TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2004-001392

En fecha 10 de diciembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 660-04 de fecha 6 de agosto de 2004, emanado del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar por los ciudadanos RAFAEL GONZÁLEZ GONZÁLEZ y RUBÉN DARÍO GUERRA TORRES, venezolanos, mayores de edad, titulares de las Cédulas de Identidad Nos. 14.967.795 y 7.258.867, respectivamente, asistidos por el abogado MARIO ARAUJO inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 63.918, contra la Providencia Administrativa N° 0237 de fecha 22 de julio de 2003, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN LOS VALLES DEL TUY EN EL ESTADO MIRANDA, que declaró improcedente la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por los ciudadanos antes mencionados, contra la Policía Municipal del Municipio Rafael Urdaneta del Estado Miranda.
Dicha remisión obedece a que el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital el 19 de enero de 2004, realizaba funciones de distribuidor, por lo que recibió la presente causa, en virtud de que se encontraba cerrada la Corte.

En fecha 12 de enero de 2004, se dio cuenta a esta Corte y, por auto de la misma fecha se designó ponente al Juez Oscar Enrique Piñate Espidel.

El día 25 de enero de 2005, se pasó el presente expediente al Juez Ponente.

Esta Corte el 31 de marzo de 2005, recibió Oficio N° 0142-05 de fecha 14 de marzo de 2005, emanado de la Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy, mediante el cual remitió los antecedentes administrativos.

En fecha 19 de octubre de 2005, se reconstituyó esta Corte, la cual quedó integrada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez-Presidente, AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vice-Presidente y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.

En fecha 23 de enero de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encuentra, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil y, se reasignó la ponencia a la Juez NEGUYEN TORRES LÓPEZ, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto bajo análisis, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON AMPARO CAUTELAR

En fecha 19 de enero de 2004, los ciudadanos RAFAEL GONZÁLEZ GONZÁLEZ y RUBÉN DARÍO GUERRA TORRES, asistidos por el abogado MARIO ARAUJO, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con amparo cautelar, contra la Providencia Administrativa N° 0237 de fecha 22 de julio de 2003, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN LOS VALLES DEL TUY EN EL ESTADO MIRANDA, que declaró improcedente la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta, en los siguientes términos:

Señalan que el ciudadano Rafael González antes identificado, ingresó a la Policía Municipal de Urdaneta del Estado Miranda el día 8 de enero de 2002, y el ciudadano Rubén Guerra igualmente identificado, ingresó al referido órgano el día 2 de abril de 2001, a través de un contrato a tiempo determinado que se denominó, según su dicho, “paquete de servicios”, contratos que fueron renovados, pero vencido el último de éste, continuaron trabajando en la Policía Municipal de Urdaneta, convirtiéndose en trabajadores a tiempo indeterminado, sin embargo el ciudadano Rafael González laboró hasta el día 4 de abril de 2003, y el ciudadano Rubén Guerra fue despedido el día 2 de abril de 2003, alegando una supuesta culminación de contrato, razón por la cual acudieron en fecha 25 de abril de 2003, ante la Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy a los fines de solicitar el reenganche y pago de salarios caídos, en virtud de que se encontraban amparados por la inamovilidad laboral y no ejercían cargos de confianza.

En tal sentido narran que la antes referida solicitud fue tramitada, pero la representación judicial de la Policía Municipal de Urdaneta señaló que al ciudadano Rafael González se le abrió un procedimiento disciplinario y fue destituido y, que el ciudadano Rubén Guerra era un trabajador a tiempo determinado y culminó su contrato, por lo que promovieron las pruebas correspondientes, sin embargo, las mismas no fueron evacuadas en su totalidad, siendo el resultado la declaratoria de improcedencia de la solicitud interpuesta por los recurrentes, debido a la falta de jurisdicción que posee el Inspector del Trabajo en los Valles del Tuy en el Estado Miranda para conocer de la mencionada solicitud.

Sostienen que el Inspector del Trabajo incurrió en el vicio de falso supuesto, de conformidad con el artículo 69 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que desconoció la condición de personal contratado que poseen los recurrentes al tratar de aplicar la normativa correspondiente a los funcionarios públicos, negándose a resolver la solicitud interpuesta por éstos, a pesar de que la Constitución en su artículo 146 y la Ley del Estatuto de la Función Pública en su artículo 38, establecen que la única forma de ingreso a la Administración Pública es a través de un concurso público y las relaciones contractuales se rigen por la ley laboral o lo dispuesto en las disposiciones de dicha Ley, concluyéndose, según su dicho, que lo actores se encuentran amparados por la inamovilidad laboral prevista en el Decreto N° 2.271 de fecha 13 de enero de 2003, por lo que afirman que se infringió su derecho a la defensa y a ser juzgado por el juez natural previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el derecho al trabajo consagrado en el artículo 89 eiusdem.

Finalmente, solicitan como medida cautelar el amparo, de conformidad con los artículos 1, 2 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Después de una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial que se inició con la sentencia Fetraeducación de la Sala Político Administrativa del hoy Tribunal Supremo de Justicia en 1980, y continuó con el fallo Bamundi de la misma Sala en 1992, la Sala Constitucional estableció el criterio a seguir en los casos de pretensiones jurídicas contra la actividad e inactividad de las Inspectorías del Trabajo. En tal sentido, en la sentencia N° 2862 de 20 de noviembre de 2002, caso: Ricardo Baroni Uzcátegui, dispuso:

“…Con fundamento en la norma constitucional, y según el criterio orgánico, toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentra sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, y de conformidad con el criterio material, toda pretensión procesal cuyo fundamento sea una actuación –lato sensu– realizada en ejercicio de la función administrativa, con independencia de la naturaleza del órgano autor, compete ex Constitución a los tribunales contencioso-administrativos…”.

Más adelante, la Sala concluyó en que el conocimiento “…de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia…”. Con respecto de las Inspectorías del Trabajo la Sala señaló:

“….Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i)La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional– que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii)De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal…”.

Así las cosas, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 9 del 2 de marzo de 2005 y publicada el 5 de abril de ese mismo año, caso: Universidad Nacional Abierta, señaló:

“…De allí, que al ser las providencias emanadas de las Inspectorías del trabajo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a órganos que no forman parte de la jurisdicción contencioso administrativa “ordinaria”, sino de tribunales de la jurisdicción laboral (que en esos procesos actuarían como contencioso administrativos especiales), debe necesariamente apoyarse en una norma jurídica que expresamente establezca tal excepción al principio general, y en modo alguno cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso.
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara…”.

Con esta sentencia, nuestro Máximo Tribunal viene a dilucidar la vieja polémica de la discusión sobre la competencia en el contencioso administrativo laboral, estableciendo que corresponde a la competencia ordinaria contencioso-administrativa, el conocimiento de las demandas de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad, y dentro de esa competencia ordinaria precisó que corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo la competencia en primer grado de jurisdicción, lo cual viene a materializar una vieja aspiración de la doctrina venezolana de acercar la justicia a los justiciables, reforzar el derecho de accionar (derecho de acceso a la jurisdicción), y hacer plena la garantía de tutela judicial efectiva, sobre la cual señaló:

“…Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal ‘(…) que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide…”.

Este criterio fue asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia 1843 del 14 de abril de 2005, caso: Inversiones Alba Due, C.A., en cuanto a los tribunales superiores de lo contencioso administrativo regionales, pero persistió la duda en cuanto a los juzgados superiores ubicados en el Distrito Metropolitano de Caracas.

La sentencia analizada, entonces, resuelve el problema de acceso a la justicia que tendrían los justiciables del interior del país, para ello debe precisarse lo siguiente:

1.- La Sala Plena distinguió perfectamente la “jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa” (Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativo, y Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo) de la llamada “jurisdicción contencioso-administrativa especial o eventual” (serían todos los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos);

2.- Como quiera que no existe una norma expresa atributiva de competencia del contencioso-administrativo eventual, entonces debe concluirse que “dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes”, y corresponderá a “los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos”;

3.- En cuanto a la determinación de los tribunales competentes territorialmente, dentro de la estructura competencial del contencioso-administrativo ordinario, la Sala precisó que es el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional al que le corresponde conocer los recursos de nulidad contra los actos dictados por las Inspectorías del Trabajo que se ubiquen dentro del ámbito territorial de los referidos Juzgados, todo ello de a los fines de obtener la tutela judicial efectiva en beneficio del justiciable.

De igual modo, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en sentencia N° 924 del 20 de mayo de 2005, caso: Omar Dionicio Guzmán, concluyó que:

“…Una vez que fue hecha la revisión del expediente, esta Sala comprobó que, respecto a la problemática que se planteó en relación con la determinación de los tribunales con competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos que emanan de las Inspectorías del Trabajo, en tanto que órganos administrativos, la Sala Plena de este Supremo Tribunal se pronunció el 5 de abril de 2005, de la siguiente manera: (…)
De lo precedente, se concluye que, en la causa respecto de la cual el solicitante pretende el avocamiento, ha cesado la incertidumbre en cuanto a la competencia, que ocasionó las sucesivas declinatorias de la demanda cuyo avocamiento se pretende y, con ello, el desorden procesal en ese juicio…”.

De tal forma que existe un consenso tanto en la Sala Político Administrativa como en la Sala Constitucional de nuestro Supremo Tribunal de Justicia en que el régimen competencial establecido en la sentencia de la Sala Plena a que se ha hecho referencia, debe ser el criterio a seguir en las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.

Siendo ello así, comparte esta Corte que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, serán los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo y en Alzada las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso ejercido contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa Providencia Administrativa N° 0237 de fecha 22 de julio de 2003, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN LOS VALLES DEL TUY EN EL ESTADO MIRANDA, por lo que corresponde declarar COMPETENTE al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital a quien corresponda previa distribución, a los fines que asuma la competencia que le ha sido atribuida por el Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

En consecuencia, se DECLINA la competencia en el mencionado Juzgado.

Efectuadas las consideraciones anteriores observa esta Corte que en el presente caso el recurrente ha demandado la nulidad del acto administrativo contenido la Providencia Administrativa N° 0237 de fecha 22 de julio de 2003, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN LOS VALLES DEL TUY EN EL ESTADO MIRANDA, y conjuntamente ha solicitado amparo cautelar.

En relación a este punto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo había establecido la posibilidad de entrar a conocer de las pretensiones cautelares y, luego remitir el expediente al tribunal competente. Sin embargo, en sentencia de fecha 21 de septiembre de 2005, recaída en el juicio HERBERT & MOORE, C.A., con ponencia conjunta de los jueces integrantes de este órgano jurisdiccional se abandonó el criterio sostenido en el fallo 193 de 28 de abril de 2005, caso: PROAGRO, C.A., con base en la siguiente argumentación:

“…Ahora bien, esta Corte debe hacer referencia al criterio sustentado en la sentencia N° 2005/193 de 28 de abril caso Proagro. C.A., en contencioso de anulación, con ponencia conjunta de los jueces que la integran, por medio de la cual se había establecido la posibilidad de que este órgano jurisdiccional proveyera sobre las medidas cautelares solicitadas con independencia de remitir el expediente a otro tribunal para la sustanciación de la causa. En efecto, se señaló en aquel entonces:
(…omisis…)
...que la obligación de garantizar una tutela judicial efectiva está en cabeza de todos los órganos del Poder Público, y que a todo ciudadano o ciudadana se le garantiza una tutela efectiva de sus derechos e intereses, debe ponderar esta Corte la posibilidad de proceder conforme a su doctrina de ‘admitir’ la demanda aunque se carezca de competencia para conocer del fondo de la controversia.
(…omisis…)
Esta Corte sigue creyendo firmemente en los postulados que dieron origen a la doctrina que hoy se revisa, sin embargo, la práctica observada a lo largo de estos últimos cinco meses ha puesto en evidencia que este mecanismo, jurídicamente impecable, no por ello deja de ser complejo y lento. Así, la experiencia indica que el procedimiento de remisión a los tribunales competentes se ha visto retrasado en espera del ejercicio de los mecanismos de impugnación, y con ello la celeridad, que fue uno de los postulados constitucionales tomados en cuenta para el establecimiento de la anterior doctrina, no se ha logrado cabalmente.
Además de ello, se observa que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ha decidido remitir los expedientes sin hacer pronunciamiento alguno sobre las cautelas solicitadas, lo cual implica que dos tribunales del mismo grado y con la misma competencia, manejan criterios totalmente diferentes.
Las dos circunstancias anotadas, en aras de proceder con mayor celeridad, y aclarado como ha sido de manera definitiva la competencia de los Juzgados Superiores Regionales en lo Contencioso Administrativo para conocer de las pretensiones de anulación de los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad laboral, y en aras de unificar criterios y establecer prácticas comunes entre las dos Cortes de lo Contencioso Administrativo, esta Corte ha decidido modificar su criterio y ordenar la remisión simple de los expedientes que contienen este tipo de pretensiones jurídicas. Así se decide…”.

En aplicación del anterior criterio, se remite el expediente al juzgado indicado como competente en la motiva del presente fallo. Así se declara.

III
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU INCOMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar por los ciudadanos RAFAEL GONZÁLEZ GONZÁLEZ y RUBÉN DARÍO GUERRA TORRES, asistidos por el abogado MARIO ARAUJO, contra la Providencia Administrativa N° 0237 de fecha 22 de julio de 2003, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN LOS VALLES DEL TUY EN EL ESTADO MIRANDA, que declaró improcedente la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesto por los ciudadanos antes mencionados contra la Policía Municipal del Municipio Rafael Urdaneta del Estado Miranda.

2.-DECLINA la competencia en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital a quien corresponda previa distribución, para que conozca el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar.

3.- REMÍTASE el presente expediente al referido Juzgado.

Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente sentencia y cúmplase lo ordenado.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________________ ( ) días del mes de __________________de dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

El Juez Presidente,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ

La Juez Vicepresidente,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,

NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Ponente

La Secretaria Accidental,

MARIANA GAVIDIA JUÁREZ

Exp. Nº AP42-N-2004-001392.-
NTL/ 2