JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ
EXPEDIENTE N° AP42-N-2003-001293
En fecha 8 de abril de 2003, se recibió en Secretaría de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 1.952-2002, de fecha 6 de diciembre de 2002, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, anexo al cual remitió expediente signado bajo el N° 7.386, nomenclatura de ese Juzgado, constante de doscientos cuatro (204) folios útiles, contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el abogado GABRIEL PUCHE URDANETA, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 29.098, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO SAN FRANCISCO DEL ESTADO ZULIA, contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa sin número, de fecha 18 de marzo de 2002, dictado por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE MARACAIBO, que declaró Con Lugar la Solicitud de Reenganche y pago de Salarios Caídos, interpuesta por el ciudadano José Alberto Villalobos Hernández, venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad N° 9.724.025, en contra del órgano recurrente.
Tal remisión se efectuó, en virtud de la declinatoria de competencia efectuada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, mediante decisión dictada en fecha 6 de diciembre de 2002.
Por auto de fecha 10 de abril de 2003, se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras.
En fecha 11 de abril de 2003, se pasó el expediente al Magistrado ponente.
En fecha 21 de agosto de 2003, esta Corte emitió el fallo N° 2.789 en virtud del cual declaró su competencia para conocer del recurso de nulidad interpuesto, convalidó las actuaciones realizadas por el Juzgado declinante, ordenó abrir cuaderno separado con las actuaciones correspondientes a la medida cautelar solicitada para su remisión a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a fin de que emitiese pronunciamiento con respecto a la apelación ejercida; y, asimismo, ordenó la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte para la continuación de la causa.
En fecha 15 de marzo de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 0411 de fecha 9 de febrero de 2005, emanado de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, anexo al cual se remiten las resultas de la comisión librada por esta Corte en fecha 28 de agosto de 2003, en relación a la notificación del ciudadano Gabriel Puche Urdaneta, de conformidad con el artículo 85 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 30 de marzo de 2005, se reconstituyó la Corte vista la incorporación del Juez Rafael Ortiz–Ortiz en sesión de fecha 18 de marzo de 2005, abocándose al conocimiento de la presente causa; de la misma manera se reasignó la ponencia al Juez Oscar Enrique Piñate Espidel.
Constituida como fue la Corte, según Resolución dictada en fecha 19 de octubre de 2005, por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, y elegida su nueva Directiva, la misma quedó conformada de la siguiente manera: JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Juez-Presidente; AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA, Juez Vice-Presidente; y NEGUYEN TORRES LÓPEZ, Juez.
En fecha 20 de febrero de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, la cual se reanudará una vez transcurrido el lapso a que se refiere el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, reasignándose la ponencia a la Jueza NEGUYEN TORRES LÓPEZ. En la misma fecha se pasó el expediente a la Juez Ponente, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el expediente, pasa esta Corte a pronunciarse sobre el asunto sometido a su consideración, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
Y DE LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
El apoderado judicial de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO SAN FRANCISCO DEL ESTADO ZULIA, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Providencia Administrativa sin número de fecha 18 de marzo de 2002, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE MARACAIBO, que declaró Con Lugar la Solicitud de Reenganche y pago de Salarios Caídos interpuesta por el ciudadano José Alberto Villalobos Hernández, antes identificado. Dicho recurso fue interpuesto en los siguientes términos:
Que, “…En fecha 18 de marzo de 2.002, la Inspectoría del Trabajo del Estado Zulia, dictó al Providencia Administrativa mediante la cual ordena el reenganche en la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO SAN FRANCISCO DEL ESTADO ZULIA del ciudadano JOSE ALBERTO VILLALOBOS HERNANDEZ, (…) y el pago de los salarios caídos a que hubiere lugar…”. (Negrillas de la cita)
Que, “…el solicitante del reenganche ingresó en la CAMARA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO SAN FRANCISCO DEL ESTADO ZULIA, el día 01 de enero de 2.001 y prestó servicios hasta el día 22 de mayo de 2.001, en el cargo de MENSAJERO, es decir que tuvo una antigüedad de 4 meses y 22 días de servicio, por lo que era un Funcionario Administrativa (sic) que establece un período de seis (6) meses como período de pruebas para todos los empleados públicos que ingresen con nombramiento, por que (sic) estando en el período de pruebas no podía ni pertenecer a Sindicatos ni considerarse funcionario de carrera y podía ser removido en cualquier momento antes de culminar el período de pruebas…”. (Negrillas de la cita)
Asimismo, expone el apoderado judicial del órgano recurrente que, “…la citación y demás notificaciones, se practicó (sic) en la Alcaldía, cuando el Alcalde no es patrono del reclamante, y nunca se citó al Síndico Procurador Municipal, violándose con ellos los privilegios procesales del Municipio previsto en el artículo 103 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal…”
En relación a las razones por las cuales el querellante impugna el acto administrativo en cuestión, alega que, “…al no citar al Síndico Procurador Municipal o que la citación del Procedimiento se hubiese realizado en la Cámara Municipal y no en la Alcaldía, así como al ordenar el reenganche en la Alcaldía cuando el trabajador no laboraba allí, evidentemente que la Providencia Administrativa está viciada de nulidad absoluta por violar expresas disposiciones legales y constitucionales de ‘orden público’…”
Asimismo, adujo la parte actora que, “…la Providencia Administrativa impugnada además de ilegal e inconstitucional es de imposible ejecución porque la Alcaldía no puede ordenar el reenganche al trabajo de un empleado administrativo que pertenece a la Cámara Municipal por lo que viola el artículo 19, ordinal 3° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dado que el Alcalde no le puede dar órdenes a la Cámara referente a los empleados de la misma…”
Por otra parte señaló que, “…Al mismo tiempo se ha señalado en forma reiterada que la Inspectoría del Trabajo del Estado Zulia no es competente para conocer de registros de Sindicatos donde estén involucrados empleados públicos, porque eso es competencia de la Oficina de Registro de Sindicatos de Empleados Públicos adscrita a la Oficina Central de Personal, hoy adscrita al Ministerio de Planificación y Desarrollo de conformidad con el Reglamento sobre los Sindicatos de Funcionarios Públicos, hoy aún vigente, por lo que el Inspector del Trabajo no podía darle inamovilidad a un empleado público en un Sindicato que no estaba constituido legalmente ante la Oficina de Registro de Sindicatos de Empleados Públicos, y que no era funcionario de carrera sino que estaba en período de prueba…”
Finalmente, el recurrente alegó en su escrito libelar, la falta de verificación de la inamovilidad del empleado público reclamante al decir que, “…la verificación de la inamovilidad es una carga del Inspector del Trabajo, quien debe verificar en el expediente del Sindicato, si el reclamante tenía o no inamovilidad lo cual no hizo evidentemente. (…) Al apreciar el Inspector del trabajo, que había inamovilidad cuando en el expediente del Sindicato no la reconoció, y al ‘tergiversar’ y falsear dicho Funcionario de los hechos que existen en el expediente del Sindicato, existe una ‘desviación del poder’ y que hace nulo de toda nulidad al providencia administrativa impugnada…”
En fecha 11 de junio de 2002, el apoderado judicial de la recurrente consignó por ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, escrito mediante el cual solicitó la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, de conformidad con el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, expresando que, “…ante los daños que se le pueda ocasionar al patrimonio de la Alcaldía, solicitamos respetuosamente la suspensión del acto administrativo impugnado, y que estos son de difícil reparación, porque cuando no es posible en derecho trabajar para un organismo y ordenarse por un órgano administrativo del trabajo reengancharlo en otro, eso no es posible y así pido lo decida…”
En virtud de lo solicitado por la recurrente, dicho Juzgado Superior mediante auto de fecha 19 de junio de 2002, acordó la improcedencia de la medida de suspensión de efectos del acto administrativo, por considerar que la parte actora no cumplió los extremos requeridos en el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil, esto es, fumus boni iuris y periculum in mora, y que además, en las actas aparecen elementos que son objeto de examen en la sentencia definitiva. Contra dicha decisión fue interpuesto recurso de apelación, en fecha 20 de junio de 2002, el cual fue oído en un solo efecto, según auto dictado el día 28 de junio de 2002, ordenando remitir el expediente en copia certificada a esta Corte.
II
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA
En fecha 6 de diciembre de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, habiendo admitido previamente el recurso de nulidad interpuesto según auto de fecha 1 de agosto de 2002, declinó la competencia para el conocimiento del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, en las Cortes de lo Contencioso Administrativo, con fundamento a lo siguiente:
“…Efectivamente la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en el referido fallo, señaló que la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para el conocimiento de los juicios de nulidad contra los actos de efectos particulares de las Inspectorías del Trabajo, sin que se analizara a cual de los Tribunales que componen esta jurisdicción, le correspondía tal competencia, y para evitar mayores confusiones en lo relativo a la competencia de los órganos contencioso-administrativos para el conocimiento de las pretensiones que se esgrimieron frente a las actuaciones de las Inspectorías del Trabajo, estableció en sentencia N° 2862, Expediente N° 02-2241, de fecha 20 de noviembre de 2002, con ponencia del Magistrado PEDRO RAFAEL RONDON HAAZ, estableció que:
(…)
‘…Entonces, como se trata de órganos administrativos nacionales, el conocimiento de las pretensiones de nulidad de sus actos administrativos y, en general, de cualquier otra pretensión fundada en Derecho Administrativo corresponde, en todo caso, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…’
En consecuencia, siendo que el presente caso corresponde a un recurso contencioso de anulación contra la providencia dictada por la Inspectoría del Trabajo de Maracaibo en el Estado Zulia, la competencia para conocer, sustanciar y decidir la presente solicitud corresponde a la CORTE PRIMERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, de la República Bolivariana de Venezuela; por lo que este JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN OCCIDENTAL, por las razones antes expuestas DECLINA su competencia en la CORTE PRIMERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Así se decide…”.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
En primer término, esta Corte considera necesario determinar su competencia para conocer por una parte, en primer grado de jurisdicción, del presente recurso de nulidad, y por la otra, para conocer en alzada del recurso de apelación en relación a la medida cautelar solicitada, en virtud de lo cual pasa a realizar las siguientes precisiones:
Después de una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial que se inició con la Sentencia dictada en el año 1.980 por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, caso: Fetraeducación, discusión la cual continuó con el fallo proferido por la misma Sala en el año 1992, caso: Corporación Bamundi, C.A., la Sala Constitucional del Máximo Tribunal estableció el criterio a seguir en los casos de interposición de acciones judiciales contra la actividad e inactividad de las Inspectorías del Trabajo. En tal sentido, en la Sentencia N° 2.862 del 20 de noviembre de 2002, caso: Ricardo Baroni Uzcátegui, la Sala Constitucional dispuso lo siguiente:
“…Con fundamento en la norma constitucional, y según el criterio orgánico, toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentra sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, y de conformidad con el criterio material, toda pretensión procesal cuyo fundamento sea una actuación –lato sensu– realizada en ejercicio de la función administrativa, con independencia de la naturaleza del órgano autor, compete ex Constitución a los tribunales contencioso-administrativos…”.
Más adelante, dicha Sala concluyó que el conocimiento “…de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia…”. Asimismo, con respecto a las Inspectorías del Trabajo, la Sala Constitucional señaló en el fallo que se comenta lo que de seguidas se transcribe:
“…Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional– que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal…”.
Ahora bien, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia N° 9, de fecha 5 de abril de 2005, caso: Universidad Nacional Abierta, señaló:
“…De allí, que al ser las providencias emanadas de las Inspectorías del trabajo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a órganos que no forman parte de la jurisdicción contencioso administrativa ‘ordinaria’, sino de tribunales de la jurisdicción laboral (que en esos procesos actuarían como contencioso administrativos especiales), debe necesariamente apoyarse en una norma jurídica que expresamente establezca tal excepción al principio general, y en modo alguno cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso.
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara…”.
Con este pronunciamiento, nuestro Máximo Tribunal viene a dilucidar la vieja polémica sobre la competencia atribuida a la jurisdicción contencioso administrativo especial en materia laboral, estableciendo que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa ordinaria, el conocimiento de las demandas de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo, y dentro de esa competencia ordinaria, precisó que corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo el conocimiento en primer grado de jurisdicción de dichas demandas, lo cual viene a materializar una vieja aspiración de la doctrina venezolana de acercar la justicia a los justiciables, reforzar el derecho de accionar (derecho de acceso a la justicia), y hacer plena la garantía de tutela judicial efectiva, sobre lo cual señaló:
“…Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide…”.
El criterio jurisprudencial antes citado fue asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1.843, de fecha 14 de abril de 2005, caso: Inversiones Alba Due, C.A., en lo que respecta a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo regionales, pero persistía la duda en cuanto a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo ubicados en el Área Metropolitana de Caracas.
La sentencia analizada, entonces, al resolver el problema de acceso a la justicia que tendrían los justiciables en el interior del país, establece las siguientes premisas:
1. La Sala Plena distinguió perfectamente la “jurisdicción ordinaria contencioso administrativa” (Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativo, y Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo) de la llamada “jurisdicción contencioso administrativa especial o eventual” (conformada por todos los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos);
2. Como quiera que no existe una norma expresa atributiva de competencia para la jurisdicción contencioso-administrativa eventual, debe concluirse que dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes, y corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria contencioso administrativa el conocimiento de tales asuntos;
3. Por último, en cuanto a la determinación de los tribunales competentes en razón del territorio, dentro de la estructura competencial del contencioso administrativo ordinario, la Sala precisó, que es competente el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de cada región, para conocer en primera instancia de los recursos contencioso administrativos de nulidad, contra las Providencias Administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo que se ubiquen dentro del ámbito territorial de los referidos Juzgados, todo ello a fin de obtener la tutela judicial efectiva en beneficio del justiciable.
De igual modo, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en Sentencia N° 924, de fecha 20 de mayo de 2005, caso: Omar Dionicio Guzmán, concluyó que:
“…Una vez que fue hecha la revisión del expediente, esta Sala comprobó que, respecto a la problemática que se planteó en relación con la determinación de los tribunales con competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos que emanan de las Inspectorías del Trabajo, en tanto que órganos administrativos, la Sala Plena de este Supremo Tribunal se pronunció el 5 de abril de 2005, de la siguiente forma
(…)
De lo precedente, se concluye que, en la causa respecto de la cual el solicitante pretende el avocamiento, ha cesado la incertidumbre en cuanto a la competencia, que ocasionó las sucesivas declinatorias de la demanda cuyo avocamiento se pretende y, con ello, el desorden procesal en ese juicio…”.
De tal forma que, existe un consenso tanto en la Sala Político Administrativa como en la Sala Constitucional de nuestro Supremo Tribunal de Justicia con respecto al régimen competencial establecido en la sentencia de la Sala Plena a que se ha hecho referencia anteriormente, lo cual debe ser el criterio a seguir en las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.
Siendo ello así, comparte esta Corte que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo, y en alzada a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, observa que el presente caso versa sobre un recurso contencioso administrativo de nulidad, contra la Providencia Administrativa sin número de fecha 18 de marzo de 2002, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE MARACAIBO, por lo cual este Órgano Colegiado declara su INCOMPETENCIA SOBREVENIDA en el conocimiento del referido recurso de nulidad, y atribuye su conocimiento al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental.
En virtud de la incompetencia sobrevenida de este Órgano Colegiado para conocer en primer grado de jurisdicción del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, se advierte que los actos y trámites procesales efectuados en el presente expediente por esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, deben tenerse como válidos a los fines de salvaguardar los derechos subjetivos de los justiciables. Así se decide.
Efectuadas las consideraciones anteriores, visto que en el caso de autos el órgano recurrente ha ejercido recurso de apelación en virtud de la improcedencia acordada por el Juzgado declinante con respecto a la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, corresponde a esta Corte emitir pronunciamiento previo en torno a su competencia para el conocimiento y decisión de dicha apelación.
Al respecto cabe destacar, que en efecto el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, resultó ser el órgano jurisdiccional competente en la oportunidad en la que declaró la improcedencia de la medida de suspensión de efectos solicitada por el órgano recurrente, esto es, en fecha 19 de junio de 2002, pronunciamiento que se fundamentó en el criterio jurisprudencial que atribuía a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de todos aquellos juicios de nulidad que se incoaren en contra de los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, y por ende, de las medidas cautelares solicitadas, en su carácter de accesorias al recurso principal de anulación, por lo cual dicho Juzgado, al oír la apelación en un sólo efecto, ordenó remitir a esta Corte Primera todo lo conducente para el conocimiento en alzada de este recurso, mediante auto de fecha 28 de junio de 2002.
Con posterioridad, dicho Juzgado mediante auto de fecha 1 de agosto de 2002, admitió el presente recurso de nulidad y ordenó la práctica de las notificaciones conducentes.
Sobrevenidamente, y atendiendo a lo dispuesto en la Sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 20 de noviembre de 2002, ya antes comentada, el mencionado Juzgado Superior declaró su incompetencia y remitió a esta Corte la totalidad del expediente contentivo del recurso de nulidad interpuesto, en virtud de la declinatoria de competencia efectuada mediante decisión de fecha 6 de diciembre de 2002.
Conforme a la jurisprudencia antes señalada, este Órgano Colegiado en fecha 21 de agosto de 2003, declaró su competencia para el conocimiento del recurso de nulidad, convalidando las actuaciones realizadas por el Juzgado declinante, y en relación a la medida de suspensión de efectos, ordenó abrir cuaderno separado contentivo de las actuaciones correspondientes a dicha medida cautelar a los fines de su remisión a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, por haber sido dicha Sala, en esa oportunidad, el órgano jurisdiccional competente en alzada para el conocimiento de las causas iniciadas contra actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.
Ahora bien, expuesta y analizada como ha sido en el presente fallo, la jurisprudencia proveniente del Máximo Tribunal de la República en torno a la determinación del órgano jurisdiccional competente para el conocimiento de casos como el de autos, resultado de lo cual dicha competencia le es atribuida en segunda instancia a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se colige necesariamente que corresponde únicamente en esta oportunidad a esta Juzgadora, el conocimiento del recurso de apelación ejercido por la representación judicial del órgano recurrente, contra el auto dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental que declaró improcedente la medida cautelar solicitada.
En razón de ello, se observa que esta Corte había ordenado el desglose de las actuaciones correspondientes a la medida cautelar para la formación y apertura del cuaderno separado a los fines de su remisión a la Sala Político Administrativa, lo cual ya no resulta procedente, en virtud de la competencia atribuida a este órgano Jurisdiccional para el conocimiento de la apelación interpuesta en fecha 20 de junio de 2002; en consecuencia, pasa a pronunciarse en esta oportunidad respecto de la misma bajo las siguientes consideraciones:
Así tenemos, que el apoderado judicial del órgano recurrente, en la oportunidad de solicitar la medida de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, fundamentó dicha pretensión de la manera siguiente: “…De conformidad con el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en nombre de mi representada solicito la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado en esta querella (…) En la Providencia Administrativa cuya nulidad se solicita y la suspensión de sus efectos, se ordenó reenganchar al mencionado ALBERTO VILLALOBOS HERNÁNDEZ, en la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO SAN FRANCISCO DEL ESTADO ZULIA, cuando el mismo laboraba era en la Cámara Municipal del Municipio San Francisco del Estado Zulia como MENSAJERO y no en la Alcaldía, razón suficiente para considerar que la misma es inejecutable (…) La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, señala en su artículo 19, ordinal 3° que los actos administrativos están viciados de nulidad absoluta, cuando: ‘su contenido sea de imposible o ilegal ejecución’, por lo que no siendo posible reincorporar al mencionado JOSÉ ALBERTO VILLALOBOS HERNÁNDEZ, en la Alcaldía del Municipio San Francisco del Estado Zulia, porque nunca fue trabajador de ésta, sino de otro Cuerpo Administrativo Municipal como lo es la Cámara Municipal, no puede en forma alguna darse cumplimiento a la mencionada Providencia Administrativa…” (Negrillas de la cita)
El Juzgado de instancia se pronunció sobre la medida cautelar solicitada, mediante auto de fecha 19 de junio de 2002, en el cual declaró su improcedencia bajo el siguiente fundamento:
“…1° Dictar dicha medida implicaría un pronunciamiento prematuro de parte del Tribunal sobre la naturaleza jurídica del vínculo del empleado con la institución municipal, (…) siendo el punto fundamental sobre lo cual debe decidir el sentenciador previa la tramitación del debido proceso, por cuya razón no podría emitirse un juicio sin tocar el fondo de la controversia (…) 2° Tampoco se aprecia en autos que sea indispensable dictar dicha medida para evitar perjuicios que resulten irreparables ó de difícil reparación por la definitiva, conforme a lo previsto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dado que la parte actora ha solicitado la suspensión de los efectos del acto administrativo sin que se hayan cumplido los extremos requeridos en el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil, el cual establece que debe analizarse en primer término el fumus boni iuris, (…) y en segundo lugar, el periculum in mora (…) Por el contrario, en las actas aparecen elementos que invoca el empleado que serán objeto de examen en la sentencia definitiva en cuanto a su figuración en la nómina y al pago de la remuneración por la Alcaldía y su desempeño como directivo del sindicato de ésta. 3° Por último, el tribunal considera que es inaplicable en el caso el artículo 19, ordinal 3° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que se refiere a la imposibilidad ó ilegalidad de la ejecución del acto en razón de su contenido, en vista de que aquélla, es decir su ejecución, en definitiva, dependerá del resultado del proceso, sin que sea admisible establecer a priori la referida eventualidad, con mayor fuerza si no aparece acreditado en actas que la institución haya dado efectivo cumplimiento a lo resuelto en la precitada providencia administrativa…” (Negrillas y Subrayado de la cita)
Visto lo antes transcrito, pasa esta Corte a verificar si en el presente caso se dio cumplimiento a los requisitos necesarios para que sea acordada la medida cautelar pretendida de suspensión de efectos, a saber:
La medida cautelar típica o especial para el contencioso administrativo, se encuentra prevista en el artículo 21, aparte 21, de la recientemente promulgada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en los siguientes términos:
“…El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio…”.
Se observa entonces que este dispositivo consagra los mismos principios que establecía el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, excepción hecha de la exigencia en cuanto a la obligación de prestar caución suficiente para garantizar las resultas del juicio. De ese modo, el juez contencioso administrativo debe entrar a valorar los requisitos de procedencia para las medidas cautelares, esto es, la apariencia de buen derecho y el peligro en la mora.
En primer lugar, en cuanto al fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, es menester recordar que esta figura implica la carga del solicitante de alegar y probar que la actividad o inactividad administrativa de los órganos del Poder Público, constituyen una aparente contravención del ordenamiento jurídico que justifique la adopción de una tutela cautelar.
Sin embargo, hay que hacer énfasis que el solicitante de la medida debe acompañar un medio de prueba que constituya presunción grave del derecho que se reclama. Por tanto, el juez contencioso administrativo debe efectuar una doble valoración; por una parte, en lo concerniente a la titularidad del derecho cuya protección cautelar se pretende; y por la otra, determinar si la actividad o inactividad administrativa que se impugna afecta, de manera grave, el ordenamiento jurídico y desmejora la situación del solicitante de manera cierta, sin que ello implique un pronunciamiento de fondo o anticipado sobre el mérito de la controversia, sino una simple presunción de verosimilitud que espera por su confirmación en la sentencia definitiva cuando se reconozca el derecho.
En segundo lugar, debe cumplirse con el requisito referido al periculum in mora, es decir, la existencia de situaciones fácticas o jurídicas que hagan presumir que la sentencia de mérito no podrá reparar o será de difícil reparación. Al respecto se reitera, que en este caso no se trata de la “mora judicial” o “retardo procesal” lo que justifica la cautela, sino en el hecho de que la ejecución del acto administrativo pueda causar variaciones en su posición jurídica, que la sentencia de mérito por sí sola no podrá reparar en su integridad. Esta situación tampoco se vincula con la legalidad del acto, pues ello sólo puede constatarse con el juicio de mérito que realice el juez en la sentencia definitiva, siendo entonces que se trata de un peligro de inefectividad del proceso, derivado directamente de la ejecución del acto administrativo impugnado.
Ahora bien, analizado el marco teórico relativo a los requisitos para acordar la medida cautelar nominada de suspensión de efectos, esta Corte observa que en el caso de autos, ciertamente como lo señaló el Tribunal de instancia, el solicitante no satisfizo el cumplimiento de los mismos, por cuanto expuso elementos que atañen al conocimiento y decisión de la acción principal de nulidad, lo cual se producirá al final del proceso cuando se dicte la definitiva.
Por todo lo anteriormente expuesto, debe esta Corte declarar SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por la representación judicial del órgano recurrente, y en consecuencia CONFIRMAR el auto dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, mediante el cual se declaró la improcedencia de la solicitud de suspensión de los efectos de la Providencia Administrativa sin número dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE MARACAIBO, en fecha 18 de marzo de 2002. Así se decide.
Decidido lo anterior, este Órgano Colegiado observa que, si bien es cierto que ha sido el segundo Tribunal en declarar su incompetencia para conocer del presente recurso, en virtud de lo cual resultaría procedente la solicitud de regulación de competencia por ante la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con lo previsto en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil, en concatenación con lo establecido en el artículo 5, aparte 51 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, este Órgano Jurisdiccional en acatamiento de la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional del Máximo Tribunal, observa lo expuesto en Sentencia N° 3.517, de fecha 14 de noviembre de 2005, la cual señaló lo siguiente:
“…Ello así, todos los Tribunales de la República, entre ellos, las Cortes de lo Contencioso Administrativo, los Tribunales Laborales y los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo Regionales, quedan encargados de velar por el acatamiento del criterio jurisprudencial aquí ratificado, y por lo tienen el deber de remitir todas las causas que reposan en sus archivos a los Tribunales que resulten competentes sin mayor dilación, en acatamiento a lo previsto en los artículos 26 y 257 de la Carta Magna.
(…Omissis…)
Por otro lado, las causas de nulidad que se encuentren en fase de sustanciación, vistos o para sentencia definitiva, deberán ser inmediatamente remitidas al Tribunal competente en primera instancia en base al criterio jurisprudencial aquí expuesto, esto es a los Juzgadores Superiores Contencioso Administrativos Regionales, a los cuales corresponderá continuar con la sustanciación del expediente para su curso regular y la consiguiente decisión definitiva; correspondiéndole el conocimiento de la apelación de tales decisiones a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Así las cosas, esta Sala exhorta nuevamente a todos los Tribunales del país, para que acaten la doctrina vinculante expuesta en el presente fallo, evitando así dilaciones procesales indebidas, reposiciones inútiles, o cualquier atentado contra la tutela judicial efectiva de los particulares; pues el derecho a dicha tutela, no supone solamente el acceso a la justicia y de poder accionar ante los Tribunales, sino también a obtener con prontitud la decisión correspondiente, sin formalismos ni reposiciones inútiles, así como el poder confiar en la ejecutividad de los fallos, y son los Tribunales de la República quienes deben fungir como ejemplo y principales propulsores en la consecución de ese valor llamado justicia…”
De manera pues que, conforme a lo antes reproducido, se ordena remitir el presente recurso de nulidad al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, a los fines de que asuma la competencia que le ha sido atribuida por el Tribunal Supremo de Justicia para el conocimiento en primera instancia del recurso de nulidad interpuesto. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.-SU INCOMPETENCIA SOBREVENIDA para conocer en primera instancia del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el abogado GABRIEL PUCHE URDANETA, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO SAN FRANCISCO DEL ESTADO ZULIA, contra el acto contenido en la Providencia Administrativa sin número de fecha 18 de marzo de 2002, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE MARACAIBO, que declaró Con Lugar la Solicitud de Reenganche y pago de Salarios Caídos interpuesta por el ciudadano José Alberto Villalobos Hernández, antes identificado, en contra del órgano recurrente.
2.- SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por la parte actora contra el auto dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, en fecha 19 de junio de 2002, mediante el cual se declaró la improcedencia de la medida de suspensión de efectos del acto administrativo recurrido.
3.- CONFIRMA el auto apelado.
4.- DECLINA la competencia en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, a fin de que conozca del presente recurso de nulidad.
5.- REMÍTASE el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental.
Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión y cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de _________________ del año dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 147° de la Federación.
El Juez Presidente,
JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
La Juez Vice-Presidente,
AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA
La Juez,
NEGUYEN TORRES LÓPEZ
Ponente
La Secretaria Accidental,
MARIANA GAVIDIA JUÁREZ
Exp. N° AP42-N-2003-001293
NTL/01
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