerpo normativo vigente para la fecha en la cual el Juez A quo planteó la presente Consulta, establecía en su artículo 102, que los Municipios “…gozarán de los mismos privilegios y prerrogativas que la Legislación Nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley…”.
Al respecto, tal y como diáfanamente lo precisó la Sala de Casación Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 3 de abril de 1986, “…el artículo 80 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (o a partir del 2 de enero de 1990, el artículo 102) ha venido a extender al Municipio los privilegios y prerrogativas que la Ley le otorga al Fisco Nacional…”. En consecuencia, en la misma forma en que operen dichos privilegios y prerrogativas con respecto a la República, habrán de operar con respecto a los Municipios.
Por lo tanto, al consagrar el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la Consulta como una prerrogativa procesal y no existiendo contradicción entre los instrumentos legales mencionados ut supra, ya que ambos extienden los privilegios fiscales y prerrogativas procesales de que goza la República a los Estados y Municipios, esta Corte considera plenamente aplicable la mencionada disposición del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a todos aquellos casos en que estén involucradas las referidas entidades, siempre que no se haya ejercido el recurso de apelación oportunamente en el lapso legal.
Estima pertinente esta Corte mencionar que transcurrido el lapso legal sin haberse interpuesto el Recurso de Apelación, el Tribunal debió haber remitido a esta alzada, el referido expediente, a los efectos de la Consulta de Ley estipulada en artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; por lo tanto, esta Corte declara procedente la consulta planteada, pero difiere en los términos expuestos en cuanto a la calificación jurídica esgrimida por el A quo, en cuanto a su planteamiento de motivar la remision de la presente causa a esta Alzada, con base en lo dispuesto en el Artículo 9 de la Ley de Hacienda Pública Nacional; en consecuencia, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, declara PROCEDENTE la Consulta planteda, de conformidad con el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República. Asi se decide.
Habiendo declarado la procedencia de la Consulta planteada, esta Corte pasa a determinar su Competencia para conocer de tal recurso, y a tales efectos observa:
Dispone el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, lo siguiente:
“Artículo 110: Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”. (Resaltado nuestro).
Visto lo anterior, queda claro, que la alzada natural en materia funcionarial, de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales, son las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo.
Aunado a lo anterior, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Sentencia Nº 2271, de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A., estableció lo siguiente:
“…Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
4.-. De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales. (Véase sentencia de esta Sala N° 1.900 del 27 de octubre de 2004)…”.
Así las cosas, la Sala Político Administrativa, en su condición de rectora y cúspide de la Jurisdicción Contencioso Administrativa delimitó el ámbito competencial de estas Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, reconociéndolas expresamente como Alzadas Naturales de los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos.
Visto lo anterior, queda claro, que la Alzada natural en materia Contencioso Administrativa, del Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección al Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, son las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, por lo tanto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, se declara COMPETENTE para conocer del presente asunto. Así se decide.
Habiéndose declarado Competente par conocer de la presente consulta, pasa esta Corte a realizar las siguientes precisiones:
Se observa que el A quo declaró PARCIALMENTE CON LUGAR la querella funcionarial que el abogado CARLOS LUIS SÁNCHEZ, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano ciudadano ZIGMUNT LUCIANO TUROWIECKI LLOVERA interpusiera en contra de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CEDEÑO DEL ESTADO BOLÍVAR. Tal declaratoria deviene del hecho, que dicho Juzgado declaró procedente los pedimentos del actor en cuanto al pago de las prestaciones sociales, al pago de la prestación de antigüedad, al pago de los intereses legales generados por el retraso en el pago de la prestación de antigüedad, al pago de los interes generados por el fideicomiso, al pago de vacaciones fraccionadas y del bono vacacional fraccionado, pero declaró improcedente lo solicitado por el querellante en cuanto al pago de la correción monetaria ocurrida desde el 31 de diciembre de 2000, hasta la fecha en la cual, la demandada materialice el pago.
Visto lo anterior, esta Corte pasa a realizar las siguientes consideraciones:
En el caso de autos, se observa, que el querellante efectivamente, desempeñó el cargo de Director de Administración de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CEDEÑO DEL ESTADO BOLÍVAR, desde el 31 de enero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 1999, fecha en la cual egresó, dado el beneficio de jubilación que le fue concedido, por el Concejo Municipal de dicho Municipio, en sesión de fecha 17 de diciembre de 1999.
Así las cosas, es oportuno destacar, lo establecido en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela: “Todos los trabajadores y trabajadoras tienen derecho a prestaciones sociales que les recompensen la antigüedad en el servicio y los amparen en caso de cesantía. El salario y las prestaciones sociales son créditos laborales de exigibilidad inmediata. Toda mora en su pago genera interes, los cuales constituyen deudas de valor y gozarán de los mismos privilegios y garantías de la deuda principal”.
En aplicación de la norma constitucional citada supra y en función de la terminación de la relación funcionarial anteriormente descrita, se concluye que, le correspondía al querrellante, la cancelación de todos los pasivos laborales derivados de la misma, a saber, pago de la prestación de antigüedad, pago de los intereses legales generados por el retraso en el pago de la prestación de antigüedad, pago de los intereses generados por el fideicomiso, al pago de vacaciones fraccionadas y del bono vacacional fraccionado, todo ello basado en los artículo 108, 219, 223 y 224 de la Ley Orgánica del Trabajo; pago el cual, fue efectiva y correctamenente ordenado por el A quo en su sentencia.
Ahora bien, observa esta Corte, que el planteamiento controvertido en el presente caso, en cuanto a lo que fue pedido por el actor, y negado por el A quo, se reduce a la procedencia de la correción monetaria ocurrida desde el día 31 de diciembre de 1999, hasta la fecha en la cual, la demandada materialice el pago.
Al respecto debe esta Corte realizar las siguientes consideraciones
La indexación de las prestaciones sociales de los funcionarios públicos, lo cual fue negado por el Juez A quo en el presente caso, ha constituido el centro de arduos debates doctrinarios y jurisprudenciales. Al respecto, esta Corte, se pronunció en fecha 11 de octubre de 2001, mediante sentencia N° 2593, caso: Iris Benedicta Montiel Morales Vs. Gobernación del Distrito Federal, expresando lo siguiente:
“…La doctrina y la jurisprudencia reiteradamente negaban la aplicación del método de indexación al monto de las prestaciones sociales de los funcionarios públicos, centrados principalmente en el tipo de relación que vincula la Administración con sus servidores, señalándose en tal sentido que ésta es de naturaleza estatutaria y que, por tanto, no constituye una obligación de valor, puesto que implica el cumplimiento de una función pública. De ello se desprende dos ideas fundamentales, una, la naturaleza estatutaria del régimen funcionarial y otra, el carácter de obligación de valor que lleva inmersa o no ésta relación funcionarial. En primer lugar, conviene destacar que el régimen de la función pública está concebido en nuestro ordenamiento jurídico bajo el carácter de un sistema estatutario, conforme lo estipula la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 144. Este sistema, de acuerdo a Miguel Sánchez Morón (Derecho de la Función Pública, Editorial Tecnos, 3ra. Edición, España, 2001, pág. 61), ‘contempla la situación jurídica del funcionario como una situación objetiva, definida por las leyes y los reglamentos, que conlleva los siguientes elementos esenciales: a) el acceso a la función pública mediante un acto administrativo unilateral de nombramiento y no mediante un contrato; b) que la relación de servicio del funcionario se regula con carácter impersonal por normas generales y no por contratos individuales y convenios colectivos; c) que el funcionario no tiene ningún derecho adquirido al mantenimiento de una determinada regulación de sus condiciones de trabajo o impedir su modificación’. Por su parte, José María Pérez Gómez, (Introducción al Régimen Jurídico de los Funcionarios de las Administraciones Públicas, Editorial Comares, España, 1997, pág 25), expone que ‘ello viene a significar que tanto la Administración Pública como el funcionario se encuentran sometidos a las prescripciones legales en cuanto a las relaciones jurídicas y situaciones administrativas que se suceden en la relación funcionarial’. Efectivamente, la Administración Pública está sometida al principio de legalidad, en el sentido de que en su actuación debe observar y respetar siempre dicha situación legal o estatutaria. Es pues, la Ley, el origen y fundamento de la relación de servicio. Y en la misma se encuentran regulados los derechos, obligaciones y situaciones del funcionario, que sólo en virtud de una nueva disposición normativa con rango de Ley, podrán ser modificados, con respecto siempre a los derechos adquiridos del funcionario’.Se contemplan, pues, un conjunto de derechos, deberes, prohibiciones e incompatibilidades que atañen a ese servidor público, dentro de un texto normativo como lo es la Ley de Carrera Administrativa, aún cuando podemos encontrar ciertas regulaciones en otras leyes, no obstante, es ésta Ley la que establece una miscelánea de situaciones jurídicas mínimas. Así, el empleado público antes de adquirir tal carácter debe cumplir con una serie de expectativas contempladas en la mencionada Ley administrativa, asimismo las perspectivas que sobre su nueva relación funcionarial tiene el servidor público se encuentran incursas en esa Ley, por lo que existe una base previamente establecida por vía legal y a la cual, por supuesto, debe acogerse el funcionario. Como se ha destacado anteriormente, en las deudas de valor lo debido en el momento de nacer la obligación no consiste en una suma determinada de dinero, aún cuando la extinción de esa obligación deviene en el pago de una cantidad de dinero, mientras que en las deudas pecuniarias desde un comienzo se fija una suma específica y se libera de la obligación entregando esa misma cantidad de dinero. Con ello, siendo que -como fue señalado- no existe base legal para que el Juez ordene el reajuste del valor del monto de las prestaciones sociales al cambio de la moneda al momento de ser canceladas, en el caso de los funcionarios públicos, existe además un motivo de mayor peso como es que al existir una relación estatutaria, determinada desde el primer momento en que el funcionario ingresa a la Administración a través de una ley especial, al momento de que esta se rompe se debe cumplir bajo las mismas condiciones que fueron contraídas en principio, siendo que el cálculo de las prestaciones sociales está regido por ciertas pautas previamente establecidas, por lo que ello no se traduce en una deuda de valor.(…) Pensándose en la situación evidentemente decaída de nuestro sistema monetario, la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, además de los largos procesos judiciales por lo que debe soportar el querellante a fin de ver efectivo el pago de sus prestaciones sociales, esta Corte procura hasta donde el limite legal lo permite cubrir con las expectativas económicas y sociales que tiene el funcionario al obtener el pago del monto de sus prestaciones sociales, por lo que exalta el mandato constitucional que señala en su artículo 92 que ‘…El salario y las prestaciones sociales son créditos laborales de exigibilidad inmediata. Toda mora en su pago genera intereses, los cuales constituyen deudas de valor y gozarán de los mismos privilegios y garantías de la deuda principal’.De este dispositivo constitucional se desprende la posibilidad de que la mora en el pago de las prestaciones sociales sea susceptible de ser resarcida a través del pago de unos intereses, los cuales efectivamente constituyen deudas de valor, aún cuando las prestaciones sociales no lo sean, porque aquellos están referidos a un valor no monetario determinado pero se cumplen con el pago de una suma determinada de dinero, es decir, no hay una cantidad específica en un principio. Asimismo, esta norma de rango constitucional contempla la posibilidad de que el funcionario público, regido bajo un sistema estatutario, pueda obtener el pago de esos intereses, aún cuando la norma legal -administrativa- no lo establezca expresamente…”.
Como bien lo expresa el fallo parcialmente transcrito, esta Corte ha manifestado, la improcedencia de indexar las montos adeudados por concepto de prestaciones sociales, dado que conceder tal petición, equivaldría a un pago doble por parte de la Administración, ya que de la lectura del artículo 92 del Texto Constitucional, se desprende claramente que “toda mora en su pago genera intereses”, intereses estos que deben ser cancelados al funcionario, al momento de materializar el pago de la deuda principal.
En el caso de autos, se observa que el A quo, correctamente ordenó el pago de los intereses generados por el fideicomiso y de los intereses de mora generados a razón del retardo en el pago de la prestación de antigüedad, negando la indexación, ya que como se ha explicado suficientemente a lo largo de este fallo, ello constituiría un pago doble en contra de la Administración y a favor del Administrado.
En virtud del análisis realizado, se desprende que las prestaciones sociales no son susceptibles de ser indexadas especialmente cuando está referida a los funcionarios públicos quienes mantienen un régimen estatutario; y, con base al principio de legalidad previendo lo que debe entenderse por justicia conmutativa resulta aplicable el cálculo de intereses contemplado en el artículo 1277 del Código Civil, el cual de no ser solicitado en el escrito libelar, puede ser acordado aún de oficio por el Juez, dado el mandato constitucional suficientemente explicado a lo largo de este fallo; todo por lo cual, considera esta Corte necesario confirmar su criterio sobre la Improcedencia de indexar las prestaciones sociales de los funcionarios públicos.
Por toda las razones de hecho y de derecho anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, reitera su criterio en cuanto a que las relaciones funcionariales no son susceptibles de ser sometidas a indexación judicial, por lo cual se CONFIRMA el fallo sometido a la presente consulta. Así se decide.
IV
DECISIÓN
1.-PROCEDENTE la consulta planteada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de la Protección al Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, del fallo dictado en fecha 22 de septiembre de 2003, la cual declaró PARCIALMENTE CON LUGAR, la querella funcionarial interpuesta por el abogado CARLOS LUIS SÁNCHEZ, ya identificado, actuando con su carácter de apoderado judicial del ciudadano ZIGMUNT LUCIANO TUROWIECKI LLOVERA, antes identificado, contra de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CEDEÑO DEL ESTADO BOLÍVAR, de conformidad con lo establecido en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República
2.-COMPETENTE para conocer de la Consulta a la que se encuentra sometido dicho fallo.
3.- CONFIRMA la mencionada sentencia.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________________( ) días del mes de __________________de dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
El Juez Presidente,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Juez Vicepresidente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Ponente
La Secretaria Accidental,
MARIANA GAVIDIA JUÁREZ
Exp. N° AP42-N-2004-0520
NTL/15
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