JUEZA PONENTE: ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
EXPEDIENTE N° AP42-N-2005-001293
El 30 de noviembre de 2005 se recibió ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 1240 de fecha 3 de noviembre de 2005, emanado del Juzgado de Sustanciación de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el abogado Severo Riestra Saiz, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 23.957, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil CONSTRUCTORA FRANMA, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas en fecha 29 de octubre de 1996, bajo el N° 25, Tomo A-N 3; contra el acto administrativo dictado en fecha 10 de marzo de 2005 por el INSTITUTO MUNICIPAL DE LA VIVIENDA ANDRÉS ELOY BLANCO (IMVAEB), mediante el cual resolvió unilateralmente el contrato administrativo celebrado entre las prenombradas personas jurídicas.
Tal remisión se produjo en virtud del auto dictado por el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 26 de octubre de 2005, mediante el cual declinó la competencia para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, en las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
En fecha 6 de diciembre de 2005, compareció ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, la abogada Alba Marina Rondón de Roa, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 48.502, actuando en su carácter de apoderada judicial del Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco, a los fines de consignar escrito en el que solicitó a esta Sede Jurisdiccional se pronuncie a la brevedad posible sobre el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado, a cuyo efecto juró la urgencia del caso y solicitó la habilitación del tiempo necesario.
Por auto de fecha 7 de diciembre de 2005, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con la previsión contenida en el artículo 201 del Código de Procedimiento Civil, habilitó todo el tiempo necesario a los fines de dar por recibido el Oficio N° 1240 de fecha 3 de noviembre de 2005, emanado del Juzgado de Sustanciación de la Sala Político-Administrativa del Máximo Tribunal, mediante el cual fue remitido a este Órgano Jurisdiccional el caso de autos.
En esa misma fecha, previa distribución de la causa, y visto el escrito presentado por la representación judicial del Instituto recurrido, esta Corte declaró habilitado el tiempo necesario para incorporar dicho documento a los autos. Asimismo, se asignó la ponencia a la Jueza Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
El 8 de diciembre de 2005, se ordenó practicar las notificaciones a la sociedad mercantil recurrente, al Presidente del Instituto recurrido, a la Alcaldía del Municipio Andrés Eloy Blanco en la persona de su Alcaldesa y al Síndico Procurador del aludido Municipio.
El 9 de enero de 2006, se pasó el presente expediente a la Jueza ponente.
Realizado el estudio de las actas que componen el expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
Y DE LA PRETENSIÓN DE CONDENA
En fecha 7 de julio de 2005, el apoderado judicial de la sociedad mercantil Constructora Franma C.A., presentó ante la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia recurso contencioso administrativo de nulidad, en el que explanó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que en fecha 18 de marzo de 2004, se celebró un convenio institucional entre el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), el Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco (IMVAEB) y el Servicio Autónomo de Fondos Integrados de Vivienda (SAFIV), cuyo objeto era la ejecución de un Proyecto de construcción de urbanismo y cuatrocientas treinta y dos (432) viviendas en el Desarrollo Habitacional La Carapeña, ubicadas en el Sector El Cantón del Municipio Andrés Eloy Blanco del Estado Barinas, cuyo costo ascendía a la cantidad de Once Mil Cuatrocientos Diez Millones Quinientos Tres Mil Noventa y Seis Bolívares sin Céntimos (Bs. 11.410.503.096,00).
Que el referido proyecto de vivienda de interés social debía ser ejecutado en un plazo de catorce (14) meses por la sociedad mercantil CONSILUX.
Que en fecha 25 de febrero de 2004, la Alcaldesa del Municipio Andrés Eloy Blanco solicitó se considerara la posibilidad de sustituir al contratista inicial, sociedad mercantil CONSILUX, por la sociedad mercantil Constructora Franma, C.A., lo cual efectivamente ocurrió.
Que en fecha 16 de abril de 2004, se suscribió el contrato entre el Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco (IMVAEB) y la sociedad mercantil Constructora Franma C.A., acordándose su ejecución en un plazo de dieciséis (16) meses, contados a partir del momento en que se diera inicio a las obras y del consecuente pago del anticipo, situación ésta que quedó asentada en “Acta de Inicio” suscrita por las partes el 12 de mayo de 2004.
Que su representada recibió por concepto de anticipo la cantidad de Tres Mil Ciento Noventa y Cuatro Millones Ciento Noventa Mil Cuatrocientos Veinte y Cuatro Bolívares con Cuarenta Céntimos (Bs. 3.194.190.424,40).
Que el inicio de las obras se retrasó como consecuencia de las modificaciones realizadas por el Ente contratante y el Ejecutivo municipal al acuerdo inicialmente suscrito, verificándose su inicio en el mes de junio del año 2004.
Que en el aludido Contrato se dispuso que se realizarían una serie de inspecciones para constatar la evolución de las obras, a cuyo efecto se nombró como empresa Inspectora a la sociedad mercantil Inspecciones YT Proyectos JHF, C.A.
Al respecto agregó, que el 19 de julio de 2004 se realizó la primera inspección, en cuya Acta se dejó constancia del inicio de las obras y de problemas con el relleno que excedían de la estimación inicial, circunstancia que, según su dicho, debió notificarse al CONAVI.
Que, según correspondencia de fecha 31 de agosto de 2004, la Directora de Desarrollo Urbano comunicó a la Presidenta del Instituto recurrido, que en la construcción debían realizarse algunos ajustes, pues las obras no coinciden con el proyecto.
En el mismo orden de ideas señaló que, en diversas oportunidades su representada fue inspeccionada y, en fecha 15 de octubre de 2004, la Alcaldesa del Municipio Andrés Eloy Blanco le informó al Ministro de la Vivienda que, por discrepancia de opiniones, decidió no celebrar ninguna contratación para las inspecciones por el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), contraviniendo de esa forma, según sus dichos, lo establecido en el contrato y en los acuerdos preliminares, en los que se estableció, expresamente, que el Inspector era la persona natural o jurídica que a tal fin contratara el mencionado Consejo.
Que en ese mismo acto se le informó al Ministro de la Vivienda la contratación de la sociedad mercantil Inversiones Bepal, C.A., por parte del Ejecutivo Nacional, para realizar las inspecciones en la obra.
Que desde el preciso momento en que se suscribió el contrato, el Ejecutivo municipal estuvo directamente involucrado en la ejecución del proyecto, recomendando sociedades mercantiles para que fueran subcontratadas; incluso, a partir del mes de octubre del año 2004, comenzó a realizar exigencias que sólo le permiten deducir -a esa representación judicial- que el propósito del Instituto recurrido era provocar retraso en la ejecución de la obra para la cual fue contratada su representada.
Que en el mes de diciembre de 2004, Inversiones Bepal, C.A., inspeccionó por primera vez la obra y en el informe levantado, no se limitó a los aspectos objetivos de la misma, sino que dejó constancia del retraso en la obra recomendando “(…) la notificación al seguro sobre la base de una serie de consideraciones de orden jurídico, quedando con ello revelado, que su designación [la de la sociedad mercantil inspectora] se realiza con el deliberado propósito de preparar la resolución unilateral del contrato (…)”.
Arguyó que, en fecha 9 de diciembre de 2004, su representada le envió comunicación a la Presidenta del Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco (IMVAEB), en la que le notificó de las obras que se ejecutarían en los días siguientes, así como del incremento provocado en el costo de las obras, como consecuencia de las distintas modificaciones.
Que, en definitiva, sobre la base de parcializadas inspecciones, la Presidenta del Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco (IMVAEB) por acto de fecha 10 de marzo de 2005, decretó la resolución unilateral del contrato.
Que la notificación de la resolución unilateral del contrato en cuestión no estuvo precedida de un procedimiento previo que le permitiera a su mandante defenderse con relación al incumplimiento que podría haber dado lugar al acto de resolución del contrato.
Que en virtud de la decisión adoptada por el Instituto recurrido, en fecha 1° de abril de 2005, con base en lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, interpuso recurso de reconocimiento de nulidad absoluta contra el acto dictado en fecha 10 de marzo de 2005, ello con el fin de restablecer la situación jurídica infringida, dando lugar a la instrucción de un procedimiento previo a la sanción.
Al respecto añadió, que mientras su representada se encontraba en espera de la respuesta al mencionado recurso administrativo, la Alcaldesa del Municipio Andrés Eloy Blanco y los representantes del Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco (IMVAEB) se “(…) dieron a la tarea de exigir de manera vehemente al fiador, procediera a cumplir con el pago del anticipo que según lo determinado unilateralmente por ellos no se había ejecutado, reclamo que le [hizo] saber el seguro y al cual le [respondieron] con una correspondencia en la que le [hacen] saber que [solicitaron] la revocatoria de ese acto de rescisión unilateral por estar viciado de nulidad absoluta (…)”.
Que el Instituto antes identificado se negó a dar respuesta al recurso de reconocimiento de nulidad absoluta, aludiendo que no estaban obligados a dar respuesta alguna por cuanto la resolución del contrato se produjo con base en las condiciones generales fijadas en el Contrato de Obra.
Que en virtud de la negativa, su representada se trasladó a la sede del Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco (IMVAEB) a solicitar el expediente, el cual le fue negado por lo que solicitó copias certificadas de las actuaciones que allí cursaban. Agregando que, cuando se dispuso a retirar las aludidas copias, constató que se habían agregado actos administrativos -según asegura- dictados clandestinamente y, sin cumplir la formalidad de la notificación.
Manifiesta que el acto recurrido se encuentra viciado de nulidad absoluta, “(…) por infringir la garantía constitucional del debido proceso y su postulado fundamental del derecho a la defensa, al no haberse dado apertura a un procedimiento administrativo previo que permitiera a [su] representada alegar y probar lo que a bien tuviera en relación con la sanción de caducidad que se le impuso. Por haber sido dictado por una autoridad manifiestamente incompetente, al no haber intervenido en la revocatoria los mismos Entes y autoridades que los suscribieron (…)”.
Que las prerrogativas exorbitantes de la Administración tienen como límite de ejercicio los derechos del contratista, siendo que en el caso de autos debió seguirse un procedimiento previo a la revocatoria del contrato que sirva de instrumento de garantía cabal del derecho a la defensa, en cuya ausencia el acto dictado es nulo.
Que el Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco, incurrió en falso supuesto de derecho al interpretar erradamente las cláusulas del contrato, específicamente al no haber notificado a su representada de los actos que, extrañamente, aparecieron en el expediente; cuando en el aludido Contrato de Obra claramente se especificó el domicilio procesal de las partes.
Asevera que el acto recurrido viola el principio de confianza legítima en su aspecto relativo a la buena fe o respeto mutuo, el cual en el campo de los contratos administrativos alude a la lealtad, honestidad y fidelidad, pues no cabe dudas que la actuación del Instituto recurrido no se sustentó en la buena fe, ello en virtud de la reiterada violación de las cláusulas del contrato desde la sustitución y designación de un nuevo Inspector hasta el quebranto del derecho de petición y oportuna respuesta.
Que hubo desviación de poder porque el Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco (IMVAEB), resolvió el contrato sin la concurrencia de los Órganos que participaron en su celebración.
Por otro lado, de conformidad con lo pautado en el artículo 1.167 del Código Civil, solicita que el mencionado Instituto indemnice a su representada por la cantidad de un mil sesenta y cuatro millones sin céntimos (Bs. 1.064.000.000,00).
Finalmente, en su petitorio solicitó se declare la nulidad del acto administrativo dictado en fecha 10 de marzo de 2005, por el Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco (IMVAEB) mediante el cual se resolvió unilateralmente el contrato para la construcción de urbanismo y de cuatrocientas treinta y dos (432) viviendas de interés social en el Desarrollo Habitacional La Carapeña, ubicadas en el Sector El Cantón del Municipio Andrés Eloy Blanco del Estado Barinas, condenando al Ente municipal al pago de un mil sesenta y cuatro millones sin céntimos (Bs. 1.064.000.000,00).
II
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA
Por auto de fecha 26 de octubre de 2005 el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, declinó la competencia en las Corte de lo Contencioso Administrativo para conocer, en primer grado de jurisdicción, del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la sociedad mercantil Constructora Franma, C.A. contra el Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco (IMVAEB), analizando para ello, el contenido del numeral 25 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, concatenado con el numeral 24 del mismo artículo, a cuyo efecto precisó lo siguiente:
“(…) Por decisión N° 1209, de fecha 2 de septiembre de 2004, ratificada el 27 de octubre de 2004, [esa] Sala Político Administrativa, atendiendo a lo dispuesto en los numerales 24 y 25 del aludido artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se pronunció respecto de la competencia ‘por la cuantía’ de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo y de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, como sigue:
(…omissis…)
‘Las Cortes de lo Contencioso Administrativo con sede en Caracas, conocerán de las demandas que se propongan contra la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público o empresa, en la cual la República, los Estados, o los Municipios, ejerzan un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración se refiere, si su cuantía excede de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T.), que actualmente equivale a la cantidad de doscientos cuarenta y siete millones de bolívares con cero céntimos (Bs. 247.000.000,00) hasta setenta mil una unidades tributarias (70.001 U.T.), la cual equivale a la cantidad de un mil setecientos veintinueve millones veinticuatro mil setecientos bolívares con cero céntimos (Bs. 1.729.024.700,00), por cuanto la unidad tributaria para la presente fecha equivale a la cantidad de veinticuatro mil setecientos bolívares sin céntimos (Bs. 24.700,00), si su conocimiento no está atribuido a otro tribunal’ (…). Finalmente, [esa] Sala [reprodujo] en los mismos términos las consideraciones anteriores, en lo referente a cuales tribunales dentro de la jurisdicción contencioso administrativo conocerán de las acciones a que alude el numeral 25 del artículo 5 (…)’
En el caso de autos, el apoderado judicial de la sociedad mercantil Constructora Franma, C.A., interpuso acción de nulidad contra el acto administrativo de fecha 10 de marzo de 2005, dictado por el Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco (IMVAEB) (…) mediante el cual decidió ‘…RESCINDIR UNILATERALMENTE el Contrato de Obras N° IC.007-2004 de fecha 16 de abril de 2004 (…)’, estimando la cuantía de la misma en la cantidad de un mil sesenta y cuatro millones de bolívares (Bs. 1.064.000.000,00). De lo antes expuesto se evidencia que el monto por el cual se estima la presente demanda no excede de setenta mil un unidades tributarias (70.001 U.T.), esto es, la cantidad de dos mil cincuenta y ocho millones veintinueve mil cuatrocientos bolívares (Bs. 2.058.029.400,00), por ello, su conocimiento corresponde -conforme a la citada norma y al criterio jurisprudencial trascrito-, a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, lo cual obliga a [ese] Juzgado de Sustanciación a declarar la incompetencia de [esa] Sala Político Administrativa” (Negrillas del auto).
III
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Con respecto a la competencia para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad se observa que mediante auto dictado por el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 26 de octubre de 2005, se declaró incompetente -en razón de la cuantía- para conocer del asunto de autos, fundándose en lo dispuesto en el artículo 5, numeral 25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela y con base en el fallo N° 1209 dictado por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 2 de septiembre de 2004, caso: Importadora Cordi vs. Venezolana de Televisión (VTV), donde se fijaron las competencias por la cuantía de los Juzgados Superiores y de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, en consecuencia, declinó la competencia para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad en las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Ello así, esta Corte observa que del escrito recursivo se extrae que la pretensión procesal de la sociedad mercantil Constructora Franma, C.A, consiste en la declaratoria de nulidad del acto administrativo dictado en fecha 10 de marzo de 2005, por el Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco (IMVAEB) y, en consecuencia, con base a lo dispuesto en el artículo 1.167 del Código Civil, solicita se condene a dicho Instituto a indemnizar a la recurrente por la cantidad de un mil sesenta y cuatro millones de bolívares (Bs. 1.064.000.000,00), equivalente a la utilidad dejada de percibir por la sociedad mercantil antes identificada.
Como se aprecia, en su escrito el apoderado judicial de la sociedad mercantil recurrente fijó la presente acción en la cantidad de un mil sesenta y cuatro millones de bolívares (Bs. 1.064.000.000,00). En tal sentido, el artículo 5 numeral 24 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, dispone:
“Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia, como más alto Tribunal de la República:
(…omissis…)
25. Conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los estados o los municipios, si su cuantía excede de setenta mil unidades tributarias (70.000 U.T)”.
Por su parte, el criterio que sirvió de fundamento a la Sala Político-Administrativa para declinar la competencia en las Cortes de lo Contencioso Administrativo, caso: Importadora Cordi vs. Venezolana de Televisión (VTV), establece lo siguiente:
“(…omissis…) Ahora bien, por cuanto esta Sala es la cúspide y rectora de la jurisdicción contencioso administrativa, a los fines de delimitar las competencias que tendrán los tribunales que conforman dicha jurisdicción para conocer de las acciones como la presente, que se interpongan contra las personas jurídicas que se indican en el numeral 24 del artículo 5 de la Ley que rige a este Máximo Tribunal, y cuya cuantía sea inferior a setenta mil una unidades tributarias (70.001 U.T.), pasa a determinar dicha competencia en la siguiente forma:
(…)
2. Las Cortes de lo Contencioso Administrativo con sede en Caracas, conocerán de las demandas que se propongan contra la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público o empresa, en la cual la República, los Estados, o los Municipios, ejerzan un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración se refiere, si su cuantía excede de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T), que actualmente equivale a la cantidad de doscientos cuarenta y siete millones de bolívares con cero céntimos (Bs. 247.000.000,00), hasta setenta mil una unidades tributarias (70.001 U.T.), la cual equivale a la cantidad de un mil setecientos veintinueve millones veinticuatro mil setecientos bolívares con cero céntimos (Bs. 1.729.024.700,oo), por cuanto la unidad tributaria equivale para la presente fecha a la cantidad de veinticuatro mil setecientos bolívares sin céntimos (Bs. 24.700,00), si su conocimiento no está atribuido a otro tribunal (…)” (Subrayado y negrillas de esta Corte).
Del fallo transcrito se deduce que la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia atendiendo a la letra de la norma bajo análisis, fijó dos (2) presupuestos que deben cumplirse de manera concurrente para que el conocimiento de las acciones intentadas contra los Entes o empresas descritos en el numeral 24 del aludido artículo 5, le corresponda a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, los cuales, conforme expresó el Máximo Tribunal deben -igualmente- ser considerados para los casos relativos al numeral 25 del mismo artículo.
Tales presupuestos se refieren a: i) Que el demandado sea la República, los Estados, los Municipios, Institutos Autónomos, entes públicos o empresas en las cuales la República ejerza un control decisivo o permanente, en cuanto a su dirección o administración y, ii) Que la acción incoada tenga una cuantía superior a diez mil unidades tributarias (10.000 U.T) e inferior a setenta mil un unidades tributarias (70.001 U.T.).
Sobre el particular puede colegirse, en esta ocasión, que el Órgano Jurisdiccional al momento de atribuirse la competencia por la cuantía -con base en la sentencia bajo examen-, realizará un análisis de quién es el sujeto contra el cual se interpone el recurso a fin de determinar si en él tiene participación directa el Estado (cuando la demandada no es la propia República) y, determinado ello, evaluar si el monto de la demanda se ajusta a los parámetros numéricos antes reseñados.
Así las cosas, con respecto al primer presupuesto, relativo a que el sujeto pasivo (demandado) sea la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público o empresa, en la cual la República, los Estados, o los Municipios ejerzan un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración; aprecia este Órgano Jurisdiccional que el Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco (IMVAEB) es un Instituto Autónomo “con personalidad jurídica propia, con patrimonio propio distinto e independiente del Fisco Municipal (…) creado mediante Decreto N° 04 publicado en la Gaceta Municipal del Municipio Andrés Eloy Blanco del Estado Barinas en fecha 10 de enero de 2001” (Vid. folio seis -6- del expediente administrativo).
De modo que, al ser la parte recurrida un Instituto Autónomo de carácter Municipal se considera cubierto el primer requisito, cual es el que la demanda se interponga contra la República, los Estados, los Municipios o como ocurre en el asunto bajo examen, contra un Instituto Autónomo entendido éste como una persona jurídica de derecho público de naturaleza fundacional, creada por ley nacional, estadal u ordenanza conforme a las disposiciones de la Ley, dotado de patrimonio propio e independiente de la República Bolivariana de Venezuela, que goza de las competencias que le otorga la ley que lo crea (Cf. Artículo 95 de la Ley Orgánica de la Administración Pública).
En lo atinente al segundo requisito, relativo a la cuantía, observa esta Sede Jurisdiccional que la representación judicial de la recurrente solicita se condene al Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco (IMVAEB) a cancelarle la cantidad de un mil sesenta y cuatro millones de bolívares sin céntimos (Bs. 1.064.000.000,00), cifra ésta que no supera las setenta mil y un unidades tributarias (70.001 U.T.).
Ahora bien, como se delimitó antes, la competencia de las Cortes de lo Contencioso Administrativo -en atención a la cuantía- está sujeta a que la demanda o el recurso se encuentre dentro de los límites establecidos en el numeral 25 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, ampliado jurisprudencialmente, los cuales oscilan entre las diez mil unidades tributarias (10.000 U.T.) y las setenta mil y un unidades tributarias (70.001 U.T.), por tanto, visto que el monto establecido por el apoderado judicial de la sociedad mercantil recurrente se encuentra dentro de los límites referidos, tal y como lo asentó el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativo del Máximo Tribunal, se debe considerar satisfecho el segundo requisito.
Así las cosas, determinada la competencia por el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante auto de fecha 26 de octubre de 2005, y efectivamente constatados como se encuentran los requisitos antes delimitados corresponde a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo aceptar la declinatoria de competencia proferida. Así se declara.
II.- Aceptada la competencia, corresponde a esta Sede Jurisdiccional pronunciarse con relación a la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad incoado y, a tal fin observa lo siguiente:
En su escrito recursivo, la representación judicial de la sociedad mercantil Constructora Franma, C.A., denomina su acción como “recurso de plena jurisdicción” en virtud del cual pretende se declare la nulidad del acto administrativo dictado en fecha 10 de marzo de 2005 por el Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco (IMVAEB), por el que resolvió unilateralmente el contrato administrativo suscrito por ambas.
Así como también, interpone pretensión de condena contra el mencionado Instituto por la cantidad de un mil sesenta y cuatro millones de bolívares sin céntimos (Bs. 1.064.000.000,00), correspondiente, según sus dichos, al monto de la utilidad dejada de percibir por el recurrente con ocasión de la terminación del contrato.
Ahora bien, sobre el particular, corresponde a esta Corte advertir que en el caso de autos el acto impugnado fue dictado por el Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco (IMVAEB), y consistió en la resolución unilateral del contrato suscrito por la parte recurrente y el mencionado Instituto en fecha 16 de abril de 2004, lo que conlleva a afirmar que el acto administrativo recurrido fue dictado en el marco de una relación contractual existente entre la Administración Descentralizada y la aludida sociedad mercantil.
Ello así, debe esta Corte indicar que la doctrina y la jurisprudencia han establecido las características esenciales de los contratos administrativos, indicando al respecto que, en dichos contratos, se pueden identificar los siguientes elementos, a saber: 1.- Que por lo menos una de las partes sea un Ente público, 2.- Que el contrato tenga una finalidad de utilidad pública o la prestación de un servicio público, 3.- Como consecuencia de lo anterior, debe entenderse la presencia de ciertas prerrogativas de la Administración en dichos contratos, consideradas como cláusulas exorbitantes, aún cuando no se encuentren expresamente contenidas tales características en el texto de los mismos.
De esta forma, al observar esta Sede Jurisdiccional que el acto administrativo impugnado fue dictado en el marco de una relación contractual, en la que participa la Administración Pública Descentralizada con las características antes mencionadas, permite asegurar que estamos en presencia de un contrato administrativo.
Ahora bien, cabe señalar que, en principio, existen actuaciones de la Administración que la doctrina distingue de la concepción de acto administrativo, pues, los actos administrativos son manifestaciones unilaterales de la voluntad administrativa, en tanto que, en los contratos, si bien interfiere la voluntad de la Administración, también está presente un acto volitivo de un particular, quien se somete a las prerrogativas que ostenta el Ente público contratante y que le permiten a éste la posibilidad de inspeccionar la gestión del contratista, interpretar unilateralmente las cláusulas del contrato, modificarlo, sancionar y extinguir unilateralmente el acuerdo (De Grazia, Carmelo. “Derechos y Prerrogativas de la Administración en la Ejecución de los Contratos Administrativo”, VIII Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo, FUNEDA, página 25).
En este sentido, destaca esta Corte la existencia de la doctrina denominada ‘acto separable’, según la cual, en el marco de los contratos administrativos, es permisible realizar una separación de los actos o decisiones administrativas dictadas de manera aislada a la conclusión misma del contrato, resultando de dicha separación que tales actos administrativos son impugnables por medio del recurso contencioso administrativo de nulidad, sin atender al hecho de la relación existente entre el accionante y la Administración Pública, pues, de atenderse a dicha relación, la impugnación de los actos derivados de la existencia de una relación contractual, serían revisables únicamente bajo el marco de los recursos que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos.
No obstante, en el caso bajo examen, aprecia esta Corte que si bien la recurrente acudió a la jurisdicción contencioso administrativa con el propósito de obtener una declaratoria de nulidad del acto administrativo de fecha 10 de marzo de 2005, mediante el cual se resuelve el ya identificado contrato administrativo, no es menos cierto que solicitó se condene a la Administración por haberle causado, a su modo de ver, perjuicios que sólo serían reparables con el pago de un mil sesenta y cuatro millones de bolívares sin céntimos (Bs. 1.064.000.000,00), para lo cual invocó el contenido del artículo 1.167 del Código Civil, cuyo texto reza:
“En el contrato bilateral, si una de las partes no ejecuta su obligación, la otra puede a su elección reclamar judicialmente la ejecución del contrato o la resolución del mismo, con los daños y perjuicios en ambos casos si hubiere lugar a ello”.
Ahora bien, la norma ut supra prevé la posibilidad de demandar por daños y perjuicios a una de las partes contratantes cuando incumple sus obligaciones. Ello así, a criterio de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, es claro que la verdadera pretensión del recurrente, vale decir aquella que le resulta de vital importancia, es que se condene al Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco al pago de una suma de dinero; por encima de una posible declaratoria de nulidad del acto donde se acordó la rescisión unilateral del contrato, razón por la cual, entiende este Órgano Jurisdiccional que nos encontramos frente a una demanda por daños y perjuicios contra la República.
En efecto, del contenido del denominado “recurso de nulidad” se desprende, sin equívocos, que la voluntad de la recurrente se circunscribe fundamentalmente a la reclamación derivada de un supuesto incumplimiento contractual por parte de la Administración, con la consecuente petición de daños y perjuicios. En sustento de esta posición, el recurrente no sólo se limita a reproducir y fundamentar sus exigencias en el artículo 1.167 del Código Civil, disposición que constituye la base jurídica en el derecho patrio para el ejercicio de la acción de ejecución forzosa o la acción resolutoria de un contrato en adición a los daños y perjuicios, sino afirma que el Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco actuó de mala fe en la ejecución del contrato de obra, invocando el artículo 1.160 del Código Civil, esto es, en una abierta intención de dejar constancia del supuesto incumplimiento incurrido por dicho Organismo y la necesidad de corregir esta actuación, a cuyo efecto expresa lo siguiente:
“En este caso, no cabe ninguna duda que el IMVAEB no actuó de buena fe, por el contrario, tanto con anterioridad de haber emitido el acto de fecha 10 de marzo de 2005, como con posterioridad a esta ha actuado con total y absoluta mala fe, al incumplir o contravenir con lo dispuesto en el contrato desde la sustitución y designación de un nuevo Inspector para la obra; a los dispuesto en la Cláusula Décima Tercera en la que consagró la prórroga de pleno derecho para compensar cualquier evento o retraso no imputable al contratista; las notificaciones; y hasta el derecho de petición y oportuna respuesta previsto en el artículo 51 del texto Constitucional, resulta flagrantemente infringido en este caso”. (Negrillas de esta Corte).
Tal y como se evidencia de los referidos alegatos de la sociedad mercantil recurrente, lo que califica como la indebida acción de Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco en el marco del contrato de obra, la pretensión propuesta no tiene como única referencia el acto administrativo recurrido, por cuanto una serie de actuaciones en ejecución del contrato son incorporadas por el recurrente en su escrito, para evidenciar la falta de cumplimiento del contrato por la Administración, tales como: la sustitución y designación de un nuevo Inspector para la obra; lo dispuesto en la Cláusula Décima Tercera que consagró la prórroga de pleno derecho para compensar cualquier evento o retraso no imputable al contratista; las notificaciones; y, hasta el derecho de petición y oportuna respuesta previsto en el artículo 51 del Texto Constitucional. Asimismo, como corolario de las afirmaciones de la recurrente en el Punto 2.1 de su escrito libelar, denominado la “Violación del Debido Proceso y del Derecho a la Defensa”, señaló la supuesta existencia de una auténtica vía de hecho por parte del Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco.
En ese mismo orden, en el Capítulo IV del aludido escrito, titulado “de la Pretensión de Condena”, la recurrente solicitó a esta Corte que fuesen verificados los hechos que integran la ejecución del contrato de obra, para constatar cuál de los sujetos de la relación jurídica incurrió en incumplimiento, señalando expresamente que de dicha verificación se confirmaría:
“(…) que los retrasos que se produjeron en las obras bajo ninguna circunstancia se le pueden imputar a [su] representada; en segundo lugar: que [su] representada tenía la posibilidad de terminar la ejecución de la obra contratada, dentro del plazo estipulado, sin afectar la utilidad que tenía previsto obtener en el contrato (…)”.
El extracto reproducido constituye una clara evidencia de la finalidad perseguida por la recurrente en el presente caso, y ésta no es más que la pretensión de que esta Corte entre a conocer y dilucidar el tema del supuesto incumplimiento contractual de la Administración y, como consecuencia de ello, la indemnización a la que debe ser condenada producto de los supuestos daños y perjuicios ocasionados a la sociedad mercantil Constructora Franma, C.A., lo cual no está estricta y propiamente vinculado con la nulidad del acto administrativo que resolvió unilateralmente la convención, medio éste utilizado por el particular para acceder a la administración de justicia.
En tal sentido cabe destacar que, el artículo 1.167 del Código Civil constituye la fuente primaria para el ejercicio en los contratos bilaterales, por la parte que se haya visto afectada, de la acción resolutoria o la acción de cumplimiento, con los daños y perjuicios si hubiere lugar a ellos en cada uno de los casos, en el evento de la inejecución de las obligaciones de alguna de las partes. Siendo este el fundamento utilizado por la recurrente para exigir los daños y perjuicios a la Administración derivados de un supuesto incumplimiento, en conjunción con otras disposiciones propias a la ejecución de los contratos, la pretensión correspondería al pronunciamiento por esta Corte de la determinación de los elementos de la responsabilidad contractual en el caso.
Así, en el escrito contentivo de la pretensión propuesta, observa esta Corte que la recurrente expresamente solicitó que “(…) con fundamento en lo establecido en el artículo 1.167 del Código Civil, el IMVAE deberá proceder a indemnizar a [su] representada la cantidad de Bs. 1.064.000.000,00 que constituye el monto de la utilidad dejada de percibir”.
Ahora bien, con independencia de la nomenclatura dada por el recurrente a su escrito “recurso de nulidad”, el propósito perseguido de conformidad con sus propias afirmaciones, es que esta Corte entre a analizar la ejecución de un contrato y, en sujeción a ello, decida si se ha producido un incumplimiento culposo por parte de la Administración, con la consecuente condenatoria por daños y perjuicios causados. Así se decide.
Cabe destacar que una eventual declaratoria de nulidad del acto administrativo dictado por el Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco, reafirmaría la vigencia y exigibilidad del contrato de obra, lo que permitiría asumir que la pretensión de la recurrente es que el contrato de obra sea declarado válido, no extinguido y exigible y, en tales condiciones, pedir adicionalmente los daños y perjuicios derivados del incumplimiento. Así las cosas, interpreta esta Corte que el fin del recurrente con el ejercicio de un recurso de nulidad, no es más que el ejercicio de una acción asimilable a la acción de cumplimiento o ejecución forzosa del contrato de obra.
En tal sentido se reitera que, del contenido y alcance de las peticiones de la recurrente, se desprende que el objetivo final del recurso contencioso administrativo de nulidad es obtener una decisión que en cierta forma ratifique la validez de un contrato de obra suscrito, con las consecuencia jurídica que esto acarrea y, siendo así, a pesar de la calificación asignada por el recurrente a su escrito, la verdadera reclamación se fundamenta en una exigencia propia del cumplimiento de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los Estados o los Municipios. Así se decide.
Determinado lo anterior y, por cuanto el presente recurso fue interpuesto contra el Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco, es imperioso para este Órgano Jurisdiccional señalar que, antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.305 de fecha 17 de octubre de 2001, los Institutos Autónomos Municipales no contaban per se con los privilegios y prerrogativas procesales que estaban dispuestos en el ordenamiento jurídico a favor de la República, ya que para tales entes descentralizados funcionalmente regía la disposición legal contenida en el artículo 44 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, que establecía que “Los Institutos Autónomos Municipales no gozarán de los privilegios y prerrogativas que [esa] Ley acuerda al Fisco Municipal, a menos que una Ley Nacional así lo establezca”.
Ahora bien, tal situación fue modificada a raíz de la entrada en vigencia de la señalada Ley Orgánica de la Administración Pública, pues, su artículo 97 expresamente establece que “Los institutos autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios” (Negrillas añadidas).
Sobre los privilegios y prerrogativas explica la doctrina que “los privilegios son así las exoneraciones de pago o la exclusión de las cargas económicas, en cuanto que las prerrogativas corresponden a la actuación en la esfera jurisdiccional o en la vía preparatoria de la misma”, agregando al respecto que “no es necesario que las normas creadoras y reguladoras de los entes públicos que le atribuyen los mismos privilegios que al Fisco, mencionen casuísticamente a cada uno de ellos (…) basta un señalamiento general de que un ente disfruta de los privilegios del Fisco, para que todos los que correspondan a éste les sean adjudicados” (Cfr. Rondón de Sansó, Hildegard “El Régimen Contencioso Municipal”, Ley Orgánica de Régimen Municipal 1989, Editorial Jurídica Venezolana, segunda edición, Caracas 1994, pág. 180).
Por tanto, concatenando las anteriores citas, se colige que los Institutos Autónomos -incluso los de carácter Municipal- están revestidos de las mismas prerrogativas y privilegios que posee la República, por estar así previsto en la ley, con lo cual quien pretenda instaurar una demanda contra éstos debe tener en cuenta que el Ente administrativo podrá hacer uso -en cualquier estado y grado del proceso- de los privilegios fiscales o de las prerrogativas procesales.
Destaca entre los aludidos beneficios inherentes a la República, el denominado antejuicio administrativo, el cual funge como un estadio previo a la jurisdicción contencioso administrativa que, sin constituir en sí mismo una vía administrativa como la representada por los recursos ordinarios administrativos, “tiene por objeto que la República conozca de las pretensiones que pudieran ser alegadas en su contra y sus fundamentos, para entonces, si lo considerase procedente, admitirlas total o parcialmente, evitándose así las cargas que implicaría un potencial litigio, o simplemente desecharlas” (Vid. sentencia N° 05212 emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 27 de julio de 2005, caso: Ana Teresa González vs. Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía).
Sobre esta prerrogativa, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a la luz de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establecía en su artículo 84 ordinal 5° como causal de inadmisibilidad el no agotamiento del aludido antejuicio (hoy contenida en el aparte 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela), en esa oportunidad determinó lo siguiente:
“(…) Ese dinamismo que implica interpretar progresivamente las decisiones jurisprudenciales a cada caso sometido a controversia, dentro de los elementos límites que garanticen la uniformidad de la misma en casos análogos para ofrecer mayor seguridad jurídica, se convierte en razón legitimadora para que esta Sala Político-Administrativa, reinterprete en el presente caso, el enunciado contenido en el ordinal 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, que establece como una cuestión previa, a la prohibición de la Ley de admitir “la acción propuesta, o cuando sólo permita admitirla por determinadas causales que no sean de las alegadas en la demanda”. Así aprecia esta Sala que cuando dicho dispositivo hace alusión a la expresión “acción”, en realidad lo que se quiere significar no es más que una prohibición de la Ley de admitir la demanda. La aclaratoria antes esgrimida, cobra relevancia especial en el tema particular de la omisión del antejuicio administrativo previo, cuando la demandada es la República Bolivariana de Venezuela y la cuestión previa de prohibición de la Ley de admitir la acción propuesta, tomando como fundamento la causal de inadmisibilidad prevista en el ordinal 5 del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. (…) Empero, ya ha advertido este Supremo Tribunal de Justicia que no debe confundirse la existencia de una disposición expresa de la Ley que impide el ejercicio de la acción, con otras disposiciones del ordenamiento jurídico que exijan el cumplimiento de requisitos previos para poder admitirse las demandas.
Efectivamente, en reciente decisión signada con el N° 1735 de fecha 27 de julio de 2000, se estableció que:
(...omissis…)
“el cumplimiento del antejuicio administrativo previo previsto en el artículo 30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República cuando la demandada es la República, funciona como un requisito de admisibilidad de la demanda. No puede enfocarse su incumplimiento como una negación del ordenamiento jurídico a la tutela jurisdiccional. Por ello
resulta indispensable diferenciar las causales de inadmisibilidad de una demanda de las de una acción. En el primer caso, la demanda podrá ser intentada en cualquier momento, siempre que se cumplan los requisitos previstos por la Ley, mientras que en el segundo tipo la acción jamás podrá ser intentada (…)”
De tal forma, que la omisión del requisito del antejuicio administrativo se traduce en una prohibición de la Ley de admitir la demanda, mientras no se haya dado cumplimiento a tan importante requisito. Toda vez que la pretensión procesal si tiene la correspondiente protección jurídica y por tanto ahí no existe en verdad ausencia de acción ni prohibición de su ejercicio, la cuestión procesal consiste -como ya se dijo- en exigir el agotamiento previo de la reclamación administrativa, la cual puede evitar el uso de la vía jurisdiccional.
(…omissis…)
No obstante, entiende este Alto Tribunal que la institución que nos toca analizar, además de todas las características antes señaladas, constituye un privilegio que tienen los órganos administrativos fundamentado en el interés general que estos tutelan. Al respecto, debe señalarse que siendo el antejuicio administrativo tal y como se expresa en las líneas que anteceden, un privilegio de la Administración, su regulación son normas de excepción que deben interpretarse restrictivamente y ser consagradas en la ley (…). Entonces, el antejuicio administrativo se nos presenta como importante y fundamental por las razones siguientes: a) Sirve para una mayor protección de los intereses colectivos que tutela la Administración; b) Procura la transigencia de las partes, con el objetivo de evitar el pleito que una de ellas quiere entablar, c) Es una condición de admisibilidad de la demanda; y finalmente, d) Sirve para que la administración ejerza su potestad de autotutela.
Así en sentencia Nº 00489 publicada el 27 de marzo de 2001, la Sala con ponencia conjunta sostuvo en torno a los requisitos de admisibilidad previstos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en su artículo 124, ordinal 2, lo siguiente:
(...omissis...)
“En este sentido resulta oportuno puntualizar que el uso de la vía administrativa no corresponde al cumplimiento de ninguna formalidad, sino como una necesidad que la propia dinámica administrativa impone en beneficio del administrado para ventilar la solución del conflicto antes de acudir a la vía jurisdiccional.
(...omisiss...)
Lo anterior, tiene su fundamento en el hecho de que la propia administración tiene facultad de revisar sus actos, bien sea de oficio o a solicitud de partes, pues como quedó establecido, no es posible controlar, de una manera efectiva y rápida todos los actos administrativos por vía judicial. De allí que la solución en cuanto a la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva, no se encuentra en la eliminación de los recursos administrativos, sino en mantenerlos para que no se cercene la posibilidad de que el administrado obtenga rápidamente una decisión respecto a su planteamiento (...)" (Vid. sentencia N° 02597, de fecha 13 de noviembre de 2001, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en el caso: Sucesiones Cambell y otros vs. la República Bolivariana de Venezuela) (Negrillas de la Sala).
Más recientemente tenemos que esa misma Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fallo N° 04911 de fecha 14 de julio de 2005, proferida en el caso: Proyectos y Construcciones Zeikar vs. Alcaldía del Municipio Autónomo San Carlos de Austria, del Estado Cojedes, al evaluar la figura del antejuicio administrativo sentó lo siguiente:
“(…) Sobre la aludida figura, conviene recordar que han sido reiterados los pronunciamientos realizados en torno a su naturaleza y finalidad, considerándose que la vigencia del antejuicio administrativo previsto en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no tiene históricamente como causa eficiente real la de crear una instancia que equipare a una supuesta desigualdad de la Administración respecto a los particulares, sino que a través de dicho mecanismo se persigue imponer a la República de las eventuales reclamaciones que se dirigen en su contra, con miras a que se dispongan soluciones no contenciosas a los futuros litigios que pudieran surgir.(…) Adicional a lo anterior, debe resaltarse que tal y como lo expresa el artículo 54 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, antes referido, quien pretenda instaurar una demanda de contenido patrimonial contra la República, debe manifestarlo previamente por escrito, al órgano al que le corresponda el asunto y exponer concretamente cada una de sus pretensiones, (…)” (Negrillas del fallo citado).
Finalmente, con respecto a la manifestación previa a la que alude la cita precedente, requisito indispensable para evaluar si se ha agotado o no el antejuicio administrativo, esa Sala Político-Administrativa del Máximo Tribunal de la República ha sostenido que “(…) a los fines de dar por cumplido el requisito del antejuicio administrativo, se tendrá por suficiente la demostración de haber solicitado ante el órgano que corresponda, la satisfacción de las mismas pretensiones que posteriormente se hagan valer en la demanda que se decida plantear (…)” (Sentencia N° 5999 dictada en fecha 26 de octubre de 2005, en el caso: Rafael Rosendo Medina Morales vs. República de Venezuela).
Así las cosas, visto que para demandar patrimonialmente a la República, tal y como pretende la representación judicial de la sociedad mercantil Constructora Franma C.A., es indispensable que se instaure el antejuicio administrativo ante el Órgano correspondiente, el cual se considerara satisfecho cuando la parte demandante demuestre que manifestó por escrito al Ente recurrido su pretensión, ello de conformidad con lo pautado en el artículo 54 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Al respecto se aprecia que a los folios quinientos sesenta y siete (567) al quinientos setenta (570) del expediente administrativo, corre inserto “recurso de reconocimiento de nulidad absoluta” interpuesto por la representación judicial de la sociedad mercantil Constructora Franma C.A., contra el acto administrativo de fecha 10 de marzo de 2005 dictado por el Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco.
Tal escrito no reúne la característica determinada por la jurisprudencia, cual es, que en el mismo se expongan las mismas pretensiones que posteriormente se hagan valer en la demanda que se decida plantear, ello en virtud a que en el aludido recurso de reconocimiento de nulidad absoluta, el apoderado judicial de la sociedad mercantil recurrente no expone los mismos argumentos que ha manifestado en sede judicial, como tampoco informa a la República -en cabeza del Instituto Autónomo recurrido- de su pretensión de daños y perjuicios; por tanto, no puede considerarse a esa manifestación como el cumplimiento del antejuicio administrativo.
En consecuencia, atendiendo a lo previsto en los artículos 19 aparte 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 54 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como a los criterios jurisprudenciales antes reseñados, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declara inadmisible la demanda por daños y perjuicios interpuesta por la representación judicial de la sociedad mercantil Constructora Franma C.A., al no haber agotado el antejuicio administrativo. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- ACEPTA LA COMPETENCIA para conocer, en primer grado de jurisdicción, la demanda por daños y perjuicios interpuesta por el abogado Severo Diestro Saiz, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil CONSTRUCTORA FRANMA, C.A., contra el acto administrativo dictado en fecha 10 de marzo de 2005 por el INSTITUTO MUNICIPAL DE LA VIVIENDA ANDRÉS ELOY BLANCO (IMVAEB);
2.- INADMISIBLE la demanda por daños y perjuicios interpuesta.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los siete (7) días del mes de febrero de dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación. Se difiere la publicación del presente fallo por anuncio de voto salvado.
La Presidenta,
ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
Ponente
El Vicepresidente,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
El Juez,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Voto Salvado
La Secretaria,
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
Exp. N° AP42-N-2005-001293
ACZR/003.-
VOTO SALVADO
El Juez ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA deplora disentir del criterio expuesto por los distinguidos Jueces que conforman la mayoría sentenciadora en la presente causa, que declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el apoderado judicial de la sociedad mercantil CONSTRUCTORA FRANMA, C.A., contra el acto administrativo de fecha 10 de marzo de 2005, dictado por el INSTITUTO MUNICIPAL DE LA VIVIENDA ANDRÉS ELOY BLANCO (IMVAEB), y fundamenta su VOTO SALVADO en las siguientes razones:
I
Luego de aceptar la competencia que le fuera declinada por el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el fallo anterior comienza por reconocer que el acto de rescisión unilateral impugnado se inscribe dentro de la categoría de los actos separables de los contratos administrativos, y afirma que “es permisible realizar una separación de los actos o decisiones administrativas dictadas de manera aislada a la conclusión misma del contrato, resultando de dicha separación que tales actos administrativos son impugnables por medio del recurso contencioso administrativo de nulidad, sin atender al hecho de la relación existente entre el accionante y la Administración Pública…”.
Seguidamente, dada la pretensión pecuniaria de condena por el monto de la presunta utilidad dejada de percibir por la recurrente, la mayoría sentenciadora consideró que dicha solicitud se constituía como “la verdadera pretensión del (sic) recurrente, vale decir aquella que le resulta de vital importancia … omissis … por encima de una posible declaratoria de nulidad del acto donde se acordó la rescisión unilateral del contrato”, para luego, concluir que “nos encontramos frente a una demanda por daños y perjuicios contra la República (cuando en realidad el emisor del acto impugnado es un instituto autónomo municipal); no obstante, el fallo que antecede parece admitir inicialmente el carácter principal de la solicitud de nulidad, al señalar que “la pretensión procesal de la sociedad mercantil Constructora Franma, C.A., consiste [en] la declaratoria de nulidad del acto administrativo dictado en fecha
10 de marzo de 2005, por el Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco (IMVAEB) y, en consecuencia, con base a lo dispuesto en el artículo 1.167 del Código Civil, solicita se condene a dicho instituto a indemnizar a la recurrente por la cantidad de un mil sesenta y cuatro millones de bolívares (Bs. 1.064.000.000,00)…” (Página 9 de la decisión). (Cursivas y paréntesis del disidente).
En este orden de ideas, vale resaltar que la aseveración según la cual en el presente caso se estaría ante una demanda por daños y perjuicios, es realizada por la mayoría sentenciadora a partir del análisis de una serie de elementos, a saber: (i) que la recurrente invocó para ejercer su pretensión de condena el artículo 1.167 del Código Civil, “el cual prevé la posibilidad de demandar por daños y perjuicios a una de las partes contratantes cuando incumple sus obligaciones”; (ii) que la recurrente afirma que el ente emisor del acto impugnado actuó de mala fe en la ejecución del contrato de obra, y para ello invocó el artículo 1.160 del Código Civil, “en una abierta intención de dejar constancia del supuesto incumplimiento incurrido por dicho Organismo y la necesidad de corregir tal actuación”; (iii) que “la pretensión propuesta no tiene como única referencia el acto administrativo recurrido, por cuanto una serie de actuaciones en ejecución del contrato son incorporadas por el recurrente (…) para evidenciar la falta de cumplimiento del contrato de la Administración”; (iv) que la recurrente señaló la supuesta existencia de una auténtica vía de hecho por parte del ente emisor del acto impugnado; (v) que la recurrente “solicitó le (sic) a esta Corte que fuesen verificados los hechos que integran la ejecución del contrato de obra, para constatar cual (sic) de los sujetos de la relación jurídica incurrió en incumplimientos”. (Cursivas del disidente)
Especialmente del último de los aspectos mencionados deriva, que en el fallo que se discrepa se haya también afirmado, que la finalidad de la sociedad mercantil recurrente “no es más que la pretensión de que esta Corte entre a conocer y dilucidar el tema del supuesto incumplimiento contractual de la Administración y, como consecuencia de ello, la indemnización a la que debe ser condenada producto de los supuestos daños y perjuicios”. Es decir, “la pretensión correspondería al pronunciamiento por esta Corte de la determinación de los elementos de responsabilidad contractual en el caso”, “con independencia de la nomenclatura dada por el recurrente a su escrito ‘recurso de nulidad’…”. (Cursivas del disidente).
Asimismo, es de observar que para la mayoría sentenciadora, la “verdadera pretensión” de la parte recurrente, se circunscribe, según lo argumentado, a “una demanda por daños y perjuicios contra la República” (página 15 del fallo) mientras que más adelante se indica que de lo que se trata el caso analizado es de “una exigencia propia de cumplimiento de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los estados o los municipios” (página 18 de la decisión), antes que la de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad de un acto administrativo acumulada a una pretensión de condena pecuniaria. (Cursivas del disidente).
En definitiva, es a partir de tales aseveraciones (inferir que se trata el presente caso de un proceso contencioso patrimonial en vez de uno de nulidad) que se genera todo el razonamiento posterior de la mayoría sentenciadora, cual es declarar inadmisible el recurso por la falta de agotamiento del correspondiente antejuicio administrativo ante el instituto autónomo municipal emisor del acto –calificado por el mismo fallo del cual me aparto- como separable.
Por otra parte, vale significar que tanto en la línea argumentativa como en las conclusiones del fallo que antecede, no se toman debidamente en cuenta la mecánica de funcionamiento del actual sistema de pretensiones contencioso administrativas que contiene la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 259 y desarrolla la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Dicho sistema, incluso, ya había quedado apuntalado por el artículo 206 de la derogada Constitución de 1961 y por la también hoy derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976, cuyas normas habían permitido superar el modelo clásico francés que dividía inexorablemente entre el contencioso de nulidades (estrictamente revisor) y el contencioso de plena jurisdicción (entendido como las demandas patrimoniales contra cualesquiera de las personas de derecho público).
No es el objeto de este voto salvado recapitular las líneas evolutivas que llevaron al contencioso administrativo venezolano en las últimas décadas de un carácter revisor a un carácter restablecedor o restitutorio y, a partir de la Constitución de 1999, a una visión proteccionista (garantista) en tanto la consagración expresa de la Tutela Judicial Efectiva como derecho fundamental (artículo 26), sólo basta afirmar que, en el actual marco del derecho positivo patrio, el contencioso administrativo ha encontrado su máxima amplitud como instrumento de justicia al servicio de los particulares frente a la Administración. Una evidencia de ello se encuentra en los tipos de procesos contencioso administrativos (generados a su vez por el tipo de pretensión que pueden ejercer los recurrentes) que hoy en día pueden intentarse ante los tribunales competentes. Tales son, según las competencias de la Sala Político Administrativa consagradas en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia: (i) el contencioso de los actos administrativos; (ii) el contencioso de las demandas contra los entes públicos; (iii) el contencioso de los servicios públicos; (iv) el contencioso de las conductas omisivas de la Administración; (v) el contencioso de la interpretación; y (vi) el contencioso de la solución de controversias administrativas. Las causas relativas a los contratos administrativos pudieran contenerse en (i) o (ii) según el objeto de la pretensión que se deduzca en el proceso correspondiente.
Por lo que concierne al contencioso de los actos administrativos (el tema relevante a los efectos del presente voto salvado), la recurrente, a criterio de quien disiente, persigue la anulación de un acto administrativo, es decir, defenderse de un acto que considera como lesivo de sus derechos e intereses y que por tal razón lo considera ilegal. Sin lugar a dudas, este modelo no se agota con el ejercicio exclusivo de una pretensión de anulación, ello lo deja claro el párrafo 18 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, cuyo dispositivo reza así:
“En su fallo definitivo el Tribunal Supremo de Justicia declarará, si procede o no, la nulidad de los actos o de los artículos impugnados, y determinará, en su caso, los efectos de la decisión en el tiempo; igualmente podrá, de acuerdo con los términos de la solicitud, condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración, así como disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.
Aparece claro de la norma recién citada, que las pretensiones de nulidad de los actos administrativos pueden ejercerse conjuntamente con pretensiones de condena, en tanto en cuanto éstas se vinculen de manera directa a las consecuencias de la eventual declaratoria de nulidad del acto impugnado. Incluso, la condena puede referirse (según afirma el español HUERGO LORGA en su obra “Las pretensiones de condena en el contencioso administrativo”. Aranzadi Editorial. España, 2000) a la eliminación de los perjuicios causados por el acto, ya sea por vía indemnizatoria o mediante la “restitutio in integrum”.
En estos casos, aún habiéndose acumulado una pretensión de condena, se trata del mismo recurso de nulidad y por tanto: (i) “el elemento que atrae la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa es el dato de que el recurso tenga por objeto un acto administrativo” (HUERGO LORA. Op. Cit. Pp. 197-198); y (ii) debe seguirse el proceso del contencioso de nulidad y no el de las demandas contra los entes públicos, toda vez que la condena reviste un carácter accesorio y subsidiario al examen de la nulidad del acto. De hecho, este último aserto confirma la superación del carácter revisor del contencioso administrativo venezolano, al configurarse (en virtud de la pretensión complementaria de condena) verdaderas partes en el juicio de nulidad por ilegalidad.
La delimitación del proceso, ante una pretensión de condena acumulada a una de nulidad de un acto administrativo, se configura a partir de esta última, dado que el juez sólo podrá entrar a conocer el fondo de la pretensión pecuniaria una vez que ha dictaminado la inadecuación a derecho del acto que presuntamente generó el daño patrimonial. Incluso, aún existiendo una declaratoria de nulidad, pudiese no ser procedente el reclamo económico, bien que no exista daño atribuible a la Administración o bien que haya un perjuicio pero no puede establecerse una relación de causalidad con la actividad administrativa.
De tal manera puede sostenerse que, como regla general, conocer la nulidad y luego no pronunciarse sobre el reclamo del daño, acarrearía un vicio de incongruencia para el fallo respectivo. En un modo inverso, decidir per saltum sobre la existencia y estimación de los daños patrimoniales que se reclamen implica haber asumido–inmotivadamente- la ilegalidad de la actuación administrativa denunciada.
II
A criterio de quien disiente, la mayoría sentenciadora, en el presente caso, se ha apartado de las líneas precedentemente expuestas que fundamentan, precisamente, las bases actuales del contencioso administrativo patrio. Lo que es más, lo ha hecho al disponer sobre las pretensiones de la sociedad mercantil recurrente, estimando que “la que le resulta de vital importancia” es la pecuniaria (de tipo indemnizatorio) y vaciando de todo efecto útil a la de nulidad por ilegalidad. (Cursivas del disidente).
De la simple lectura del escrito libelar del presente proceso, emerge, a criterio de quien disiente, la trascendencia de la pretensión de nulidad, toda vez que la recurrente dedica el capítulo II a la explicación de los “VICIOS DEL ACTO RECURRIDO”; vicios estos que identifica como sigue: (i) “[p]or infringir [el acto administrativo resolutorio] la garantía constitucional del debido proceso y su postulado fundamental del derecho a la defensa…”; (ii) “[p]or haber sido dictado por una autoridad manifiestamente incompetente…”; (iii) “[p]or incurrir en falso supuesto, violación del principio de confianza legítima, y consecuencialmente en violación del derecho a la defensa…”, y (iv) “[p]or haberse incurrido en el vicio de desviación de poder.” (cursivas del disidente).
Independientemente de si tales alegaciones pudieran estar o no correctamente fundamentadas, es lo cierto que la recurrente dedica casi catorce (14) folios de su libelo a explicar y desarrollar los vicio que imputa al acto administrativo impugnado, luego de lo cual, y como consecuencia de sus pretensiones de nulidad –se insiste-, la recurrente expone su pretensión de condena en menos de un folio (Capítulo IV del libelo).
No puede soslayar el autor de este voto salvado el que, ciertamente, las alegaciones de la recurrente se muestran confusas, especialmente en lo que atañe a la invocación del artículo 1.167 del Código Civil como fundamento de la reclamación pecuniaria deducida, sin embargo la pertinencia de los fundamentos jurídicos invocados para sostener las pretensiones deducidas es un asunto que debería formar parte de un pronunciamiento de fondo de la controversia. Si la norma invocada habilita o no para que, en caso de acordarse la nulidad del acto, se acuerde también el resarcimiento pecuniario exigido, se considera que no es un asunto sujeto a evaluación en el marco de un pronunciamiento sobre la admisión de la acción.
En todo caso, es de resaltar que la labor de composición analítica que utiliza el fallo que antecede para “descubrir” lo que se correspondería a la auténtica pretensión del recurrente, pareciera pasar por alto la premisa principal de derecho positivo ya citada: que pueden interponerse conjuntamente pretensiones de nulidad y condena, en una relación de principal a accesorio, respectivamente. Tal inadvertencia afecta en cascada la validez argumentativa lógico-jurídica de los fundamentos precedentemente expuestos de dicha “asunción”.
Este poder que se ha atribuido la mayoría sentenciadora, al estatuir cuál de las pretensiones de un recurrente es la verdadera y le resulta de vital importancia y cuál es la irrelevante, y (finalmente) delimitar ex oficio el objeto del presente proceso, en criterio de quien disiente, no le corresponde al juez contencioso administrativo en un escenario de admisión al examen de denuncias de ilegalidad.
Si bien es cierto que el criterio y apreciación del juez sobre los hechos debatidos en el proceso forma parte de la autonomía e independencia de las que goza al decidir, no es menos valedero reconocer que tal libertad encuentre como límite el principio dispositivo que también recala en el proceso contencioso administrativo venezolano (Párrafo Séptimo del artículo 18 Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por vía supletoria). “Justamente por ser un proceso entre partes y no meramente impugnatorio, y también por ser no sólo un mecanismo de restablecimiento de la legalidad objetiva, sino ante todo un instrumento para la tutela efectiva de los derechos, el proceso contencioso se sujeta al principio dispositivo, conforme al cual el fallo del tribunal debe moverse, en principio, dentro de los límites que le imponen las pretensiones de las partes” (Vid. SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. “Principios de Derecho Administrativo”. Volumen II. Segunda Edición. Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, S.A. España, 2000).
El doctrinario francés George Vedel (Vid. “Derecho Administrativo”. Editorial Aguilar. Traducción de la 6º Edic. francesa. España, 1980) afirmó en su tiempo que el contencioso de ese país era de carácter inquisitivo, para lo cual se fundamentó en los poderes de instrucción del juez, los cuales se acentúan en la fase probatoria del juicio, no en el poder de disposición de un órgano jurisdiccional sobre la pretensión deducida en su sede (como ha ocurrido en el presente caso).
Por lo que respecta a Venezuela, a pesar de que la doctrina clásica definió al contencioso administrativo como inquisitivo, tal calificación devino fundamentalmente de los amplios poderes de dirección del juez, especialmente en lo que se relacionaba a la administración de las pruebas del proceso (que se mantienen en el régimen legal vigente). Es decir, más que un carácter inquisitivo, existían (y se mantienen) lo que doctrina ha llamado capítulos inquisitivos en el juicio contencioso administrativo por ilegalidad. En todo caso y aún reconociendo esas facultades inquisitivas del juez contencioso administrativo, en mi opinión la recomposición o disposición del contenido de la pretensión esgrimida en juicio –en sede de nulidad por ilegalidad- escapa al poder de apreciación argumentativa del órgano jurisdiccional, lo cual ha sido desconocido por la mayoría sentenciadora en su decisión cuando interpreta, en estado de admisión, que “nos encontramos frente a una demanda por daños y perjuicios contra la República” y que “el fin del recurrente con el ejercicio de un recurso de nulidad, no es más que el ejercicio de una acción asimilable a la acción de incumplimiento o ejecución forzosa del contrato de obra”.
Por otra parte, no puede dejar de destacarse que, según el fallo precedente, la pretensión deducida es en verdad una demanda de contenido patrimonial, en virtud de lo cual, si se hubiera satisfecho el requisito del agotamiento del “antejuicio administrativo” –según el hilo de razonamiento de la mayoría- habría podido sustanciarse el procedimiento de las demandas contra los entes públicos. Es así como por esta vía de razonamiento sería admisible la hipótesis según la cual, en el marco del procedimiento de las demandas, esta Corte habría tenido que pronunciarse sobre la validez o nulidad del acto administrativo resolutorio denunciado por la recurrente y, habría tenido que analizar y decidir sobre cada uno de los vicios que el recurrente atribuye al acto, lo cual, obviamente, no se corresponde con la naturaleza del procedimiento de las demandas, y por el contrario, es esta una materia que debe formar parte del recurso contencioso administrativo de anulación.
Así, en vista de todo lo anteriormente expresado, para quien disiente, el fallo del cual se discrepa ha debido mantener el orden de las pretensiones formuladas por la recurrente y bajo tal contexto efectuarse el análisis correspondiente.
III
Dada la trascendencia de la materia procesal contenida en el fallo que antecede, quien suscribe el presente voto salvado, no puede dejar de observar que el manejo prudente que debe hacer de sus poderes el juez contencioso administrativo, encuentra en esta fase del proceso –la admisión- su aspecto más crítico, pues debe sopesar la pretensión que se aspira a deducir en juicio frente a una de las garantías paradigmáticas de cualquier Estado de Derecho: el de acudir a un tribunal a proteger el interés propio y reparar los daños que se consideran injustamente soportados.
En este sentido, vale destacar que para la doctrina el juez contencioso administrativo, como árbitro de un proceso judicial que enfrenta a un particular contra la Administración, se coloca a medio camino entre la exigencia de realización de justicia considerada como valor absoluto y la presencia del interés público como factor de incidencia en las situaciones jurídicas de los particulares. Sólo la verificación efectiva de un proceso puede definir, caso por caso, cuál escenario deberá prevalecer, por lo que la decisión sobre la admisibilidad en la fase inicial del proceso reviste una importancia poco menos que trascendental que debe ser observada con sumo cuidado por el operador judicial de modo que refleje el sentido y alcance dado por el Constituyente a la idea del Estado de Derecho y de Justicia que recoge nuestra Carta Magna.
Para quien suscribe el presente voto salvado, más allá de la procedencia o no de lo solicitado por la parte actora (lo cual evidentemente no es objeto de análisis en etapa de admisión), en el fallo que se disiente se establecen premisas (particularmente respecto de las facultades del operario judicial contencioso administrativo) que pueden llegar a significar un menoscabo en el ejercicio, por parte de los justiciables, del derecho a una real tutela judicial efectiva, de allí que se confía en que el proceso jurisprudencial que le toca vivir en el futuro a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se pueda superar el precedente fijado por el fallo que antecede.
Queda así expresado el criterio del Juez disidente.
Caracas, a los diez (10) días del mes de febrero de dos mil seis (2006).
La Presidenta,
ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
Ponente
El Vicepresidente,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
El Juez,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Juez Disidente
La Secretaria,
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
Exp. N° AP42-N-2005-001293
ACD/a.-
En el día de hoy, diez (10) de febrero de dos mil seis (2006), siendo las 10:20 de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2006-00161, con voto salvado del ciudadano Juez Alexis José Crespo Daza, previa habilitación de todo el tiempo necesario para su publicación.
La Secretaria,
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