JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AP42-R-2001-026372
En fecha 17 de diciembre de 2001, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo recibió oficio Nº 3223-01 de fecha 14 de noviembre de 2001, anexo al cual el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa de Caracas, remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana CARMEN ELENA RENGIFO, titular de la cédula de identidad Nº 4.142.800, actuando en su propio nombre y representación, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 44.907, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA por órgano del MINISTERIO DE TRANSPORTE Y COMUNICACIONES, (hoy Ministerio de Infraestructura).
Dicha remisión, se efectuó en virtud de la apelación interpuesta por la precitada ciudadana, parte actora en la presente causa, representada por el abogado Carlos Luis Petit Guerra, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 86.686, contra el fallo dictado por el referido Tribunal en fecha 3 de marzo de 2001, mediante el cual se declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 19 de diciembre de 2001, se dio cuenta a la Corte y por auto separado de la misma fecha se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que comenzara la relación de la causa.
En fecha 31 de enero de 2002, comenzó la relación de la causa. En esta misma fecha la parte recurrente presentó escrito de fundamentación a la apelación interpuesta.
En fecha 19 de febrero de 2002, se dio inicio al lapso de promoción de pruebas, el cual venció el día 27 del mismo mes y año, sin que las partes promovieran prueba alguna.
Por auto de fecha 28 de febrero de 2002, se fijó el acto de informes.
El 2 de abril de 2002, oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes, se dejó constancia que la Sustituta del Procurador General de la República, presentó el respectivo escrito. En esa misma fecha se dijo “Vistos”.
En fecha 4 de abril de 2002, se pasó el expediente al Magistrado ponente.
Mediante diligencia de fecha 19 de marzo de 2003, la ciudadana Carmen Elena Rengifo, parte actora en la presente causa, otorgó poder apud acta al abogado Manuel Jesús Domínguez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 41.605.
Por diligencia de fecha 25 de marzo de 2003, el apoderado judicial de la parte actora, consignó escrito exponiendo los fundamentos por los cuales considera que el fallo apelado debe ser revocado.
En virtud de la creación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante Resolución N° 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, y en atención a lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la Resolución N° 68 del 27 de agosto de 2004, dictada por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura publicada en la Gaceta Oficial de la República de Bolivariana de Venezuela N° 38.011 de fecha 30 de agosto de 2004, se acordó la distribución de las causas que se encontraban originalmente en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando asignados a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, los expedientes de las causas cuyo último dígito fuese un número par, como ocurre en el presente caso.
Así, en fecha 2 de noviembre de 2004, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se abocó al conocimiento de la presente causa, designándose ponente a la Jueza Betty Josefina Torres Díaz. Igualmente, se ordenó notificar a la Procuradora General de la República.
El día 6 de diciembre de 2004, se practicó la notificación de la Procuradora General de la República, consignándose las resultas de dicha notificación en fecha 8 de diciembre de 2004.
Mediante diligencia de fecha 26 de enero de 2005, el apoderado judicial de la parte recurrente solicitó se emitiera el fallo correspondiente.
En fecha 24 de febrero de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente.
El 4 de mayo de 2005, el apoderado judicial de la parte querellante solicitó se dictara sentencia.
Mediante diligencias de fechas 7 de junio, 14 de julio y 22 de septiembre de 2005, el apoderado judicial de la parte recurrente solicitó se dictara la respectiva decisión.
El 13 de octubre de 2005, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia designó como Jueces de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los ciudadanos Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, Alejandro Soto Villasmil y Alexis José Crespo Daza, quienes fueron juramentados el día 18 de octubre de 2005.
En fecha 19 de octubre de 2005, se reconstituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, Presidenta; Alejandro Soto Villasmil, Vicepresidente y Alexis José Crespo Daza, Juez.
En fecha 31 de enero de 2006, el representante judicial de la parte actora presentó solicitud de abocamiento en la presente causa.
En esta misma fecha, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se reasignó la ponencia al Juez Alexis José Crespo Daza. Asimismo, se pasó el expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas que conforman el expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 13 de diciembre de 1996, la parte actora presentó escrito libelar en los siguientes términos:
Expuso que en fecha 1° de enero de 1981, comenzó a prestar servicios como Oficinista I en el Ministerio de Transporte y Comunicaciones en la Inspectoría del Tránsito del Estado Apure, específicamente en el Departamento de Licencias, siendo posteriormente transferida a la Dirección de Transporte y Tránsito Terrestre con sede en la ciudad de Caracas.
Señaló que “A mediados del año 1986, [pasó] a una Oficina relacionado (sic) con el Registro Automotor Permanente, (RAP) en calidad de Asistente de Asuntos Legales I, adscrita a la Dirección General Sectorial del mismo Ministerio de Transporte y Comunicaciones.”, y que “A mediados del año 1.988,) fui transferida a la Inspectoría de Tránsito Terrestre, en Los Chaguaramos, en Caracas, desempeñando el puesto de Encargada (sic) de la Jefatura del Departamento Legal (…).”.
Asimismo, indicó que en fecha 13 de febrero de 1989, fue transferida en comisión de servicios a la Presidencia Nacional de la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos (FEDE-UNEP), con sede en Caracas, señalando que dicha comisión fue prorrogada en fecha 3 de noviembre de 1992, por el entonces Ministro de Transporte y Comunicaciones, con efectividad a partir del 28 de septiembre de 1992.
Luego, adujo que “Al cabo de los doce meses de su vigencia, es decir, el día 28 de Septiembre de 1.993, esta Comisión de Servicios me fue prorrogada nuevamente, por tácita reconducción y silencio administrativo y actos de mera tolerancia, por parte del ente administrador, el Ministerio de Transporte y Comunicaciaones,(sic) en virtud de que no me ofició en buena y debida forma ordenándome la reincorporación a mi lugar y dependencia de donde precedía al momento de concederme dicha Comisión de Servicios.”
Asimismo expuso la parte actora que el “(…) entonces Director General Sectorial de Transporte Terrestre del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, envió el Oficio Nro. 14-00-0100-1307 al Lic. Atilio Noguera Ayala, Presidente Nacional de Fede-Unep, notificándole que se requería de [sus] servicios en el cargo de Asistente de Asuntos Legales a la vez que hacia de su conocimiento que ese organismo no [le] había renovado la Comisión de Servicios que se me había otorgado desde el día 20 de febrero de 1.989, (…)”. (Subrayado de la parte accionante).
En este sentido, señaló que en fecha 14 de septiembre de 1992, el Licenciado Atilio Noguera Ayala, antes señalado, envió oficio al General de Brigada, Ojeda Valenzuela, solicitando la continuidad de la comisión de servicios y su estabilidad laboral en el cargo de Asesor Legal de la Presidencia de la referida Federación.
Arguyó que el día 31 de Octubre de 1994, se dictó auto de apertura de averiguación administrativa el cual, según a decir de la querellante, carece de validez y eficacia jurídica alguna, en virtud de que no aparece firmado y no tiene ningún sello oficial.
Sostuvo que en la sustanciación del procedimiento disciplinario sancionatorio, se infringió el artículo 478 del Código de Procedimiento Civil, respecto a las incapacidades para ser testigo, ya que siendo el Ingeniero Bujana Saldivia quien solicitó la apertura de la averiguación administrativa en su contra, mal podía ser él quien seleccionara a los testigos que debían deponer para probar los hechos que se le imputaban.
Argumentó que el auto de averiguación administrativa se fundamentó en dos hechos jurídicos que no fueron probados, como lo son que en fecha 14 de septiembre de 1993, se había vencido la comisión de servicios que le había sido otorgada y que hasta la fecha 31 de octubre de 1994, no se había incorporado a su puesto habitual de trabajo.
Luego, señaló la querellante que en fecha 13 de diciembre de 1993, se levantó un acta suscrita por los ciudadanos Arturo Vilacha, Cecilia Carmona y Elsy Espinoza, adscritos a la Dirección General Sectorial del Servicio Autónomo de Transporte y Tránsito Terrestre, haciendo una breve referencia a cada una de las declaraciones rendidas por los prenombrados ciudadanos durante la sustanciación del procedimiento disciplinario sancionatorio.
Por otra parte, alegó que el hecho jurídico no encuadra en la norma legal invocada, señalando que en el supuesto de no haberse prorrogado la comisión de servicios por vía de tácita reconducción, y consecuencialmente se asumiera como fecha de culminación de la misma el día 14 de septiembre de 1993, la Administración tenía como fecha tope para iniciar la averiguación administrativa hasta el día 14 de octubre de 1993, cuando se cumplían los treinta (30) días del mes en el cual abandonó injustificadamente el trabajo.
En este mismo orden de ideas, argumentó que en caso de tomarse en cuenta la fecha del último oficio mediante el cual se solicitó la presunta reincorporación, es decir, 16 de septiembre de 1994; la Administración tenía hasta la fecha 16 de octubre de 1994, para iniciar la averiguación administrativa toda vez que en esta última fecha venció el mes en el cual abandonó injustificadamente el trabajo.
Señaló que en la sentencia que se dicte en el presente caso, se debe determinar si hubo o no tácita reconducción de la comisión de servicios, desde el día 14 de septiembre de 1993 hasta el día 14 de diciembre de 1994, y desde esta última fecha, hasta el día 14 de diciembre de 1995, por tres hechos de importancia como lo son el silencio administrativo, acto reiterado de tolerancia y los pagos de sueldos realizados hasta la primera quincena del mes de junio de 1996.
Finalmente, solicitó que se declarara la nulidad del acto administrativo de destitución de fecha 29 de febrero de 1996, y se ordenara la reincorporación al cargo de “Abogado I” con el pago de los sueldos dejados de percibir, y los bonos, vacaciones, fideicomisos, aportes a la caja de ahorro y todos los demás conceptos que venía percibiendo y los que les correspondan por leyes, decretos, reglamentos y resoluciones.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 30 de marzo de 2001, el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con base en las siguientes consideraciones:
Como punto previo el a quo se pronunció sobre la inepta acumulación de pretensiones alegada por la Sustituta del Procurador General de la República, y a tal efecto expresó:
“(…) del contenido de tal solicitud, ciertamente no muy clara, no se puede deducir absolutamente que la intención de la querellante sea la de que se la paguen las vacaciones o si, por el contrario, solicita el disfrute de las mismas. De ser lo primero, obviamente, se estaría ante el hecho de acumular pretensiones incompatibles entre sí; en el segundo de los supuestos, no habrá tal incompatibilidad.
Ante la falta de claridad de la pretensión, que bien pudiera subsumirse en una u otra posición y (sic) aras de preservar el derecho a la defensa de la querellante y habida cuenta de que el procedimiento está en fase de decisión, el Tribunal considera que el alegato de la sustituta (sic) del Procurador General de la República, es improcedente. Así se declara.”.
Respecto al fondo del asunto debatido, señaló el a quo que:
“(…) establece el artículo 50 de la Ley de Carrera Administrativa, que se considera en servicio activo a los funcionarios de carrera que se desempeñare (sic) el cargo correspondiente en el Organismo a que pertenezcan ‘o bien que se le haya conferido una comisión de servicio de carácter temporal en otro cargo de su propio organismo o de otro organismo de la Administración Pública Nacional’.
Por su parte, el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, se refiere a la Comisión de Servicio en los artículos 71 al 77. En ellos, se define qué es, qué puede implicar el desempeño de un cargo diferente siempre que se reúnan los requisitos, qué debe ser conferida por la máxima autoridad del organismo donde presta servicio, qué, si es en otro organismo de la Administración Pública Nacional, debe ser solicitada por éste, qué no podrá exceder de 12 meses, qué deben llenarse los requisitos establecidos, entre otros aspectos.
En el caso, se trata de un funcionario del Ministerio de Transporte y Comunicaciones que pasó en Comisión de Servicio en Fede-Unep (folios 22, 23 y 33. I pieza). Dicha Comisión se prorrogó hasta el 14/09/1993.
Quiere dejar sentado, como aspecto esencial, el Tribunal, lo relativo a la Comisión de Servicio. Tal como se desprende de las disposiciones citadas ut supra, la Comisión de Servicio opera dentro del ámbito de la Administración Pública Nacional y tiene un carácter temporal.
En el caso, el Ministerio de Transporte y Comunicaciones procedió a otorgar la Comisión de Servicio en un Organismo (Fede-Unep) que no es parte de la Administración Pública Nacional. De manera que, al otorgar tal Comisión de Servicio, el Ministerio contravino, desconoció e infringió, expresar (sic) disposiciones legales y reglamentarias. Dictó un acto viciado de nulidad absoluta, por prohibición expresa de la ley (artículo 19, 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos).
Ante tal hecho, este Tribunal de la Carrera Administrativa no puede entrar a considerar los planteamientos de la querella, pues hacerlo implicaría darle validez a un acto írrito.”.
Con fundamento en las anteriores consideraciones declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Carmen Elena Rengifo.
III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 31 de enero de 2002, la parte recurrente presentó escrito de fundamentación de la apelación interpuesta contra el fallo dictado en fecha 30 de marzo de 2001, por el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, con base en las siguientes consideraciones:
Señaló que el a quo incurrió en el vicio de extrapetita al pronunciarse sobre la nulidad de un acto no impugnado por la parte actora, como lo es, el acto mediante el cual se había enviado a la querellante en comisión de servicios a la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos (FEDE-UNEP) desde el 20 de febrero de 1989. En este sentido, señala que la pretensión de la querella era la declaratoria de nulidad del acto administrativo N° 576 de fecha 29 de febrero de 1996, mediante el cual se le destituyó del cargo de Abogado I que desempeñaba en el entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones actualmente Ministerio de Infraestructura.
En virtud de lo anteriormente expuesto solicita sea declarada la nulidad del fallo recurrido.
IV
DEL ESCRITO DE CONTESTACION A LA FUNDAMENTACION A LA APELACIÓN
En fecha 21 de marzo de 2005, la ciudadana María Eugenia Peña Valera, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 52.044, actuando en su carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, presentó escrito de contestación a la apelación realizada por la representación judicial de la parte querellante, con base a las siguientes consideraciones:
Señaló que la querellante reconoce que desde la fecha 13 de febrero de 1989, había sido transferida en comisión de servicios a la Presidencia Nacional de la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos (FEDE-UNEP). Así mismo señaló que la recurrente argumentó que la comisión de servicios en la cual se encontraba fue prorrogada en varias oportunidades por tácita reconducción, silencio administrativo y actos de mera tolerancia.
Alegó que resulta inadmisible que la querellante pretenda desconocer en su apelación hechos que fueron traídos a juicio por ella misma. Asimismo, señaló que el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa no incurrió en vicio alguno, toda vez que correspondía al Juzgador subsumir los hechos en la normativa especial prevista en la derogada Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, específicamente los artículos referentes a las situaciones administrativas de los funcionarios públicos en comisión de servicios.
Concluyó, solicitando sea declarada sin lugar la apelación interpuesta, y se confirme la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 30 de marzo de 2001.
V
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte, en primer lugar, pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la apelación interpuesta por la parte querellante, y al respecto se observa que:
El presente recurso contencioso administrativo funcionarial fue interpuesto ante el Tribunal de la Carrera Administrativa, al cual correspondía el conocimiento de “(…) las reclamaciones que formulen los funcionarios o aspirantes a ingresar en la carrera administrativa, cuando consideren lesionados sus derechos por disposiciones o resoluciones de los organismos a cuyos funcionarios se apliquen la presente Ley.”. (Vid. Artículo 73 de la derogada Ley de Carrera Administrativa).
Ahora bien, observa este Órgano Jurisdiccional que la derogada Ley de Carrera Administrativa no determinó qué Tribunales de la República conocerían en alzada de las decisiones dictadas por el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, por lo que tal competencia quedó atribuida a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, a tenor de lo establecido en el numeral 4 del artículo 185 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en virtud de la cual esa Corte era competente para conocer “De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia, por los tribunales a que se refiere el artículo 181 de esta Ley o que conozcan de recursos especiales contencioso-administrativos”.
Empero, es de hacer notar que mediante Resolución Nº 2003-00033, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866 del 27 de enero de 2004, creó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, atribuyéndole las mismas competencias que de acuerdo a lo previsto en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, correspondían a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Ahora bien, debe destacarse que la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia quedó derogada en virtud de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en la Gaceta Oficial Ordinaria de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.942, de fecha 20 de mayo de 2004; no regulando el nuevo texto normativo el régimen competencial de las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Así las cosas, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, con el objeto de salvar el vacío existente, como cúspide de la jurisdicción contencioso administrativa, en su decisión N° 2271 de fecha 24 de noviembre de 2004, Caso: Tecnoservicios Yes’card, C.A., dio parcialmente por reproducidas las disposiciones que en materia de competencia “(…) contenía la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, adaptándolas al nuevo texto que rige las funciones de [ese] Alto Tribunal, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la jurisprudencia de este Máximo Tribunal.”.
Siendo ello así, esta Corte considera que al no haber establecido la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, disposición expresa que afecte la competencia anteriormente atribuida a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a través del artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y como quiera que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo tiene las mismas competencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo tal y como se señaló anteriormente; esta Corte se declara competente para conocer de la presente apelación interpuesta, y así se decide.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Pasa esta Corte a pronunciarse con respecto a la apelación interpuesta contra la sentencia dictada en fecha 30 de marzo de 2001, por el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa y en este sentido debe señalar como punto previo, sobre el vicio de extrapetita denunciado por el apoderado judicial de la ciudadana Carmen Elena Rengifo, y al respecto observa que ha sido criterio constante y reiterado de la jurisprudencia que el vicio in commento se configura cuando el Juez en el dispositivo del fallo o en el considerando contentivo de una decisión de fondo, se pronuncia sobre una cuestión no demandada o concede más de lo pedido, conllevando a la nulidad de la sentencia de que se trate, en los términos del artículo 244 del Código de Procedimiento Civil. (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, N° 04924, de fecha 7 de julio de 2005, con ponencia del Magistrado Hadel Mostafa Paolini).
Por otra parte, cabe destacarse que la prohibición de los jueces de incurrir en ultrapetita es una manifestación particular del principio general de la congruencia de la sentencia con la pretensión del actor y la defensa del demandado. En efecto, el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil establece que la sentencia debe contener una decisión expresa, positiva y precisa de acuerdo con la pretensión deducida y las excepciones o defensas opuestas.
Ello significa que el Juez está constreñido a decidir sobre las cuestiones que las partes le hayan propuesto, en virtud de que dichos alegatos fijan los límites de la relación procesal y, por ende, debe circunscribir su análisis a los argumentos esbozados como fundamento de la pretensión del demandante y a aquellos alegatos esgrimidos como contestación a dicha pretensión (principio de congruencia) salvo que se trate de un caso de eminente orden público.
En el caso sub iudice la parte actora considera que la sentencia apelada adolece del vicio de extrapetita o ultrapetita, por cuanto el a quo se pronunció sobre la nulidad de un acto no impugnado, como lo es, aquel mediante el cual se envió a la querellante en comisión de servicios a la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos (FEDE-UNEP) desde el 20 de febrero de 1989.
Por su parte la sustituta de la Procuradora General de la República en su escrito de contestación a la fundamentación de la apelación señaló que resultaba inadmisible que la querellante pretendiera desconocer los alegatos esgrimidos en su escrito libelar y que el a quo no incurrió en vicio alguno pues subsumió los hechos en la normativa prevista en la derogada Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General.
En este sentido, de la lectura del escrito libelar contentivo de la querella se constata que la pretensión del proceso judicial instaurado, se circunscribía a la declaratoria de nulidad del acto administrativo N° 576 de fecha 29 de febrero de 1996, mediante el cual se le destituyó del cargo de Abogado I que desempeñaba en el entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones actualmente Ministerio de Infraestructura.
Ahora bien, ante la pretensión de la accionante se observa que el Tribunal de la Carrera Administrativa mediante decisión de fecha 30 de marzo 2001, declaró sin lugar el recurso interpuesto, fundamentándose en el hecho de que la Administración al enviar a la querellante en comisión de servicios a la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos (FEDE-UNEP), dictó un acto viciado de nulidad absoluta, infringiendo las disposiciones legales y reglamentarias que regulan dicha institución, la cual opera temporalmente en el ámbito de los órganos que conforman la Administración Pública. De esta forma, el a quo declaró su imposibilidad de emitir pronunciamiento sobre el fondo de la querella, toda vez que ello hubiese implicado el análisis de una actuación írrita de la Administración.
Así las cosas, la Corte observa que efectivamente el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa incurrió en el vicio de extrapetita por cuanto se pronunció sobre un hecho no controvertido entre las partes como lo es la situación de comisión de servicio de la querellante en la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos (FEDE-UNEP), omitiendo de esta forma cualquier pronunciamiento sobre la pretensión de nulidad del acto administrativo de destitución impugnado. Así se decide
Por otra parte, este Órgano Jurisdiccional considera necesario aclarar que de la lectura exhaustiva del presente expediente, se desprende que ciertamente la Administración incurrió en un error al mantener a la querellante en una supuesta comisión de servicios en un ente que no forma parte de la Administración Pública Nacional como lo es la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos (FEDE-UNEP), aunado esto al hecho de que tal situación se mantuvo por mas de tres (3) años, según se evidencia de las actas procesales, todo ello en contravención a lo dispuesto en los artículos 71 al 77 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa (folios 22 y 23).
Sin embargo, considera la Corte que durante el tiempo que la querellante prestó servicios en la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos (FEDE-UNEP), la misma se encontraba vinculada con el Ministerio de Transporte y Tránsito Terrestre, en virtud de su relación funcionarial, no siendo sino hasta la fecha 29 de febrero de 1996, cuando se procedió a su retiro definitivo, en virtud de la medida de destitución adoptada por no haberse reincorporado en el Organismo querellado una vez terminada la comisión de servicios, sanción disciplinaria ésta cuya nulidad fue solicitada en sede jurisdiccional, mediante la interposición de un recurso contencioso administrativo funcionarial ante el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa.
En virtud de las consideraciones que preceden, esta Corte estima que el a quo no sentenció de acuerdo a lo alegado y probado en autos por las partes, incurriendo en el vicio de extrapetita, tal y como se mencionó supra, por lo que de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, debe esta Corte declarar con lugar la apelación ejercida por los ciudadanos Luis Petit Guerra y Carmen Elena Rengifo y, en consecuencia, anula la sentencia impugnada. Así se decide
Decidido lo anterior corresponde a esta Corte entrar a conocer el fondo del presente recurso contencioso administrativo funcionarial, y al respecto observa que la querellante fue destituida del cargo de Abogado I, adscrita a la Dirección General Sectorial del Servicio Autónomo de Tránsito y Transporte Terrestre, de conformidad con la causal de destitución prevista en el numeral 4 del artículo 62 de la Ley de Carrera Administrativa, relativa al abandono injustificado al trabajo durante tres (3) días hábiles en el curso de un mes, en virtud de no haberse reincorporado a su puesto de trabajo, a pesar del vencimiento de la comisión de servicios que venía desempeñando en la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos (FEDE-UNEP), y de haberse solicitado su reincorporación a través de los oficios Nros. 499 y 272 de fechas 9 y 16 de septiembre de 1994, respectivamente.
Ante dicha situación, alegó la parte querellante que en fecha 13 de febrero de 1989, fue transferida en comisión de servicios a la Presidencia Nacional de la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos (FEDE-UNEP), comisión esta que fue prorrogada en fecha 3 de noviembre de 1992, por el entonces Ministro de Transporte y Comunicaciones, a partir del día 28 de septiembre de 1992.
De igual forma, agregó la accionante que al cabo de los doce (12) meses de su vigencia, es decir, el día 28 de septiembre de 1993, dicha comisión de servicios fue prorrogada nuevamente por tácita reconducción, silencio administrativo y actos de mera tolerancia, por parte del Organismo querellado, en virtud de que no se le había oficiado, ordenándosele la reincorporación al lugar y dependencia de procedencia.
Asimismo, señaló la parte recurrente que el auto de apertura de averiguación disciplinaria no aparece firmado y que carece de sello oficial, alegando además la violación del artículo 478 del Código de Procedimiento Civil, ya que siendo el Ingeniero Bujana Saldivia, quien solicitó la apertura de la averiguación administrativa en su contra, mal podía ser él quien seleccionara a los testigos que debían deponer para probar los hechos que se le imputaban.
En este mismo orden de ideas, argumentó la accionante que el auto de averiguación administrativa se fundamentó en dos hechos jurídicos que no fueron probados, y que no encuadran en la norma legal invocada; señalando además que en el supuesto de que por vía de tácita reconducción no se hubiera prorrogado la comisión de servicios en la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos (FEDE-UNEP); la Administración tenía como fecha tope para iniciar la averiguación administrativa hasta el día 14 de octubre de 1993, cuando se cumplían los treinta (30) días del mes en el cual supuestamente se configuró la causal imputada.
Aunado a lo anterior, alegó la querellante que en caso de tomarse en cuenta la fecha del último oficio mediante el cual se solicitó la presunta reincorporación, es decir, 16 de septiembre de 1994, la Administración tenía hasta la fecha 16 de octubre de 1994, para iniciar la averiguación administrativa, toda vez que en esta ultima fecha venció el mes en el cual abandonó injustificadamente el trabajo.
Por su parte, la representación judicial de la República en la oportunidad de la contestación a la querella, opuso la cuestión previa de inepta acumulación por cuanto la querellante solicitó dos conceptos que son excluyentes, como lo son la reincorporación al cargo y el pago de las vacaciones y bono vacacional.
Ahora bien, en el supuesto de que sea declarada sin lugar la cuestión previa de inepta acumulación opuesta, la sustituta de la Procuradora General de la República procedió negar, rechazar y contradecir tanto en los hechos como en el derecho, los alegatos esgrimidos por la parte querellante, señalando que el acto de destitución recurrido es perfectamente válido, por cuanto la comisión de servicios de la recurrente como Asesor Legal de la Presidencia de la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos (FEDE-UNEP), venció el día 14 de septiembre de 1993. En este sentido indicó, que en varias oportunidades se procedió a oficiar al Presidente de la mencionada Federación solicitando la reincorporación de la recurrente, siendo infructuosas todas las diligencias tendentes a lograr tal fin, procediendo por lo tanto la Administración a aperturar un procedimiento administrativo disciplinario que culminó con la imposición de la sanción de destitución impugnada.
Planteada la controversia debe esta Corte pronunciarse, en primer lugar, sobre la cuestión previa de inepta acumulación opuesta por la representación judicial de la República y al respecto observa que, ciertamente la parte actora solicitó el pago de las vacaciones conjuntamente con la reincorporación y pago de los sueldos dejados de percibir, sin embargo, ello no implica que exista inepta acumulación de pretensiones, toda vez que de la lectura del punto tercero del petitum del escrito libelar, se evidencia que lo solicitado por la parte actora es el pago de las vacaciones que pudieron haberse causado entre la fecha del retiro de la querellante y la fecha de una eventual reincorporación al cargo. En consecuencia, se desestima el alegato de inepta acumulación esgrimido por la Sustituta de la Procuradora General de la República. Así se decide.
Una vez desestimado el alegato de inepta acumulación esgrimido por la Sustituta del Procurador General de la República, corresponde a esta Corte pronunciarse sobre el fondo del asunto debatido, para la cual pasa a realizar las siguientes consideraciones:
En lo que respecta al alegato de la parte actora de que el auto de apertura de averiguación disciplinaria no se encuentra firmado y carece de sello oficial; observa la Corte que al folio 2 del expediente disciplinario cursa auto de mediante el cual la Oficina Ministerial de Personal ordenó la apertura de una averiguación administrativa a la querellante, en virtud de la solicitud que le hiciera el Director General Sectorial del Servicio Autónomo de Transporte y Tránsito Terrestre.
De igual forma se observa que el auto in commento, tal y como fue señalado, no se encuentra firmado, ni sellado, por el titular de la mencionada oficina personal, sin embargo, estima la Corte que tal situación no causó perjuicio alguno a la querellante, toda vez que con posterioridad a la emisión de dicho acto, la Administración procedió a sustanciar el procedimiento disciplinario sancionatorio en el cual la querellante pudo participar activamente en ejercicio de su derecho a la defensa, en pleno conocimiento de los motivos fácticos y jurídicos que sirvieron de fundamento para la imposición de la sanción de destitución recurrida en sede jurisdiccional. En consecuencia, se desestima dicho alegato. Así se decide.
Respecto a la infracción del artículo 478 del Código de Procedimiento Civil, en el cual se establecen las inhabilidades para declarar, ya que según el dicho de la parte actora, al haber solicitado el Ingeniero Riad Valdivia, Director General Sectorial del Servicio Autónomo de Transporte y Tránsito Terrestre, la apertura de la averiguación administrativa, mal podía dicho funcionario seleccionar los testigos que debían declarar para probar los hechos que se le imputaban; la Corte considera que no existe la infracción alegada, por cuanto el ciudadano Riad Valdivia (Director General Sectorial del Servicio Autónomo de Transporte y Tránsito), no rindió declaración alguna durante la etapa probatoria del procedimiento disciplinario, ni mucho menos adoptó la sanción de destitución impuesta a la querellante, limitándose únicamente a colaborar con la actividad probatoria a la cual está obligada la Administración para comprobar los hechos que justifican el ejercicio de su potestad sancionatoria. En consecuencia, se desestima el alegato bajo análisis y así se decide.
Por otro lado argumentó la parte actora que en el supuesto de asumir como fecha de culminación de la comisión de servicios el día 14 de septiembre de 1993, la Administración tenía como fecha tope para iniciar la averiguación administrativa hasta el día 14 de octubre de 1993, fecha esta última en la cual se cumplían los treinta (30) días del mes en el cual abandonó injustificadamente el trabajo, o en su defecto, hasta la fecha 16 de octubre de 1994, cuando se vencían los treinta días contados a partir de la fecha del último oficio en el cual se solicitó la reincorporación.
Ante dichos alegatos, esta Corte considera que al ser la relación de empleo público de carácter estatutario, la misma debe regirse por las disposiciones legales previstas en la Ley especial que regula la materia, es decir, la derogada Ley de Carrera Administrativa aplicable al caso de autos en razón del tiempo, en cuyo instrumento normativo nada se establece sobre el lapso que tiene la Administración para la apertura del procedimiento disciplinario destinado a verificar la configuración de alguna de las causales que acarrean la sanción de destitución aplicable a los funcionarios públicos. En consecuencia, esta Corte desestima el alegato bajo análisis. Así se decide.
Ahora bien, en lo que respecta a la configuración del supuesto fáctico previsto en la causal que sirvió de fundamento a la Administración para la imposición de la sanción de destitución, constata la Corte que no son hechos controvertidos entre las partes, que la querellante se encontrara en comisión de servicios en la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos (FEDE-UNEP), desde la fecha 13 de febrero de 1989, y que el entonces Ministro de Transporte y Comunicaciones, haya prorrogado dicha comisión en fecha 3 de noviembre de 1992, con efectividad a partir del día 28 de septiembre de 1992.
Por el contrario, se observa que la controversia en el presente caso, gira entorno al hecho de que la querellante afirma que la comisión de servicios en la cual se encontraba fue prorrogada por tácita reconducción y actos de mera tolerancia, en tanto que la representación judicial de la República alega que en varias oportunidades se procedió a oficiar al Presidente de la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos (FEDE-UNEP), solicitando la reincorporación de la recurrente, siendo infructuosas todas las diligencias tendentes a lograr tal fin.
Así las cosas, constata la Corte que en los folios 50 y 51 del presente expediente, y en los folios 4 y 5 del expediente disciplinario, cursan sendos oficios mediante los cuales el ciudadano Riad Bujana Saldivia, Director General Sectorial del Servicio Autónomo de Transporte y Tránsito Terrestre, solicitó al ciudadano Atilio Noguera, Presidente de la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos (FEDE-UNEP), la reincorporación de la querellante al cargo que desempeñaba en la referida Dirección, sin embargo, se observa que no consta en autos que los referidos oficios hayan sido recibidos por la mencionada Federación, y mucho menos que se haya notificado a la querellante sobre el contenido de los mismos.
No obstante, del análisis del acta levantada para dejar constancia de la declaración rendida por la querellante en el acto de contestación a los cargos formulados, se constata que la accionante señaló que durante el tiempo que estuvo en comisión de servicios mantuvo comunicación regular con el Órgano querellado (folios 22 al 28 del expediente disciplinario). En este mismo orden de ideas de la lectura del escrito libelar, y del análisis de las pruebas promovidas por la parte querellante, se desprende que la misma se encontraba en conocimiento de que la prórroga de la comisión acordada en el mes de noviembre de 1992, no podía exceder de un lapso de doce (12) meses.
Siendo ello así, estima la Corte que al encontrarse la querellante en conocimiento de que la prórroga acordada no podía exceder del antes señalado, la misma tenía el deber de presentarse ante el Organismo querellado una vez vencido el plazo anterior, pero jamás permanecer prestando servicios en situación de comisión en la Federación Única de Empleados Públicos (FEDE-UNEP) bajo el argumento de la tácita reconducción, silencio administrativo o actos de mera tolerancia, toda vez que dichas vías no son formas de expresión de la voluntad de la Administración.
En consecuencia, visto que durante la sustanciación del procedimiento disciplinario quedó plenamente demostrado que la querellante una vez concluido el lapso de la comisión de servicios, no se reincorporó al Organismo querellado para el cumplimiento de las funciones que debía desempeñar en la Dirección General Sectorial del Servicio Autónomo de Tránsito y Transporte Terrestre (SETRA); y visto también que el acto administrativo impugnado fue resultado de un iter formal donde se respetaron las garantías fundamentales del derecho a la defensa y al debido proceso en el cual la accionante pudo participar activamente en pleno conocimiento de los hechos y normas aplicables al caso; resulta imperioso para este Órgano Jurisdiccional, declarar la validez del acto administrativo mediante el cual se destituyó a la ciudadana Carmen Elena Rengifo, del cargo de abogado I, adscrito a la Dirección General Sectorial del Servicio Autónomo de Tránsito y Transporte Terrestre (SETRA), notificado dicho acto mediante oficio N° OMP.AL / 576 de fecha 28 de febrero de 1996. Así se decide.
En razón de lo anterior debe esta Corte declarar con lugar la apelación y conociendo el fondo del asunto debatido se declara sin lugar el recurso interpuesto. Así se decide.
VI
DECISION
Por las razones procedentes, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer sobre la apelación ejercida por el abogado Carlos Luis Petit Guerra actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana CARMEN ELENA RENGIFO, ambos identificados en el encabezamiento del presente fallo, contra la sentencia dictada por el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 30 de marzo de 2001, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
2.- CON LUGAR la apelación ejercida por el prenombrado abogado.
3.- ANULA la sentencia dictada en fecha 30 de marzo de 2001, por el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa.
4.- SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana CARMEN ELENA RENGIFO, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA por órgano del MINISTERIO DE TRANSPORTE Y COMUNICACIONES, (hoy Ministerio de Infraestructura).
Déjese copia de la presente decisión. Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los catorce (14) días del mes de febrero del año dos mil seis (2006). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
La Presidenta,
ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
El Vicepresidente,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
El Juez,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
La Secretaria,
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
AJCD/q
Exp N° AP42-R-2001-026372
En la misma fecha catorce (14) de febrero de dos mil seis (2006), siendo la (s) 1:15 de la tarde, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2006-00201.
La Secretaria,
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