TSJ Regiones - Decisión

JUEZA PONENTE: AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

EXPEDIENTE Nº AP42-O-2005-000613

El 31 de mayo de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el Oficio N° 05-0376 de fecha 9 de marzo de 2005, anexo al cual el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por los abogados Isauro González Monasterio y José Márquez Girot, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nrs. 25.090 y 25.388, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana FRANCIS LOURDES MARTÍNEZ DE CEDEÑO, titular de la cédula de identidad N° 4.566.025, contra el “INSTITUTO NACIONAL DE COOPERACIÓN EDUCATIVA (INCE)”, órgano adscrito al MINISTERIO PARA LA ECONOMÍA POPULAR.

Tal remisión se realizó en virtud de haberse oído en “ambos efectos” el recurso de apelación interpuesto en fecha 23 de septiembre de 2004, por los apoderados judiciales de la accionante, contra la sentencia de fecha 22 de septiembre de 2004, dictada por el mencionado Juzgado Superior mediante la cual declaró sin lugar la acción de amparo constitucional interpuesta.

Previa distribución automatizada de la causa realizada por el sistema JURIS 2000, en fecha 31 de octubre de 2005, se dio cuenta a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. En esa misma fecha, se designó ponente a la Jueza Aymara Guillermina Vilchez Sevilla, y se le pasó el expediente, a fin de dictar la decisión que corresponda.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:

I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

El 28 de mayo de 2004, los abogados Isauro González Monasterio y José Márquez Girot, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana Francis Lourdes Martínez de Cedeño, antes identificados, interpusieron ante el Juzgado Superior Distribuidor Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, acción de amparo constitucional sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que su representada ingresó a la Asociación Civil INCE TURISMO, “…el 18 de enero de 1982, allí se mantuvo trabajando, con el cargo de Secretaria Ejecutiva II, laborando de lunes a viernes en horario de 7:30 A.M. a 4:00 P.M (…) el 29/07/03, comienza una fase de liquidación de la Asociación Civil INCE Turismo(…). Así las cosas, mi mandante es despedida injustificadamente, en fecha 31/12/2003 mediante acto administrativo de la Junta Liquidadora de la Asociación civil (sic) INCE Turismo, con el entendido que para tal fecha la trabajadora gozaba de sus vacaciones colectivas, y que con ese acto se le privaba de su derecho al trabajo, y el derecho a la defensa”.

Que ante el hecho de que la Asociación Civil Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) Turismo sería liquidada, su representada “… en fecha, 19/12/03, interpuso comunicación ante la Gerencia General de Recursos Humanos del INCE, señalando que laboró en la Administración Pública desde el 01/01/75 al 30/04/77, y en el INCE TURISMO desde el 04-01-1982 hasta la fecha de interposición de tal comunicación, y en la misma solicitaba se considerara la jubilación por vía especial (…), o en su defecto, que le permitiera continuar trabajando hasta alcanzar los extremos para obtener su jubilación reglamentaria”.

Que en fecha 18 de febrero de 2004, la Gerencia General de Recursos Humanos le notifica a su mandante que “…no es posible atender su petición por cuanto el plan de jubilaciones especiales llevado a cabo por el Instituto concluyó el 31-12-00, y actualmente el INCE, no tiene previsto tramitar este tipo de beneficio”.

Que “…el trámite de jubilaciones especiales, fue abierto por un Acto Administrativo del Comité Ejecutivo del INCE, de fecha 23/11/99, según punto de cuenta N° 179099/11, (…) la conclusión del mismo, debe realizarse a través de un Acto Administrativo del Comité Ejecutivo del INCE, lo cual no ha sucedido”.

Que el acto de retiro “… fue suscrito por un miembro de la Junta Liquidadora de la Asociación Civil INCE Turismo, sin establecer su nombre, y titularidad, transgrediendo así el artículo 18 ordinal 7°, de la Ley Orgánica de Procedimientos administrativo” (sic).

Que “…al estar la Asociación Civil INCE Turismo, en fase de liquidación (…), la trabajadora quedaba sometida a las normas que rigen a los Funcionarios Públicos del INCE, en consecuencia su retiro debió ser autorizado por un Funcionario competente (…) el Presidente del INCE, máximo jerarca del mismo, previa aprobación del Comité Ejecutivo”.

Que de conformidad con el artículo 19 ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el acto de retiro es nulo por cuanto fue dictado por una autoridad manifiestamente incompetente y con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.

Que “…el acto administrativo in comento, carece de la información acerca de los recursos a utilizar por el funcionario y el lapso de tiempo en el cual interponer los mismo (sic) con ello al obviar este requisito de vital importancia, viola flagrantemente el derecho a la defensa, y el debido proceso, así como a la estabilidad laboral, y el derecho al trabajo”.

Que su representada para el momento de su retiro “… reunía los requisitos establecidos por la Institución para que le fuera conferida la Jubilación especial, (…) que le fue negado, según comunicación de fecha 18 de febrero del año 2004, (…) cercenándole así un derecho social a la trabajadora que a sus años (52), más lo necesita, pues le priva de un medio económico para el sustento de su núcleo familiar, y con muy pocas perspectiva (sic) para ingresar nuevamente al mercado laboral”.

Que “… la trabajadora es acreedora de tal derecho, que injustamente le negó el INCE, configurándose así violaciones a sus derechos constitucionales a la seguridad social y al trabajo previstos en los artículos 86 y 89 de la Carta Magna (…) el acto emitido no sólo viola artículos como los anteriormente mencionado (sic) sino que transgrede normas protectoras al funcionario público previstas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, como son el derecho a la estabilidad laboral (…), así como el derecho de una transferencia interna…”.

Que el salario de su representada para el mes de diciembre, era “Sueldo Bs. 370.263,58 Compensación del 5% Bs. 73.034,87 Bono Eficiencia 55.539,56 Total Asignación Bs. 498.838,01, de conformidad con decreto (sic) No. 2777 de fecha 23 de diciembre del 2003, publicado en la Gaceta oficial (sic) 37.847, vigente a partir del primero de Enero del año de 2004, fue acordado un reajuste del 38% del sueldo a los trabajadores que dependen de la Administración Pública, como es el caso de mi representada (…) pero ello no ocurrió así, por el despido de que fue (sic) objeto mi representada, en consecuencia el INCE, debe reclasificar a la trabajadora en un grado y un paso en la escala, de acuerdo al precipitado decreto (sic) y asignarle un nuevo salario de acuerdo a su nueva reclasificación”.

Por todo lo anteriormente expuesto, solicitaron se declare con lugar la acción de amparo interpuesta, se le ordene al Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) “… la reincorporación de la trabajadora al cargo que desempeñaba en esa Institución, con el pago de los salarios caído (sic) causado desde su ilegal despido hasta la fecha de su reincorporación al cargo, con el entendido que su cargo debe ser reclasificado. E igualmente que ordene al INCE, que le tramite la Jubilación especial a la trabajadora, quien reúne los requisitos para que le sea otorgada”.

II
DE LA SENTENCIA IMPUGNADA

En fecha 22 de septiembre de 2004, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró sin lugar la acción de amparo constitucional interpuesta, previo a lo cual efectúo las siguientes consideraciones:

“(…)luego del análisis del expediente judicial, y de los fundamentos aducidos en el escrito libelar, que en el presente caso la parte accionante no agotó los medios ordinarios que se exigen para pretender ser reincorporada al cargo que desempeñaba en el Instituto Nacional de Cooperación Educativa y de igual forma solicitar se realicen los trámites necesarios para que se proceda a otorgar la jubilación por vía especial a la accionante; es decir, no existe constancia de haberse ejercido un recurso contencioso administrativo de anulación en contra del acto que pudiera a su criterio lesionar sus derechos. (…) la acción de amparo constitucional esta (sic) concebida a una protección de derechos y garantías constitucionales ‘stricto sensu’ por lo que surge a este Juzgador la convicción que la presente acción resulta improcedente, toda vez que no se demuestra fehacientemente hechos o actuaciones que constituyen presunción grave de violación de los derechos y garantías constitucionales invocados, antes por el contrario, la situación descrita por la accionante amerita un examen de presuntas infracciones de normas de rango legal, circunstancia esta (sic) negada a este Juzgador actuando en sede constitucional, elementos suficientes, para desestimar la acción de amparo constitucional y así se decide.
Como consecuencia de todo lo antes expuesto y acogiendo como propios los criterios establecidos por nuestro máximo Tribunal de Justicia en Sala Constitucional, en los cuales se sostiene que en el campo específico de los actos administrativos no resulta posible sustituir a través de la acción de amparo constitucional autónomo, el ejercicio del recurso contencioso-administrativo de anulación en el cual el legislador consagró un procedimiento especial donde se otorgan las garantías procesales tanto al recurrente como a la propia Administración autora del acto, debe este Tribunal declarar sin lugar el amparo constitucional incoado, y así se decide”.

III
DE LA COMPETENCIA

Como punto previo, considera necesario esta Corte pronunciarse acerca de la competencia para conocer en apelación de la sentencia dictada en fecha 22 de septiembre de 2004, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró sin lugar la acción de amparo constitucional interpuesta y, al respecto observa:

De acuerdo con lo previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y atendiendo igualmente a lo señalado por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, con Ponencia del Magistrado Hadel Mostafá Paolini, en sentencia N° 725, de fecha 29 de junio de 2004, caso: Karely Violeta Abunassar Aponte vs. Corporación Tachirense de Turismo (COTATUR), la cual sostuvo que “en los casos en que el conocimiento de las acciones de amparo en primera instancia corresponda a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, el conocimiento de las apelaciones y consultas que se ejerzan contra las sentencias que estos pronuncien, será competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”, debe declarar su competencia para conocer en apelación del fallo dictado por el 22 de septiembre de 2004, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró. Así se declara.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre el recurso de apelación ejercido por los apoderados judiciales de la ciudadana Francis Lourdes Martínez de Cedeño, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 22 de septiembre de 2004, mediante la cual declaró sin lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta y, a tal efecto observa:

En el caso bajo análisis, la accionante pretende a través de la presente acción de amparo constitucional se le restablezca la situación que denuncia como lesionada por “el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE)”, y se proceda a su reincorporación en el cargo que venía desempeñando, “(…) con el pago de los salarios caído causado (sic) desde su ilegal despido hasta la fecha de su reincorporación al cargo, con el entendido que su cargo debe ser reclasificado. E igualmente que ordene al INCE, que le tramite la Jubilación especial a la trabajadora, quien reúne los requisitos para que le sea otorgada”.

En ese sentido, es de gran importancia para esta Corte aclarar que si bien la parte accionante señaló en su escrito como presunto agraviante al Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), lo cierto es que se constata de los autos que el acto presuntamente lesivo a sus derechos constitucionales fue el acto dictado el 31 de diciembre de 2003 por la Junta Liquidadora del Instituto Nacional de Cooperación Educativa Turismo, Asociación Civil, mediante el cual se le notificó que había cesado en sus funciones, para lograr así su reincorporación al cargo que venía desempeñando y pago de sueldos dejados de percibir, y la tramitación de su jubilación especial.

Siendo ello así, resulta pertinente señalar lo siguiente:

El Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) como Instituto Autónomo, adscrito al Ministerio para la Economía Popular, con patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional, según lo previsto en el artículo 4 del derogado Decreto N° 1.116 del 6 de septiembre de 1990, -que reglamentó la Ley sobre el Instituto-, tenía la potestad de crear entes regionales y sectoriales, con personalidad jurídica distinta y relacionados por razones de coordinación, programación y control con el Instituto, reguladas por las normas de derecho privado de la Ley Orgánica del Trabajo y el Contrato Colectivo de Asociaciones Civiles; de allí que tenga justificación la existencia de una relación netamente laboral entre los trabajadores que prestaban sus servicios en los entes regionales y el Instituto, y que ante las reclamaciones que surgieran con ocasión a esa relación, fueran ventiladas por ante la jurisdicción laboral.

Ahora bien, en el vigente Decreto N° 2.674 de fecha 28 de octubre de 2003, publicado en Gaceta Oficial N° 37.809 de fecha 3 de noviembre de 2003, que reglamenta la Ley sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), en sus disposiciones transitorias estableció la supresión de todas las asociaciones civiles que fueron creadas y tengan por objeto el cumplimiento de las atribuciones asignadas a dicho ente por la Ley sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE). Asimismo, la Disposición Transitoria Tercera del citado instrumento prevé que el referido Instituto asumirá todas las obligaciones pertenecientes a las Asociaciones Civiles, entre ellas, las de naturaleza laboral, y las cuales suponen la transferencia de todo el personal y el cumplimiento de los compromisos laborales adquiridos. Esta situación tiene una importante implicación jurídica y es que ahora los trabajadores de dichas asociaciones civiles al pertenecer al Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), organismo descentralizado de la Administración Pública, adquieren la categoría de funcionarios públicos, cuyo régimen jurídico a aplicar es la Ley del Estatuto de la Función Pública; de allí que la Jurisdicción Contencioso Administrativa conozca tales asuntos.

Lo expuesto se traduce en el caso de autos, en que si bien la Junta Liquidadora del Instituto Nacional de Cooperación Educativa Turismo, Asociación Civil (INCE TURISMO) es la autora del acto presuntamente lesivo a los derechos de la ciudadana Francis Lourdes Martínez de Cedeño, lo cierto es que el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) al haber asumido todos los compromisos laborales, es la autoridad llamada a representar jurídicamente este tipo de situaciones y, por ende, que ostente la legitimación pasiva para ello. Así se declara.

Precisado lo anterior, debe esta Corte analizar la idoneidad y conveniencia del ejercicio de la acción autónoma de amparo constitucional.

Tal análisis resulta pertinente toda vez que, como se desprende del petitorio del escrito contentivo de la acción de amparo constitucional, la pretensión de la accionante consiste en obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo que se denuncia como lesivo a sus derechos y garantías constitucionales; ello se infiere, de los vicios de ilegalidad que le imputa al acto de retiro de fecha 31 de diciembre de 2003, como lo es la incompetencia manifiesta del funcionario que dictó el acto y la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.

En ese sentido, es importante destacar que el ordenamiento jurídico vigente consagra mecanismos específicos y expeditos que permiten satisfacer lo pretendido por la actora y que permiten a esta Alzada afirmar -prima facie- que no resulta viable el ejercicio de la acción de amparo constitucional para tales fines. En efecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha sostenido que en los casos de controversias suscitadas en el marco de una relación de empleo público entre funcionarios y la Administración Pública que se encuentra regulada por las normas contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, éstas deben dirimirse a través de la acción contencioso-administrativa funcionarial regulada en el Titulo VIII de la mencionada Ley. (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia N° 400 de fecha 19 de marzo de 2004, caso: Trina Juárez de Tovar y otras vs. Ministerio de Educación, Cultura y Deportes). Dicha regulación procesal que la Ley del Estatuto de la Función Pública otorga al recurso contencioso-administrativo funcionarial, se plantea como un medio procesal suficientemente breve y sumario y por tanto idóneo frente al amparo constitucional.

Lo antes expuesto, conduce a esta Alzada a revisar el contenido y alcance de la causal de inadmisibilidad contemplada en el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual establece que será inadmisible la acción de amparo cuando “… el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes”. Ello así, ha señalado la jurisprudencia que la citada causal está referida a los casos en los que el querellante antes de hacer uso de la vía de amparo constitucional, interpone cualquier otro recurso ordinario, en el entendido que, como bien lo expresa el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el amparo constitucional reviste un carácter extraordinario, y luego una vez interpuesta la vía ordinaria, que consideró idónea para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, pretenda solicitar por vía de amparo constitucional que se le restituya el derecho que estima vulnerado.

Además de esta inicial interpretación, ha señalado tanto la jurisprudencia como la doctrina, que no obstante el actor no haber agotado la vía ordinaria, si dicha vía resulta eficiente para el restablecimiento de la situación jurídica presumiblemente infringida, el amparo debe inadmitirse en aras de la protección del carácter extraordinario de la acción de amparo constitucional. Al respecto, la Sala Constitucional del mas alto Tribunal de la República estableció sobre este punto, lo siguiente:

“…Por otra parte resulta igualmente necesario reiterar el criterio de esta Sala, respecto al contenido del artículo 6 numeral 5 (...), en el cual se señaló que la parte actora puede optar entre el ejercicio de la acción de amparo y la vía de impugnación ordinaria; no obstante, ‘(…) para ello debe poner en evidencia las razones por las cuales decidió hacer uso de esta vía –amparo- ya que de lo contrario se estarían atribuyendo a este medio procesal los mismos propósitos que el recurso de apelación, lo cual no ha sido en ningún momento la intención del legislador’.
Ahora bien, en el presente caso, al no haber expuesto el accionante motivo alguno que permita a esta Sala llegar al convencimiento de que el medio idóneo para lograr una efectiva tutela judicial era el amparo y al no verificarse el ejercicio del mencionado mecanismo judicial, estima, conforme a la jurisprudencia supra transcrita, que la presente acción de amparo resulta inadmisible, conforme al artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales”. (Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de 15 de marzo de 2002, caso Michele Brionne.).

En adición a lo anterior, la misma la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha enseñado:

“Para que sea estimada una pretensión de amparo constitucional es preciso que el ordenamiento jurídico no disponga de un mecanismo procesal eficaz, con el que se logre de manera efectiva la tutela judicial deseada. Pretender utilizar el proceso de amparo, cuando existen mecanismos idóneos, diseñados con una estructura tal, capaz de obtener tutela anticipada, si fuere necesario (artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, las disposiciones pertinentes del Código de Procedimiento Civil o inclusive el amparo cautelar), al tiempo que garantizan la vigencia de los derechos constitucionales de todas las partes involucradas, haría nugatorio el ejercicio de las acciones correspondientes a este tipo de procesos y los efectos que tiene la acción de amparo constitucional, referidos al restablecimiento de situaciones jurídicas infringidas”. (sentencia Nº 331 de fecha 13 de marzo de 2003, caso: Henrique Capriles Radonsky).

Así las cosas y sobre la base de lo expuesto, esta Corte concluye de manera inequívoca, que en el presente caso la accionante disponía de una vía ordinaria e idónea para obtener satisfacción de la pretensión aducida en la presente acción de amparo constitucional, como lo es el recurso contencioso-administrativo funcionarial, y de allí que hace inadmisible la acción de amparo constitucional ejercida, de conformidad con el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.

Por tal motivo, esta Corte considera que el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital erró al declarar sin lugar la acción de amparo constitucional incoada con fundamento en una causal de inadmisibilidad, siendo lo correcto la declaratoria de inadmisibilidad de dicha solicitud conforme al artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales; de allí que la sentencia analizada no se encuentre ajustada a derecho.

Consecuencia de ello, es que esta Corte Revoca la sentencia apelada y, conociendo de la acción de amparo constitucional se declara inadmisible de acuerdo a la norma antes señalada. Así se decide.

V
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto por los abogados Isaura González Monasterio y José Márquez Girot, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana FRANCIS LOURDES MARTÍNEZ DE CEDEÑO, antes identificados, contra la sentencia de fecha 22 de septiembre de 2004, dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró sin lugar la acción de amparo constitucional interpuesta.
2.- CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.

3.- SE REVOCA en los términos expuestos en la motiva del presente fallo, la sentencia de fecha 22 de septiembre de 2004, dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.

4.- INADMISIBLE la referida acción de amparo constitucional.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de Origen y déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los ________________ ( ) días del mes de _______________ de dos mil seis (2006). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

El Juez-Presidente,

JAVIER TOMÁS SÁNCHEZ RODRÍGUEZ

La Vicepresidenta-Ponente,

AYMARA GUILLERMINA VILCHEZ SEVILLA

La Jueza

NEGUYEN TORRES LÓPEZ

La Secretaria Accidental,

MARIANA GAVIDIA JUÁREZ

Exp. N° AP42-N-2005-000613
AGVS